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CONCEPTO 12 DE 2017
(septiembre 4)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá D.C.,
XXXXXXXXXXXXXXX
Respetada doctora XXXX respetado doctor XXXX:
Preguntan ustedes si las actuaciones relacionadas con el proceso disciplinario, deben ser radicadas y digitalizadas en el sistema, conforme a la Política de Gestión Documental de la Superintendencia Financiera, o en su defecto, procede la radicación cuando finaliza el expediente.
Además preguntan si, como lo dispone el artículo 96 de la Ley 734 de 2002, sobre la conformación del expediente, si este debe realizarse en cuadernos legajados o si estos deben llevarse en las unidades de conservación, según las disposiciones de archivo, y si estos deben ser foliados o paginados.
Antes de atender su consulta y en cumplimiento de la función asignada por el artículo 9o, numeral 3o, del Decreto Ley 262 de 2000, he de precisarle que en desarrollo de la función consultiva no es posible resolver casos particulares o concretos, pues ello corresponde a las autoridades competentes mediante los procedimientos de rigor y en tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas deben darse en forma genérica de tal manera que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.
Por tanto, en el presente caso esta oficina se limitará solamente a suministrar elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema que ocupa la consulta, sin que ello se entienda como resolución a un caso particular.
Para efectos de dar respuesta a sus interrogantes, se abordarán de manera independiente:
Sobre la reserva del proceso disciplinario.
Para efectos de determinar el alcance del Sistema de Gestión Documental y de las medidas a adoptar frente a su manejo reservado, es importante acudir a las previsiones contenidas en el Decreto 2578 del 13 de diciembre de 2012 «Por el cual se reglamenta el Sistema Nacional de Archivos, se establece la Red Nacional de Archivos, se deroga el Decreto número 4124 de 2004 y se dictan otras disposiciones relativas a la administración de los archivos del Estado», en la cual se adopta en su artículo 18 el Sistema Integral Nacional de Archivos Electrónicos, escenario en donde se establecen una serie de parámetros relacionados con el tema. Señala la norma:
Artículo 18. Sistema Integral Nacional de Archivos Electrónicos. El Archivo General de la Nación, establecerá y reglamentará el Sistema Integral Nacional de Archivos Electrónicos – Sinae como un programa especial de coordinación de la política nacional de archivos electrónicos del Estado Colombiano, de conformidad con lo establecido en la Ley 594 de 2000, la Ley 527 de 1999 y la Ley 1437 de 2011.
Parágrafo. El Archivo General de la Nación Jorge Palacios Preciado, emitirá concepto sobre el impacto de la implantación de las nuevas tecnologías en la gestión documental de forma que se garantice homogeneidad en la gestión archivística del Estado y la preservación de los documentos electrónicos que conforman el patrimonio documental digital.
En desarrollo de la política pública de archivos, el ente rector sobre la materia ha definido para la gestión documental en la administración pública como documento electrónico de archivo el «registro de información generada, recibida, almacenada y comunicada por medios electrónicos, que permanece almacenada electrónicamente durante todo su ciclo de vida, producida por una persona o entidad en razón de sus actividades o funciones, que tiene valor administrativo, fiscal, legal o valor científico, histórico, técnico o cultural y que debe ser tratada conforme a lo principios y procesos archivísticos».
A su turno, en relación con la estructuración organizada con un asunto particular define como expediente electrónico de archivo el «conjunto de documentos electrónicos de archivo correspondientes a un proceso administrativo relacionados entre sí cualquiera que sea el tipo de información que contiene. “Electrónico” es sinónimo de “digital”».
A través del Acuerdo 003 de 2015 expedido por el Consejo Directivo del Archivo General de la Nación «Por el cual se establecen lineamientos generales para las entidades del Estado en cuanto a la gestión de documentos electrónicos generados como resultado del uso de medios electrónicos de conformidad con lo establecido en el capítulo IV de la ley 1437 de 2011, se reglamenta el artículo 21 de la Ley 594 de 2000 y el capítulo IV del Decreto 2609 de 2012», se indican los parámetros específicos sobre la materia.
Desde una perspectiva general, complementaria de la referida en antelación, la gestión de documentos de archivo regula las prácticas efectuadas tanto por los responsables de su gestión como por cualquier otra persona que cree o use documentos, lo que da un alcance natural sobre dos tipos de personas en específico: i) quien crea el documento y ii) quien use el documento.
Bajo estos criterios debe entenderse que el contenido normativo señala que todas las organizaciones necesitan identificar el entorno que afecta sus actividades y los requisitos para documentar las mismas, lo que incluye que se conozcan las leyes y la jurisprudencia, y la normativa relacionadas directamente con los documentos de archivo, los archivos, el acceso, la privacidad, las pruebas, el comercio electrónico, la protección de datos y la información.
Es decir, el Sistema de Gestión Documental debe contemplar toda la normatividad que se relaciona con la creación y uso del documento, lo que obliga a que se hagan las previsiones correspondientes sobre aquellos documentos que deben mantener su reserva y que por tanto no son viables para que tengan un acceso libre al público.
En este sentido, la discusión no se centra en determinar el momento en que se debe cargar el documento en el sistema, sino que debe dirigirse a plantear la forma en que se debe limitar el acceso al mismo.
Es cierto que el artículo 95 de la Ley 734 de 2002 indica que la actuación pierde su reserva procesal a partir del auto de formulación de cargos o del que ordena el archivo definitivo, advirtiendo que cada una de estas decisiones debe encontrarse en firme para su libre acceso, momento a partir del cual puede ser consultado por terceros que no tengan la calidad de sujetos procesales.
Cuando la norma del Sistema de Gestión Documental advierte que debe haber un entorno normativo, lo que exige es que el Sistema contemple esta posibilidad de mantener algunos de los documentos que estén sometidos a la reserva procesal a unas limitaciones para su consulta, comoquiera que solamente podrían tener acceso a ellos los usuarios autorizados, esto es, los funcionarios de conocimiento, quienes estén cumpliendo la labor de instrucción y sustanciación; y poseer un mecanismo de consulta habilitado para los sujetos procesales de acuerdo con el nivel de acceso que la ley les autorice.
Solamente en el caso en que se evidencie que la entidad no tiene las previsiones anotadas en precedencia, se considera como no recomendable que los documentos sean cargados en el Sistema, en razón a la limitación de acceso que contempla la ley, entendiendo que el objeto de la reserva procesal es garantizar los principios al buen nombre, intimidad y del debido proceso, por lo que ponderar el Sistema de Gestión sobre ellos no sería correcto.
Conformación del expediente
Respecto a la conformación del expediente, el artículo 96 de la Ley 734 de 2002, determina que la actuación se recogerá por duplicado, en el medio más idóneo posible, y se rige por las formalidades del Código Contencioso Administrativo (hoy Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), reiterando que se manejará en un solo expediente, que debe ser entendido como el manejo de los documentos de manera acumulada, legajada, cuando traten de un mismo asunto.
En complemento de lo anterior el artículo 98 del C.D.U. indica que:
Artículo 98. Utilización de medios técnicos. Para la práctica de las pruebas y para el desarrollo de la actuación se podrán utilizar medios técnicos, siempre y cuando su uso no atente contra los derechos y garantías constitucionales.
Las pruebas y diligencias pueden ser recogidas y conservadas en medios técnicos y su contenido se consignará por escrito sólo cuando sea estrictamente necesario.
Así mismo, la evacuación de audiencias, diligencias en general y la práctica de pruebas pueden llevarse a cabo en lugares diferentes al del conductor del proceso, a través de medios como la audiencia o comunicación virtual, siempre que otro servidor público controle materialmente su desarrollo en el lugar de su evacuación. De ello se dejará constancia expresa en el acta de la diligencia.
El Acuerdo 002 del 14 de marzo de 2014, proferido por el Consejo Directivo del Archivo General, señala que:
ARTÍCULO 12o. Organización de documentos al interior de los expedientes y unidades documentales simples. Los documentos que conforman un expediente se deben organizar siguiendo la secuencia de la actuación o trámite, de acuerdo con el procedimiento; si esto no fuera posible, se organizarán en el orden en que se incorporan al expediente.
En el caso de unidades documentales simples que presenten una secuencia numérica o cronológica en su producción, se organizarán siguiendo dicha secuencia.
PARÁGRAFO. La persona o dependencia responsable de gestionar el expediente durante su etapa de trámite, está obligada a elaborar la hoja de control por expediente, en la cual se consigne la información básica de cada tipo documental y antes del cierre realizar la respectiva foliación. Cuando se realice la transferencia primaria, los expedientes deben ir acompañados de la respectiva hoja de control al principio de los mismos.
Es decir, el expediente como tal lleva un orden, que debe estar dispuesto para que sean incorporados nuevos documentos, a medida que sean allegados a la actuación, motivo por lo cual se entendería que dicho expediente debe tener un manejo práctico, como el que se hace en cuadernos legajados, que posibilitan la fácil manipulación y foliación de las piezas incorporadas.
Por otra parte, frente a las unidades de conservación, es necesario aclarar que estas hacen parte de las modalidades de almacenamiento, descritas en el Acuerdo 037 del 20 de septiembre de 2002, proferido por el Consejo Directivo del Archivo General, funcionalidad diferente a la requerida para el manejo y manipulación de los expedientes. Dicho Acuerdo menciona:
1.5.3. Unidades de conservación
Para el almacenamiento de documentos en soporte papel se recomienda utilizar cajas, carpetas o medios de embalaje que garanticen su protección con el propósito de prolongar de manera considerable la conservación de los mismos.
Las unidades de conservación deben ser elaboradas en cartón neutro y si no se dispone de este material, se aplicará al cartón un recubrimiento que impida la acidificación por contacto.
Como se puede observar, dicho sistema afectaría la funcionalidad del expediente que se encuentra en trámite, pues las unidades de conservación son creadas para el embalaje y conservación de los documentos, por lo que lo conveniente es un manejo a través de cuadernos legajados o su versión electrónica con las debidas salvaguardas de acceso diferenciado según los usuarios habilitados, como ya se dejó explicado.
En estos términos se deja rendido el concepto pedido y se precisa que éste sólo constituye un criterio auxiliar de interpretación y que no tiene carácter vinculante de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5o de la Ley 153 de 1887 y 28 de la ley 1437 de 2011.
Atentamente,
CAMILO ANDRÉS GARCÍA GIL
Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023