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CONCEPTO 26 DE 2015
(febrero 20)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá D.C.,
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref.: Su consulta
Respetado Doctor:
Pregunta usted si la oficina de control interno disciplinario de la cancillería tiene competencia para investigar a los agentes diplomáticos y consulares.
En primer lugar, he de advertirle que la función consultiva asignada a este Despacho, (artículo 9, numeral 3 del Decreto 262 de 2000), no permite absolver casos particulares o concretos; así se ha establecido en la Resolución número 127 del 3 de abril de 2008, proferida por el señor Procurador General de la Nación, reglamentando el ejercicio del derecho de petición en este organismo de control; con mayor razón, los casos puntuales no serán atendidos si los hechos son susceptibles de procesos disciplinarios. Por lo tanto, las respuestas en estos casos se deben limitar a suministrar elementos de juicio de carácter general y abstracto que sirvan para ilustrar el tema que interesa al peticionario.
Frente al tema de consulta es importante señalar que el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 estructura el modelo de las oficinas de control interno disciplinario, señalando la norma que:
Artículo 76. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. (negrilla y subraya por fuera del texto).
Esta disposición originó que la Procuraduría General de la Nación y el Departamento Administrativo de la Función Pública expidieran la Circular Conjunta No 01 de 2002, en la cual, en su facultad de interpretación disciplinaria, aclararan la competencia de las oficinas de control interno disciplinario al interior de cada entidad, dejando expresamente que estas podían adelantar las averiguaciones sobre todo los servidores públicos de la entidad. Dicha circular dice:
“En cualquiera de las alternativas que se adopte para organizar o implementar la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno, a la misma le compete adelantar tanto la indagación preliminar, como la investigación y el fallo de primera instancia, respecto de los servidores públicos del organismo o entidad correspondiente.”
“Esta competencia cubre a todos los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, cualquiera sea la naturaleza del cargo (empleados públicos y trabajadores oficiales así como empleados de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, o provisionales) y cualquiera sea el nivel al cual corresponda el empleo, salvo las competencias propias de la Procuraduría General de la Nación y de otras autoridades, según lo dispuesto en la Constitución Política y en el mismo Código Disciplinario Único.” (negrilla y subraya fuera de texto).
Por esta razón, se entiende con facilidad que la intención del legislador era que las oficinas de control interno disciplinario tuviera el conocimiento de los procesos disciplinarios adelantados en contra de la totalidad de los servidores públicos de la entidad pública correspondiente, desapareciendo del panorama las limitaciones de jerarquía que en materia disciplinaria eran propias en vigencia de la Ley 200 de 1995.
Esta apreciación fue parte de las consideraciones utilizadas por la Corte Constitucional en sentencia C-1061 de 2003, en la que afirmo:
“La Ley 734 de 2002 avanzó en el rediseño del régimen disciplinario al puntualizar que a la unidad u oficina de control interno que debe organizarse en todas las entidades u organismos del Estado le corresponde conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores de la respectiva entidad. La Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado. En efecto, con anterioridad a dicha Ley, el control interno suponía una relación jerárquica - funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado." Hoy por hoy, en principio y salvo las excepciones que son objeto de censura en este proceso, el control disciplinario interno, en su primera instancia, es competencia de una unidad u oficina especializada que debe organizarse en cada una de los entidades o de los organismos del Estado.” (negrilla y cursiva fuera del texto).
Es de advertir que la excepción a que hace la providencia antes citada, contempla el ejercicio de la facultad disciplinaria por el superior jerárquico cuando no la ejerzan las unidades u oficinas especializadas, cuando estas no estan implementadas en la respectiva entidad por cuestiones presupuestales.
Para retomar la argumentación, es de concluirse que no hay duda que las oficinas de control interno disciplinario tienen la competencia para investigar disciplinariamente a todos los servidores públicos de cada entidad pública en específico.
En el caso de la Cancillería, la norma habilitante para investigar a los agentes diplomáticos es el Decreto 355 de 2009, que en su artículo 5o determina la estructura del Ministerio, indicando en el acápite 5.1. que las Misiones Permanentes ante Organismos Internacionales Multilaterales y Regionales, integradas por las embajadas y consulados, determinando que hacen parte de la estructura ministerial, lo que no deja duda sobre la competencia que la oficina de control interno disciplinario tienen sobre estas misiones diplomáticas.
Ahora, con referencia a las competencias disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación, que son descritas en los artículos 25, 75 y 76 del Decreto 262 de 2000, se aprecia que estas hacen una distribución en las procuradurías delegadas y territoriales sobre la generalidad de las entidades y servidores públicos sin que esto implique asignación de competencias exclusivas, en cumplimiento del artículo 277, numeral 6o, de la Constitución Política de Colombia, que otorga a este ente de control el ejercicio del poder disciplinario preferente y la facultad de imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
Solamente es de indicar que en casos en que la ley expresamente otorgue competencia exclusiva a la Procuraduría General de la Nación en ciertos asuntos, no sería posible que la oficina de control interno disciplinario asumiera el conocimiento de conductas concretas, como es el caso de la exclusividad planteada por la Ley 1010 de 2006 en temas de acoso laboral o la determinada por el artículo 75 de la Ley 734 de 2002, en el evento en que el implicado sea un particular en cumplimiento de funciones públicas.
En pocas palabras, las oficinas de control interno disciplinario tienen la competencia para conocer de las conductas reprochables disciplinariamente de los servidores públicos de la entidad a la que pertenecen, quedando para la Procuraduría General de la Nación, a través de sus dependencias, conocer de dichos comportamientos en ejercicio del poder preferente. Esto significa que el ente externo de control disciplinario puede eventualmente asumir el conocimiento directo del asunto iniciado la actuación, asumiéndola una vez la haya conocido el control interno, o en uso de una facultad discrecional reglada, remitiéndola a cada entidad para que internamente se asuma la averiguación disciplinaria, en los dos primeros casos desplaza al funcionario de conocimiento interno.
En conclusión, la oficina de control interno disciplinario del Ministerio de Relaciones Exteriores tiene la competencia para investigar disciplinariamente a los miembros de las misiones diplomáticas permanentes, sin perjuicio que la Procuraduría General de la Nación pueda conocer de las mismas en ejercicio del poder preferente constitucional.
Por último, téngase en cuenta que la presente respuesta únicamente constituye un criterio auxiliar de interpretación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5o de la Ley 153 de 1887 y 25 del Decreto 01 de 1984.
Atentamente,
CARLOS ENRIQUE VALDIVIESO JIMÉNEZ
Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023