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CONCEPTO 35 DE 2004
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá, D.C.,
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref.: Su oficio de enero 22 de 2004, radicado en esta oficina el 2 de febrero del presente año.
En el oficio de la referencia, formula los siguientes interrogantes:
1- En relación con lo dispuesto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, sobre la fuerza ejecutoria de los actos administrativos, pregunta:
“Una de las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es la de imponer sanciones a quienes son sujetos de su inspección, control y vigilancia, a través de actos administrativos-resoluciones-, previa investigación administrativa.
Si el acto administrativo mediante el cual se impone una sanción no fue ejecutado dentro del término legal de los cinco años:
Se pregunta:
a) ¿Desde cuando comienza a contabilizarse el término de la prescripción de la acción disciplinaria de que trata el artículo 30 de la Ley 734 de 2002?
b) ¿A partir del momento de su firmeza (artículo 62 del C.C.A.)?.
c) ¿A partir del término en que los actos administrativos pierden fuerza ejecutoria (art. 66 del C.C.A.?”
Sobre el particular, se tiene que ciertamente el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo determina el momento en el que los actos administrativos adquieren firmeza, circunscrito en términos generales a la improcedencia, interposición o resolución de los recursos de vía gubernativa. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta lo que prevé el artículo 64 del mismo estatuto sobre el carácter ejecutivo y ejecutorio de estos actos, en virtud del cual y salvo norma expresa en contrario, los que queden en firme al concluir un procedimiento administrativo son suficientes por sí solos para que la administración los pueda ejecutar, siendo su obligación la de realizar en forma inmediata todos los actos o diligencias necesarias para ese propósito.
En consecuencia, se estima que el deber para el servidor público a cargo de llevar a efecto la decisión de que se trate, surge una vez el acto quede ejecutoriado, quien tiene que realizar de inmediato las gestiones para que éste se cumpla. Por lo tanto, si no procede de conformidad, desde ese mismo momento se estructura la omisión que puede dar lugar a la falta disciplinaria.
Ahora bien, concordante con lo expuesto y a fin de establecer el término prescriptivo de la acción disciplinaria por hechos de esa naturaleza, que está regulado por el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 (5 años contados a partir del día de su consumación para faltas instantáneas y del último acto para faltas permanentes), se precisa que el legislador ha previsto un periodo durante el cual se encuentra vigente el acto administrativo y puede producir efectos. Es así como, el artículo 66, prevé:
“Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
...
3) Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le corresponden para ejecutarlos
...”.
En relación con lo expuesto y frente a la potestad sancionadora del Estado, no puede perderse de vista que el establecimiento del periodo de vigencia descrito no es excusa para que la administración omita cumplir con la obligación de ejecución inmediata, pues ante todo prima la necesidad de hacer operantes la decisiones de las autoridades, en aplicación de los principios de celeridad, eficacia y efectividad de la función pública, pero obviamente al presentarse la causal examinada por la desidia de la administración, la conducta omisiva que da lugar a ello no podría considerarse en este caso como instantánea ya que no se agota hasta cuando se cumpla con la obligación, que debido al término de vigencia del acto, podría prolongarse en el tiempo hasta el momento en que éste pierda vigor, lo que implica que la acción disciplinaria debe cobijar o extenderse hasta cuando cese la oportunidad que brinda el legislador para que se cumpla la voluntad administrativa expresada en los actos de esa naturaleza y los 5 años de prescripción contabilizarse una vez precluido éste.
2- En torno al procedimiento verbal y ante la existencia de una confesión, pregunta:
“En la actualidad se tiene un ordinario con la confesión del implicado, lo que obliga a cambiar el procedimiento al verbal, en el que los términos para practicar las pruebas son de cinco días máximo.
Se pregunta:
a) Que pasa con una prueba técnica y fundamental para el esclarecimiento de los hechos solicitada al Instituto de Medicina Legal y a la Fiscalía General de la Nación entes que por el cúmulo de trabajo, sólo pueden evacuarla dentro de cuatro meses?.
b) Una vez se produce una confesión ¿Que términos se tiene para cambiar de procedimiento?
c) ¿Esperamos los resultados de la Prueba técnica y luego se cambia el procedimiento?.”.
La esencia del procedimiento verbal es la celeridad y la economía, por esa razón cuando se encuentra en curso un procedimiento ordinario y se presentan las circunstancias de que trata el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, debe adoptarse el trámite abreviado. A efectos de establecer la oportunidad en la que procede esa medida, ha de recurrirse a la norma en cita, que prevé:
“...El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.
También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales... de esta ley.
En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará audiencia.
El Procurador General de la Nación, buscando siempre avanzar hacía la aplicación de un procedimiento que desarrolle los principios de oralidad y concentración, podrá determinar otros eventos de aplicación del procedimiento verbal siguiendo los derroteros anteriores.”.
Conforme a lo señalado en la norma, entiende este Despacho que para aplicar el procedimiento verbal en los casos que se indican por el legislador y en torno a lo que dispone el inciso tercero, se requieren como requisitos de procedibilidad los siguientes:
- Uno, que el asunto se encuentre para calificar el mérito de la averiguación, o sea que se presenten las condiciones establecidas en el artículo 152 del estatuto, que demarca el momento en el cual procede investigación disciplinaria así:
“Cuando, con fundamento en la queja, en la información recibida o en la indagación preliminar, se identifique al posible autor o autores de la falta disciplinaria, el funcionario iniciará la investigación disciplinaria...”.
Lo que implica que el procedimiento puede aplicarse haya o no mediado indagación preliminar, siempre y cuando se encuentre plenamente identificado al autor, lo cual puede provenir de la indagación, queja o información recibida. En relación con la indagación se precisa que de manera alguna ésta es una etapa obligatoria en el proceso disciplinario, es optativa y depende de que se requiera la aclaración de algunos aspectos en orden a determinar si resulta procedente o no la investigación disciplinaria; así lo prevé el artículo 150 de la Ley disciplinaria.
- Dos, que además se den los presupuestos para formular cargos; lo que implica que deben considerarse los aspectos determinados en el artículo 162 del citado estatuto, que prevé como requisitos para la formulación de cargos que se encuentre objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado.
Lo anterior implica necesariamente que la determinación procede al hacer la valoración de las diligencias, ya de la indagación, ya de la investigación, obviamente agotada la etapa probatoria que las debe preceder; eventos en los que encontrándose el proceso en ese estado y acreditadas la falta y la responsabilidad, impone la norma que regula el procedimiento verbal la citación a audiencia, la que conforme al mandato legal sustituye el pliego de cargos, generándose entonces por este medio la vinculación al proceso del encartado, a quien le corresponde, según las reglas que identifican este procedimiento abreviado, rendir las explicaciones pertinentes, verbales o escritas, oportunidad en la que puede solicitar o aportar las pruebas que estime pertinentes.
La valoración de las circunstancias y la determinación de las condiciones para definir si se dan los pautas para la aplicación del procedimiento verbal, son de responsabilidad exclusiva del operador disciplinario, a quien corresponde establecer con las probanzas allegadas al expediente el trámite que debe adelantarse conforme a las definiciones legales. Igualmente, es a quien corresponde mediante los proveídos correspondientes demarcar las etapas procesales mediante las decisiones que corresponda, según el caso.
Ahora bien, como es sabido, entre los medios probatorios admitidos en el proceso disciplinario se encuentra la confesión (artículo 130 de la Ley 734 de 2002), la cual, como los demás medios de prueba, debe ser analizada y apreciarse en conjunto con los demás elementos de juicio existentes en el proceso de acuerdo con las reglas de la sana critica (artículo 141). Además, para que la confesión obre como atenuante para graduar la sanción debe proferirse antes de la formulación de cargos (artículo 47, numeral 1, literal d).
Lo anterior, tiene por finalidad mostrar que si el proceso se encuentra previo a la formulación de cargos, es menester que se agote la etapa probatoria que debe anteceder a dicha decisión, obviamente en los términos previstos para ello (6 meses artículos 150 y 156), lo cual implica que deben estar reunidos, incluida la confesión, todos los elementos que a juicio del investigador se requieran para adoptar la determinación que corresponda (pliego de cargos o citar a audiencia si es del caso), En consecuencia, sería esa la oportunidad para definir si se continua con el procedimiento ordinario o si se estructuran las lineamientos requeridos para desarrollar el procedimiento verbal.
Por último, le informo que la presente respuesta únicamente constituye un criterio auxiliar de interpretación de acuerdo con lo previsto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5o de la Ley 153 de 1887 y 25 del Decreto 01 de 1984.
Con toda atención,
ESIQUIO MANUEL SÁNCHEZ HERRERA
Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023