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CONCEPTO 87 DE 2007
(Abril 19)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá,
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref.: Su oficio 1160 fechado el 16 de febrero de 2007 y radicado en esta oficina el 16 de abril del mismo año.
Respetado Doctor:
En el escrito de la referencia, pregunta lo siguiente:
1. ¿Pueden establecerse faltas gravísimas en la reglamentación universitaria o estas son exclusivamente las existentes en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002?
2. ¿Pueden consagrarse sanciones diferentes a las consagradas en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002?
3. ¿Es obligatorio adelantar el procedimiento verbal diseñado en los artículos 175 a 181 de la Ley 734 de 2002 o es posible que todas las investigaciones universitarias se lleven conforme al procedimiento ordinario?
(…)
Con relación a los docentes, pregunta:
1. ¿Es posible que a un docente cátedra (siendo particular) se le atribuya alguna de las faltas gravísimas del artículo 48 de la Ley 734 de 2002?
2. ¿Se puede incluir a los docentes cátedra como destinatarios del estatuto disciplinario universitario o será siempre la Procuraduría la encargada de adelantar esas investigaciones conforme a la Ley 734 de 2002?
Al respecto, me permito manifestar:
Con relación al asunto planteado, es pertinente anotar ante todo que en materia consultiva, conforme a la Circular 038 del 13 de septiembre de 2001 del Procurador General de la Nación, no se admite la absolución de casos particulares y concretos y, por ende, las respuestas sólo pueden contener pautas generales sobre el tema objeto de cuestionamiento. Una vez efectuada esta precisión, debe decirse lo siguiente:
En cuanto a las dos primeras inquietudes, hay que recordar que la Corte Constitucional, en sentencia C-829 del 8 de octubre de 2002, al declarar la exequibilidad del literal d) del artículo 75 de la Ley 30 de 1992, dijo, en algunos de sus apartes, lo siguiente:
4.6. No obstante, por tratarse de servidores públicos habrá de precisarse hasta que punto puede llegar esa autorregulación de las universidades al expedir los estatutos mencionados de carácter interno, como quiera que el Estado puede establecer normas de carácter disciplinario, aun de carácter general y único, caso en el cual se hace indispensable delimitar el campo de aplicación de éstas para que no quede vacía de contenido la autonomía universitaria. Es decir, ni el Código Disciplinario puede extenderse de tal manera que haga nugatoria esa autonomía de las universidades, ni ésta puede llegar a desconocer la sujeción a la legalidad, incluida dentro de este concepto tanto la ley que desarrolla el artículo 69 de la Carta como la que establece el Código Disciplinario Único.
4.7. Eso significa, entonces, que los elementos estructurales de las conductas que se consideren como faltas quedan reservados a la ley de carácter disciplinario. Pero, como ellas en últimas consisten en la violación de los deberes o de las prohibiciones, en el estatuto de los docentes en las universidades estatales, atendida la especificidad propia de la actividad académica y la función educativa o de investigación que por los docentes se cumple podrá cada universidad establecer deberes específicos sin que pueda afectarse, en ningún caso, ni la libertad de investigación ni la libre expresión de las ideas, ni la libertad de cátedra, por lo cual quedarán excluidas como de obligatorio cumplimiento órdenes que las menoscaben en algún grado.
Desde luego, asuntos como lo relativo a las formas y requisitos para el ingreso a la actividad docente, los ascensos dentro de la carrera respectiva, los estímulos a profesores en casos determinados o la no concesión de estos últimos, serán asuntos propios del estatuto docente en cada universidad. Pero escaparán a éste para regirse por la ley disciplinaria faltas que impliquen la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de todos los servidores públicos, así como aquellas que por su extrema gravedad no puedan ser desconocidas por el régimen interno de las universidades sino regularse por las normas de carácter general disciplinario expedidas por el Estado.
4.8. Las normas sancionatorias que expidan las universidades mediante estatutos específicos para estudiantes, profesores o personal administrativo, necesariamente tendrán como límite las garantías constitucionales, como se ha expresado en múltiples ocasiones por la Corte. Así, por ejemplo, no podrá vulnerarse de ninguna manera el derecho de defensa cuando se impute una falta, ni desconocerse el derecho al ejercicio de la autonomía personal, ni tampoco podrán imponerse sanciones que resulten irrazonables y desproporcionadas o mayores que las señaladas por la ley, ni alterar el principio de legalidad, todo lo cual es consecuencia de la sujeción a la Constitución. La regulación de conductas y sanciones internas, no constituyen antecedentes disciplinarios frente al Código Único Disciplinario.
Resulta entonces, que el "régimen disciplinario" de las universidades no sustituye a la ley, queda comprendido dentro del estatuto que para profesores, estudiantes o personal administrativo se expida en ejercicio de la autonomía universitaria conforme al artículo 69 de la Carta, en armonía con el Código Disciplinario Único como ya se expresó y sin que pueda expandirse ni aquella ni éste para que el resultado sea la mutua inocuidad de sus normas.
Por ello, se tiene que las normas disciplinarias internas de cada universidad pueden ser expedidas por ellas, atendiendo su especial naturaleza, su especificidad, sus objetivos y su misión educativa, sin que esa capacidad de autoregulación que la Constitución garantiza a las universidades signifique autorización para actuar como órganos de naturaleza supraestatal, con una competencia funcional ilimitada "que desborde los postulados jurídicos sociales o políticos que dieron lugar a su creación o que propendan mantener el orden público, preservar el interés general y garantizar el bien común", (C-220 de 1997, magistrado ponente Fabio Morón Díaz.
Así las cosas, la expresión "régimen disciplinario" contenida en las disposiciones acusadas de la Ley 30 de 1992 y del Decreto 1210 de 1993, no resultan inconstitucionales, sino, por el contrario acordes con la Carta Política dándole aplicación al principio de armonización de sus disposiciones, para que no pueda desconocerse el contenido normativo del artículo 69 de la Carta, ni tampoco el de los artículos 6o, 123, 124, 150-2 y 209 del mismo Estatuto Fundamental, pues lo que resulta indispensable es que puedan tener pleno desarrollo las normas que garantizan a las universidades actuar como un foro de carácter democrático, participativo y pluralista en un Estado social de derecho, sin que desborde en ningún caso los límites impuestos por la Carta, lo que no resulta incompatible con el adecuado y correcto funcionamiento de la administración pública, ni con el actuar de sus servidores conforme a la ley.
Por lo dicho, se deduce que el establecimiento de los factores constitutivos de las conductas que se erigen en faltas disciplinarias y las sanciones de ellas son reserva de la ley disciplinaria, puesto que los deberes específicos de los docentes son del ámbito de las universidades, lo cual lleva a que se estime que las faltas gravísimas sean exclusivamente las estatuidas en la Ley 734 de 2002. Igualmente, ha de entenderse que no pueden existir sanciones distintas de las consagradas en el artículo 44 del Código Único Disciplinario.
Por lo que se refiere a la última pregunta de la primera parte, el procedimiento verbal debe adelantarse en el bien entendido de que se den los presupuestos exigidos por el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, sin que ello dependa del gusto y capricho del operador disciplinario. En efecto, esta oficina en distintas oportunidades ha dicho:
(…) El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.
También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales... de esta ley.
En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará audiencia.
El Procurador General de la Nación, buscando siempre avanzar hacía la aplicación de un procedimiento que desarrolle los principios de oralidad y concentración, podrá determinar otros eventos de aplicación del procedimiento verbal siguiendo los derroteros anteriores.' (Este inciso fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, según sentencia C-1076 de diciembre de 2002).
Conforme a lo señalado en la norma, se entiende que el procedimiento verbal se aplica para los siguientes cinco (5) casos indicados por el legislador, a saber:
1. El implicado es sorprendido en flagrancia o con elementos que provengan de la ejecución de la conducta.
2. Existe confesión.
3. La falta sea leve.
4. Faltas gravísimas enunciadas en los numerales citados expresamente en la norma.
5. 'En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia'. (Subrayado fuera de texto).
Sobre esta última situación, se debe entender que la expresión 'en todo caso', que significa 'en cualquier caso o circunstancia', no se refiere a las eventualidades descritas en los dos primeros incisos del artículo 175, sino que es independiente y, por el contrario, agrega otra causal para adelantar el procedimiento verbal. Esta interpretación, que se deduce de la intención del legislador, denota que cualquiera sea el sujeto disciplinable y la naturaleza de la falta disciplinaria cometida, se debe citar a audiencia si al momento de hacer la evaluación de la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos (artículos 161 y 162, Ley 734 de 2002). Este mismo criterio ha sido adoptado por la Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, cuyas directrices son de cumplimiento obligatorio para sus servidores, según lo ordenado por la Resolución núm. 191 de 3 de abril de 2003.
Con respecto a las inquietudes de la segunda parte, se debe recordar que la primera de ellas ya fue resuelta parcialmente, en diciembre del año pasado (C-392-2006), por esta Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios a la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Universidad Industrial de Santander, y en la que se dijo:
…En síntesis, en la situación de la consulta, se debe examinar cuál es la clase de actividad que ejercen los docentes: si es función pública o no y si se encuentra regulada en la ley o el reglamento, ya que, según el artículo 67 de la Constitución Política, la educación es un servicio público y, además, si es inherente a la naturaleza o la esencia del ente u organismo público, puesto que si es ajena entonces no podría calificarse como función pública.
Por último, dependiendo de que si los docentes hora-cátedra son particulares que cumplen funciones públicas o no, se les aplica el artículo 56 de la Ley 734 de 2002 que establece las sanciones para los particulares destinatarios de la ley disciplinaria.
En este orden de ideas, si el docente es un particular que cumple funciones públicas se le debe juzgar conforme a las normas contenidas en el libro III, régimen especial, título I, régimen de los particulares, artículos 52 a 57, de la Ley 734 de 2002; en consecuencia, las faltas gravísimas que se deben aplicar son las establecidas en el artículo 55 y no las del 48.
Sobre la segunda y última pregunta, los particulares que cumplen funciones públicas son juzgados por la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con el artículo 75, párrafo 2.o del Código Único Disciplinario, que dice:
…El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión.
La presente respuesta únicamente constituye un criterio auxiliar de interpretación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5o de la Ley 153 de 1887 y 25 del Decreto 01 de 1984.
Con toda atención,
MARÍA LEONOR RUEDA RUEDA
Procuradora Auxiliar para Asuntos Disciplinarios
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023