Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [IUSE2017522987IUCD2017944759]

DECLARACION DE IMPEDIMENTO-Omisión del concejal al momento de votar un proyecto de acuerdo en el cual él se vería favorecido.

CONFLICTO DE INTERESES-Por no declararse impedido para participar y posteriormente votar en la sesión del concejo municipal

NORMA SUSTANCIAL DEFRAUDADA-Se le indicó el artículo 70 de la Ley 136 de 1994.

Artículo 70. Conflicto de interés. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.

FORMULACION DEL CARGO-Calificó provisionalmente la falta disciplinaria como gravísima a título de culpa gravísima.

ALEGATOS DE CONCLUSION-Expone que se declaró impedido para actuar en el trámite del proyecto de acuerdo.

Enfatiza el disciplinado, que los quejosos no tienen razón, porque su gestión ante la oficina de “Restitución de Tierras” no garantiza que la finca reclamada por él y que perteneció a su padre vuelva a su patrimonio; además, alega que se declaró impedido para actuar en el trámite del proyecto de acuerdo No. 002 de 2016, (…) a que se refiere el cargo único.

En el contexto anterior, manifestó que como dicha circunstancia no quedó registrada en el acta No. 019 del 21 de febrero de 2016, día en el que se discutió, votó y aprobó el señalado proyecto de acuerdo, solicitó corrección y en virtud de la misma se expidió la Resolución No. 072 del 1º de diciembre de 2016 del Concejo Municipal de Zambrano, corrigiendo el supuesto yerro. Dice que se declaró impedido para esa sesión, pero por simple “Equivoco” (se deduce que de sus adversarios), por cuanto él considera que la simple disputa del inmueble por el reclamado, vía restitución, no le genera conflicto de interés.

COMPETENCIA TERRITORIAL-De las procuradurías regionales, provinciales y distritales.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA-Declarando responsable disciplinariamente sancionándolo con destitución e inhabilidad general por diez años.

RECURSO DE APELACION-Aspectos y competencia para resolver

Esta Instancia Disciplinaria advierte que conforme al artículo 171 de la Ley 734 de 2002, el funcionario que deba resolver la segunda instancia solamente adquiere competencia para revisar los aspectos objeto de impugnación y aquellos inescindibles al mismo (ejemplo, el análisis de los elementos estructurales de la falta disciplinaria: tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad) para concluir confirmando, reformando o revocando la providencia sometida a su conocimiento. Existe en todo caso una limitación constitucional, que impide al ad quem efectuar una reformatio in pejus, haciendo más grave la decisión de primera instancia, parámetros estos que se respetarán en el presente análisis.

A partir de lo anterior, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el disciplinado, que fue presentado oportunamente.

Para seguir un orden metodológico y coherente en el estudio del presente asunto, este censor se referirá a las imputaciones fácticas y jurídicas que fueron objeto de cargos al disciplinado, se examinarán las pruebas que sustentan el motivo de reproche y se hará su confrontación con los alegatos allegados a la actuación, en orden a establecer objetivamente la existencia o no de la falta disciplinaria, a la luz de las disposiciones normativas citadas como infringidas, y se abordará el tema de la responsabilidad del disciplinado en la comisión de las conductas reprochadas, para ello se tendrán en cuenta los elementos que la configuran, esto es, su adecuación típica, ilicitud sustancial, culpabilidad y la dosificación de la sanción.

PRUEBAS ANALIZADAS-Es fácil advertir que existe una contradicción protuberante en las explicaciones del recurso de apelación/PRUEBA TESTIMONIAL-Dejan en entredicho y sin fuerza probatoria

CONSEJO DE ESTADO-Violó el régimen de conflicto de interés, causal de pérdida de investidura.

CONFLICTO DE INTERESES-El objeto es evitar que la imparcialidad de sus decisiones se comprometa y distorsione por motivos personales o particulares/ CONFLICTO DE INTERESES-Es un asunto inherente al fuero interno.

Al respecto, señaló el Consejo de Estado en sentencia del 19 de marzo de 1996, radicado AC-3300, “(…), todo ser humano está sujeto a variaciones en su capacidad de juicio imparcial cuando intervienen intereses o compromisos personales que puedan ser afectados por las decisiones a tomar, resulta necesario prevenir que tales intereses o compromisos distorsionen el ánimo imparcial del congresista, quien debe actuar siempre movido por los más altos intereses del Estado y la comunidad.”

IMPEDIMENTO-Circunstancia o hecho que puede afectar la imparcialidad del servidor al momento de la toma de una decisión

La garantía de imparcialidad busca evitar que los sentimientos personales de los funcionarios le impidan obrar e intervenir en el ejercicio de sus funciones con rectitud, ecuanimidad y objetividad. El impedimento y la recusación han sido concebidos como instrumentos idóneos establecidos por el legislador para hacer efectiva la condición de imparcialidad del juez o del funcionario judicial en la toma de decisiones.

CONFLICTO DE INTERESES-Requisitos que debe cumplir, según el Consejo de Estado.

“Para se configure el conflicto de intereses es necesaria la confluencia de los siguientes requisitos: 1) Que exista un interés en el servidor público respecto del trámite, gestión o decisión ha (sic) adoptar, de carácter particular que comporte por tanto alguna clase de beneficio sea económico o personal para el agente público; 2) Que se trate de un interés directo del funcionario e indirecto cuando éste sea detentado por su cónyuge o compañera permanente o de sus parientes dentro del 4º grado de consanguinidad etc.; y 3) Que ese interés particular entre en contraposición con el interés general de la función pública.

INTERES DIRECTO-Resulta ser directo, actual, personal y real, por cuanto participó y votó favorablemente el acuerdo

ILICITUD SUSTANCIAL-En materia disciplinaria el fundamento de la imputación está determinado por la infracción sustancial de los deberes funcionales del servidor público.

Según lo establece el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 al desarrollar el principio de ilicitud sustancial, para que se estructure la falta disciplinaria, además de la adecuación del comportamiento del sujeto en un tipo disciplinario, se requiere que su deber funcional se afecte de manera sustancial y sin justificación alguna por desconocimiento de la garantía de la función pública y los principios que la gobiernan.

DEBER FUNCIONAL-Resulta adecuado para el estudio de la ilicitud sustancial en el caso examinado.

RELACIONES ESPECIALES DE SUJECION-Restringen alguna libertades y derechos fundamentales de los agentes del Estado.

Igualmente, el deber funcional comprende la carga pública impuesta a quienes desempeñan funciones estatales en el marco de las llamadas “relaciones especiales de sujeción” que la gobiernan en procura de alcanzar los fines antedichos. En tal sentido y siguiendo a OBERMAYER “La relación de especial sujeción, es aquella relación jurídico pública de sometimiento, en el ámbito del Derecho Administrativo, en la que se encuentran aquellas personas que, como parte integrante del aparato administrativo, están bajo la dirección inmediata del Poder público, con cierto carácter duradero y en favor de un determinado fin administrativo”. (…) En virtud de las relaciones de sujeción especiales, se restringen alguna libertades y derechos fundamentales de los agentes del Estado, lo cual evidencia su condición diferenciada con relación a los particulares como ocurre en los siguientes casos invocados con carácter enunciativo: -Limitación en actividades de los partidos y controversias políticas (…) –Respecto de la propiedad privada, existe la prohibición de adquirir bienes que se vendan para su gestión (…).(Resaltado fuera de texto)

DEBER FUNCIONAL-Además se afectaron los principios de moralidad e imparcialidad

En el presente asunto, el disciplinado afectó su deber funcional, al no declararse impedido para participar en los debates dado al susodicho proyecto de acuerdo, y por ello afectó indudablemente el principio de moralidad bajo el entendido que la administración pública es reglada y los funcionarios públicos deben ejercer sus funciones conforme lo establece la Constitución, la Ley y los reglamentos; y el principio de imparcialidad que le exige al funcionario cumplir sus funciones sin apegos a intereses particulares, haciendo primar en todo caso el interés general, estos principios están contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 3 de la Ley 489 de 1998.

FUNCION PUBLICA-Responsabilidad por infringir las normas legales, sino también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

IMPUTACION-Culpabilidad/CULPABILIDAD-En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas son sancionables a título de dolo o culpa/CULPA GRAVISIMA-Cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.

FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA-Confluyen los requisitos señalados en el artículo 142 de la Ley 734 de 2002 para proferir fallo sancionatorio

DEPENDENCIA	:	PROCURADURÍA REGIONAL DE BOLÍVAR
Radicación	:	IUS-E- 2017-522987 IUC-D-2017-944759
Disciplinado	:	Rafael Antonio Teherán Lora
Cargo y Entidad	:	Concejal Municipal de Zambrano, Bolívar.
Quejoso	:	Sebastián Cañas Asís y otros
Fecha de la Queja	:	16 de enero de 2017
Fecha hechos	:	21 de febrero de 2016
Asunto	:	Fallo de Segunda Instancia

Cartagena de Indias, D. T y C., Diciembre 19 de 2019

RESOLUCIÓN No. _017___

“Por la cual se profiere un Fallo de Segunda Instancia”.

ASUNTO

Procede la Procuraduría Regional de Bolívar, a resolver el recurso de apelación presentado por el señor RAFAEL ANTONIO TEHERÁN LORA, en su condición de Concejal del Municipio de Zambrano, Bolívar, para la época de los hechos, contra el fallo de primera instancia proferido el 13 de mayo de 2019 por la señor Procurador Provincial de El Carmen de Bolívar.

ANTECEDENTES PROCESALES

2.1 De la queja (Folios 1-12)

Los señores Sebastián Cañas Asís, Heider Luis Zambrano Castro y Carmen Esther Arrieta, advierten sobre presuntas irregularidades cometidas por el Concejal Rafael Antonio Teherán Lora, al no declararse impedido al momento de votar un proyecto de acuerdo presentado por el Alcalde de Zambrano (Bolívar), en el cual él se vería favorecido.

2.2 Indagación preliminar (Folios 64-65)

Con fundamento en lo anterior, la Procuraduría Provincial de El Carmen de Bolívar, mediante auto de 18 de abril de 2017, ordenó indagación preliminar contra Rafael Antonio Teherán Lora, en su calidad de Concejal Municipal de Zambrano Bolívar, para la época de los hechos.

2.3 Investigación disciplinaria (Folios 90-91)

La Procuraduría Provincial de El Carmen de Bolívar, mediante auto de 6 de septiembre de 2018, ordenó la apertura de la investigación disciplinaria contra Rafael Antonio Teherán Lora, Concejal de Zambrano, Bolívar, para los fines establecidos en el artículo 153 de la Ley 134 de 2002.

2.4 Formulación de cargos (Folios 141-155).

Por auto del 3 de abril de 2019, se dispuso tramitar la actuación bajo las ritualidades del procedimiento verbal previsto en el capítulo I título XI del libro IV de la Ley 734 de 2002, y se ordenó citar a audiencia al señor Rafael Antonio Teherán Lora, identificado con cédula de ciudadanía No. 73.375.127 de Zambrano, en su condición de Concejal de Zambrano Bolívar.

Al señor Rafael Antonio Teherán Lora, se le imputó el siguiente cargo:

“Usted, Señor RAFAEL ANTONIO TEHERAN LORA, en su calidad de Concejal de Zambrano Bolívar, presuntamente incurrió en un conflicto de intereses, al no declararse impedido para participar y posteriormente votar en la sesión del Concejo Municipal de Zambrano Bolívar, realizada el 21 de febrero de 2016, en la cual se aprobó el proyecto de acuerdo No. 002 de 2016, “por el cual se incorpora a suelo urbano un suelo rural requerido para la construcción de parques ecológicos, Canales de recolección de aguas fluviales, viviendas de interés social(VIS), y de vivienda de interés Prioritario (VIP), construcción de canchas deportivas, legalización de asentamientos humanos subnormales y se dictan otras disposiciones”, proyecto presentado por el señor Alcalde de esa Municipalidad, Alberto Murillo Palmera, y donde uno de los terrenos para adquirir por parte de la alcaldía pertenece a un familiar suyo.

A través del acta No. 019 de fecha 21 de febrero de 2016, el Concejo Municipal de Zambrano Bolívar, se reunió para desarrollar la décima cuarta sesión del primer período der sesiones ordinarias de 2016, donde uno de los puntos a tratar en el orden del día, es el segundo debate del proyecto de acuerdo radicado No. 002 de fecha 2 de febrero de 2016, “por el cual se incorpora a suelo urbano un suelo rural requerido para la construcción de parques ecológicos, canales de recolección de aguas fluviales, viviendas de interés social (VIS), y vivienda de interés prioritario (VIP) construcción de canchas deportivas, legalización de asentamientos humanos subnormales y se dictan otras disposiciones”, proyecto que fue votado positivamente por todos los Concejales de Zambrano Bolívar, incluyendo al honorable concejal Rafael Antonio Teherán Lora.”

La conducta se tipificó en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que reza así:

Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:

17). Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales.

Como norma sustancial defraudada, se le indicó el artículo 70 de la Ley 136 de 1994:

El A quo en el auto de formulación del cargo calificó provisionalmente la falta disciplinaria como gravísima a título de culpa gravísima.

2.5 Versión libre (Folios 162-165)

El 22 de abril de 2019, el señor Rafael Antonio Teherán Lora rindió su versión libre, de la cual se resaltan los siguientes párrafos:

“(…) el alcalde municipal, con radicado No. 02 de fecha 2 de febrero de 2016, el cual en el acta No. 019 del 21 de febrero de 2016 se elevó a acuerdo municipal, este proyecto fue presentado a la corporación sin más aclaratorias de coordenadas y muchos menos de personas que tuviesen predio dentro la franja de tierras que el concejo municipal se disponía autorizar al alcalde para que estas pasaran de rural a urbano, siendo que los beneficiarios serían de quinientos a más personas naturales con propiedades en esta franja.

Como quiera que mi finado padre había poseído un terreno que suponía yo, estaba dentro de la franja de tierras en comento terrenos que tenía al Nº de matrícula inmobiliaria 062-8187 el cual dejo ser de mi padre dueño de este, el día 25 de agosto del año 2005 a través de la escritura pública 188.

Pero a raíz de la ley 1448 de restitución de tierras se nos presenta la oportunidad de que mi padre sea nuevamente propietario de lo que anteriormente había enajenado por razones de despojo y es así, como para el 14 de mayo de 2012, radicó en la Procuraduría Regional de Bolívar, la solicitud individual de medida de protección e ingresos al registro único de predios abandonados rupta (sic), para su posterior envío a Incoder, desde esa fecha me constituyo a través de poder como representante de mi padre para cuestiones de alegatos sobre un predio que desde el 2005 el dejó de tener dominio y en Colombia no era propietario de ningún bien.

En el año 2013, en la administración del señor Cañas Asís, formula un proyecto de vivienda de interés social el cual determinaron vaciar en los terrenos antes mencionados, ya que eran de propiedad del señor Carlos Berdejo amigo del Alcalde para lo que determinaron negociar 3 hectáreas de tierras para el proyecto de vivienda, encontrándose con el impase de que en el registro único de predio se encontraba una anotación de protección, desde ese momento me llegaron a sobornar para que yo desistiera de mi solicitud de restitución a lo que le dije que el proceso continuaba.”

2.6 Alegatos de conclusión (Folios 239-257)

En la audiencia celebrada el 3 de mayo de 2019, el señor Rafael Antonio Teherán Lora presentó sus alegatos de conclusión, en los siguientes términos:

“(…) De acuerdo con lo manifestado por el señor Alberto Miguel Murillo Palmera, en el oficio referido en el hecho anterior, aparece el señor Joaquín Teherán como uno de los propietarios beneficiados con la nueva clasificación de los predios que pasaron de ser rurales a urbanos, siendo precisamente el señor Joaquín Teherán el progenitor del señor concejal Rafael Antonio Teherán Lora. Hecho este narrado por los quejosos lo cual no es cierto (…), el programa de vivienda denominado “SAN CARLOS” se encontraba preconcebido en este lote de tierras de propiedad del señor Carlos Berdejo o bien de su esposa, lote de tierra que obtuvo por compraventa a Joaquín Teherán Barros en el año 2005, año en que Joaquín Terán Barros, dejó de ser propietario de bienes inmuebles en su vida. Luego de la temporada de violencia, Joaquín Terán, quien por contar con la calidad de víctima por desplazamiento forzado y por encontrarse en una etapa de su vida senil, a juicio de la puesta en marcha de la Ley 1448 de 2011, conocida como ley de víctimas y restitución de tierras, muy a pesar de que se trató de una simple venta, este negocio estuvo tachonado de violación a múltiples derechos humanitarios, los cuales debían ser resarcidos y me apodera para que le gestione ese proceso ante la Unidad de Restitución de Tierras.

Alegan los quejosos, que llama también la atención que sobre los predios de propiedad del señor Carlos Berdejo que con antelación fueron enajenados a éste por parte del señor Joaquín Teherán, hoy se rumore por doquier en los escenarios y plazas públicas del municipio de Zambrano Bolívar, que se encuentran en discusión ante la URT- Unidad de Restitución de Tierras, con lo que finalmente se presume, que el mayor beneficiado en todo este enredo sería el padre del Concejal Rafael Antonio Teherán Lora, quien por restitución de tierra podría ser nuevamente el propietario de los predios que hoy pertenecen al señor Carlos Berdejo, de ser cierto el rumor que prolifera o pulula por doquier en las esquinas de las calles y barrios que conforman el territorio del municipio de Zambrano Bolívar”.

2.7 Fallo de primera instancia (Folio 274-324).

Mediante auto de 13 de mayo de 2019, la Procuraduría Provincial de El Carmen de Bolívar, profiere decisión de primera instancia, declarando responsable disciplinariamente al señor Rafael Antonio Teherán Lora identificado con C.C. No. 73.375.127, en su calidad de concejal del municipio de Zambrano Bolívar, por el cago formulado y “probado”, calificado definitivamente como falta GRAVÍSIMA cometida a título de CULPA GRAVÍSIMA, sancionándolo con destitución e inhabilidad general para desempeñar funciones públicas por el término de diez (10) años.

2.8 Recurso de apelación (Folios 326-330)

El encartado presentó en audiencia del 15 de mayo de 2019 recurso de apelación contra el fallo de primera instancia proferido el 13 de mayo. Se transcriben los siguientes apartes:

“Así mismo a folio 89, se encuentra una certificación suscrita por el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Zambrano Bolívar, fechado el 5 de julio de 2017, en la que manifiestan que los predios contenidos dentro de las coordenadas señaladas dentro el Acuerdo 002 de 2016, (…), son de propiedad particular y ninguno de ellos pertenecen a la Alcaldía Municipal de Zambrano Bolívar y los propietarios de los predios antes señalados son: Terreno del señor Tito Villadiego, terreno de los Pensionados de INRAVISION, terreno de la Sra. Abigail Villadiego de Mejía, terreno de la Familia Guzmán, terreno del señor Sixto Ochoa Méndez, terreno del señor Carlos Berbejo, terreno de la Sra. Evedith Teherán Lora, y terreno del señor Luis Ariza”.

Sobre el particular se pronuncia así:

“Que lo anteriormente tomado como prueba para que este despacho, fallara en sancionarme con (10) diez años de inhabilidad, no es procedente puesto que esta certificación data de 5 de julio de 2017, y para la fecha de los hechos (21 de febrero de 2016) estos datos eran desconocidos por los concejales, a quienes se les presentó el proyecto de Acuerdo 002 de 2016, (…) proyecto de acuerdo este, en donde presentaron solo coordenadas, más no se sabía quiénes eran los propietarios, ya que el número ascendía a más o menos 500 beneficiarios. (…)”.

Por todo lo anteriormente dilucidado, es que conceptuó que la sanción impuesta por el fallador se desborda de todo concepto jurídico disciplinario, “puesto que el suscrito, al momento de declararse impedido verbalmente, desconocía de la existencia de algún conflicto de interés con pariente, distinto a mi finado padre, puesto que cuando promulgo mi impedimento consuetudinario, fue por meros equívocos por un proceso de restitución de tierras, de lo que fue, inicialmente el espíritu de esta queja, con relación a mi padre, lo que conllevó a los quejosos a denunciar, pero bajo estos supuestos. De lo que si yo, hubiese tenido la más vaga certeza de la existencia de tal causal de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, púes jamás hubiese puesto en tela de juicio, mis principios de moralidad e imparcialidad, y no como lo aseveró el fallador, como si hubiese actuado con sevicia. (…)”.

Nuevamente trae a colación la Resolución No. 072 del 1º de diciembre de 2016 del Concejo Municipal de Zambrano, para insistir en que sí se declaró impedido para actuar en el trámite del acuerdo que viene reseñado.

2.9 Traslado para alegar en segunda instancia.

Mediante auto de 7 de octubre de 2019, esta Regional conforme a lo previsto en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 resolvió correr traslado por el término de dos (2) días del expediente a los sujetos procesales, para que alegaran de conclusión previo el fallo de segunda instancia. Notificado el auto tal como se aprecia a folios 334 al 337, el disciplinado presentó alegatos de conclusión que obran a folios 338 al 343.

Se observa que el escrito de alegatos de segunda instancia contiene idénticos argumentos a los planteados en el recurso de apelación presentados por el recurrente en audiencia del 15 de mayo de 2019, folios 320 al 330, a excepción de un párrafo donde insiste que:

“(…), desconocía que dentro de los quinientos o más predios, que pasarían de rural a urbano, como quiera que este era el espíritu del acuerdo 002 de 21 de febrero de 2016, se encontrara un lote de propiedad de mi hermana EVEDITH TERÁN LORA, quien jamás vivió en mí mismo techo desde niña, las relaciones con la pariente eran nulas, ya que ella se radicó desde niña por el interior del país, por lo tanto desconocía que propiedades podría tener. A todo lo anterior se le suma que el acuerdo en litis, fue presentado solo a través de coordenadas generales, y no determinaron predios ni propietarios ni mucho menos certificados de libertad y tradición por lo que el dolo queda meramente descartado.”

3. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

3.1 Competencia

Esta Procuraduría Regional es competente para decidir en segunda instancia el proceso tramitado por la Procuraduría Provincial de El Carmen de Bolívar, contra el señor Rafael Antonio Teherán Lora, de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 75 del Decreto 262 de 2000, que al texto reza:

Artículo 75. Funciones. Las procuradurías regionales tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones:

3). Conocer en segunda instancia los procesos disciplinarios decididos en primera por los personeros, los procuradores provinciales y judiciales I (…)”.

Conforme la Resolución No. 213 de 2003, emanada del Procurador General de la Nación, por la cual se define la competencia territorial de las procuradurías regionales, provinciales y distritales, la Procuraduría Provincial de El Carmen de Bolívar se encuentra dentro de la jurisdicción de la Procuraduría Regional de Bolívar:

Artículo Octavo. Denominación, sede y competencia de las Procuradurías del nivel territorial. La denominación, sede y competencia territorial de las Procuradurías Regionales, Distritales y Provinciales será la que a continuación se define:

1.5. Procuraduría Regional de Bolívar, con sede en la ciudad de Cartagena y competencia en los municipios que conforman las Procuradurías Provinciales de Cartagena, Carmen de Bolívar y Magangué.

3.2 Sobre el asunto sub examine.

A partir de lo anterior, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el disciplinado, que fue presentado oportunamente.

3.3 Análisis de los argumentos expuestos en el recurso de apelación.

El problema jurídico central de las imputaciones fácticas, por las que se encontró disciplinariamente responsable al disciplinado, hace referencia al hecho relacionado con el proyecto de acuerdo No. 02 del 21 de febrero de 2016 que se convirtió en acuerdo del Concejo Municipal de Zambrano, Bolívar, “por el cual se incorpora a suelo urbano un suelo rural requerido para la construcción de parques ecológicos, canales de recolección de aguas fluviales, viviendas de interés social (VIS), y vivienda de interés prioritario (VIP) construcción de canchas deportiva, legalización de asentamientos humanos subnormales y se dictan otras disposiciones”, circunstancia que se registra en el acta del 21 de febrero del mismo año. Se le reprocha al concejal Rafael Antonio Teherán Lora, no haberse declarado impedido para participar y posteriormente votar dicho proyecto de acuerdo, siendo que tenía un interés o conflicto de interés pues dentro del globo de terreno o suelo al que se refiere el mencionado acuerdo, existe uno que pertenece a un familiar suyo. Adicionalmente se le reprocha que votó positivamente dicho proyecto de acuerdo.

Vista la parte considerativa que fundamenta la decisión atacada, se observa que el A quo para deducir la tipicidad en el presente asunto, parte de lo siguiente:

“(...), esta provincial a solicitud del disciplinado practicó las siguientes pruebas testimoniales, las cuales reposan en los folios 229-238, como son: las declaraciones juramentadas de los señores Concejales de Zambrano Bolívar, GUILLERMO ENRIQUE MULFORD OSPINO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 73.375.563 de Zambrano Bolívar, LIBARDO RAFAEL VEGA PACHECO, C.C. 73.377.074 de Zambrano Bolívar, LUIS ALBERTO ESCOBAR ASÍS, C.C. 73.375.591 de Zambrano, VÍCTOR JOSÉ SERRANO JABBA, C.C. 73.376.416 de Zambrano, HORACIO ANTONIO ÁVILA MEJÍA C.C. 1049347591 de Zambrano, RAFAEL ENRIQUE PALMERA SULBARAN C.C. 73.375.961 de Zambrano Bolívar.

Se pudo apreciar de manera clara, al momento de practicar las pruebas como son las declaraciones juramentadas de los señores concejales de Zambrano Bolívar, que estos en sus narraciones coincidieron en lo mismo, es decir todos manifestaron que el señor Rafael Antonio Teherán Lora, si participó como concejal en la sesión del 21 de febrero de 2016, en la que se discutió y posteriormente se votó el proyecto de acuerdo No. 002 de 2016, “por medio el cual se incorpora al suelo urbano un suelo rural requerido para la construcción de parques ecológicos, canales de recolección de aguas fluviales, viviendas de interés social (VIS) y viviendas de interés prioritario (VIP) construcción de canchas deportivas, legalización de asentamiento humanos subnormales y se dictan otras disposiciones” además manifestaron que el señor Teherán no presentó escrito en el que se declaraba impedido para participar en la sesión.

Aunado a lo anterior, este despacho puede observar que el encartado, al momento que se estaba debatiendo el acuerdo No. 002 de fecha 2 de febrero de 2016, éste pidió la palabra e intervino en dos ocasiones, para solicitarle al concejo que autorizara al alcalde. (…)”.

Por su parte, el señor Rafael Antonio Teherán Lora, alega tanto en su versión libre como en los alegatos de conclusión e insiste en el recurso de apelación, que él se declaró impedido en la sesión del Concejo Municipal de Zambrano del 21 de febrero de 2016. Prueba de ello, aporta copia de la Resolución No. 072 del 1º de septiembre de 2016, “por medio del cual se resuelve una solicitud de corrección al acta de fecha 21 de febrero de 2016, a petición escrita por el concejal Rafael Teherán Lora”.

Sobre la supuesta declaratoria de impedimento, el A quo se pronunció de la siguiente forma:

“Con respecto al impedimento este consiste en la comunicación escrita dirigida al presidente del concejo, en la cual quedan consignados las razones o motivos que apartan al servidor público de elección popular de participar en el trámite de un asunto sometido a su consideración. Por lo tanto, se trata de un acto que debe formalizarse ante el presidente de la respectiva corporación y de ello no existe prueba dentro del plenario.”

Revisado por este Despacho el contenido de la Resolución No. 072 de 1º de septiembre de 2016, se observa que en la parte considerativa se afirma que el señor Jaime de Ángel Sarmiento [persona que supuestamente elaboró el acta No. 019 de 21 de febrero de 2016], cometió un error de transcripción ya que “olvidó corregir que el concejal Teherán Lora se había declarado impedido”; seguidamente se dice que la versión del señor Jaime de Ángel Sarmiento fue corroborada con los testimonios de los concejales: Guillermo Mulford Ospino, Víctor Serrano Jabba, Horacio Ávila mejía, Rafael Palmera Sulbarán y Libardo Vega Pacheco. Las declaraciones rendidas el 31 de agosto y el 1° de septiembre de 2016 por los señores Víctor José Serrano Jabba, Libardo Rafael Vega Pacheco, Rafael Enrique Palmera Sulbarán y Guillermo Enrique Mulford Ospino, ante el presidente del Concejo Municipal de Zambrano, que obran a folios 82 al 84, se caracterizan porque obedecen a un mismo formato de preguntas y respuestas idénticas:

“(…) CONTESTÓ: Señor Presidente si la memoria no me falla usted presidió esa cesión (sic), donde se discutió y aprobó ese proyecto de acuerdo, y el controvertido Rafe Teherán Lora se declaró impedido, y usted es consciente de esa situación administrativa como también el secretario de la corporación. PREGUNTADO: Como quiera que usted manifiesta que el señor Teherán Lora se declaró impedido, diga el declarante si el señor expuso los motivos de esa declaratoria. CONTESTÓ: obvio, recuerdo que el concejal Teherán se declaró impedido por un presunto conflicto de intereses por unas propiedades que pertenecieron a unos familiares de él, y que para evitar consecuencias futuras optaba por la declaratoria de impedimento. PREGUNTADO: Diga el declarante si al momento de la intervención del señor Rafael Terán Lora, hubo intervención de algún otro concejal que hiciera alguna otra declaratoria de impedimento u objetara es (sic) manifestación. CONTESTÓ: Vea señor presidente, en ese cesión (sic) el único que se declaró impedido fue el señor Rafael Teherán y casi la mayoría de los concejales se sorprendieron porque iba a quedar mudo y el habla mucho. (…)”.

De igual forma ocurre con todas las declaraciones extraprocesales rendidas al mismo tiempo el 15 de febrero de 2017 por los concejales Víctor José Serrano Jabba, Libardo Rafael Vega Pacheco, Rafael Enrique Palmera Sulbarán, Guillermo Enrique Mulford Ospino y Horacio Ávila Mejía, ante la Notaría Única del Círculo de Zambrano, en la que todos afirman que “(…) para el momento de la votación del mismo, el honorable Concejal Rafael Theran (sic) Lora pidió la palabra, la cual fue concedida por el presidente de la corporación, de ese entonces el señor Luis Alberto Escobar Asís, para manifestarnos que se declaraba impedido para decidir sobre este proyecto (…)”. El texto de esta declaración colectiva coincide con lo dicho por el señor Jaime Ricardo de Ángel Sarmiento en declaración extraproceso ante la misma Notaría ese mismo día. (Folios 219 y 220).

Luego, teniendo en cuenta que el contenido de los testimonios es exactamente el mismo, se genera una duda de lo allí expresado por los concejales y de la espontaneidad de su relato, pues se advierte la existencia de un libreto preestablecido.

Contrastado lo dicho ut supra, con los testimonios rendidos por los mismos declarantes dentro del proceso disciplinario y vertidos en documentos a folios 229- 238, pueden apreciarse sustanciales diferencias; para comprobarlo se resume lo que dijo cada uno en este proceso:

1. GUILLERMO ENRIQUE MULFORD OSPINO al responder la pregunta si el señor Rafael Antonio Teherán Lora, en su condición de concejal, presentó escrito ante la corporación declarándose impedido para participar en las sesiones donde se votaría el proyecto de acuerdo No. 002 de 2016, contestó:

“(...), en ningún momento presentó escrito en plenaria, puesto que el señor Rafael Teherán participó activamente de la sesión programada para ese día donde se iba a estudiar el proyecto 002, prueba de esto está inserto en las actas 019 y 020 donde aparece el quórum reglamentario, en el libro de asistencia aparece firmándola, interviene por dos o tres veces defendiendo el proyecto, en los pagos que se hicieron para las fechas en que se hicieron las sesiones, entonces si las está cobrando participó, y en la votación del proyecto aparece votando positivo, en la siguiente acta 020 donde queda en firme el acta anterior, el señor Teherán aprobó el acta anterior prueba de ello que sí asistió. PREGUNTADO. Manifieste el declarante si declaró bajo juramento que efectivamente el señor Teherán Lora presentó impedimento, como lo manifiesta en la declaración del 1° de septiembre de 2016, estando la mesa directiva municipal en audiencia pública, y si la firma que aparece en la misma es la que normalmente es la que (sic) utiliza pongo en su presencia el folio No. 84. CONTESTÓ: Si es mi firma, esta es la misma respuesta que di ante los entes de control dos veces ratificando sobre la retractación sobre firmando el documento ese el cual lo hice en su momento bajo una presión insuperable, que después corregí el error cometido ante el Tribunal Administrativo de Bolívar en dos ocasiones en despacho comisorio del Consejo de Estado, les pido aquí a la Procuraduría que analicen las actuaciones en medio magnético que están impreso que yo hago frente a los órganos de control, al igual que lo hizo el concejal Francisco Causado, quien también declaró en contra el señor Teherán concejal activo de Zambrano. (…)”. (Resaltado fuera de texto original).

2. VÍCTOR SERRANO JABBA, al responder la pregunta del Ministerio Público de si el concejal Rafael Antonio Teherán Lora, participó activamente en las sesiones del 20 y 21 de febrero de 2016 donde se discutió y posteriormente se votó el proyecto de acuerdo 002 de 2016, respondió que si participó.

3. HORACIO ÁVILA MEJÍA, ante la pregunta, si el concejal Rafael Antonio Teherán Lora presentó escrito ante la corporación declarándose impedido para participar en las sesiones donde se votaría el proyecto de acuerdo Nº 002 de 2016, respondió: “Si se presentó por escrito no sé, pero si se declaró impedido el día de la sesión”; y ante la pregunta si participó activamente en las sesiones del 20 y 21 de febrero de 2016, contestó: “si participó, al momento de la votación del acuerdo se declaró impedido.”

4. RAFAEL ENRIQUE PALMERA SULBARÁN manifestó que no recordaba que el señor Rafael Antonio Teherán Lora hubiera presentado escrito de impedimento y afirmó, que sí estuvo presente en las sesiones aludidas y se declaró impedido.

5. LIBARDO RAFAEL VEGA PACHECO indica que el señor Rafael Antonio Teherán Lora no presentó escrito declarándose impedido, agrega que si participó activamente en las sesiones del 20 y 21 de febrero de 2016, empero, aclara que “El entró al recinto y manifestó que se declaraba impedido, por un problemas de tierras.” Seguidamente se le preguntó que si el señor Teherán había emitido algún concepto respecto del proyecto de acuerdo que se estaba discutiendo en la sesión del 21 de febrero de 2106, contestó: “No recuerdo que él haya participado.”

De conformidad con las pruebas analizadas, es fácil advertir que existe una contradicción protuberante en las consideraciones de la Resolución No. 072 del 1º de septiembre de 2016, no solo porque el concejal Guillermo Enrique Mulford Ospino en la declaración que rindió en este proceso disciplinario se retractó de todo lo dicho en las declaraciones extraprocesales, aclarando que lo hizo en ese momento por presiones, sino también porque los testigos Víctor José Serrano Jabba, Libardo Rafael Vega Pacheco, Rafael Enrique Palmera Sulbarán, y Horacio Ávila Mejía, indican que el concejal Rafael Antonio Teherán se declaró impedido, y a su vez, participó en el debate o sesión en la que se votó el acuerdo municipal.

Por las mismas circunstancias mencionadas en el inmediato anterior, resulta veraz el acta de fecha No. 019 de 21 de febrero de 2016; que da cuenta de la asistencia del señor Rafael Antonino Teherán Lora a la sesión del Concejo Municipal de Zambrano Bolívar donde se debatió y aprobó el acuerdo No. 002 del 2 de febrero 2016, el que no solo votó sino que emitió concepto sobre el trámite del proyecto, como puede leerse a folios 112 al 116. Del acta No. 019 se resalta lo siguiente:

1.- En el llamado a lista contestaron diez (10) concejales, entre ellos, Rafael Antonio Teherán Lora, configurándose el quórum reglamentario, procediéndose de esta manera a la aprobación del orden del día, tal como se deja registro en la misma acta No. 019 que viene reseñada, mismo que dio paso a la discusión en segundo debate del proyecto de acuerdo No. 002 de 2 de febrero de 2016 en la que se destaca la intervención del concejal Rafael Antonio Teherán Lora cuando dice: “La ley 136 determina las funciones de la corporación con relación a estas cuestiones de proyectos acuáticos, la iniciativa tiene sus propietarios puede ser el alcalde, el personero, la comunidad dependiendo de la materia, en cuestiones de presupuesto solo tiene la iniciativa el alcalde está la puede determinar el alcalde así como el concejo mismo, el hombre está pidiendo autorizaciones y el concejo se las va otorgar, si hubiesen sido presentada por la misma corporación se debe decir enseguida quedan incluidas, si hubiese sido iniciativa de esta corporación no habría necesidad de decir que el alcalde queda autorizado pero como es él quien lo está solicitando hay que autorizarlo para que haga las funciones.”

2.- Una vez terminado el debate, se sometió a votación y votaron los diez concejales, todos positivamente, incluyendo al concejal Rafael Antonio Teherán Lora, así lo registra el acta No. 019:

1	ÁVILA MEJÍA HORACIO ANTONIO	(Vota positivo)
2	CAUSADO ROJANO FRANCISCO JAVIER	(Vota positivo)
3	ESCOBAR ASÍS LUIS ALBERTO	(Vota positivo)
4	LÓPEZ BARRETO JAIRO ENRIQUE	(Incapacitado)
5	MULFORD MADERA ORLANDO ENRIQUE	(Vota positivo)
6	MULFORD OSPINO GUILLERMO ENRIQUE	(Vota positivo)
7	PALMERA SULBARAN RAFAEL ENRIQUE	(Vota positivo)
8	SERRANO JABBA VÍCTOR JOSÉ	(Vota positivo)
9	TEHERÁN LORA RAFAEL ANTONIO	(Vota positivo)
10	VEGA PACHECO LIBARDO RAFAEL	(Vota positivo)
11	VEGLIANTE BOBADILLA ANTONIO RAFAEL	(Vota positivo)

De otro lado, a folios 205 al 211 se observa el acta No. 020 de 22 de febrero de 2019 que registra la participación del concejal Rafael Antonio Teherán Lora donde se conformó el quórum reglamentario con los mismos concejales que aprobaron el acuerdo 002 de febrero 21 de 2016, y en la que se deja constancia de haber sometido a consideración del concejo municipal la lectura del acta anterior, -la 019 de 21 de febrero de 2019- que aprobó dicho acuerdo, y por unanimidad se acordó publicarla. Por manera que no existe duda de la participación activa del concejal cuestionado en este disciplinario.

Ahora las pruebas testimoniales analizadas precedentemente, en particular la del concejal Guillermo Enrique Mulford Ospino, dejan en entredicho y sin fuerza probatoria la Resolución 072 del 1º de septiembre de 2016 con la que intenta probar la declaratoria de impedimento, además porque el contenido de esta resolución no fue corroborado por todos los concejales asistentes a la sesión del 21 de febrero de 2019, e incluso no existe prueba del trámite dado a la supuesta declaratoria de impedimento alegado por el disciplinado. Por tal razón, este Despacho, contrario a lo manifestado por la defensa, considera que el señor Rafael Antonio Teherán Lora no se declaró impedido para participar y posteriormente votar el proyecto luego convertido en acuerdo 002 de febrero 21 de 2016.

Arribó a la misma conclusión el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, en la sentencia No. 01192 de 2018, radicado No. 13001-23-33-000-2016-01192-01(PI), demandado: Rafael Antonio Teherán Lora, luego de comprobar que el investigado, en su condición de concejal del Municipio de Zambrano (Bolívar) para el período 2016-2019, violó el régimen de conflicto de interés, causal de pérdida de investidura por virtud de los artículos 55 numeral 2° y 70 de la Ley 136 y 48 numeral 1° de la Ley 617, al participar y dar su voto favorable a la aprobación del proyecto que se convertiría en el acuerdo 002 de 21 de febrero de 2016, por ello determinó:

PRIMERO: REVOCAR el ordinal primero de la sentencia de 14 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, DECRETAR la pérdida de la investidura del señor Rafael Antonio Teherán Lora, identificado con la cédula de ciudadanía 73.375.127, como concejal del Municipio de Zambrano (Bolívar) para el período 2016-2019.

Dentro del trámite de la apelación, la Sala de lo Contencioso Administrativo ordenó practicar las pruebas testimoniales pedidas por el apelante, para lo cual comisionó al Tribunal Administrativo de Bolívar, que recibió en diligencia del 15 de junio de 2018, los testimonios de los señores Francisco Javier Causado Rojano y Guillermo Henrique Ospino Mulford, concejales del municipio de Zambrano que estuvieron presentes en la sesión del concejo realizada el 21 de febrero de 2016, en la que se dio aprobación al acuerdo No. 002 de 2016.

El señor Francisco Javier Causado Rojano dijo:

“[…] el señor si precisamente participó en el debate, defendió el proyecto, hizo varias intervenciones entre esos llamado a lista, nunca se declaró impedido, en ningún momento se declaró impedido, de hecho defendió el proyecto, aprobó el acta 020 que era donde se podía hacer alguna modificación al acta 019 y en su momento no se hizo, pero en realidad el señor si participó y votó positivo (…) Te voy a mirar a los ojos y te voy a contestar la pregunta… usted sabe que usted votó positivo y puede poner los testigos que quiera que usted votó positivo que quiere cambiar las cosas es otra cosa diferente […] es que fue verdad… es que te digo votó positivo lo dice este acta y todo el resto de compañeros concejales que te pueden decir […]”.

El señor Guillermo Enrique Mulford Ospino, en dicha diligencia manifestó:

“[…] Bueno como lo dije en la primera declaración, el señor Rafael Teherán Lora nunca se declaró impedido en esta votación en este proyecto. Él votó positivo el proyecto, participó dentro de la aprobación en varias ocasiones ahí está descrito en el acta 019 y en el acta 020 que aquí las traigo para aportarlas al testimonio que estoy diciendo donde él defiende el proyecto… entonces… supuestamente sale y que se equivocó el señor secretario y se había equivocado con el voto pero con las intervenciones como dice que se equivocó. Entonces yo digo que el señor Rafael Teherán Lora votó positivo y en ningún momento [interrumpe el JUEZ COMISIONADO] JUEZ COMISIONADO: Recuerda usted cómo fueron esas intervenciones. TESTIGO: En ningún momento se declaró impedido, no exactamente pero si aquí está escrito en el acta, aquí las tengo SE LAS PUEDO LEER […] JUEZ COMISIONADO: Usted consulta con el acta pero. TESTIGO: donde el defiende el proyecto, pero una memoria del año 2016 no se puede uno acordar señor magistrado. JUEZ COMISIONADO: En algún momento manifestó estar imposibilitado desde el punto de vista…tener conflicto de intereses. TESTIGO: En ningún momento. Entonces eso es todo lo que tengo que decir […] JUEZ COMISIONADO: Básicamente, consulte los documentos y dígame en qué consistieron esas intervenciones […] TESTIGO: [consulta los documentos y lee] pide la palabra el señor concejal Rafael Teherán Lora entonces él dice: (lee el acta) […] Eso está escrito entonces yo estoy diciendo lo que están diciendo las actas que son la memoria de las sesiones en el concejo […] eso no me lo estoy inventando yo, está escrito ahí y si está escrito en el acta fue porque lo dijo […] PARTE DEMANDANTE: Teniendo en cuenta que de acuerdo con lo usted manifestado el acta 020 que fue la que aprobó el 020, podría usted manifestar al despacho cuál fue el procedimiento utilizado para que el acta 019 hubiese fuese sido aprobada de manera posterior por el Concejo Municipal de Zambrano Bolívar, a través del acta 020 de la cual usted está aportando copias al despacho. TESTIGO. Toda acta para que quede en firme debe ser aprobada por unanimidad en la siguiente sesión y eso se dio. Se va a leer el acta, uno de los honorables concejales dijo que el acta no sea leída sino publicada, pero ahí tiene la oportunidad el concejal, tenía la oportunidad el concejal de decir léanme el acta porque yo… hay un error… ahí podía corregir un error más sin embargo se aprobó por la misma… y el mismo aprobó el acta siguiente, entonces, no veo por dónde. PARTE DEMANDANTE: Recuerda usted el nombre del concejal que hizo la proposición para efectos de que el acta 019 no fuera leída y por el contrario fuera aprobada la proposición de no ser publicada… de no ser leída y por el contrario publicada a través de la gaceta del concejo municipal. Recuerda usted el nombre del concejal que hizo la proposición en ese sentido. TESTIGO: Si no estoy mal, fue el concejal Libardo Vega.

PARTE DEMANDANTE: Esa proposición fue aprobada por los concejales allí presentes. ¿Sí o No? TESTIGO: Sí. PARTE DEMANDANTE: Está dentro de los concejales que aprobaron esa proposición para que el acta no fuera leída, el señor Rafael Antonio Teherán Lora. TESTIGO: Exactamente. PARTE DEMANDANTE: Existe otro procedimiento que el Concejo Municipal de Zambrano haya utilizado para aprobar las distintas actas que ustedes expiden. TESTIGO: Ninguno […] PARTE DEMANDADA: De lo que él leyó ahorita mismo y si quiere lo puede volver a leer que se sirva decirme sí eso tiene coherencia con la materia del proyecto de acuerdo en estudio. TESTIGO: Yo no soy analista para decir si eso tiene coherencia, yo estoy diciendo lo que está escrito en el acta que lo escribe el secretario, eso no lo he escrito yo, si él dijo incoherencia eso es problema de él y problema del secretario que lo anotó así […] entonces yo le digo honorable Magistrado yo quisiera que en honor a la verdad se practicara pruebas en donde se pudiera demostrar o comprobar que estamos diciendo la verdad, hay pruebas la justicia tiene la prueba yo me someto para ver quién está diciendo la verdad y quien está diciendo la mentira, entonces yo por eso le digo no tengo más nada.

PARTE DEMANDADA: En escenarios distintos el honorable concejal Guillermo Mulford bajo la gravedad de juramento certificó en dos escenarios distintos que yo si me había declarado impedido, que lo conllevó a usted a firmar es dos escenarios, esas dos actos administrativos, aquí tengo uno que lo hizo ante notaría que dice sin previo… sin presión y sin nada aquí está uno, y aquí está el otro que hizo ante el presidente del Concejo el día que se pidió que se corrigieran los yerros que habían dentro del acta […] TESTIGO: […] digo lo mismo que dije … [INTERRUMPE EL JUEZ COMISIONADO: [¿reconoce?] yo ya se… lo mismo que dije. Todo ser humano peca y tiene derecho a recomponer sus errores, yo aquí en este mismo Magistrado, delante suyo hice una retractación de lo que hice le pedí perdón a Dios, a la justicia, al pueblo Zambranero y a la Corporación por haber hecho ese acto. Ese acto tiene su historia. Yo me limito a decir que lo firmé… si bajo una presión… bajo una presión que me hicieron y por eso lo firmé. JUEZ COMISIONADO: ¿Cómo fue la presión que le hicieron? TESTIGO: La presión es esta… yo soy una persona que vivo únicamente de lo que yo devengo del concejo (…) de los honorarios, ellos tienen la mesa directiva, tienen la presidencia, tienen todo, entonces amenazan de que no se le paga la sesión si yo no firmaba eso. Segundo, tengo un hermano que tiene un local, tenía un local comercial en toda la plaza continua al palacio municipal, donde su propietario es uno de los miembros militantes del movimiento de ellos. Vamos a sacar a tu hermano de ahí si tu no firmas, entonces se cumplió, como yo declaré como yo me retracté, a mi hermano lo echaron del local, allí está se tuvo que buscar local para esto tengo bastantes pruebas, entonces esa fue lo que me motivó a yo firmar eso, pero después recompuse el camino que pase lo que pase si me pagan me pagan si no me pagan y de prueba duraron 4 meses que no nos pagaban entonces es una presión que hacen y yo por eso firmé y ahí está lo estoy reconociendo […]

PARTE DEMANDADA: […] resulta que usted está diciendo que lo amenazaron pero yo quiere saber que diga quién lo amenazó quién lo presionó para que firmara. TESTIGO: Usted mismo. PARTE DEMANDADA: ¿De qué manera te presioné yo? TESTIGO: Usted me presionó… con lo que yo dije, las dos causas. PARTE DEMANDADA: ¿Y yo que tengo que ver por lo menos con el hermano suyo? TESTIGO: Si esto se va a convertir en una discusión (…) PARTE DEMANDADA: Él también dice que no le iban a pagar aquí yo tengo un certificado del suscrito secretario general habilitado pagador del Concejo Municipal de Zambrano, Bolívar, donde dice que revisados los antecedentes contables de la Corporación se encuentra que el ejecutivo en los años 2016, 2017 y lo que va corrido del 2018, las transferencias del Sistema General de Participaciones han marcado la puntualidad […] y este a su vez ha hecho efectivos los pagos puntuales de las sesiones efectuadas por los concejales debidamente ocasionadas por lo que a corte 1° de septiembre de 2016, esta Corporación se encontraba a paz y salvo con la duma municipal y de allí siguió… también lo aporto […] yo quiero que me diga de qué forma lo estaban coaccionando. TESTIGO: Si vamos a decir de cosas que se certifiquen por parte del concejo municipal encontraremos una cantidad de inconsistencias […]”

El Consejo de estado, al referirse a la Resolución 72 de 1° de septiembre de 2016, mediante la cual se procede a corregir el Acta 019 de 21 de febrero de 2016, observa que se sustentó en el testimonio del señor Jaime de Ángel Sarmiento, Secretario del Concejo Municipal de Zambrano (Bolívar), así como en las declaraciones de los concejales Guillermo Mulford Ospino, Víctor Serrano Jabba, Horacio Ávila Mejía, Rafael Palmera Sulbarán y Libardo Vega Pacheco, y frente a este punto señaló:

“La Sala observa, en relación con las declaraciones extra-procesales rendidas por los concejales en la mencionada notaría que estas tienen carácter colectivo, esto es, que fueron presentadas todas al mismo tiempo, lo cual resulta contrario a los postulados del artículo 220 del Código General del Proceso que al tenor indica que «[…] Los testigos no podrán escuchar las declaraciones de quienes les precedan […]» y, en consecuencia, los testimonios fueron recaudados concejales Francisco Javier Causado Rojano y Antonio Rafael Vegliante Bobadilla, por lo que, siguiendo el argumento del apelante, la resolución mencionada también presentaría inconsistencias, al no contar con el testimonio de todos los concejales asistentes y es posible, entonces, dudar de lo que allí decidido irregularmente, en la medida en que el medio probatorio no se ciñó a la ley que lo disciplina.

Sumado a lo anterior, como se anotó, las declaraciones extra-procesales de los concejales del Municipio de Zambrano (Bolívar) y del secretario de la corporación de elección popular rendidas ante notario, son exactamente iguales, lo cual, nuevamente, advierte un interés de los deponentes por narrar un libreto preestablecido, lo que les resta credibilidad en la medida en que resulta cuando menos inusitado que todos hayan percibido en la misma forma los hechos sobre los cuales deponen.

Adicionalmente, resulta cuestionable que las precitadas declaraciones extra-procesales notariales hayan sido rendidas cuando este proceso judicial ya se había iniciado, se había proferido el respectivo auto admisorio de la demanda [15 de enero de 2017] y tan solo un día antes de que se hubiera notificado de la misma al apoderado judicial del concejal demandado [16 de febrero de 2017].

Es preciso resaltar que la similitud en las declaraciones fue advertida por el Despacho instructor del proceso y, por esta razón, se ordenó, en el Auto de 10 de agosto de 2017, la práctica de pruebas testimoniales de oficio. (…)”.

Con relación a las pruebas testimoniales que involucran la Resolución 072 del 1º de septiembre de 2016, y el supuesto impedimento alegado por el investigado, el Consejo de Estado señaló:

“II.4.7.5.21.- Sin embargo, el valor probatorio de las citadas declaraciones extra-procesales, tanto de aquellas que dieron sustento a la Resolución 072 de 2016 como las que fueron recaudadas notorialmente, quedó en entredicho, tanto por los defectos advertidos anteriormente, como por el hecho consistente en que el señor Guillermo Enrique Mulford Ospino, al rendir su testimonio ante autoridad judicial y con el lleno de las formalidades previstas en el Código General del Proceso, expresamente señaló que lo que había narrado en las mismas, no correspondía a la realidad. Esta contradicción es destacada por el agente del Ministerio Público en la siguiente forma:

(...) c). Además, llama la atención que [el] ciudadano Guillermo Mulford Ospino, uno de los testimonios que sirvieron de fundamento para ordenar la mencionada corrección, en la diligencia de práctica de testimonios ordenada por el Honorable Consejo de Estado en segunda instancia, afirmó lo contrario en relación con la declaratoria de impedimento presentada por el concejal Rafael Antonio Teherán Lora en la aprobación del Acuerdo 002 del 21 de febrero de 2016.

II.4.7.5.22. (…) El señor Guillermo Henrique Ospino Mulford, quien no solo se abstuvo de ratificar su contenido, sino que manifestó, en forma contundente, que había faltado a la verdad y que el concejal cuestionado no había presentado impedimento alguno en la sesión del Concejo Municipal de día 21 de febrero de 2016, expresando que la versión expuesta en dichas declaraciones se obtuvo bajo coacción del aquí demandado.

II.4.7.5.23. A lo anterior se suma que el testigo Francisco Javier Causado Rojano, a quién también le fue recibida su declaración en este proceso judicial, como concejal asistente a la sesión de 21 de febrero de 2016 en la que se dio aprobación al Acuerdo 002 de 2016, claramente indicó que el señor Rafael Antonio Teherán Lora no había presentado impedimento alguno.

II.4.7.5.24. Adicionalmente, es claro que no existe evidencia alguna de que el impedimento formulado por el concejal cuestionado hubiere sido presentado por escrito al Presidente del Concejo Municipal, tal como lo puso de presente el agente del Ministerio Público en su intervención en este proceso judicial, que al respecto indicó:

«[…] a) En primer lugar, el impedimento consiste en la comunicación escrita dirigida al Presidente del concejo, en la cual quedan consignadas las razones o motivos que apartan al servidor público de elección popular de participar en el trámite de un asunto sometido a su consideración. Por lo tanto, se trata de un acto que debe formalizarse ante el Presidente de la respectiva corporación y de ello no existe prueba dentro del plenario (…)”.

Por todo lo anterior, el Consejo de Estado considera acreditado que el señor Rafael Antonio Teherán Lora no se declaró impedido en el trámite de aprobación del Acuerdo 002 de 21 de febrero de 2016, emitiendo su voto favorable, lo que indica que el contenido de la Resolución 72 de 1 de septiembre de 2016 no consulta la realidad de lo que ocurrió en la sesión del Concejo Municipal de Zambrano, Bolívar.

Sería del caso ordenar la compulsa copias para que se investigue la comisión de conductas punibles o faltas disciplinarias por las irregularidades que se advierten de la Resolución No. 072 de 1° de septiembre de 2016, de no ser porque el Consejo de Estado compulsó copias de todo lo actuado a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación, para que se realicen las respectivas investigaciones.

3.4 Del conflicto de intereses

Como quiera que lo reprochado al recurrente es un conflicto de intereses, ha de decirse conforme a la jurispudendencia de las altas Cortes, que el objeto de dicho conflicto es evitar que se favorezcan intereses ajenos al bien común o que la imparcialidad de sus decisiones se comprometa y distorsione por motivos personales o particulares, y que es un asunto inherente al fuero interno.

A voces del Consejo de Estado el constituyente quiso evitar, al prever la ocurrencia del conflicto de intereses, que el servidor público con su accionar haga prevalecer su interés personal o familiar sobre el general. Busca acabar con las ventajas personales distintas a las que se predican de la generalidad.

Conforme a lo que viene dicho, el impedimento es una circunstancia o hecho que puede afectar la imparcialidad del servidor al momento de la toma de una decisión, por lo tanto es un acto unilateral, voluntario, oficioso y obligatorio ante la presencia de cualquiera de las causales taxativamente establecidas por la ley, para que si el funcionario lo manifiesta otros determinen si lo que se aduce, justifica la separación del funcionario de la respectiva actuación.

Acerca de los requisitos que debe cumplir el conflicto de intereses, el Consejo de Estado se pronunció así:

“Para se configure el conflicto de intereses es necesaria la confluencia de los siguientes requisitos:

1) Que exista un interés en el servidor público respecto del trámite, gestión o decisión ha (sic) adoptar, de carácter particular que comporte por tanto alguna clase de beneficio sea económico o personal para el agente público;

2) Que se trate de un interés directo del funcionario e indirecto cuando éste sea detentado por su cónyuge o compañera permanente o de sus parientes dentro del 4º grado de consanguinidad etc.; y

3) Que ese interés particular entre en contraposición con el interés general de la función pública.

En el presente caso, el disciplinado manifestó que dentro del globo de terreno a adquirir por parte de la Alcaldía Municipal de Zambrano Bolívar, con el acuerdo municipal del asunto, existe una parte que fue de su difunto “Padre” que este había vendido por presión del conflicto armado acaecido en la zona de su municipio, pero con la creación de la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas por el conflicto armado, tenía la posibilidad de recuperarlas; en este sentido manifestó que había recibido poder de sus familiares para adelantar tal gestión para recuperarlas, sobre este particular en la versión libre dijo:

“Como quiera que mi finado padre había poseído un terreno que suponía yo, estaba dentro de la franja de tierras en comento terrenos que tenía al No. de matrícula inmobiliaria 062-8187 el cual dejó ser de mi padre dueño de este, el día 25 de agosto del año 2005 a través de la escritura pública 188.

Pero a raíz de la Ley 1448 de restitución de tierras se nos presenta la oportunidad de que mi padre sea nuevamente propietario de lo que anteriormente había enajenado por razones de despojo y es así, como para el 14 de mayo de 2012, radicó en la Procuraduría Regional de Bolívar, la solicitud individual de medida de protección e ingresos al registro único de predios abandonados rupta (sic), para su posterior envío a INCODER, desde esa fecha me constituyo a través de poder como representante de mi padre para cuestiones de alegatos sobre un predio que desde el 2005 el dejó de tener dominio y en Colombia no era propietario de ningún bien”.

Y en la audiencia de alegatos realizada el 3 de mayo de 2019, a folio 244, señala el disciplinado:

“(…) el señor Joaquín Teran (Sic) me concede poder amplio y suficiente para lo atinente a la solicitud de restitución y dominio del tema antes y después de restituido el predio, si es que se gana el caso. Solicitud que recayó sobre el predio “LOS AZORES”, ubicado en el municipio de Zambrano, Bolívar, con una extensión a restituir de 24Has + 5432mts2, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 062-8187 y referencia catastral No. 13894000000010255000, (Anexo certificado de libertad al final del alegatos)”.

A folio 259 reposa certificado de libertad y tradición del inmueble con matrícula inmobiliaria No. 062-8187, aportado por el disciplinado, y en las anotaciones Nos. 22 y 23 de fecha 4 de junio de 2015 se registran las Resoluciones Nos. 0162 y 0163 del 16 de febrero de 2015 emanadas de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas de El Carmen de Bolívar, que ordenan unas medidas de protección jurídica y publicitaria sobre el predio.

Igualmente, en el recurso de apelación manifiesta que en el bien inmueble aludido, se encuentra uno que es de su hermana, la señora Evedith Teherán Lora, lazo familiar que se prueba con los registros civiles de nacimiento de los señores Rafael Antonio Teherán Lora y la mencionada señora, que reposan a folios 139 y 140. Sobre este hecho alega que no tenía conocimiento que su hermana tenía un lote de terreno en ese sitio de interés por parte del ente territorial, municipio de Zambrano Bolívar, y a su vez informa que se declaró impedido por esa misma circunstancia.

Acerca de lo afirmado por el encartado no es de recibo por este censor, dado que el mismo investigado informa que recibió poder de sus familiares para adelantar gestión ante la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas por el Conflicto Armado, para recuperar las tierras identificadas con el No. de matrícula inmobiliaria 062-8187, referencia catastral No. 1389400000010255000, denominado “Los Azores”, con una extensión superficiaria de 24 hectáreas, datos que indican el conocimiento que tenía sobre lo reclamado, en ese sentido sabía que su difunto padre había vendido una parte del bien inmueble “Los Azores” al señor Carlos Berdejo, como lo afirmó en su versión libre, igualmente sabía que su hermana Evedith Teherán Lora era propietaria de un terreno que interesaba al proyecto aprobado por su hermano.

Como prueba de lo anteriormente afirmado, se resalta el certificado de tradición y libertad del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 062-2404 visto a folios 59 al 63, generado con el PIN No. 17010979633321728 de fecha 9 de enero de 2017, que refiere en el acápite “Descripción: Cabida y Linderos”: una porción de terreno que se segrega de la finca de mayor extensión denominada “Los Azores”, ubicada en el kilómetro uno de la jurisdicción del municipio de Zambrano Bolívar, y en la anotación No. 10 de dicho folio se observa que el señor Joaquín Teherán Barrios vendió una porción de terreno a Evedith Teherán Lora, su hija, mediante escritura pública No. 69 de 23 de agosto de 1979 ante la Notaría Única de Zambrano.

Lo que significa que el inmueble de la señora Evedith Teherán Lora, identificado con matrícula inmobiliaria No. 062-2404, que comprende los predios que se incorporan a suelo urbano mediante el acuerdo No. 002 de 21 de febrero de 2016, resulta ser una porción de terreno segregada del predio Los Azores, que corresponde al que fue objeto de reclamación ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas de El Carmen de Bolívar, y en el que fungió como apoderado de su padre, el señor Rafael Antonio Teherán Lora.

Siendo el concejal Rafael Antonio Teherán Lora, el reclamante de los terrenos “Los Azores” ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, y dado que para el proceso se surten dos etapas, una administrativa que adelanta esa oficina y otra judicial ante los jueces de restitución de tierras, se resalta que en la administrativa para la admisión de la solicitud de restitución es requisito agotar la identificación de los linderos a fin de establecer las coordenadas del bien reclamado, diligencia que se práctica con la presencia del solicitante.

Lo anterior se fundamenta en la Ley 1448 de 2011, que en su artículo 76 establece que en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDF) se inscribirán también las personas que fueron despojadas de sus tierras u obligadas a abandonarlas y su relación jurídica con éstas, determinando con precisión los predios objeto de despojo, en forma preferente mediante georreferenciación, así como el período durante el cual se ejerció influencia armada en relación con el predio.

De igual forma el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 establece que en el registro se determinará el predio objeto del despojo o abandono forzado, la persona y el núcleo familiar del despojado o de quien abandonó el predio.

El Decreto 1071 de 2015 (modificado por el decreto 0440 de 2016) en su artículo 2.15.1.5.1 cita que la inclusión en el RTDAF debe contener como mínimo la siguiente información: 1. La identificación precisa de los predios objeto de despojo, en forma preferente mediante georreferenciación individual y colectiva, 2. La identificación de la víctima o víctimas de despojo; 3. La relación jurídica de las víctimas con el predio; 4. El período durante el cual se ejerció influencia armada en relación con el predio; y 5. La inclusión de la información complementaria, respecto todas las garantías constitutivas de las víctimas.

Habiendo actuado en la condición indicada, concluye este Despacho que el señor Rafael Antonio Teherán Lora, al recabar toda la documentación necesaria para acceder a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, dentro de ello, los documentos que identifican en forma individual y colectiva el inmueble y el certificado de tradición y libertad del predio “Los Azores”, se enteró de las anotaciones en ella surtidas, como la venta realizada por su padre Teherán Barrios Joaquín a su hermana Teherán Lora Evedith.

Por consiguiente, considera esta Instancia que el interés del concejal resulta ser directo, actual, personal y real, por cuanto participó y votó favorablemente el acuerdo No. 002 de 2016, que incorporó un área de terreno del municipio de Zambrano como suelo urbano, lo que produjo un beneficio a su hermana Evedith Teherán Lora, pariente suyo en el segundo grado de consanguinidad, como se prueba con el registro civil de nacimiento que obra a folios 139 y 140, y quien como se explicó anteriormente tenía una porción de terreno en el predio “Los Azores” que hacía parte del citado acuerdo, circunstancia que viene registrada en el certificado de tradición y libertad del inmueble con matrícula inmobiliaria No. 062-2404, y en el que consta en la anotación No. 16 la Resolución 313 del 19 de mayo de 2016 proferida por el alcalde de Zambran, por medio del cual se determina un lote urbano para un programa de vivienda de interés prioritario.

De otra parte, el Consejo de Estado en la sentencia anteriormente referida, en punto a lo que viene anotado, dijo:

“II.4.18.- La Sala encuentra que el concejal cuestionado ha debido tener conocimiento de que uno de los predios cobijados por el Acuerdo 002 de 2016, era el perteneciente a su hermana, Evedith Terán Lora”.

“II.4.20.- No debe perderse de vista que el inmueble que se encuentra involucrado en el procedimiento ante la Unidad de Restitución de Tierras, Matrícula 062-8187, respecto del cual se pronuncia extensamente en los alegatos de conclusión la parte demandada, se denomina «Los Azores», conforme el certificado de tradición que se encuentra en el expediente y que hace igualmente parte del expediente ID 60196115 iniciado por Joaquín Pablo Terán Barrios y en el que concejal cuestionado funge como su apoderado.”

“II.4.22.- Siendo beneficiado el inmueble denominado «Los Azores» por el Acuerdo 002 de 2016, resultaba apenas lógico que conociera que el predio de su hermana, Evedith Terán Lora, también era beneficiado por aquel acto administrativo, puesto que los inmuebles son vecinos; además del hecho consistente en que el predio denominado «Los Azores» se encuentra en una controversia en la que participan el padre del concejal y el demandado mismo; y de la situación consistente en que el señor «[…] Joaquín Teherán Barros […]», padre del concejal y de la señora Evedith Terán Lora, fue quien vendió ese inmueble a la señora Terán Lora, como consta en la anotación nro. 10 del certificado de tradición y libertad de la matrícula 062-2404”.

Ahora, el señor Rafael Antonio Teherán Lora, tenía conocimiento sobre la importancia del bien inmueble objeto del acuerdo No. 02 de 2016, hecho que se remonta al año 2013, época desde la cual se venía ventilando la posibilidad de adelantar en el citado feudo un proyecto de vivienda de interés social por parte de la Administración Municipal de Zambrano, Bolívar, así lo confirma en su versión libre:

“En el año 2013, en la administración del señor Cañas Asís, formula un proyecto de vivienda de interés social el cual determinaron vaciar en los terrenos antes mencionados, ya que eran de propiedad del señor Carlos Berdejo amigo del Alcalde para lo que determinaron negociar 3 hectáreas de tierras para el proyecto de vivienda, encontrándose con el impase de que en el registro único de predio se encontraba una anotación de protección, desde ese momento me llegaron a sobornar para que yo desistiera de mi solicitud de restitución a lo que le dije que el proceso continuaba”.

Por manera que el interés que se le achaca al señor Rafael Antonio Teherán Lora surge diáfano y ante el trámite de un proyecto de acuerdo que involucraba la heredad de su hermana, lo obligaba a declararse impedido, más no lo hizo pese a que desde el año 2013 sabía del interés de la administración municipal de Zambrano, en adquirir el mismo o parte del mismo bien para la construcción de un proyecto social.

3.5 Tipicidad de la conducta.

Así el asunto, de conformidad con el análisis del acervo probatorio allegado al proceso, estamos frente a la realización objetiva de un comportamiento que es típico y se adecúa al tipo disciplinario establecido en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, dado que participó activamente en el trámite del proyecto de acuerdo y votó favorablemente junto con nueve (9) concejales más, para que se convirtiera en acuerdo municipal, mismo sobre el que tenía un interés personal, generando así un conflicto de interés. Conforme al tipo disciplinario señalado, la falta es GRAVÍSIMA.

3.6 Sobre la ilicitud sustancial

El tema de la ilicitud sustancial ha sido desarrollado por la jurisprudencia Constitucional y Contenciosa Administrativa, así mismo ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Procuraduría General de la Nación, de ello se desprende, en definitiva, que en materia disciplinaria el fundamento de la imputación está determinado por la infracción sustancial de los deberes funcionales del servidor público.

El señor Procurador General, Alejandro Ordóñez Maldonado, en su libro Justicia Disciplinaria, se refirió al tema de la ilicitud sustancial, del cual resulta pertinente traer a colación los siguientes apartes del título deber funcional que resultan adecuados para el estudio de la ilicitud sustancial en el caso examinado:

“Ahora bien, el deber funcional tampoco debe restringirse a las puntuales tareas que competen al agente del Estado, sino que además se extiende al respeto de los principios constitucionales y legales que exigen una respuesta ética frente a las expectativas generales de la sociedad con relación a sus agentes.

(…)

En tal sentido y siguiendo a OBERMAYER “La relación de especial sujeción, es aquella relación jurídico pública de sometimiento, en el ámbito del Derecho Administrativo, en la que se encuentran aquellas personas que, como parte integrante del aparato administrativo, están bajo la dirección inmediata del Poder público, con cierto carácter duradero y en favor de un determinado fin administrativo”.

(…) En virtud de las relaciones de sujeción especiales, se restringen alguna libertades y derechos fundamentales de los agentes del Estado, lo cual evidencia su condición diferenciada con relación a los particulares como ocurre en los siguientes casos invocados con carácter enunciativo: -Limitación en actividades de los partidos y controversias políticas (…) –Respecto de la propiedad privada, existe la prohibición de adquirir bienes que se vendan para su gestión (…)

(Resaltado fuera de texto)

Con respecto al principio de moralidad se ha indicado:

“(…) El principio de moralidad en la administración pública cobija todas las actuaciones de los funcionarios del Estado y de los particulares que cumplen funciones públicas. La jurisprudencia constitucional ha puesto de relieve que en la Constitución se establecieron múltiples instrumentos encaminados a asegurar el respeto del principio de moralidad, en cuanto el texto superior señala claros mandatos destinados a asegurar el cumplimiento transparente e imparcial de las funciones públicas (arts. 83, 122, 123, 124, 125, 126, 127,128, 291, 292 C.P.(…)

El principio de imparcialidad es un principio constitucional de la función pública, fundamental para la satisfacción del interés general. En sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Penal, con ponencia del señor Magistrado Dr. Yesid Ramírez Bastidas de fecha: 15/05/2008, dentro del radicado 29206, señala:

“(…) Igualmente cobra importancia recordar que la imparcialidad que debe regir la actuación de todo funcionario público constituye un principio constitucional de la función pública, que es fundamental para lograr la satisfacción de las necesidades públicas a través de conductas objetivas que permitan la prestación del servicio de manera eficaz y continua para la colectividad, e igualmente garantice la transparencia de la función pública, de tal modo que la voluntad del servidor no se vea indebidamente desviada por la interferencia de un interés de carácter personal en el asunto que le corresponda conocer y resolver. (…)”.

Por lo que las causales que configuran un conflicto de interés cumplen precisamente la misión de evitar que se utilice su cargo de elección popular, en este caso el de concejal, para favorecer intereses de terceros o propios en desmedro del interés general y de los principios que rigen la función pública.

En el caso concreto, encuentra esta Regional que existió un conflicto de interés en cabeza del disciplinado, al desconocerse el deber funcional contenido en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, que lo obligaba en su calidad de concejal a declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas, y por no hacerlo su actuar no fue transparente ni imparcial.

Esa violación a su deber funcional que afectó los principios señalados, interesó de manera negativa la correcta administración pública y fines del Estado en la medida que este debe garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, en este sentido, dicha afectación, no fue meramente formal. Se resalta que la ilicitud fue sustancial por cuanto afectó deberes funcionales y ello implicó el desconocimiento de principios que rigen la función pública, sin que pueda predicarse justificación alguna.

Por último, no hay que olvidar que de conformidad con el artículo 6° de la Constitución Política, quienes desempeñen funciones públicas son responsables ante las autoridades no solo por infringir las normas legales, sino también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Adicionalmente, se debe recordar que el derecho disciplinario resguarda el correcto desempeño de la función pública, consideración general que encuentra su especificidad para garantizar tal protección, en la imposición de deberes funcionales acordes con la función que cumple el servidor público en un Estado Social y Democrático de Derecho.

3.7 Título definitivo de imputación (Culpabilidad).

De conformidad con el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, «En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas son sancionables a título de dolo o culpa».

El parágrafo del artículo 44 de la misma ley define la culpa gravísima en los siguientes términos: «Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento».

Con respecto a la noción de culpa gravísima por desatención elemental, el Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal en el fallo proferido el 2 de agosto de 2010, en el expediente de radicado Nro. 041-2103-08 señaló:

"(...) La legislación señala que habrá culpa gravísima, según el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 cuando se incurre en falta disciplinaria por ignorancia supina, por desatención elemental o por violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. (…) La desatención elemental es la violación al deber objetivo de cuidado que se suscita cuando el servidor no realiza lo que resulta obvio, imprescindible hacer, lo que es común que otra persona hiciera, es aquello que evidentemente la persona debió hacer, (…)”.

Al señor Rafael Antonio Teherán Lora en calidad de concejal del municipio de Zambrano, se le hizo la imputación provisional en el auto de citación a audiencia a título de CULPA GRAVÍSIMA, por desatención elemental, tal y como consta a folio 154, título de imputación que se mantuvo en el fallo de primera instancia, en el que se dijo:

“(…) el asunto puesto en conocimiento del concejal le plantea un enfrentamiento entre su interés personal y el interés general y el bien común que, se reitera, deben guiar el ejercicio de sus funciones, lo que obliga a que aquél debe manifestar su impedimento para efectos de que este sea resuelto.

Con respecto al impedimento este consiste en la comunicación escrita dirigida al Presidente del Concejo, en la cual quedan consignados las razones o motivos que apartan al servidor público de elección popular de participar en el trámite de un asunto sometido a su consideración. Por lo tanto, se trata de un acto que debe formalizarse ante el Presidente de la respectiva corporación y de ello no existe prueba dentro del plenario.

Lo anteriormente narrado nos lleva a concluir que el encartado RAFAEL ANTONIO TEHERÁN LORA actuó con la intención positiva de favorecer a un familiar, pero sus desatenciones elementales y omisiones en no declararse impedido para votar el proyecto de acuerdo No. 002 presentado por el Alcalde de Zambrano, Bolívar, lo hace responsable de conductas que atentan contra el estatuto disciplinario.”

Luego la modalidad de culpabilidad enrostrada por la primera instancia es la de culpa gravísima, por desatención elemental, la cual se confirma en esta instancia en la medida en que el disciplinado con su comportamiento desatendió de manera elemental la norma -artículo 70 de la Ley 136 de 1994-, que contiene el deber funcional que le era exigible al momento de participar y votar el proyecto de acuerdo No. 002 de 2 de febrero de 2016, la cual lo obligaba a declararse impedido en caso en encontrarse en las causales que contempla la ley.

Se demostró en el proceso que el disciplinado participo y votó conforme lo reseña el acta No. 019 de febrero de 2016, pese al conocimiento pleno que tenía que el predio de su familiar les generaba un conflicto de interés, y aun así actuó en el multicitado debate, tanto que dentro de su versión libre y en los alegatos es prolijo en afirmar que la circunstancia de ser él, el solicitante de la restitución de un bien que entraría en la órbita de los terrenos a adquirir por parte de la administración municipal, no lo colocaba en un conflicto de interés por cuanto el resultado de esa solicitud ante la Oficina de Gestión de Restitución de Tierras era un hecho incierto; de esa manera intenta soslayar el trasfondo del asunto consistente en el hecho de que por ese trámite debió aportar información que daba cuenta de quiénes eran los dueños anteriores del inmueble “Los Azores”, lo que se evidencia en el certificado de tradición y libertad del inmueble con matrícula inmobiliaria No. 062-2404 que registra una venta parcial de “Los Azores” a Evedith Teherán Lora. Luego, el trámite de restitución del inmueble le permitía conocer la tradición del mismo.

Además, para la reclamación ante la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, de conformidad con lo establecido en la Ley 1448 de 2011y el Decreto 1071 de 2015 (modificado por el Decreto 0440 de 2016), se requiere la identificación precisa de los predios objeto de despojo, lo cual lleva a identificar a los colindantes, condición sine-quanon, para aceptar la solicitud y como quiere que esta es una prueba que debe surtirse en la etapa administrativa que adelanta dicha unidad, se hace con la presencia del solicitante, esta es otra etapa o momento en que debió conocer la propiedad de su hermana, y no era necesario la convivencia como lo alega el encartado.

De acuerdo al caudal probatorio analizado el señor Rafael Antonio Teherán Lora, sabía de la existencia de su hermana y que era propietaria de una porción del lote de “Los Azores”.

Por consiguiente, se considera que el Procurador Provincial de El Carmen de Bolívar calificó y motivó en forma correcta el título de CULPA GRAVÍSIMA por desatención elemental del deber funcional que le era exigible al momento de participar y votar el proyecto de acuerdo No. 002 de 2 de febrero de 2016, basado en razones concretas y objetivas.

3.8 Dosificación de la sanción

En el recurso vertical, alega el investigado que la sanción impuesta por el fallador de primera instancia “desborda todo concepto jurídico disciplinario”, puesto que él desconocía la existencia de algún conflicto de interés con pariente, distinto a mi finado padre (…)”.

El A quo profirió sanción con destitución e inhabilidad general para desempeñar funciones públicas por el término de diez (10) años, para la imposición de la misma se consideró que el sancionado no registraba antecedentes disciplinarios. De acuerdo con el numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, las faltas gravísimas cometidas a título de culpa gravísima, se sancionan con destitución e inhabilidad general; en tanto, el artículo 46 ibídem, establece el límite de las sanciones y dispone que la inhabilidad general será de 10 a 20 años, por lo tanto la sanción impuesta al señor Rafael Antonio Teherán Lora se encuentra dentro de los límites establecidos en dicha norma, en este caso en el límite inferior.

Decisión de la Procuraduría Regional de Bolívar frente al disciplinado

Con fundamento en el análisis fáctico, probatorio y jurídico que antecede respecto al señor Rafael Antonio Teherán Lora, se estima que confluyen los requisitos señalados en el artículo 142 de la Ley 734 de 2002 para proferir fallo sancionatorio, en la medida que obra prueba en la actuación que conduce a la certeza sobre la existencia de la falta atribuida en el cargo formulado y de su responsabilidad, razones suficientes que llevan a este censor a confirmar la decisión adoptada por la primera instancia en la providencia proferida el 13 de mayo de 2019.

En mérito de lo expuesto la Procuraduría Regional de Bolívar, en ejercicio de sus atribuciones legales y reglamentarias,

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes el fallo de primera instancia proferido el 13 de mayo de 2019 por la Procuraduría Provincial de El Carmen de Bolívar, dentro del proceso con radicado No. IUC-D-2017-944759 /IUS-2017-522987, por medio del cual sancionó disciplinariamente al señor RAFAEL ANTONIO TEHERÁN LORA, identificado con cédula de ciudadanía No. 73.375.127, en su calidad de Concejal del Municipal de Zambrano, Bolívar, con destitución e inhabilidad general para desempeñar funciones públicas por el término de diez (10) años; de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría DEVOLVER el proceso a la Procuraduría Provincial de El Carmen de Bolívar, para que surta la notificación de esta decisión al disciplinado y su apoderado. Para tal efecto se tendrá en cuenta lo establecido en los artículos 100 y siguientes de la Ley 734 de 2002, advirtiéndosele que contra la misma no procede recurso alguno.

TERCERO: Por el funcionario responsable realizar los registros que correspondan en el Sistema de Información Misional (SIM) de la Procuraduría General de la Nación.

CUARTO: Una vez en firme la decisión, por parte de la dependencia competente, repórtese la sanción al SIRI y comuníquese al funcionario que en los términos del artículo 172 de la ley 734 debe hacer efectiva la sanción.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CLAUDIA PATRICIA MANTILLA MEJÍA

Procuradora Regional de Bolívar (C)

IUC-D-2017- 1944759

Proyectó: E.R.S.

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023