Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [IUSE2019581367IUCD20191389352]

RECURSO DE APELACIÓN-Contra fallo sancionatorio a la Directora de la Cárcel de Santa Rosa de Viterbo, por el presunto incumplimiento de su deber legal y reglamentario para garantizar la ejecución de la medida de custodia y vigilancia al interior del establecimiento de reclusión

PROCURADURIAS DELEGADAS-Funciones disciplinarias

DEBERES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS-Marco legal

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Marco constitucional

PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD-Marco constitucional

Conforme con el artículo 6º superior, regulatorio del principio de legalidad y responsabilidad, las autoridades del Estado responden por omisión y extralimitación de sus funciones, a diferencia de lo que ocurre con los agentes del sector privado, que pueden hacer todo lo que no se encuentre prohibido. Este fundamento de responsabilidad se articula con las relaciones especiales de sujeción surgidas entre el Estado y el servidor público o el particular que cumpla funciones públicas, las cuales están orientadas a la consecución o materialización de los fines estatales.

FALLO SANCIONATORIO-Debe existir en el juzgador plena certeza de la responsabilidad del procesado respecto de los hechos imputados

Cabe anotar que para proferir fallo sancionatorio, debe existir en el juzgador plena certeza de la responsabilidad del procesado respecto de los hechos imputados, más allá de toda duda, y para ello debe realizarse la valoración integral de las pruebas que llevarán a la toma de la decisión, tal como lo prevén los artículos 141 y 142 de la Ley 734 de 2002.

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IUS E-2019-581367 - IUC D-2019-1389352

PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL

Radicado IUS E-2019-581367 - IUC D-2019-1389352 Disciplinada: XXXX

Cargo y Entidad: Directora Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Santa Rosa de Viterbo – El Olivo .- INPEC.

Quejoso: De Oficio

Fecha Queja: 26 de septiembre de 2019

Fecha hechos: 24 de septiembre de 2019

Asunto: Fallo de segunda instancia – Art. 180 Ley 734 de 2002, modificado Ley 1474 de 2011, art. 59.

Bogotá D.C., 22 de enero de 2021

ASUNTO

Procede el despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la doctora XXXX contra el fallo de primera instancia del 27 de julio de 2020, que le impuso sanción de suspensión por la eventual incursión en la vulneración de lo previsto en el numeral 1° del artículo

34 de la Ley 734 de 2002, en su calidad de Directora del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario (EPMSC) de Santa Rosa de Viterbo – El Olivo-.

COMPETENCIA

Esta Delegada es competente para conocer el presente asunto y resolver el recurso de apelación interpuesto contra el fallo proferido por la Procuraduría Regional de Boyacá, en virtud de lo previsto en el numeral 4° del artículo 25 del Decreto 262 de 2000, que señala:

“ARTICULO 25. FUNCIONES DISCIPLINARIAS. Las procuradurías delegadas cumplen las siguientes funciones disciplinarias:

(…)

4. Conocer en segunda instancia los procesos que en primera instancia sean de competencia de los procuradores regionales, distritales y judiciales II.”

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Lo anterior en concordancia con lo ordenado en Resolución No. 138 de 2018, proferida por el señor Procurador General de la Nación, que reasignó funciones y competencias a esta Procuraduría Delegada.

ANTECEDENTES PROCESALES

Indican las diligencias que a través de una publicación del 26 de septiembre de 2019, realizada en el diario Boyacá Siete Días, el señor Procurador Regional de Boyacá, conoció que el día 24 de septiembre de 2019, un interno identificado como XXXX, se fugó del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Santa Rosa de Viterbo, en donde cumplía una condena de 218 meses por la comisión de los delitos de Actos sexuales con menor de 14 años, agravado, en concurso homogéneo y sucesivo; en concurso heterogéneo con acceso carnal abusivo con menor de 14 años, agravado. Por tal motivo, de manera oficiosa inició la indagación preliminar contra servidores por determinar, mediante auto del 30 de septiembre de 2019.

En auto No. 0694 del 8 de mayo de 2020, adecuó el trámite al procedimiento verbal y citó a audiencia virtual a XXXX, bajo la causal prevista en el inciso último del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011, concordante con la Resolución 216 del 25 de mayo de 2020, proferida por el Procurador General de la Nación.

La audiencia se surtió en dos sesiones realizadas de manera virtual los días 26 de junio y 02 de julio de 2020. El cargo único formulado por la Procuraduría Regional de Boyacá a la doctora XXXX fue el siguiente:

“CARCO ÚNICO

Señora XXXX, en su condición de DIRECTORA DEL ESTABLECIMIENTO DE RECLUSIÓN, CÓDIGO 0195, CLASE III, del Instituto Nacional

Penitenciario y Carcelario INPEC, en ejercicio de sus funciones en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Santa Rosa de Viterbo, habría incurrido en aparente falta disciplinaria al posiblemente omitir el cumplimiento de su deber legal y reglamentario para garantizar la ejecución de la medida de custodia y vigilancia, así como la ejecución de la pena del PPL condenado, al interior del establecimiento de reclusión, acorde con la disposición judicial y en ejercicio de su función de dirección, administración y control que como jefe de gobierno penitenciario y carcelario debía ejercer para garantizar igualmente, el cumplimiento de las funciones

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del personal de guardia del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario, por lo que habrá de estudiarse un posible compromiso de su responsabilidad frente a tal acusación, con ocasión a la fuga del interno XXXX, identificado con la cédula de ciudadanía XXXX de XXXX, acaecida el día veinticuatro (24) de septiembre de dos mil nueve (2019), quien se encontraba recluido a cargo de funcionarios del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, en dicho Establecimiento, cumpliendo la condena impuesta por el delito de Acceso Carnal Abusivo con Menor de Catorce Años en Concurso Homogéneo con Actos Sexuales con Menor de Catorce Años, condenado por el Juzgado 28 Penal del Circuito de Bogotá, conforme lo enseñan las pruebas que sirven de sustento a esta acusación, en aparente contravía de las normas que a continuación se citan y desarrollan.”

Inicialmente, la imputación fue calificada provisionalmente como falta grave a título de culpa gravísima, por una probable omisión en el cumplimiento de las funciones como Directora de la Cárcel de Santa Rosa de Viterbo. La implicada rindió versión libre el 26 de junio de 2020.

En audiencia pública del 02 de julio de 2020, se recaudaron las declaraciones del Inspector de Prisiones y Comandante de Vigilancia de la Cárcel de Santa Rosa de Viterbo, XXXX, la Subdirectora del mismo penal, XXXX, y la Dragoneante del INPEC, XXXX. En esa misma oportunidad la doctora XXXX presentó sus alegatos de conclusión.

Las declaraciones recaudadas bajo juramento se condensan de la siguiente manera:

Declaración de XXXX, Inspector de Prisiones, comandante de vigilancia del Establecimiento Penitenciario de Santa Rosa de Viterbo: Audio 2 (minuto 06:54), manifestó frente a los hechos ocurridos el día

24 de septiembre de 2019, estar ejerciendo el cargo de comandante de vigilancia, y que a las 7:00 de la mañana se presentó a su servicio, dio las recomendaciones de seguridad pertinentes porque se llevaría a cabo la celebración de las Mercedes al interior del establecimiento, la cual finalizó sobre el medio día. Indicó que siendo aproximadamente las 14:30 horas el señor Distinguido XXXX, quien estaba asignado como Oficial de Servicios de la Compañía Simón Bolivar, le informó que, el privado de la libertad XXXX, no se encontraba en el establecimiento. Por lo anterior, informó verbalmente la novedad a la Directora y convocó a todo el personal de guardia disponible para la búsqueda del fugado.

Señaló no haber informado a la Dirección del Establecimiento Penitenciario de Santa Rosa, ninguna novedad respecto a la seguridad del Interno XXXX, porque no había presentado ninguna alteración e. Indicó que para salir

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a ejercer su actividad asignada por la junta de evaluación de trabajo, estudio y enseñanza, el fugado debía superar unos filtros de seguridad, que dentro de la estructura del establecimiento estaban a cargo del comando de guardia y posteriormente del comandante de puerta de información. En el comando de guardia para el momento de la fuga, estaban formalmente asignados los Dragoneantes XXXX y XXXX, y en

el comando de puerta de información la Dragoneante XXXX. Agregó que la asignación de personal en los servicios es una función del Oficial de Servicio, quien lo distribuye.

Acotó que existen unas fases de tratamiento de acuerdo a la Resolución 7302 de 23 de noviembre de 2005, y que el Consejo de Evaluación y Tratamiento, avala si el reo cumple con los requisitos de clasificación de la fase de mediana seguridad, y luego con los de la fase de mínima seguridad. Que para el caso del interno XXXX, se encontraba en mínima seguridad, y que posterior a esta, se encuentra la fase de confianza.

Respecto a las actas que reposan en el expediente disciplinario señaló haber conocido la información en ellas contenida al igual que el personal de custodia y vigilancia, las cuales les fueron socializadas. Indicó que el día de la fuga, el señor XXXX se encontraba en las plantas de tratamiento de agua potable y agua residual; que el Consejo de Evaluación y Tratamiento le había asignado una función de recuperador ambiental. Explicó que el tema de la seguridad, de la vigilancia y de la custodia del interno fugado debía ser coordinado con el Oficial de Servicio que se encontraba en el momento, el Distinguido XXXX. Con relación a las medidas de seguridad tomadas por la Dirección o el control ejercido por la Dirección respecto a los internos que salen en esa condición, especialmente del interno fugado, no señaló ninguno; y sobre la responsabilidad de la Dirección frente a los internos que salen a laborar a ese campo, manifestó que es la misma para cualquier privado de la libertad, ya que, en cuanto a la seguridad deben coordinar el tema de la asignación del personal. Ilustró que el tema es como una pirámide donde la Dirección y el Comando de Vigilancia en cuanto a seguridad, depositan la confianza en sus subalternos para que se cumplan todas las actividades, de acuerdo al conocimiento de las funciones asignadas. Finalmente expresó que el interno fugado había demostrado todos los requisitos para indicar que su proceso de resocialización, iba por buen camino.

Testimonio de la Dra. XXXX, en su condición de Subdirectora del Establecimiento de Reclusión de Santa Rosa de Viterbo: Audios 2 y 3 (minuto 58:24), quien indicó que la seguridad de los privados de la libertad es del cuerpo de custodia y vigilancia, para lo cual previamente han realizado un curso de formación. Respecto a la novedad ocurrida el 24 de

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septiembre de 2019 con el interno XXXX, manifestó que para ese día, se celebraba la fiesta de la Virgen de las Mercedes y después del medio día se le informó de la fuga del antes mencionado, quien se encontraba en la fase de tratamiento de mínima seguridad y había sido capacitado por el SENA para realizar varias actividades.

Al preguntarle ¿si el día de la fuga, el interno XXXX, salió del Establecimiento Carcelario a cumplir con sus actividades de redención, con las medidas de seguridad que se requieren para el efecto y si era necesario que estuviera bajo custodia y vigilancia por encontrarse ya en una fase de mínima seguridad?, contestó que, era resorte de la guardia estar pendientes de todos los privados de la libertad, y a pesar de que él se encontraba en mínima seguridad que es un periodo abierto, no debía el cuerpo de custodia descuidar en ningún momento la seguridad de este personal. Al preguntarle ¿qué medidas de control ejerce la Dirección del Establecimiento respecto al ejercicio de la vigilancia y custodia de los privados de la libertad en fase mínima de seguridad?, contestó que, la Dirección lo que hace es impartir todas las instrucciones y socializar las directivas que llegan del nivel central con respecto a las medidas de seguridad permanentes y para lo cual han sido formados los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia, señalando que en sí, la función como tal principal de la custodia y vigilancia, es del cuerpo de custodia y vigilancia.

Testimonio de XXXX, en su calidad de Dragoneante del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Santa Rosa de Viterbo: Audio 3 (minuto:12:28), quien manifestó que, el día de los hechos se encontraba en el puesto de servicio de puerta de información, y comunicó la novedad de la fuga del interno. Indicó que se percataron de la ausencia, porque era el encargado del suministro del agua a los internos, y al momento de requerirlo para que cumpliera con la labor, no fue posible ubicarlo, por lo que dio aviso al RI, que era el Distinguido XXXX, así como al Comandante de guardia y a la Directora del Penal. Indicó que la función de prestar la custodia y vigilancia a todo el personal privado de la libertad, es del personal de guardia asignado a los servicios. Dijo que el interno venía desempeñando actividad laboral en las plantas de tratamiento PTAR Y PTAP, que quedan en la parte externa del establecimiento, y desde hace aproximadamente cuatro meses atrás no estaba saliendo con vigilancia de algún funcionario debido a la escases de guardia, y como consta en los libros de minutas desde esos meses atrás no se le asignaba seguridad. Agregó que el día de los hechos, el interno salió a desempeñar las funciones asignadas y que siendo aproximadamente las 14:30 horas un compañero la llamó de la parte interna a preguntarle que no se había suministrado el agua para los internos, siendo el reo XXXX, el encargado de esta actividad, por lo que procedió a buscarlo y al no encontrarlo, avisó a sus superiores. Al preguntarle nuevamente si el día que el interno

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XXXX se fugó, tenía asignada seguridad, vigilancia y custodia por parte del INPEC, contestó que no, que no solamente ese día, ya que, al interno desde la autorización de salida a desarrollar esa actividad no se le nombró, como consta en los libros de minutas de servicios unidad de guardia para su custodia, debido a la escases de guardia que tienen en el Establecimiento. Al interrogarle si la Dirección del Establecimiento Carcelario de Santa Rosa de Viterbo tenía conocimiento que no se le estaba asignando seguridad, vigilancia o custodia al interno XXXX, contestó que sí, y que el día 20 de septiembre se hizo una relación general en la que estaban presentes personal de guardia, administrativos, la señora Directora, el Comandante de Vigilancia, la Señora Subdirectora, donde un personal del sindicato le manifestó a la señora Directora la situación de ese interno, como era evidente un interno que no estaba preparado para desempeñar esas funciones como era el tratamiento y suministro de agua, dadas sus condiciones de privado de la libertad, también que no salía con vigilancia desde el primer momento de su nombramiento, de su autorización, entonces que cómo era posible que el interno saliera a desempeñar esas funciones, a lo cual la señora Directora les manifestó que, era necesario porque no hay una persona capacitada para tal fin, y que la USPEC no envía la persona que sepa del tema y unidades guardia no se le nombra, pues no hay suficientes.

En alegatos de conclusión, la doctora XXXX, puntualizó:

Que solicitaba al operador disciplinario tener en cuenta las pruebas documentales y testimoniales con las que pudo demostrar que la función de custodia y vigilancia del personal privado de la libertad, es muy diferente a la función de ejecutar las medidas de custodia y vigilancia, pues esta última obedece a una ejecución administrativa, mas no operativa.

Que sus funciones no son una rueda suelta en un andamiaje administrativo, el éxito de la ejecución de sus funciones depende de la labor y el cumplimiento de las funciones de terceros, sin los cuales no sería posible materializar la ejecución de las medidas de custodia y vigilancia impuestas por las autoridades judiciales a las personas privadas de la libertad.

Que probó que dentro del marco legal de la Ley 65 de 1993 en su artículo 44, el Decreto 407 de 1993, artículo 118 y la Resolución No. 003467 del 29 de octubre de 2013, es el personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, quien tiene como función esencial la de custodiar y vigilar a los internos al interior de los establecimientos de reclusión a nivel nacional.

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Que está probado mediante soporte documental que una vez se enteró por parte del comando de vigilancia del centro carcelario de la ausencia del XXXX, inició todos los esfuerzos por su recaptura, activó los protocolos de manera inmediata y avisó tanto a sus superiores en la ciudad de Bogotá, como a las autoridades judiciales que vigilaban la ejecución de la pena, acudió a las autoridades de policía para la búsqueda e interpuso las respectivas denuncias ante la Fiscalía. Todo el mismo día de los hechos.

Que no es responsable de la conducta que se le endilga en el cargo único descrito, consistente en omitir el cumplimiento de sus deberes legales y reglamentarios, al no ejecutar las medidas de custodia y vigilancia, pues cumplió fielmente lo establecido en el manual de funciones, y aportó el soporte documental que da cuenta de que las instrucciones de seguridad impartidas por el nivel central del INPEC, fueron socializadas, no solo al personal del cuerpo de custodia y vigilancia, si no al personal administrativo, tal como se prueba en las actas aportadas al expediente, lo que evidencia que constantemente se insistió en mantener la seguridad, siendo tales órdenes de carácter permanente.

Que no es de su recibo que la Procuraduría Regional de Boyacá pretenda darle alcance diferente a sus funciones, pues si bien es cierto, dentro de las que tiene a su cargo se encuentra Ejecutar las medidas de custodia y vigilancia a las personas privadas de la libertad al interior de los establecimientos de reclusión, dicha ejecución, no es equiparable a la de custodia intuito persona, y el ente acusador debió solicitar concepto, para determinar de manera objetiva cual es el deber ser de la función que se dice transgredió.

Qué del material probatorio se torna evidente que no estaba en su poder volitivo la custodia del XXXX; que tampoco está dentro de sus funciones asignar servicios de custodia a los funcionarios del cuerpo de custodia y vigilancia.

Que no es posible hacer seguimiento e instrucción de vigilancia a cada privado de la libertad pues no se hacen medidas de seguridad de carácter individual y personal para cada interno.

Que está demostrada la atipicidad de la conducta endilgada, porque se le está dando un alcance a sus funciones que no tiene relación directa con la conducta que se le endilga.

Que el sistema penitenciario esta profesionalizado, y por ello el cuerpo de custodia recibe educación formal en custodia del personal privado de la libertad.

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Que el INPEC tiene un sistema jerarquizado, por grados, lo que implica que éstos funcionarios, tengan pleno conocimiento de la función de custodia; y que una vez enterada de la ausencia del PPL, realizó todos los actos urgentes para su recaptura

Fundamenta sus Alegatos de Conclusión en la Sentencia C-107/04 expediente D-4557 Magistrado Ponente: Dr. JAIME. ARAUJO RENTERIA diez (10) de febrero de dos mil cuatro (2004).

Finalmente solicitó se le absolviera del cargo formulado dentro del presente proceso disciplinario.

EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

El 27 de julio de 2020, la Procuraduría Regional de Boyacá, emitió el fallo de primera instancia con el que declaró demostrado y no desvirtuado el cargo elevado contra la doctora XXXX, por lo que la halló responsable disciplinariamente por incurrir en falta grave con culpa grave y le impuso sanción de suspensión por un (1) mes en el ejercicio del cargo como Directora de la Cárcel de Santa Rosa de Viterbo.

Dicha decisión indicó en su parte sustancial que hay prueba para establecer que el interno que se dio a la fuga no contaba con vigilancia y no había control alguno sobre el cumplimiento de los protocolos de seguridad y vigilancia, lo cual prueba el incumplimiento de los deberes constitucionales, legales y reglamentarios de la disciplinada, quien debía ejercer los controles para garantizar la ejecución de la medida de custodia y vigilancia y la ejecución de la pena.

Señaló que el Comandante de la Regional Central del INPEC, certificó que los internos que salen a laborar, deben hacerlo bajo vigilancia y custodia de un funcionario uniformado, y si no lo hay, no pueden salir.

Acotó que la investigada XXXX omitió el cumplimiento de su deber legal para garantizar la ejecución de la medida de custodia y vigilancia, “como es que, los internos que salgan a laborar deben salir bajo vigilancia de un funcionario uniformado, deber funcional” que no fue coordinado directa o indirectamente con la guardia de turno.

Agregó que en el ejercicio de sus funciones como Directora de la Cárcel, no ejerció los controles correspondientes para garantizar que el personal de custodia y vigilancia, ejerciera la custodia del interno XXXX

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, quien debía estar siempre vigilado o de lo contrario no le era permitido salir a las zonas semi externas del penal a laborar.

Afirmó el A quo que esta situación era conocida por la investigada y no actuó frente a ella, pese a su amplia experiencia en el ejercicio del cargo.

Rechazó el argumento defensivo de la implicada, en el que expuso que la ejecución de sus funciones depende de la labor y el cumplimiento de las funciones del personal de guardia, porque en su consideración, si bien es cierto que la vigilancia y custodia de los internos no corresponde directamente a la doctora XXXX, también es cierto que debe existir una coordinación directa con el personal de custodia y vigilancia para la toma de decisiones de las políticas de seguridad que se deben tomar al interior del establecimiento para hacer cumplir la pena de prisión.

Señaló que tales funciones están en la Resolución No. 001457 del 5 de mayo de 2015, por medio de la cual se ajustó el Manual de Funciones para algunos empleados de planta del INPEC, particularmente en lo que atañe al cargo de Dirección de Establecimiento penitenciario y carcelario, que son diferentes a las del personal de custodia y vigilancia, contenidas en la Resolución No. 003467 del 29 de octubre de 2013.

Apuntó que no existe prueba que demuestre que la investigada hubiese verificado las medidas de seguridad implementadas por el personal de custodia y vigilancia del establecimiento respecto del interno XXXX, pues de haberse realizado la fuga se habría previsto y evitado.

A lo anterior, sumó que el día de los hechos se llevaban a cabo actividades de celebración en el establecimiento carcelario, lo que implicaba una situación de mayor riesgo y que ello debió ser objeto de cuidado que la investigada no tuvo; y aclaró que la responsabilidad atribuible a la procesada no tiene que ver con la fase de seguridad en la que estaba el fugado, ni con la vigilancia y custodia intuito persona, sino con la omisión en el cumplimiento de sus deberes de “garantizar la ejecución de la medida de custodia y vigilancia”.

Aseguró que no era de recibo el argumento de la atipicidad, expuesto por la disciplinada, porque la falta de coordinación y políticas claras al interior del plantel carcelario, permitió que el personal de custodia y vigilancia cediera en sus deberes y funciones de vigilancia sobre el interno XXXX y permitiera su fuga.

Expresó que dada la importancia del servicio prestado por el INPEC y el cargo desempeñado por la disciplinada, “sus funciones no se limitan a las simples órdenes e instrucciones de seguridad al personal del cuerpo de custodia y

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vigilancia” por medio de la socialización de las directrices emanadas del nivel central del INPEC y de la Dirección Regional, “sino que, además debe imprimirle el cuidado necesario para que las mismas sean acatadas de tal forma que se garantice su ejecución.”

Recabó que no es admisible la justificación sobre la imposibilidad como Directora de ejercer control presencial a cada actividad y a cada interno, pues el cargo que ostenta, “demanda de su parte, el diseño de las políticas necesarias que garanticen la buena marcha del establecimiento”.

Insistió en que no podía permitirse a un privado de la libertad, aunque estuviese en fase mínima de seguridad, que careciera de vigilancia y custodia, porque debía garantizarse el cumplimiento de la pena de prisión y que ello se enmarca dentro de las funciones de la Directora del establecimiento.

Para el A quo quedó desvirtuada la afirmación de la investigada, según la cual señaló no tener conocimiento de que el interno no tenía asignado personal de guardia para su custodia y que tampoco le fue reportado que dicho reo saliera sin vigilancia. Esto lo funda en el testimonio de la Dragoneante XXXX, quien dijo que no sólo el día de la fuga el señor XXXX estaba sin vigilancia, sino que dicha situación se presentaba desde hacía unos meses.

Sobre la declaración del servidor XXXX, Inspector de Prisiones y Comandante de Vigilancia del Establecimiento Penitenciario de Santa Rosa de Viterbo, resaltó que éste afirmó que la información contenida en las actas aportadas en etapa de indagación, sí había sido socializada; que el señor XXXX tenía asignada una función de recuperador ambiental en las plantas de tratamiento de agua potable y que la responsabilidad de la Dirección frente a los internos que salen a laborar, es la misma para cualquier privado de la libertad.

Sobre la declaración de la doctora XXXX, Subdirectora de la Cárcel de Santa Rosa de Viterbo, extrajo que los privados de la libertad pueden acceder a las distintas fases de seguridad; que el interno XXXX había superado las diferentes fases y se encontraba en mínima seguridad con la debida autorización para laborar como recuperador ambiental en la planta de tratamiento de agua; que la custodia y vigilancia de XXXX era del resorte funcional de la guardia; que una vez se presentó la fuga, la Directora desplegó todos los actos urgentes para la búsqueda y dio aviso a las autoridades respectivas y que las medidas de control que realiza la Dirección del establecimiento sobre el ejercicio de la vigilancia y

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custodia de los internos, se limitan a impartir todas las instrucciones y socializar las directivas que llegan del nivel central.

Por todo lo anterior, consideró probada la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de la disciplinada, para garantizar la ejecución de la medida de custodia y vigilancia en el establecimiento carcelario; y el cumplimiento de las funciones del personal de guardia (uniformado).

Tipificó la falta atribuible a la investigada, en el contenido del numeral 1° del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, y la calificó como Grave a título de Culpa Grave.

Así concluyó el A quo, que en su concepto se encuentra demostrada la responsabilidad de la procesada, en relación con la fuga del interno XXXX, ocurrida el 24 de septiembre de 2019.

EL RECURSO DE APELACIÓN

En la sustentación del recurso de apelación, la doctora XXXX manifestó que en su concepto el fallo de primera instancia tiene un defecto fáctico por haber errado en la valoración probatoria, dado que los medios de prueba allegados pudieron demostrar la distorsión dada entre el cargo único formulado, frente a las funciones atribuidas a ella como Directora del establecimiento carcelario.

Puntualizó que de la declaración del Inspector XXXX se deriva que está probado que cumplió la función de ordenar las directrices de seguridad impartidas desde el nivel central del INPEC; que no es su función vigilar y custodiar directamente a los presos porque ello es atribución del cuerpo de custodia y vigilancia o personal uniformado; que existe un funcionario que es el Oficial de Servicio en quien recae la función de asignar los puestos de servicio en el establecimiento carcelario; que no se le informó formalmente ni por ningún otro medio sobre la situación del interno XXXX, que se encontrara sin custodia o tuviera otra novedad de seguridad; que para el día de la fuga, se encontraban los uniformados XXXX, XXXX y XXXX a cargo

de la custodia y vigilancia del interno XXXX; que el fugado cumplía con los requisitos para estar en fase mínima de seguridad; y que luego de conocer los hechos, actuó con celeridad para lograr la recaptura del interno y dar aviso a las autoridades judiciales correspondientes.

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Expuso que con la declaración de la Subdirectora XXXX se demostró que no es su función cuidar a los presos; que el personal uniformado es el que ejerce materialmente la custodia y vigilancia; que no le informaron ni a ella ni a la Subdirectora que el interno XXXX estuviese sin custodia o que respecto de él se presentara alguna novedad de seguridad; que XXXX cumplía con los requisitos para estar laborando bajo la orden de trabajo en la planta de tratamiento de agua potable, y para estar en la fase mínima de seguridad; que no es función de la Directora ejercer la custodia y vigilancia sobre los privados de la libertad; y que actuó con diligencia luego de la fuga para adelantar la búsqueda del fugado y dar aviso a las autoridades del caso.

Indicó que con la declaración de la Dragoneante XXXX, se confirma que la custodia y vigilancia personal de los internos, no es función de la Directora del penal; que el Oficial de Servicio es el encargado de asignar los puestos de seguridad entre el personal uniformado; que aunque la servidorea XXXX manifestó que una organización sindical le había informado a la Directora sobre la situación y novedad de seguridad del interno XXXX, ese dicho es falaz, porque de haberlo sabido, no se habría presentado la fuga, pues se habrían tomado las medidas de seguridad del caso y existiría registro del tema en libros oficiales y minutas, pero no existe informe de la novedad, presentado ante la Dirección del establecimiento. Agregó que la declarante tiene formación penitenciaria y conocía que si había alguna novedad, debía informarla a sus superiores, incluido el Oficial de Servicio, pero que no hay registro de ello. Adujo que la declaración de la Dragoneante XXXX debe tomarse con reserva porque en su puesto de servicio tenía la función de custodiar al interno XXXX.

Entre algunas citas jurisprudenciales que realizó, se relieva la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, emitida dentro del radicado No. 54001-31-03-003- 2007-00108-01, fechada del 20 de junio de 2017, M.P. Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo, alusiva al error de hecho que implica la conculcación del ordenamiento sustancial por vía indirecta, en la valoración probatoria, que ocurre cuando el juzgador supone, omite o altera el contenido de las pruebas, y ello influye en la decisión.

Alegó que hay atipicidad del cargo, porque la Procuraduría Regional de Boyacá le endilgó una omisión en el cumplimiento de las funciones, respecto de la fuga del señor XXXX, pero que como Directora de establecimiento carcelario, su función es de dirección, no operativa, por lo que ella tenía que dar las órdenes, pero no ejecutarlas. Recalcó que nadie puede ser juzgado por hechos no previstos en la ley. Adujo haber demostrado con los testimonios y

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documentos allegados al expediente, que impartió las órdenes de seguridad permanentes a los uniformados del INPEC, pues son ellos los llamados a la custodia y vigilancia material de los internos; y que ante la fuga presentada, fue diligente en la búsqueda y comunicación a las autoridades respectivas.

Argumentó que hay una errónea adecuación típica del cargo formulado, porque no ha existido certeza de las funciones que afectó.

Reiteró que de la documentación obrante en el expediente se demuestra que nunca se le informó sobre la novedad de seguridad del señor XXXX, ni por parte de sindicato alguno ni por el personal uniformado.

Se refirió a las minutas de servicio, entre otras las del 2 de junio de 2019 y el 20 de septiembre de 2019, indicando que en ellas quedaron plasmadas constancias alusivas a que en reuniones con la guardia, se trataron temas de seguridad, remisiones, y otros, pero no quedó constancia de la novedad de seguridad del interno XXXX, por lo que no es cierta la información dada por la Dragoneante XXXX en la que aseveró que habían informado la novedad sobre el mencionado preso.

Explicó que no controvirtió oportunamente el testimonio de la Dragoneante XXXX, porque en la audiencia respectiva solo le dieron 5 minutos para ejercer su defensa y por ello se limitó a leer los alegatos de conclusión y que luego no le dieron más el uso de la palabra.

Finaliza argumentando que no existe plena prueba de la omisión en el cumplimiento de sus funciones y por ello solicita que se revoque el fallo de primera instancia.

CONSIDERACIONES

El Constituyente ha deferido al legislador la determinación de dicho régimen y la

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manera de hacerlo efectivo; el desarrollo de esta norma constitucional se materializa justamente en la ley 734 de 2002, actual Codificación Disciplinaria.

Con fundamento en lo anterior, se entrará a estudiar el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia, haciendo el análisis y el cotejo de los hechos frente al cargo imputado, las funciones atribuidas a la disciplinada y las pruebas obrantes en el expediente, a la luz de la normatividad vigente, para tomar la decisión que en Derecho corresponda.

Concretamente se tiene que el 24 de septiembre de 2019, el interno XXXX se fugó del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Santa Rosa de Viterbo, aprovechando que en el plantel se celebraba el día de la Virgen de la Merced, que él se encontraba laborando como recuperador ambiental en la planta de tratamiento de agua, ubicada en las zonas semiexteriores de la cárcel, y que al parecer no tenía un uniformado que estuviera custodiándolo y vigilándolo personalmente.

Es indiscutible que de acuerdo con el manual de funciones y está claramente demostrado con las declaraciones del Inspector XXXX y de la Subdirectora XXXX, que una es la función de la Directora de establecimiento de reclusión, que señala que debe “ejecutar las medidas de custodia y vigilancia a las personas privadas de la libertad…velando por su integridad, seguridad, el respeto de sus derechos y el cumplimiento de las medidas impuestas por autoridad judicial”, lo que implica impartir y socializar las órdenes y medidas de seguridad dispuestas por el nivel central del INPEC; y otra, es la función de materializar esas medidas de custodia y vigilancia respecto de la población carcelaria, la cual está a cargo del personal uniformado o de guardia, que previamente ha recibido la formación para realizar dicho trabajo.

No hay discusión en lo referente a que el señor XXXX cumplía con los requisitos para estar en fase de seguridad mínima y estaba legalmente autorizado para estar trabajando como recuperador ambiental en la planta de tratamiento de agua del establecimiento carcelario. Tampoco hay debate en cuando a que el hecho de estar en esa fase mínima de seguridad no lo exoneraba de contar con al menos un uniformado que ejerciera materialmente la custodia y vigilancia sobre él. Ello encuentra fundamento en las pruebas testimoniales y documentales recaudadas y en el concepto del Comandante de la Regional Central del INPEC, incluido en el acta No. 428 del 25 de septiembre de 2019.

Entonces, frente a los hechos concernientes a la fuga, la responsabilidad inicial de la custodia y vigilancia material o intuito persona del señor XXXX , recaía en el personal de guardia del INPEC.

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Ahora bien, frente a esos mismos hechos y teniendo en cuenta el cuestionamiento planteado en el recurso de apelación respecto del cargo imputado, debe analizarse cuál sería la responsabilidad de la Directora, en virtud de las funciones puntualmente atribuidas a ella, dado que el referido cargo único, alude a la incursión en falta disciplinaria por la omisión en el cumplimiento de sus funciones, particularmente en el deber de “garantizar” la ejecución de la medida de custodia y vigilancia así como la ejecución de la pena del reo XXXX; y “garantizar” igualmente el cumplimiento de las funciones del personal de guardia del establecimiento carcelario.

Al revisar las 14 funciones asignadas a la Directora XXXX (fl. 182

C.O. 1), encontramos las siguientes que atañen de alguna manera a la situación fáctica presentada:

“1.Ejecutar las medidas de custodia y vigilancia a las personas privadas de la libertad al interior de los establecimientos de reclusión velando por su integridad, seguridad, el respeto de sus derechos y el cumplimiento de las medidas impuestas por autoridad judicial.”

“3. Ejecutar la pena de prisión de la población condenada privada de la libertad, y la medida de aseguramiento de la población procesada privada de la libertad, acorde con las disposiciones judiciales.”

Al realizar el cotejo de las funciones atribuidas frente al fundamento del cargo imputado, observa esta Delegada que sí era deber de la disciplinada ejecutar las medidas de custodia y vigilancia, lo que corresponde, como ya se dijo, a impartir y socializar las órdenes, directrices y medidas dispuestas por el nivel central del INPEC, al personal de guardia o uniformado. Ello en virtud de lo contemplado en los numerales 1 y 3 del listado de funciones.

La prueba documental, vale decir las actas y minutas que obran en el expediente demuestran que la Directora XXXX, sí cumplió con esas funciones, porque incluso se recabó en las pruebas testimoniales que la Directora era la encargada de impartir y socializar las medidas de seguridad al personal de guardia, y que aquellas eran de carácter permanente.

Por ello, considera esta Delegada que el primer fundamento del cargo imputado en relación con la función, pierde sustento, toda vez que del análisis conjunto de la prueba recaudada, se puede establecer sin mayor dificultad que hay constancias del cumplimiento de las funciones de los numerales 1 y 3 por parte de la disciplinada.

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Pero nótese que el cargo imputado fue más allá, al exigir de la disciplinada el “garantizar” el cumplimiento de las funciones del cuerpo de custodia y vigilancia. Es allí donde realmente se fundamenta el cargo, porque indica que la Directora XXXX omitió el deber de “garantizar” que las órdenes, directrices y medidas de seguridad que había dispuesto, se cumplieran o ejecutaran materialmente por parte del personal de guardia.

Sin embargo, en el listado de funciones asignadas a la Directora XXXX, en su calidad de servidora pública, NO se encuentra ninguna que le exija realizar labores para “garantizar” el cumplimiento de las funciones de otros servidores públicos, aunque estén bajo su mando. Esto sería tanto como pretender que diera una orden y luego tuviese que estar haciendo seguimiento del cumplimiento o ejecución de la misma, puesto por puesto en todo el penal. Ello no sería lógico, si se tiene en cuenta que el personal de custodia y vigilancia tiene formación penitenciaria, cada uno sabe las funciones que debe cumplir y la manera de hacerlo.

Disiente esta Delegada de la interpretación y el alcance que el A quo dio a las funciones asignadas a la Directora XXXX, pues no es viable realizar interpretaciones que vayan más allá de la literalidad plasmada en la función previamente establecida, porque fácilmente se estarían atribuyendo otras funciones que legalmente no le fueron asignadas, y en consecuencia, se edificaría un cargo que contiene un reproche sobre algo que no le correspondía hacer.

No era la Directora XXXX quien debía ejercer los controles para garantizar la ejecución material de la medida de custodia y vigilancia y la ejecución de la pena, sino el Oficial de servicio o en su defecto el Inspector de Vigilancia, en su calidad de superiores de los demás integrantes del cuerpo uniformado de guardia.

Contrario a lo que señala y supone el fallo de primera instancia sobre la falta de coordinación con el personal de custodia y vigilancia para la toma de decisiones y de las políticas de seguridad al interior del establecimiento para hacer cumplir la pena de prisión, debe señalarse que esa “coordinación” requerida por el A quo se concreta en el momento en que la Directora como jefe de gobierno del establecimiento imparte las órdenes a los subalternos, las socializa apropiadamente como consta en actas, y los llamados a coordinar los detalles de la organización estratégica de la guardia para evitar que los presos se fuguen y que se cumplan las penas de prisión, son el Inspector y el Oficial de Servicio, pues son ellos quienes en primer lugar y con fundamento en lo ordenado por la Dirección del penal, organizan y distribuyen el personal con tareas específicas. Esa labor no está en el listado de funciones de la Directora.

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No se entiende de dónde o cómo concluye el A quo que existía “falta de coordinación y políticas claras al interior del plantel carcelario”, y que ello “permitió que el personal de custodia y vigilancia cediera en sus deberes y funciones de vigilancia sobre el interno XXXX y permitiera su fuga”. En el material probatorio no hay evidencia que respalde tales afirmaciones, que dicho sea de paso, llegan al plano de la suposición. La coordinación del cumplimiento de funciones y las políticas de seguridad están claras y en funcionamiento en los diferentes establecimientos carcelarios del país, pues todos reciben las directrices que en tal sentido imparte el nivel central del INPEC.

Cuando la Procuraduría Regional de Boyacá expresó en el fallo de primera instancia sobre la disciplinada, que “sus funciones no se limitan a las simples órdenes e instrucciones de seguridad al personal del cuerpo de custodia y vigilancia” por medio de la socialización de las directrices emanadas del nivel central del INPEC y de la Dirección Regional, “sino que, además debe imprimirle el cuidado necesario para que las mismas sean acatadas de tal forma que se garantice su ejecución”, está creando o atribuyendo otra función que no está previamente descrita en el manual de funciones ni en reglamento o ley alguna. La interpretación y extensión de una función puede llevar a crear otras que no han sido regladas.

La función de ejecutar la pena de prisión de la población carcelaria (numeral 3) no implica que la Directora del establecimiento deba “garantizar” el cumplimiento de esa pena. El verbo rector “garantizar”, traído a colación repetidamente por el A quo, no está incluido en el manual de funciones de la Directora de establecimiento de reclusión. Las funciones descritas en los numerales 1 y 3, parten del verbo rector “Ejecutar”, y esa ejecución se realiza con la impartición y socialización de órdenes, directrices y medidas de seguridad dadas desde el nivel central del INPEC. A su vez, el personal de custodia y vigilancia o guardia uniformada, también “ejecuta materialmente” el cumplimiento de la pena. La primera tiene función de dirección, los segundos tienen función de ejecución material.

Podría indicarse que esa “garantía” que alude la Procuraduría Regional, está inicialmente representada en el cumplimiento correcto de las funciones del personal de guardia, pues son ellos, desde el Inspector y el Oficial de Servicio en adelante, quienes, fundados en las órdenes de la Dirección y contando con la formación penitenciaria, toman las determinaciones y medidas pertinentes para que los internos cumplan la pena bajo medidas de custodia y vigilancia. Si la Directora desconocía la novedad de seguridad respecto del señor XXXX, no podía prever su fuga y menos aún tomar medidas al respecto.

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Acorde con lo dicho, si la Directora ordenaba una directriz (hasta ahí había cumplido con su función), lo lógico era que el subalterno la materializara (lo que corresponde al cumplimiento de la función del subalterno). Ambos son servidores públicos, ambos tienen funciones determinadas en la ley, los reglamentos y los manuales de funciones, pero en el que corresponde a la Directora, no se encuentra el deber de ir a verificar o vigilar o garantizar que el personal de guardia cumpla con la función material de custodiar y vigilar a los privados de la libertad.

Por ello es que existe la jerarquización, la delegación y distribución de funciones al interior de las entidades del Estado, y es un hecho irrefutable que el INPEC es una entidad que se caracteriza marcadamente por ser jerarquizada, lo que implica la existencia de la subordinación, la obligatoriedad del cumplimiento de las órdenes del superior, y la responsabilidad individual y delegada respecto del cumplimiento de las funciones.

Entonces, atendiendo a esa jerarquización y distribución de funciones, si la Directora impartía una orden o una medida de seguridad en particular, la materialización de esa orden o medida estaba a cargo de los subalternos que componían el cuerpo de custodia y vigilancia. En ese orden de ideas, estando claro y demostrado en el expediente que existe un Oficial de Servicio encargado de asignar los puestos de vigilancia al personal uniformado, con miras al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Directora, y que se trata de un servidor que tiene la formación penitenciaria para el cumplimiento de esa labor, incluida la previsión de ubicar a los guardias estratégicamente para evitar que se presenten fugas de los privados de la libertad, es innegable que en dicho Oficial recaía el deber de haber asignado al menos un guardia que vigilara y custodiara directamente al interno XXXX.

Y en el evento de no haber contado con personal suficiente para ello o haber observado que dicho interno estaba saliendo a trabajar en zonas semi exteriores del penal, sin custodia y vigilancia, debió haber informado de manera inmediata a la Dirección del establecimiento, dejando las anotaciones del caso en los libros de minutas o en las actas de reunión. No obstante, en ninguno de los documentos obrantes en el plenario existe anotación o constancia que demuestre que el personal de guardia, llámese Inspector, Oficial de Servicio, Dragoneante, etc, informó a la Dirección (Directora o Subdirectora) sobre la eventual novedad de seguridad que se estaría presentando con el interno XXXX.

En el hipotético caso que la Directora XXXX, hubiese conocido la información de esa novedad de seguridad y no tomara las medidas del caso, sí sería viable el reproche disciplinario, porque el descuido o la negligencia estarían

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presentes. Pero como ya se dijo, en el expediente no hay constancia alguna que demuestre fehacientemente que la disciplinada conocía del inconveniente de la falta de custodia y vigilancia sobre XXXX, con anterioridad a la fuga.

El único elemento de juicio que afirma lo contrario, es la declaración de la Dragoneante XXXX, quien aseveró que una organización sindical le había avisado sobre el tema a la Directora en una reunión, pero ese dicho no se encuentra respaldado en ninguna de las actas obrantes en el expediente, y en cambio sí, le asiste razón a la apelante cuando señala que el testimonio de la señora XXXX debe tomarse con reserva, pues ella era una de las personas que de alguna manera estaba a cargo de la custodia y vigilancia del señor XXXX, dada su ubicación en el puesto de guardia.,

Ciertamente pierde credibilidad el dicho de la Dragoneante XXXX por las razones antes expuestas y entonces se teje un manto de duda sobre si la Directora XXXX estaba enterada o no, previo a la fuga, de la novedad de seguridad del señor XXXX. Y al no existir prueba documental que así lo corrobore, sumado a la duda presentada, el tema deberá resolverse a favor de la disciplinada.

El A quo tipificó la falta atribuible a la investigada, en la eventual vulneración del contenido del numeral 1° del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, que atañe al deber del cumplimiento general de los deberes del servidor público, porque en su concepto existió una omisión por parte de la disciplinada, respecto del cumplimiento de sus funciones, particularmente las descritas en el acápite de “Consideraciones” de esta providencia. Esa falta así tipificada, la calificó como Grave a título de Culpa Grave y con fundamento en ello, impuso sanción de suspensión por un mes a la doctora XXXX en el cargo de Directora del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Santa Rosa de Viterbo.

Teniendo en cuenta el análisis y los argumentos hasta ahora expuestos, considera esta Delegada que el cargo endilgado no puede sostenerse como fundamento del fallo de primera instancia porque no existe correspondencia entre la imputación jurídica y la situación fáctica, dado que la disciplinada sí cumplió con la función a ella encomendada o asignada y no puede el A quo edificar o derivar otra función como sería la de “garantizar” o “supervisar” que el cuerpo de custodia y vigilancia cumpla sus funciones, la cual no está taxativamente descrita en el manual de funciones respectivo. En este aspecto,

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le acude razón a la apelante en cuanto a la existencia de atipicidad de la conducta.

En suma, por una parte prevalece la duda sobre si la Directora XXXX conocía de la novedad de seguridad del señor XXXX, y ello no permite reprocharle negligencia o descuido en el cumplimiento de sus funciones, por lo que la duda en ese tópico se resuelve a su favor; y de otra parte, el cargo imputado no puede sustentarse en una función inexistente en el manual de funciones, por lo que la conducta endilgada es atípica.

Por ello, luego del análisis realizado, al presentarse duda sobre un aspecto determinante y hallar atipicidad en la conducta incluida en el cargo imputado, esta Delegada considera que le asiste razón a la apelante, y en ese orden de ideas, ordenará revocar el fallo sancionatorio de primera instancia proferido por la Procuraduría Regional de Boyacá, con excepción de lo ordenado en los ordinales CUARTO y QUINTO, relativos a las compulsas de copias, y en su lugar dispondrá absolver a la doctora XXXX, por lo que consecuencialmente se dispondrá el archivo de la actuación disciplinaria, conforme a las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, la Procuradora Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial, en ejercicio de sus atribuciones legales;

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el fallo sancionatorio del 27 de julio de 2020, emitido por la Procuraduría Regional de Boyacá, en el presente caso, con excepción de lo ordenado en los ordinales CUARTO y QUINTO, relativos a la compulsa de

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copias, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; al acoger los argumentos defensivos propuestos en el recurso de apelación.

SEGUNDO: ABSOLVER a la doctora XXXX, en su calidad de Directora del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Santa Rosa de Viterbo; del cargo que le fuera imputado, acorde con lo considerado en esta decisión.

TERCERO: ARCHIVAR definitivamente la presente actuación disciplinaria, como consecuencia ineludible de lo dispuesto en los ordinales PRIMERO y SEGUNDO de esta providencia.

CUARTO: Por Secretaría de la Procuraduría Regional de Boyacá, notifíquese personalmente el presente fallo de segunda instancia a la doctora XXXX.

QUINTO: Por Secretaría de esta Procuraduría Delegada, devuélvase la actuación a la Procuraduría Regional de Boyacá, para lo de su cargo.

SEXTO: Efectúese el registro en el SIM a cargo del funcionario que corresponda

NOTIFÍQUESE, COMUNÌQUESE Y CÚMPLASE

LILIANA GARCIA LIZARAZO

Procuradora Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial

JMTC/

^{IUS E-201}F⁹ir^-m⁵a⁸d¹o³d⁶ig⁷italmente por: TANNY LILIANA GARCIA LIZARAZO PROCURADOR DELEGADO

PROC DEL VIGILANCIA ADTIVA Y JUDICIAL

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Última actualización: 31 de diciembre de 2023