Sentencia C-029/21

COSA JUZGADA-Reiteración de las reglas jurisprudenciales para verificar su existencia y configuración/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Elementos

COSA JUZGADA MATERIAL-No configuración/PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Aplicación

(…) en el presente caso no se configura la cosa juzgada constitucional material, por cuanto la disposición sometida al análisis de la Corte tiene un contenido normativo diverso de aquella que fue objeto de una declaración de exequibilidad condicionada en la Sentencia C-293 de 2008. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala aclara que la ratio decidendi acogida por la Corte en la citada providencia es un precedente relevante para la decisión que se tomará en esta oportunidad, debido a las similitudes que existen entre el problema jurídico propuesto en ese momento y aquel que se analiza en esta ocasión.

PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Constitucionalidad condicionada

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aspectos que deben evaluarse para establecer si cabe un pronunciamiento de fondo cuando la demanda se orienta a solicitar la exequibilidad condicionada

(…) la postura vigente de la jurisprudencia constitucional exige que, cuando se trata de demandas de inconstitucionalidad cuya pretensión única es la exequibilidad condicionada de la norma acusada, se deben cumplir dos requisitos específicos: (i) que el cargo plantee un problema de control abstracto de constitucionalidad; y (ii) que la parte actora justifique mínimamente la decisión de no solicitar la inexequibilidad total o parcial de la disposición demandada

DEBIDO PROCESO-Características 

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Definición/DEBIDO PROCESO-Se extiende a toda clase de actuaciones administrativas

DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia constitucional

FACULTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Observancia de todas las garantías esenciales que son inherentes al debido proceso

DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO SANCIONADOR-Garantías del derecho penal le son aplicables con ciertas especificidades

DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION-Se garantizan mediante la notificación a las partes afectadas como manifestación del principio de publicidad del sistema procesal

(…) el principio de publicidad y los derechos de contradicción y defensa son especialmente relevantes en los procedimientos administrativos sancionatorios, particularmente en el proceso disciplinario. Así, el derecho de defensa permite garantizar la intervención de las partes o de los terceros interesados en el trámite. También, el principio de publicidad asegura los derechos del procesado, del quejoso y de las víctimas, así como la participación de la comunidad y se encamina a preservar la imparcialidad y la transparencia en la actuación administrativa y permitir el ejercicio del derecho de contradicción. De igual modo, las notificaciones son una expresión de los citados mandatos constitucionales, en la medida en que su propósito es el de dar a conocer las actuaciones de la autoridad administrativa.

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance

CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Principios rectores que debe tener en cuenta

DEBIDA NOTIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Garantía del principio de publicidad y del debido proceso

DEBIDO PROCESO-Naturaleza e importancia de las notificaciones judiciales y administrativas

NOTIFICACION DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Contenido normativo

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO-Notificaciones

PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Notificación personal como principio general/PROCESO-Formas subsidiarias de notificación/ ACTO ADMINISTRATIVO-Notificación por correo

(…) de acuerdo con las reglas y subreglas que ha establecido la jurisprudencia constitucional en materia de notificación de los actos administrativos en el proceso disciplinario a través del correo electrónico, es notoria la prevalencia que se otorga a la notificación personal como mecanismo principal para dar a conocer las decisiones de la autoridad disciplinaria. Por ende, la aplicación de otros medios de notificación es subsidiaria y debe llevarse a cabo con observancia de los postulados superiores y los presupuestos legales que la habilitan. Asimismo, aunque el Legislador puede imponer cargas mínimas de diligencia a los sujetos procesales, estas deben ser razonables y proporcionadas en relación con el ejercicio del derecho de defensa. Por último, en relación con la notificación mediante correo postal, la Corte ha establecido con claridad que ella no puede entenderse surtida con el simple depósito del acto administrativo en la oficina de correos, pues ello podría vulnerar gravemente los derechos de defensa y contradicción de los sujetos del proceso disciplinario.

PUBLICIDAD Y NOTIFICACIONES-Garantías del debido proceso administrativo

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Notificación por correo como ejercicio legítimo de la función legislativa

(…) la Sala advierte que el fin perseguido por esta medida no solo es legítimo, sino constitucionalmente importante. En efecto, es evidente que el diseño legislativo que toma como punto de partida el depósito de la comunicación en la oficina de correos permite materializar importantes mandatos constitucionales, como la efectividad de los postulados constitucionales (art. 2 C.P.); la responsabilidad de los servidores públicos (art. 6 C.P.) y los principios de celeridad, eficacia y economía que rigen la función administrativa (art. 209 C.P.). En consonancia con lo anterior, la revisión de los antecedentes legislativos del Código General Disciplinario demuestra que una de las principales motivaciones para conservar la medida objeto de análisis fue el costo económico que implicaría exigir que la entrega de la correspondencia se hiciera mediante correo certificado.

Referencia: Expediente D-13732.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 127 (parcial), 129 (parcial) y 225 (parcial) de la Ley 1952 de 2019.

Demandante: Andrés Mauricio Quiceno Arenas.

Magistrada Sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.

Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintiuno (2021).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Carta, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

ANTECEDENTES

El ciudadano Andrés Mauricio Quiceno Arenas presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de algunos apartes de los artículos 127, 129, 219 y 225 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), por la presunta vulneración de los artículos 29, 209 y 277 superiores.

Inicialmente, el actor formuló dos cargos de inconstitucionalidad: el primero, contra los artículos 127, 129 y 225 de la mencionada normativa, por el desconocimiento de los artículos 29 y 209 de la Constitución; y, el segundo, contra el artículo 219 del mismo estatuto, por la vulneración del artículo 277 de la Carta.

Mediante Auto del 26 de mayo de 2020, la Magistrada Sustanciadora consideró que el primer cargo, relativo al desconocimiento de los artículos 29 y 209 superiores, resultaba apto en la medida en que cumplía con los requisitos previstos para sustentar el concepto de la violación. Sin embargo, inadmitió la demanda debido a que (i) el actor no acreditó su condición de ciudadano, la cual resulta indispensable para el ejercicio de esta acción pública; y (ii) la segunda censura, dirigida contra el artículo 219 del Código General Disciplinario y referida a la vulneración del artículo 277 de la Carta, no cumplió con los presupuestos de claridad, certeza, suficiencia y especificidad, necesarios para que la Corte se pronuncie de fondo. En consecuencia, la providencia concedió al accionante el término de tres días para subsanar la demanda y advirtió que, en su defecto, procedería su rechazo.

En la oportunidad procesal prevista, el ciudadano corrigió la demanda. En este sentido, eliminó cualquier referencia al cargo contra el artículo 219 de la Ley 1952 de 2019, por el presunto desconocimiento del artículo 277 superior, y planteó la violación de los artículos 29 y 209 de la Carta como único reproche de inconstitucionalidad. Así mismo, adjuntó copia de su cédula de ciudadanía y de su tarjeta profesional de abogado.

En razón de lo anterior, a través de Auto del 17 de junio de 2020, la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de inconstitucionalidad por el cargo referido a la violación de los artículos 29 y 209 de la Constitución y rechazó la demanda respecto del señalamiento contra el artículo 219 del Código General Disciplinario, por la transgresión del artículo 277 superior. En consecuencia, ordenó: (i) fijar en lista la norma acusada para garantizar la intervención ciudadana; (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; (iii) comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, así como al Departamento Administrativo de la Función Pública; e, (iv) invitar a varias instituciones educativa y organizaciones académica–– para que se pronunciaran sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada, en caso de estimarlo pertinente.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicio y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte procede a decidir sobre la demanda de la referencia.

 TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS

A continuación, la Sala transcribe el texto de las disposiciones acusadas y subraya los apartes demandados:

“LEY 1952 DE 2019

(enero 28)

Diario Oficial No. 50.850 de 28 de enero de 2019

(…)

Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

(…)

“Artículo 127. Notificación por edicto. Los autos que deciden la apertura de investigación, la vinculación y el fallo de segunda instancia que no puedan notificarse personalmente, se notificarán por edicto. Para tal efecto, una vez producida la decisión, se citará inmediatamente al disciplinado, por un medio eficaz, a la entidad donde trabaja o a la última dirección registrada en su hoja de vida o a la que aparezca en el proceso disciplinario, con el fin de notificarle el contenido de aquella y, si es sancionatoria, hacerle conocer los recursos que puede interponer. Se dejará constancia secretarial en el expediente sobre el envío de la citación.

Si vencido el término de cinco (5) días a partir del día siguiente a la entrega en la oficina de correo, no comparece el citado, en la Secretaría se fijará edicto por el término de tres (3) días para notificar la providencia.

Cuando el procesado ha estado asistido por apoderado, con él se surtirá la notificación.

(…)

Artículo 129. Comunicaciones. Las decisiones de sustanciación que no tengan una forma especial de notificación prevista en este código se comunicarán a los sujetos procesales por el medio más eficaz, de lo cual el Secretario dejará constancia en el expediente.

Al quejoso se le comunicará la decisión de archivo y del inicio de la audiencia. Se entenderá cumplida la comunicación cuando hayan transcurrido cinco (5) días a partir del día siguiente de la fecha de su entrega a la oficina de correo, sin perjuicio de que se haga por otro medio más eficaz, de lo cual se dejará constancia.

(…)

Artículo 225. Trámite previo a la audiencia. El auto de citación a audiencia y formulación de cargos se notificará personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere. Para el efecto inmediatamente se librará comunicación y se surtirá con el primero que se presente.

Si vencido el término de cinco (5) días contados a partir del día siguiente a la entrega en la oficina de correo de la comunicación, no se ha presentado el procesado o su defensor, si lo tuviere, se procederá a designar defensor de oficio con quien se surtirá la notificación personal y se adelantará la audiencia.

La audiencia se celebrará, no antes de cinco (5) ni después de quince (15) días, contados a partir de la notificación del auto de citación a audiencia y formulación de cargos, para lo cual, una vez surtida, se remitirá comunicación a los sujetos procesales informándoles de la hora, fecha y lugar de instalación de la audiencia”.

LA DEMANDA

El demandante considera que las disposiciones señaladas vulneran los artículos 29 y 209 de la Constitución, en particular, el derecho fundamental al debido proceso, en sus garantías de defensa y contradicción, así como los principios de publicidad y transparencia de la función administrativa. Afirma que las normas acusadas “(…) determinan la presunción de notificación de un acto administrativo en el decurso de un trámite disciplinario, contado a partir del depósito de la comunicación en la oficina de correos, lo cual resulta manifiestamente contrario al espíritu de las notificaciones. Bajo tal perspectiva, precisa que dichos apartes desconocen el debido proceso, porque establecen que el depósito de la comunicación por parte del operador disciplinario materializa el conocimiento del destinatario y dicha circunstancia no es real.

Destaca que los términos para adelantar la notificación personal o la comunicación de las decisiones no pueden ser contados a partir del momento del depósito del acto administrativo en la oficina de correos, sino desde que el sujeto procesal recibe efectivamente el documento que pone en conocimiento la providencia que lo afecta. En su criterio, los preceptos acusados sacrifican garantías ciudadanas y procesales tan importantes como los derechos de defensa y contradicción, la publicidad de las decisiones administrativas y la verdad material, en aras de lograr “el eficientismo” en el procedimiento disciplinario.

De este modo, insiste en que el depósito en la oficina de correo no garantiza el conocimiento efectivo del disciplinado o del quejoso de la decisión adoptada por la autoridad disciplinaria. Por lo tanto, las normas acusadas generan consecuencias desfavorables para los destinatarios de las notificaciones. Específicamente, les impide intervenir en el procedimiento respectivo o impugnar las decisiones que resulten desfavorables a sus intereses.

Finalmente, estima que “(…) la solución jurídica más viable no resulta ser la inexequibilidad de los preceptos normativos demandados [porque] ello agravaría la situación al dejar sin herramientas de publicidad para el disciplinado o para el quejoso, a más de imponer cargas desgastantes al Estado. Por consiguiente, el actor solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las normas acusadas “(…) bajo el entendido que los términos contenidos en los artículos 127, 129 y 225 de la Ley 1952 de 2019 se contarán a partir del recibido (sic) en la dirección del destinatario del oficio remitido por el operador disciplinario. De este modo, manifiesta que la interpretación constitucional de los preceptos demandados es aquella que entiende que el conteo de los términos de notificación se sujeta a la recepción real y efectiva de la comunicación remitida por el operador disciplinario.

INTERVENCIÓN CIUDADANA

Semillero de Derecho Internacional de la Universidad Católica de Colombia

Este grup solicita a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas. Estiman que no son contrarias al “(…) derecho disciplinario ni las garantías judiciales de manera (sic) legal, constitucional ni convencional. Señalan que las disposiciones acusadas no establecen una presunción de notificación del acto administrativo, como equivocadamente lo indica el demandante. Por el contrario, refieren que se trata de la expresión del deber ciudadano de “(…) colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia.

Destacan que el Código General Disciplinario establece varias formas de notificación (art. 120) y estiman que la más idónea es el correo electrónico (art. 122). Agregan que dicha normativa “(…) en todos sus extremos respeta el debido proceso y el principio de publicidad, porque el Legislador tiene libertad para decidir los mecanismos de notificación para cada uno de los sujetos del procedimiento disciplinario. Por tal razón, las normas acusadas garantizan parámetros de razonabilidad y el derecho al debido proceso.

Enfatizan que la indebida dilación de las actuaciones disciplinarias se relaciona con la corrupción en este tipo de procedimientos. Bajo ese entendido, si no se establecieran consecuencias como aquellas previstas por las normas demandadas, “(…) se podría estructurar una forma de corrupción al no permitirse el uso de las diferentes formas de notificación ya consagradas y circunscribirse solamente a la personal, lo que permitiría que los sujetos procesales eviten presentarse para dilatarlo. Asimismo, señalan que una de las garantías que integran el debido proceso es la ausencia de dilaciones injustificadas. Finalmente, resaltan la necesidad de aplicar un control de convencionalidad en el análisis de constitucionalidad de los preceptos demandados, para concluir que “(…) deben ser aplicados a procesos disciplinarios donde el sujeto procesal no sea elegido por votación popular, para así dar cabal cumplimiento con los (sic) dispuesto por la Corte Interamericana en el fallo Petro vs. Colombia.

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Jefe del Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional lo siguiente: (i) declarar EXEQUIBLES el inciso 2º del artículo 127 y el inciso 2° del artículo 225 de la Ley 1952 de 2019; y (ii) ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-293 de 200 y, por lo tanto, declarar EXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 129 de la Ley 1952 de 2019, “en el entendido de que si el quejoso demuestra que recibió la comunicación después de los cinco días de su entrega en la oficina de correo, debe considerarse cumplida esta comunicación, a partir de esta última fecha”.

Asegura que el artículo 127 del Código General Disciplinario, parcialmente acusado, no desconoce los derechos de defensa y contradicción ni los principios de publicidad y transparencia de la función administrativa. Al respecto, recuerda que esta Corporación ha señalado que la notificación por edicto en el proceso disciplinario es subsidiaria y sólo opera ante la imposibilidad de notificar personalmente al sujeto procesa. Por esta razón, estima que el término de cinco días previsto por la norma resulta razonable, en virtud de los principios de celeridad y eficacia que rigen la función disciplinaria sancionatoria.

Respecto del inciso 2º del artículo 225 del Código General Disciplinario, indica que esa norma “no puede ser más garantista, porque dispone la citación del procesado o su defensor a la audiencia del proceso verbal y, en caso de que no comparezcan, se designa un defensor de oficio. Igualmente, sostiene que el precepto acusado no es contrario a la Constitución, pues las partes deben cumplir con sus cargas procesales y estar atentas al desarrollo del trámite disciplinario que, para ese momento, evidentemente conoce.

Añade que, en todo caso, los artículos 127 y 225 de la Ley 1952 de 2019 no son contrarios a la Carta, en tanto que, “(…) si el interesado logra demostrar que recibió la comunicación después del término señalado, se debe realizar la respectiva notificación.

Por último, en lo relativo a la comunicación al quejoso (inciso 2º del artículo 129 demandado), advierte que la Sentencia C-293 de 200 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “(…) se entenderá cumplida la comunicación cuando haya transcurrido cinco días, después de la fecha de su entrega a la oficina de correo”, contenida en el artículo 109 de la Ley 734 de 2002. Lo anterior, en el entendido de que si el quejoso demuestra que recibió la comunicación después del lapso previsto en la norma, debe considerarse cumplida la comunicación a partir de esta última fecha.

Por lo expuesto, el Procurador considera que se configura la cosa juzgada material respecto del aparte acusado, dado que: (i) la Sentencia C-293 de 2008 “(…) juzgó una disposición con idéntico contenido normativo y efectos jurídicos a la que es objeto de demanda; (ii) los cargos analizados en ambos casos se refieren al principio de publicidad y a los derechos al debido proceso y de defensa; (iii) los parámetros constitucionales que fundamentaron la anterior decisión no han sido objeto de reforma; y, (iv) no se evidencia “(…) un cambio relevante en el contexto de aplicación de la norma”.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta, esta Corporación es competente para conocer de la demanda formulada contra algunos apartes de los artículos 127, 129 y 225 de la Ley 1952 de 2019. Sobre este particular, la Sala reitera su competencia para decidir sobre la constitucionalidad del Código General Disciplinario (CGD), pese a que aún no se haya producido su entrada en vigenci', de conformidad con la jurisprudencia constitucional consolidada en relación con esta materi.

Al respecto, la Corte ha distinguido entre la vigencia y la existencia de las normas jurídicas. En este sentido, resulta posible que esta Corporación se pronuncie respecto de la constitucionalidad de normas que, pese a no hallarse vigentes al momento de la decisión, tienen vocación de producir efectos jurídicos, por lo cual se justifica el ejercicio del control de constitucionalidad de dichos preceptos, tal y como ocurre en el presente asunt.

Asuntos preliminares: ausencia de configuración de la cosa juzgada constitucional y procedencia de la pretensión de exequibilidad condicionada en la demanda de inconstitucionalidad

3. Antes de analizar las cuestiones de fondo, la Sala estudiará la configuración de la cosa juzgada constitucional material, debido a que el Procurador General de la Nación estima que aquella operó respecto de una de las normas acusadas. De igual modo, dado que el ciudadano pretende la exequibilidad condicionada de las disposiciones censuradas, esta Corporación reiterará su jurisprudencia sobre la procedencia de este tipo de pretensiones en la acción pública de inconstitucionalidad.

Ausencia de configuración de la cosa juzgada constitucional material en el caso concreto

En múltiples pronunciamiento, la Corte ha precisado la naturaleza jurídica de la cosa juzgada constituciona, sus funcione, y su tipología, que permite clasificarla en (i) absoluta o relativ y (ii) formal o materia. Respecto de esta última clasificación, ha establecido que, para que exista cosa juzgada material, “(…) es preciso que la nueva controversia verse (i) sobre el mismo contenido normativo de la misma disposición examinada en oportunidad previa por la Corte Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en ocasión anterior. En particular, la identidad de cargos implica examinar, tanto el parámetro constitucional empleado como la argumentación utilizada por el demandante. Asimismo, la identidad de contenido normativo exige revisar el contexto normativo en el que se aplica la disposició.

El Ministerio Público sostiene que existe cosa juzgada constitucional respecto del inciso segundo del artículo 129 de la Ley 1952 de 2019, en la medida en que la Sentencia C-293 de 200 “(…) juzgó una disposición con idéntico contenido normativo y efectos jurídicos a la que es objeto de demanda. Sin embargo, la Corte se aparta de dicha conclusión porque, como se expondrá a continuación, no existe identidad entre el alcance de ambas normas ni tampoco en el contexto en el que ellas se insertan.

La Sentencia C-293 de 200 estudió la constitucionalidad de una expresión contenida en el artículo 109 de la Ley 734 de 200. En dicha oportunidad, el demandante aseguraba que la norma partía del supuesto de que, tan pronto el operador disciplinario entregaba la comunicación en la oficina de correo, su destinatario la conocía. En consecuencia, sostenía que tal presunción era contraria al principio de publicidad de las actuaciones administrativas (art. 209 C.P.) y al derecho de defensa (art. 29 C.P.).

La Sala concluyó que la norma demandada podía interpretarse de dos formas: (i) que la comunicación se entiende “simplemente” cumplida cuando transcurren cinco días después de su introducción en la oficina de correo, lectura que, de acuerdo con la jurisprudencia constituciona, impone una carga desproporcionada al quejoso y es contraria a la realidad, al principio de publicidad y al derecho de defensa; o (ii) que “(…) si el quejoso demuestra que recibió la comunicación después de los cinco días de su entrega en la oficina de correo, debe considerarse cumplida esta comunicación, a partir de esta última fecha. Por consiguiente, condicionó la exequibilidad del precepto acusado para que se entendiera bajo esta última lectura.

A partir de este antecedente jurisprudencial, corresponde determinar si el artículo 109 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 129 de la Ley 1952 de 2019 guardan identidad en su contexto y contenido normativo. En primer lugar, en lo referente al contexto normativo en que se insertan ambas normas, se advierte que el Código General Disciplinario modificó algunos aspectos en la regulación de las notificaciones y comunicaciones del proceso disciplinari, entre los cuales se enuncian: (i) los tipos de decisiones que se notifican personalmente; (ii) la comunicación de las providencias interlocutoria; (iii) la regulación de la notificación por estado; (iv) las clases de decisiones y el término en el cual se entiende surtida la notificación por edict; (v) la comunicación de las decisiones de sustanciación que carezcan de una forma especial de notificación; y (vi) las providencias que se comunican al quejoso y su procedimiento.

De este modo, se evidencia que el inciso segundo del artículo 129 del Código General Disciplinario se enmarca en un contexto normativo distinto de aquel que regulaba el artículo 109 del Código Disciplinario Único. En tal sentido, la reforma de ciertas reglas procesales en materia de notificaciones implica un cambio en el procedimiento para dar a conocer las decisiones de la autoridad disciplinaria. Esta modificación abarca diversos aspectos relevantes, los cuales se relacionan entre sí y, por consiguiente, inciden en la evaluación del alcance de la norma. Así, en la medida en que cambia la modalidad de notificación para ciertas decisiones, no se puede predicar que exista una identidad entre ambos contextos normativos.

De este modo, se presenta un diseño procesal distinto de aquel adoptado en el estatuto anterior. Al respecto, la Corte ha destacado que lo que distingue a los códigos de otras regulaciones legales es su carácter sistemático y de coordinación normativ. Por lo tanto, el análisis de la norma demandada debe tener en cuenta las modificaciones que sufrió la codificación en la que se inserta.

En segundo lugar, en relación con su contenido normativo, la Sala presentará las diferencias entre ambas normas mediante el siguiente cuadro comparativo:

Como se evidencia a partir de la confrontación entre la norma acusada y el artículo 109 de la Ley 734 de 2002, existen importantes diferencias en el sentido de ambas disposiciones, lo cual impide concluir que haya identidad entre el contenido de dichos artículos. En efecto, (i) mientras que la primera norma ordena comunicar al quejoso el fallo absolutorio, la segunda dispone que debe comunicarse el inicio de la audiencia; (ii) el artículo 109 del Código Disciplinario Único señala que la comunicación se cumple con su entrega en la oficina de correo, mientras que la norma objeto de estudio precisa que se entiende surtida al día siguiente de su entrega; (iii) a diferencia de la norma anterior, el artículo 129 del Código General Disciplinario permite que se comunique al quejoso a través de otro medio más eficaz que el correo postal; y (iv) la norma demandada regula también las comunicaciones que se envían a los demás sujetos procesales y no únicamente al quejoso. Este último aspecto resulta especialmente relevante en esta oportunidad. Bajo tal perspectiva, la disposición acusada amplió su ámbito de aplicación y extendió las comunicaciones allí previstas como una forma de dar a conocer decisiones de la autoridad disciplinaria también al procesado. De esta manera, la Sala descarta que se trate de una norma idéntica a aquella que la Corte analizó en un momento anterior.

Conforme a lo expuesto, la existencia de cierta semejanza entre el contenido de dos normas jurídicas no implica que la Corte deba abstenerse de ejercer el control de constitucionalidad sobre aquella que no ha sido enjuiciada. Dicha conclusión resultaría contraria al principio de supremacía constitucional, por cuanto ello evitaría el análisis del fondo del asunto, aun cuando existan elementos distintos en la controversia que el juez constitucional debe abordar. En tal sentido, para que opere el fenómeno de la cosa juzgada, se debe verificar que exista identidad entre el contenido material de ambas normas.  

En consecuencia, en el presente caso no se configura la cosa juzgada constitucional material, por cuanto la disposición sometida al análisis de la Corte tiene un contenido normativo diverso de aquella que fue objeto de una declaración de exequibilidad condicionada en la Sentencia C-293 de 200. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala aclara que la ratio decidendi acogida por la Corte en la citada providencia es un precedente relevante para la decisión que se tomará en esta oportunidad, debido a las similitudes que existen entre el problema jurídico propuesto en ese momento y aquel que se analiza en esta ocasión.

Procedencia de la pretensión de exequibilidad condicionada en la demanda de inconstitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia

De conformidad con los artículos 243 superior y 21 del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación ha concluido que es competente para definir el alcance y los efectos de sus sentencia, con observancia de los mandatos constitucionales. En este sentido, desde sus primeros pronunciamiento, este Tribunal ha optado por las sentencias interpretativas o condicionadas como una posibilidad para modular sus decisione, con el fin de garantizar principios tan relevantes como el de la conservación del derech. Por consiguiente, la exequibilidad condicionada se configura cuando la Corte concluye que una norma: (i) debe entenderse en un sentido determinado para que resulte conforme con la Constitución, de modo que todas las demás lecturas resultan inexequibles; o (ii) puede interpretarse de una manera que es contraria a la Carta, por lo que debe excluirse esta posible lectur.

 En algunos casos, los ciudadanos que acuden a la acción pública de inconstitucionalidad persiguen, como pretensión única, que se declare la  exequibilidad condicionada de la norma, a partir de las categorías teóricas que la propia Corte ha desarrollado. En estos eventos, esta Corporación ha concluido que la demanda es apta y no puede descartarse su estudio de fondo por la sola circunstancia de haberse propuesto una pretensión de exequibilidad condicionad.

De este modo, la postura vigent de la jurisprudencia constitucional exige que, cuando se trata de demandas de inconstitucionalidad cuya pretensión única es la exequibilidad condicionada de la norma acusada, se deben cumplir dos requisitos específico: (i) que el cargo plantee un problema de control abstracto de constitucionalidad; y (ii) que la parte actora justifique mínimamente la decisión de no solicitar la inexequibilidad total o parcial de la disposición demandad.

En el caso concreto, la Sala Plena estima que se satisfacen los presupuestos previamente indicados. De una parte, es evidente que la cuestión planteada por el ciudadano implica una confrontación de una lectura de las normas demandadas con los mandatos constitucionales que estima infringidos.

De otra, el demandante presentó ampliamente las razones por las que, en su criterio, no debería declararse la inexequibilidad de la norma. Sobre el particular, concluyó que: “la solución jurídica más viable no resulta ser la inexequibilidad de los preceptos normativos demandados. Ello agravaría la situación al dejar sin herramientas de publicidad para el disciplinado o para el quejoso, a más de imponer cargas desgastantes al Estado. En razón de lo expuesto, la Sala procederá a formular y resolver el problema jurídico de fondo.

Planteamiento del problema jurídico y esquema de resolución

En el presente asunto, el demandante considera que algunos apartes de los artículos 127, 129 y 225 de la Ley 1952 de 2019 son contrarios a los artículos 29 y 209 de la Constitución. En su criterio, las normas acusadas desconocen el debido proceso, los derechos de defensa y contradicción y los principios de publicidad y transparencia de la función administrativa. El ciudadano funda la acusación en que los preceptos demandados: (i) determinan una presunción de notificación del acto administrativo, porque establecen que el depósito de la comunicación por parte de la autoridad disciplinaria implica el conocimiento efectivo de dicha decisión por parte del destinatario; (ii) permiten la contabilización de los términos para adelantar la notificación personal desde el depósito del acto administrativo en la oficina de correos, lo cual no corresponde con la realidad; y, finalmente, (iii) impiden la intervención de los sujetos procesales en el trámite disciplinario, así como la impugnación de las decisiones proferidas. En consecuencia, solicita a la Corte declarar exequibles de manera condicionada tales normas, en el entendido que los términos de notificación previstos en ellas se contabilicen a partir del recibo de la comunicación por sus destinatarios.

Tanto el Procurador General de la Nación como los ciudadanos intervinientes en el trámite solicitaron declarar exequibles las disposiciones parcialmente acusadas, por estimar que (i) no establecen una presunción de notificación del acto administrativo; (ii) garantizan parámetros de razonabilidad y debido proceso sin dilaciones injustificadas; (iii) buscan evitar que se generen actos de corrupción; y (iv) son expresión de los principios de celeridad y eficacia que rigen la función disciplinaria sancionatoria.

Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional debe establecer si ¿los apartes acusados de los artículos 127, 129 y 225 de la Ley 1952 de 2019 desconocen el derecho fundamental al debido proceso, en sus garantías de defensa y contradicción, así como los principios de publicidad y transparencia de la función administrativa (artículos 29 y 209 C.P.), porque no le permiten a los interesados conocer el contenido de la decisión disciplinaria proferida ni emplear las herramientas procesales necesarias para el ejercicio de su defensa?

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes asuntos: (i) el derecho al debido proceso administrativo en materia disciplinaria, el principio de publicidad y los derechos de defensa y contradicción; (ii) la libertad de configuración legislativa en materia disciplinaria y sus límites; (iii) las reglas jurisprudenciales sobre notificaciones a través del correo postal de los actos administrativos del procedimiento disciplinario; y, finalmente, (iv) el análisis de constitucionalidad de las normas acusadas, en relación con el cargo propuesto.

El derecho al debido proceso administrativo en materia disciplinari. Los derechos de defensa y contradicción y el principio de publicida

Este Tribunal ha establecido que el debido proceso (artículo 29 superio) comprende el conjunto de garantías que tienen como propósito “(…) sujetar las actuaciones de las autoridades judiciales y administrativas a reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas en ellas involucrados. Este es uno de los pilares del Estado Social de Derecho, pues protege las libertades ciudadanas y opera como un contrapeso al poder del Estad. Así, la Corte ha reiterado que este derecho fundamental tiene las siguientes características:

(i) debe garantizarse en todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas. En tal sentido, constituye “(…) un fundamento de la legalidad dirigido a controlar las posibles arbitrariedades en que puedan incurrir las autoridades como consecuencia del ejercicio del poder del Estado;

(ii) tiene diversos matices según el contenido del derecho del cual se trat. De esta manera, la exigencia de los elementos integradores del debido proceso “(…) es más rigurosa en determinados campos del derecho (…) en [los] que la actuación puede llegar a comprometer derechos fundamentales;

(iii) es un derecho de aplicación inmediata (artículo 85 superior), que se expresa a través de múltiples principios que regulan el acceso a la administración de justicia (artículos 228 y 229 de la Constitución) como la celeridad, publicidad, autonomía, independencia, gratuidad y eficienci;

(iv) no puede ser suspendido durante los estados de excepció;

(v) se predica de todos los intervinientes en un proces y de todas las etapas del mism; y,

(vi) su regulación se atribuye al Legislador quien, dentro del marco constitucional, define cómo habrá de protegerse y los términos bajo los cuales las personas pueden exigir su cumplimient, entre otras.

En este sentido, esta Corporación ha determinado que el contenido material del derecho al debido proceso está compuesto por garantías esenciales que deben tener todos los ciudadanos que intervienen en un proceso judicial. Al respecto, la Sala resalta que la Constitución extendió dichos postulado a las actuaciones administrativa. Lo anterior, con el fin de asegurar la protección del interés general y el respeto por los derechos y principios ligados al ejercicio de la función públic. De este modo, muchos de los elementos que informan el derecho fundamental al debido proceso judicial se aplican también a todas las actuaciones que desarrollen las autoridades públicas en el cumplimiento de sus funciones.

No obstante, las garantías del debido proceso judicial no fueron trasladadas de manera directa e irreflexiva al ámbito administrativo, en la medida en que la función pública tiene requerimientos adicionales de orden constitucional que debe atender conjuntamente con el debido proceso, en el ejercicio de tales atribuciones. En efecto, las autoridades administrativas están obligadas, no solo a respetar el debido proceso, sino también a no transgredir los principios reguladores de la función pública, tales como la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, definidos en el artículo 209 de la Carta. En consecuencia, este Tribunal ha establecido que, en materia de derecho administrativo sancionador, la garantía del debido proceso tiene un carácter flexible, en la medida en que:

“(…) los procesos judiciales deben otorgar una respuesta definitiva a los conflictos sociales, en tanto que las actuaciones administrativas son susceptibles de control ante la jurisdicción. Por ello, aunque el debido proceso se aplica en toda actuación administrativa o judicial, en el primer escenario ocurre bajo estándares más flexibles para asegurar la eficiencia, eficacia, celeridad y economía por parte de la Administración.

Así, la jurisprudencia ha enunciado, entre las garantías propias del debido proceso administrativo, las siguientes: (i) el derecho a ser oído durante toda la actuación; (ii) la notificación oportuna y de conformidad con la ley; (iii) que el procedimiento se surta sin dilaciones injustificadas; (iv) que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; (v) que el procedimiento se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; (vi)  la presunción de inocencia, (vii) el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) el derecho a impugnar las decisiones y promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proces.

Ahora bien, esta Corporación ha sostenido que la potestad sancionadora de la administración es una de las expresiones del poder punitivo del Estado y comprende diversas especie, entre las que se encuentra el derecho disciplinari. Este último, comprende “(…) el conjunto de normas, sustanciales y procesales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo. De este modo, se trata de una función inherente a la actividad estata. Asimismo, la Corte ha resaltado que el derecho disciplinario: (i) es una herramienta fundamental para el cumplimiento de los fines del Estado; (ii) materializa el principio de responsabilidad de los servidores públicos; y, (iii) permite garantizar la efectividad de los principios de la función públic.

El derecho disciplinario presenta una naturaleza específica y, en este sentido, no resulta posible trasladar automáticamente las garantías del proceso penal al debido proceso administrativo. En efecto, aunque constituye una expresión de la potestad sancionatoria como el derecho penal, presenta elementos propios que ameritan un abordaje diferenciad. Así, “las garantías mínimas del debido proceso penal son aplicables, con algunas atenuaciones, a las actuaciones administrativas sancionatorias, debido a su carácter punitivo.

En particular, en relación con el debido proceso administrativo en actuaciones disciplinarias de carácter sancionatorio, se han señalado, como componentes específicos del debido proceso disciplinario, “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus. Por último, en la medida en que implica un ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado, se debe garantizar plenamente dicho postulado en las actuaciones administrativas del procedimiento disciplinari, pues se trata de un ámbito que involucra importantes derechos constitucionales como los de acceso a la función pública, elegir y ser elegido o los derechos de las víctimas de violaciones a derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario.

En suma, el debido proceso es un conjunto de garantías que sujetan la actuación del Estado y de los particulares a reglas predeterminadas, las cuales rigen la resolución de un conflicto o la determinación de una situación jurídica. Este principio debe garantizarse también en las actuaciones administrativas, especialmente en aquellas que son una manifestación del poder punitivo estatal, como sucede con el procedimiento disciplinario, en razón de los derechos que se encuentran en juego en dicho escenario procesal.

Por su parte, el derecho de defensa se define como “(…) la facultad para emplear 'todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. Esta potestad tiene manifestaciones procesales y sustantiva, y puede ejercerse de forma activa o pasiv. A su turno, el derecho de contradicción se refiere a dos fenómenos distintos:

“De una parte, la posibilidad de oponer pruebas a aquellas presentadas en su contra. Desde esta perspectiva, el derecho de contradicción aparece como un mecanismo directo de defensa, dirigido a que las razones propias sean presentadas y consideradas en el proceso. Su vulneración se presentaría cuando se impide o niega la práctica de pruebas pertinentes, conducentes y oportunas en el proceso. Por otro lado, se refiere a la facultad que tiene la persona para (i) participar efectivamente en la producción de la prueba, por ejemplo, interrogando a los testigos presentados por la otra parte o por el funcionario investigador y (ii) exponer sus argumentos en torno a lo que prueban los medios de prueba.

Además, el derecho de defensa comprende garantías esenciales para toda persona, tales com: (i) controvertir las pruebas que se alleguen en su contra; (ii) aportar medios probatorios en su defensa; (iii) impugnar la sentencia condenatoria; (iv) la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables; (v) el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; y (vi) la asistencia de un abogado cuando sea necesari, entre otras. Además, una de sus expresiones consiste en el deber de la autoridad judicial o administrativa de integrar debidamente el contradictori.

Ahora bien, los derechos de defensa y contradicción presentan un alcance específico en materia disciplinaria. En efecto, la Corte ha señalado que el objeto y la naturaleza del proceso respectivo definen el ámbito de protección de estas garantías procesales. De este modo, entre mayor sea la importancia constitucional de los intereses y derechos involucrados, mayor debe ser el grado de salvaguarda de los derechos de defensa y contradicció. Así, dado que el proceso disciplinario afecta de manera indiscutible a los sujetos involucrados, los mandatos constitucionales imponen “(…) la existencia de procedimientos adecuados de publicidad del proceso (…) para hacer efectivo el principio de contradicción, una de cuyas manifestaciones más enérgicas la constituye el derecho a impugnar las providencias. En consecuencia, la protección de estas garantías en el ámbito disciplinario reviste de una especial importanci.

Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, en los procesos sancionatorios, los derechos de defensa y contradicción constituyen garantías instrumentales para la presunción de inocencia, por cuanto se requiere que la acusación sea sometida a prueba y refutació. De igual modo, ha reiterado que estas prerrogativas deben asegurarse permanentemente, esto es, tanto en las etapas de investigación previa como en la de juici.

A su turno, el principio de publicidad impone a las autoridades administrativas el deber de dar a conocer sus actuaciones (i) a las partes y a los terceros interesados, con el fin de garantizar los derechos de contradicción y defensa; y (ii) a la comunidad en general, como garantía de transparencia, participación ciudadan e imparcialidad del fallado. El alcance de este mandato varía según el tipo de actuación administrativa de la que se trat. Esta Corporación ha sostenido que este principio forma parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso y ha destacado su relevancia en el proceso disciplinari. Bajo ese entendido, su importancia radica en que “(…) sólo de esta manera el acusado puede conocer oportunamente los cargos que se le imputan y los hechos en que éstos se basan.

En este contexto, las notificaciones constituyen un mecanismo procesal que habilita el ejercicio del derecho de defensa, entendidas como el acto material de comunicación, que permite poner en conocimiento de las partes o de terceros interesados las decisiones proferidas dentro del trámite administrativo. Estas herramientas aseguran el “(…) derecho a ser informado de las actuaciones (…) administrativas que conduzcan a la creación, modificación o extinción de una situación jurídica o a la imposición de una sanción. De igual manera, garantizan el principio de publicidad y previenen la posibilidad de afectar a alguna persona con una decisión sin que haya sido oída o sin que haya tenido la oportunidad de intervenir en el procedimiento para su adopció. Con todo, en el marco de los procesos disciplinarios, la Corte ha afirmado que la notificación no puede entenderse como “(…) un acto de contenido meramente formal, sino que se surte con independencia de las decisiones que se adopten al interior del asunto.

Adicionalmente, los derechos de defensa y contradicción se relacionan, de forma inescindible, con el principio de publicidad. En efecto, a partir del momento en que se conocen las decisiones de la autoridad administrativa, se contabiliza el término para la interposición de los recursos respectivos, por lo cual la oponibilida se erige en un elemento necesario para garantizar aspectos de estos derechos, como: la posibilidad de controvertir las decisiones dentro del procedimiento disciplinari, de contar con los medios y el tiempo para ejercer una defensa técnica suficiente, para presentar pruebas y desvirtuar aquellas que se alleguen en su contra o contrastar los hechos de la acusación, entre otras.

En conclusión, el principio de publicidad y los derechos de contradicción y defensa son especialmente relevantes en los procedimientos administrativos sancionatorios, particularmente en el proceso disciplinario. Así, el derecho de defensa permite garantizar la intervención de las partes o de los terceros interesados en el trámite. También, el principio de publicidad asegura los derechos del procesado, del quejoso y de las víctimas, así como la participación de la comunidad y se encamina a preservar la imparcialidad y la transparencia en la actuación administrativa y permitir el ejercicio del derecho de contradicción. De igual modo, las notificaciones son una expresión de los citados mandatos constitucionales, en la medida en que su propósito es el de dar a conocer las actuaciones de la autoridad administrativa.

Libertad de configuración legislativa en materia de procedimientos administrativos de carácter disciplinario y sus límite

La jurisprudencia constitucional ha establecido que los procedimientos administrativos requieren regulación previa en la ley. Por esta razón, ha señalado que el Legislador está investido de amplias facultades para configurar los elementos que rigen cada uno de estos trámites, según la naturaleza particular de cada uno de ello. A partir de esta atribución constitucional, el Congreso de la República fija las reglas mediante las cuales se asegura la plena operatividad del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 C.P.) y el acceso efectivo a la administración pública (art. 209 C.P.). Tales pautas consolidan el principio de legalidad, la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y la finalidad de los proceso. Por ende, las normas procesales se orientan a asegurar la celeridad y eficacia de la respuesta de la administración pública, así como la protección de los derechos de las partes, de los terceros interesados y de la comunidad en genera.

En desarrollo de esta amplia competenci, el Legislador puede, entre otros aspectos: determinar las autoridades competentes para el trámite correspondient, diseñar las etapas, oportunidades y formalidades procesales, las actuaciones que competen a las partes, los término, los medios de prueba, los deberes y cargas procesale, y los recursos pertinentes ante las autoridades judiciales y administrativas respectiva.

En particular, la Corte ha señalado que la libertad de configuración legislativa en el proceso disciplinario se fundamenta en el principio democrátic. En efecto, el escenario de deliberación política es el más apto para determinar las conductas que resultan contrarias a la realización de los fines del Estado y el procedimiento que debe adelantarse para sancionarla.

No obstante, esta facultad no es absoluta ni ilimitad. El Legislador está sometido a los mandatos constitucionales y a los instrumentos internacionales que conforman el bloque de constitucionalida para diseñar los procesos judiciales y administrativos. En este sentido, en el ámbito del derecho disciplinario, la Sentencia C-555 de 200 destacó que, a pesar del amplio margen de regulación que se atribuye al Legislador en esta materia, este debe propender por las garantías “(…) de los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso.

Por lo tanto, en la configuración legislativa de los procedimientos administrativos, el Congreso debe respetar, tanto los principios y valores superiore (en especial los de justicia, igualdad y vigencia de un orden just), como la primacía de los derechos fundamentale. En particular, este Tribunal ha sostenido que la legitimidad de los trámites administrativos se soporta precisamente en el respeto por los principios de razonabilida y proporcionalida. Por consiguiente, si el diseño legislativo particular de una institución procesal resulta abusivo, arbitrario o contrario a los derechos fundamentales, desconoce tales postulados superiores y debe ser retirado del ordenamiento jurídic. También, está obligado a acatar los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre las forma y el de progresividad y no regresivida.

En consecuencia, esta Corporación ha reconocido que el Legislador es titular de un amplio margen de configuración para regular los distintos aspectos y etapas de los procedimientos administrativos. Concretamente, en el marco del trámite del proceso disciplinario, su libertad de configuración se basa en el principio democrático. No obstante, esta potestad debe ejercerse siempre con observancia de: (i) los principios y valores constitucionales; (ii) los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y finalidad; (iii) el conjunto de garantías que conforman el debido proceso; y, (iv) la prevalencia del derecho sustancial, entre otra. A continuación, la Sala analizará las reglas específicas de las notificaciones del procedimiento disciplinario que se surten a través de correo físico o postal.

Reglas jurisprudenciales en materia de notificación de actos administrativos del procedimiento disciplinario a través del correo postal

Jurisprudencia constitucional sobre la notificación de actos administrativos a través del correo postal

En primer lugar, la Sala abordará la notificación de actos administrativos a través de correspondencia desde una perspectiva general para, posteriormente, enfatizar en las reglas sobre notificaciones en el proceso disciplinario.

Respecto de las notificaciones de actos administrativos a través del correo postal, que interesan particularmente en el marco de la cuestión debatida, esta Corporación ha señalado que “(…) la sola remisión del correo no da por surtida la notificación de la decisión que se pretende comunicar, por cuanto lo que en realidad persigue el principio de publicidad, es que los actos jurídicos que exteriorizan la función pública administrativa, sean materialmente conocidos por los ciudadanos, sin restricción alguna, premisa que no se cumple con la simple introducción de una copia del acto al correo.

Esta posición fue establecida en la Sentencia C-096 de 200, en la cual se declaró la inexequibilidad de una norma contenida en el Estatuto Tributari. Aquella establecía que la notificación de los actos administrativos dictados por la autoridad tributaria se consideraba surtida con la simple introducción del documento al correo. Esa decisión se sustentó en lo siguiente:

(i) El principio de publicidad persigue que, efectivamente, los actos administrativos sean conocidos por sus destinatarios y la simple introducción de la copia del acto al correo no es idónea ni es indicativo que el destinatario efectivamente la conoce;

(ii) La medida afecta el derecho de defensa del administrado, porque a partir de la notificación del acto se cuentan los términos para controvertirlo; y,

(iii) Aunque existe control judicial posterior, la norma impone una carga desproporcionada al contribuyente. En efecto, hace más oneroso el ejercicio del derecho de defensa y reduce el tiempo para controvertir la actuación.

En similar sentido, la Sentencia C-317 de 200 reiteró las reglas establecidas previamente. En esa ocasión, la Corte declaró inexequible una norma del procedimiento cambiario, que establecía que la notificación de ciertos actos administrativos se entendía surtida en la fecha de su introducción al correo.

A su turno, el criterio expuesto fue reiterado en la Sentencia T-549 de 200, en la cual sostuvo: “(…) como regla general, la notificación no puede entenderse surtida con la mera introducción en el correo de los documentos pertinentes, sino que sólo puede considerarse que fue realizada en debida forma cuando el interesado la conoce, o desde la realización del hecho que permita suponer que tal conocimiento se produjo”.

Posteriormente, la Sentencia C-929 de 200 analizó otra norma del Estatuto Tributario, en virtud de la cual, “ (…) [l]as providencias que decidan recursos se notificarán personalmente o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación”.

En dicha oportunidad, la Corte reiteró las conclusiones establecidas en la Sentencias C-096 de 200 y C-317 de 200. Sin embargo, consideró que la disposición estudiada tenía un contenido normativo diferente, por lo cual no implicaba un desconocimiento ni del principio de publicidad ni del debido proceso. En efecto, sostuvo que “(…) el aviso de citación a que se refiere el precepto acusado, tiene por finalidad enterar al destinatario que el recurso interpuesto ya fue resuelto a fin de que comparezca para ser notificado personalmente, con lo cual se garantiza el derecho al debido proceso, y sólo en defecto de su no comparecencia se procede a la notificación por edicto. En consecuencia, declaró la exequibilidad de la norma demandada.

A su turno, la Sentencia C-890 de 201 consideró que la notificación por correo es un medio idóneo y eficaz para comunicar algunas de las decisiones adoptadas en el procedimiento administrativo sancionatorio de tránsito. En esa ocasión, concluyó que la modalidad de notificación prevista para esos casos no desconocía el debido proceso, especialmente porque “(…) es claro que la notificación por correo sólo se entiende surtida a partir del momento en que el destinatario recibe efectivamente la comunicación que contiene el acto, lo cual significa que sólo en ese momento y no antes, éste le resulta jurídicamente oponible, siendo el recibo de la comunicación el referente válido para contabilizar el término de ejecutoria.

Por último, la Sentencia C-035 de 201 sintetizó las reglas aplicables a las notificaciones de los actos administrativos de la siguiente manera:

(i) por regla general, los actos administrativos definitivos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas deben notificarse personalmente;

(ii) excepcionalmente, el Legislador puede adoptar otros mecanismos de notificación, “(…) siempre que se trate de medios eficaces que permitan el conocimiento material de la decisión por parte de los interesados;

(iii) cuando la ley establezca un medio principal de notificación y otros subsidiarios, el primero debe contar con plena eficacia para garantizar los derechos de defensa y contradicción. En cambio, los segundos pueden tener una menor eficacia siempre que la administración agote previamente los mecanismos principales y realice esfuerzos razonables para cumplir con el deber de dar a conocer sus decisiones; y,

(iv) la constitucionalidad de las normas que definen mecanismos de notificación implica un análisis de su razonabilidad y proporcionalidad, así como la ponderación entre las cargas que debe asumir la administración y aquellas que corresponden a los ciudadano.

De otra parte, en aplicación de tales reglas, la citada providencia estudió una norma que regulaba la notificación del acto de liquidación del “efecto plusvalía” sobre los inmuebles que se benefician con las acciones urbanísticas. En dicha ocasión, la Corte estimó que resultaba irrazonable y desproporcionado que dicha actuación se notificara únicamente por avisos y edictos. Aquella actuación carecía de la eficacia e idoneidad suficientes para garantizar el principio de publicidad y el derecho a la defensa. En consecuencia, declaró la exequibilidad condicionada de la disposición, bajo el entendido de que, antes de efectuar la notificación por avisos y edicto, debía agotarse la notificación personal o por correo.

En suma, la jurisprudencia constitucional ha establecido reglas y subreglas para garantizar que las notificaciones a través del correo postal, en el marco del proceso administrativo disciplinario, observen el debido proceso, los derechos de defensa y contradicción, y el principio de publicidad. En este escenario, la notificación personal debe ser la regla general cuando los actos administrativos crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. En tal sentido, es imperioso que cuente con plena eficacia para garantizar los derechos de defensa y contradicción. De esta suerte, la simple introducción del acto administrativo al correo postal no puede entenderse como un acto que materialice dicha notificación. De igual manera, también es posible que el Legislador acuda a medios de notificación subsidiarios, siempre que ellos resulten idóneos y eficaces, previo el agotamiento de los mecanismos principales. Finalmente, en todo caso, la regulación de las notificaciones en el procedimiento administrativo debe observar los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, con el propósito de garantizar el derecho de controvertir los actos administrativos e intervenir en el trámite respectivo.

El régimen de notificaciones de los actos administrativos del proceso disciplinario

La Ley 200 de 199 unificó el procedimiento disciplinario de los servidores públicos, que estaba regulado en varios regímene. Esa normativa estableció como formas de notificación la personal, por estrado, por edicto o por conducta concluyente. Posteriormente, la Ley 734 de 2002 sustituyó al estatuto procesal disciplinario anterior e introdujo ciertas modificaciones al régimen de notificacione. A continuación, la Sala hará referencia a las reglas jurisprudenciale sobre la materia y que fueron establecidas a partir de dichos estatutos:

(i) Los mecanismos para la comunicación de las decisiones administrativas que se dicten en los procesos disciplinarios deben garantizar, de manera oportuna, el principio de publicidad. En tal sentido, su diseño deberá establecer con claridad la forma precisa en que se practicarán las notificacione;

(ii) La notificación personal “es la regla general y el instrumento más idóneo, adecuado y efectivo para asegurar la protección del derecho de defensa del disciplinado, lo que “(…) garantiza un mayor conocimiento y convocatoria directa al proceso;

(iii) La aplicación de las demás formas de notificación es subsidiaria y de interpretación restrictiv. En este sentido, las notificaciones por edict y por conducta concluyente resultan válidas por cuanto desarrollan el principio de economía procesa;

(iv) Ciertas decisiones, particularmente aquellas que inician el procedimiento disciplinario, deben notificarse de manera personal. Este tipo de comunicación asegura que las providencias sean efectivamente conocidas por los sujetos procesale;

(v) El Legislador puede imponer cargas mínimas de diligencia a los sujetos intervinientes, lo cual no implica una afectación del derecho de defensa cuando estas son razonables y proporcionada; y,

(vi) El término para citar a la audiencia en el procedimiento disciplinario verbal debe contabilizarse a partir de la notificación personal del auto que ordena adelantar dicho proceso. Lo anterior, con el objetivo de que el procesado disponga de tiempo suficiente para preparar su defens.

Por su relevancia para la resolución del caso concreto, la Sala se referirá a la Sentencia C-293 de 200. Esta decisión analizó la constitucionalidad del artículo 109 del Código Disciplinario Únic. Esa norma señala que se entiende surtida la notificación al quejoso transcurridos cinco días después de su entrega en la oficina de correo. En dicha oportunidad, la Corte estudió el rol del quejoso en el proceso disciplinario y concluyó que, de una parte, cuenta con la posibilidad de recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio y, de otra, cuando se trata de víctimas de faltas disciplinarias que constituyan violaciones al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y al DIH, el quejoso tiene todas las facultades que se otorgan a los demás sujetos procesale. Dicha protección también se extiende, en la actualidad, a las víctimas por conductas constitutivas de acoso labora. Debido a lo anterior, sostuvo que la comunicación regulada en la norma demandada tiene el carácter de una auténtica notificación y, en tal sentido, es una manifestación concreta del principio de publicidad.

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.©
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023