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Sentencia C-146/21
Referencia: Expediente D-13.933
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 43.1 y 95.1 (parcial) de la Ley 136 de 1994 y 30.1, 33.1, 37.1 y 40.1 (parcial) de la Ley 617 de 2000
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Gonzalo Andrés Ramos Ramírez solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de algunos apartes de los artículos 43.1 y 95.1 de la Ley 136 de 1994, así como de los artículos 30.1, 33.1, 37.1 y 40.1 de la Ley 617 de 2000. En soporte de su solicitud, el actor adujo que las normas demandadas desconocerían los artículos 4, 9, 40 y 93 de la Constitución Política y el numeral 2 del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos (en delante, CADH).
Mediante auto del cinco (5) de octubre de 2020, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda por presentar errores en la formulación de sus cargos. El actor presentó escrito en el que manifestó corregir su demanda. Sin embargo, la magistrada sustanciadora concluyó que solo se habían subsanado algunas de las falencias advertidas. Por tal razón, procedió a admitir la demanda mediante auto del veintisiete (27) de octubre de 2020, únicamente respecto de la expresión “o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión”, contenida en todas las normas acusadas, por su presunta vulneración del artículo 23 de la CADH.
Estando en trámite el cumplimiento de lo ordenado en el auto admisorio, la magistrada sustanciadora advirtió que con la presentación del escrito de demanda el actor no había acreditado la calidad de ciudadano. En consecuencia, mediante auto del veinte (20) de enero de 2021, procedió a requerirlo a efectos de que cumpliera tal exigenci. En respuesta, el demandante allegó copia de su cédula de ciudadaní, documento cuya vigencia constató la magistrada sustanciadora a través de la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civi.
NORMAS ACUSADAS
A continuación, se transcriben las normas demandadas (se resaltan en subraya y negrilla los apartes legales cuya constitucionalidad se cuestiona, exceptuando las frases que no fueron admitidas como materia de la demandada):
“LEY 136 DE 1994
Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
[…]
CAPÍTULO IV.
CONCEJALES
[…]
ARTÍCULO 43. INHABILIDADES. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:
1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.
[…]
CAPÍTULO VII
ALCALDES
ARTÍCULO 95. INHABILIDADES PARA SER ALCALDE. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:
1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas”.
“LEY 617 DE 2000
Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional
[…]
CAPÍTULO V
REGLAS PARA LA TRANSPARENCIA DE LA GESTIÓN DEPARTAMENTAL, MUNICIPAL Y DISTRITAL
ARTÍCULO 30. LAS INHABILIDADES DE LOS GOBERNADORES. No podrá ser inscrito como candidato, elegido o designado como Gobernador:
1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos político o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.
[…]
ARTÍCULO 33. DE LAS INHABILIDADES DE LOS DIPUTADOS. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado:
1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.
[…]
ARTÍCULO 37. INHABILIDADES PARA SER ALCALDE. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
Artículo 95. Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:
1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.
[…]
ARTÍCULO 40. DE LAS INHABILIDADES DE LOS CONCEJALES. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:
1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas”.
LA DEMANDA
El demandante sustentó su solicitud de inexequibilidad por dos razones principales: (i) las normas acusadas contrarían lo dispuesto por el artículo 23.2 de la CAD , así como la interpretación que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH) ha realizado de dicha norma, y (ii) la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad y, por tanto, su desconocimiento implica también la vulneración del artículo 93 de la Constitución Política.
En cuanto al primer argumento, el demandante afirmó que el artículo 23 CADH prevé, con “carácter taxativo, las razones por las cuales los Estados pueden limitar el ejercicio de los derechos políticos. Sostiene que las normas acusadas contienen limitaciones “al ejercicio de los derechos políticos que no se encuentran presentes en esas RAZONES EXCLUSIVAS de que habla el 23.2 de la [CADH]. Así, el ciudadano concluye que el legislador incurrió en “una extralimitación en el ejercicio de sus funciones legislativas, al establecer una limitación de derechos políticos que no está prevista por el artículo 23 de la CADH. Esto, por cuanto la pérdida de investidura y la exclusión del ejercicio de la profesión no son sanciones impuestas por autoridad judicial en el marco de un proceso penal.
Sobre el particular, el demandante hizo referencia a la decisión de la Corte IDH en el caso Gustavo Petro Vs. Colombia, según la cual la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos “exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”, tal y como lo estipula el artículo 23.2 de la CAD. En este sentido, indicó que, con base en dicho artículo, las limitaciones de los derechos políticos deben ser únicamente frente a los temas allí contemplados “y no ampliar su margen de acción a otros asuntos en desmedro de la referida convención internacional y de las garantías de quienes participan en las elecciones populares. En suma, el accionante sostuvo que su demanda demuestra una clara “confrontación existente entre las normas acusadas y la ya bastante señalada norma internacional.
Respecto del segundo argumento, el ciudadano citó in extenso diversas sentencias de la Corte Constitucional sobre la figura del bloque de constitucionalidad, para justificar que la CADH hace parte de este y, por tanto, puede ser usada como parámetro de constitucionalida. Así, el demandante explicó que la CADH es un tratado de derechos humanos cuya limitación se encuentra prohibida durante los estados de excepción y que fue ratificado por Colombia mediante la Ley 16 de 1972. Además, indicó el ciudadano, el mencionado instrumento internacional ha sido admitido por la Corte Constitucional como parámetro de control constitucional de las leyes y, en tal orden, las decisiones de los órganos interpretativos de la CADH forman parte del bloque de constitucionalidad; bloque este que resultaría transgredido por las normas acusadas vía la violación del artículo 23.2 de la referida norma internacional.
INTERVENCIONES
Vencido el término de fijación en lista y en cumplimiento de lo ordenado en auto del veintisiete (27) de octubre del mismo añ, a través de la Secretaría General de esta Corporación se recibieron dos intervenciones.
Universidad de Cartagena. La Universidad de Cartagena solicitó declarar la inexequibilidad de las normas acusadas. Esto, por cuanto considera que el legislador superó los límites fijados directamente por el constituyente frente a la ampliación del régimen de inhabilidades, por tratarse de restricciones al derecho fundamental a elegir y ser elegido. Así mismo, el interviniente manifestó que la Corte IDH ha sido clara en señalar que el artículo 23.2 de la CADH no permite que un órgano administrativo pueda aplicar una sanción que implique la restricción del derecho político a elegir y ser elegido y que solo puede hacerlo por sentencia el juez competente en el marco de un proceso penal.
Por tanto, la entidad concluyó que las expresiones acusadas deben ser declaradas inexequibles como inhabilidad para ejercer cargos de elección popular. Precisó que, si bien en los casos de pérdida de investidura interviene una autoridad judicial, “no es menos cierto que aún así, sobrepasa los eventos de que trata el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en la que la sanción de inhabilitación para ser elegido en un cargo de elección popular no puede ser impuesta sino a través de una condena penal en firme”.
Ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña. El ciudadano interviniente solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de las normas acusadas en el entendido de que: (i) la frase “haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la presente ley, la de diputado o concejal” hace alusión a la pérdida de investidura derivada de las causales por la comisión de un delito; y (ii) la frase “excluido del ejercicio de la profesión” solamente aplicaría cuando la exclusión se haya impuesto por autoridad jurisdiccional competente dentro del marco de un proceso penal o se haya derivado de una conducta que le interesa al derecho penal y que haya llevado a una condena penal en firme.
El señor Sua Montaña sustentó el primer condicionamiento en el hecho de que la figura de la pérdida de investidura ocurre ocasionalmente por la comisión de un delito o a raíz de conductas que le interesan al derecho penal. En cuanto al segundo condicionamiento, señaló que la exclusión de una profesión es de naturaleza legal y, hasta ahora, ha sido configurada por el legislador como sanción disciplinaria para los abogados, “estando a su disposición la facultad de implementarla en el ámbito penal o en el régimen disciplinario de otras profesiones”.
A juicio del interviniente, las normas demandadas cumplirían con los preceptos del artículo 23.2 de la CADH por cuanto “si el alcance de las mismas se delimita de tal forma que la inhabilidad para ser alcalde, diputado o concejal ocasionada tras la exclusión de la profesión o pérdida de su investidura como congresista, concejal o diputado radique en el hecho de haberse impuesto la pérdida de investidura en razón de una condena penal en firme emitida con anterioridad a ésta o la conducta por la cual fue impuesta la pérdida de investidura haya conllevado a una condena penal concomitante o posterior y la exclusión de una profesión se imponga como pena accesoria o principal de un delito o a raíz de una condena penal en firme emitida con anterioridad a la exclusión de la profesión o la conducta con la cual se impone haya conllevado a una condena penal concomitante o posterior”.
Con todo, el ciudadano precisó que la Corte Constitucional tiene la facultad para ajustar el alcance de las normas acusadas conforme los parámetros interpretativos del orden constitucional.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuraduría General de la Nación le solicitó a la Corte declararse inhibida para tomar una decisión de fondo. La Vista Fiscal consideró que la demanda no cumple los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia para adelantar el juicio de constitucionalidad.
El Ministerio Público señaló que la demanda incumpliría con el requisito de especificidad respecto de la expresión censurada “o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la presente ley, la de diputado o concejal”. Esto, en razón a que el demandante no tuvo en cuenta el alcance de dicha expresión ni el contexto en el que se desarrolla el proceso jurisdiccional de pérdida de investidura, el cual cuenta con un estricto andamiaje constitucional y legal. Sostuvo también que el actor “no definió ni demostró de forma concreta cómo la norma demandada vulnera el artículo 23.2 de la CADH cuando la inhabilidad es consecuencia de una actuación donde interviene el juez aplicando los principios del debido proceso, la garantía de doble instancia y, sobre todo, los principios aplicables al proceso penal”.
El Procurador también consideró importante resaltar que la pérdida de investidura es una sanción decretada por una autoridad judicial, donde se observan los criterios de legalidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad de la medida y que, una vez en firme, trae como consecuencia la configuración de las inhabilidades acusadas de inconstitucionalidad. A juicio de la Procuraduría, lo anterior significaría que el demandante no logró estructurar una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la norma demandada y el texto constitucional en sentido amplio. Por lo tanto, calificó de global e indeterminado el argumento central de la demanda, lo que impediría iniciar un juicio de constitucionalidad.
En igual sentido, la Vista Fiscal afirmó que la demanda incumpliría con el requisito de pertinencia porque no tuvo en cuenta tres (3) situaciones particulares que son predicables del parámetro de constitucionalidad que invoca, a saber:
Que el artículo 23.2 de la CADH debe interpretarse de manera coherente, sistemática y evolutiva con todo el texto de la convención, con la Constitución Política de 1991 y con los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por Colombia que conforman el bloque de constitucionalidad. En este orden se indica que, de no ser así, se estaría dando a esa norma internacional un rango supraconstitucional. Para el Ministerio Público, el actor no sigue el anterior parámetro de interpretación, por lo cual omite efectuar una lectura armónica del artículo 23.2 de la CADH, que esté acorde con las competencias constitucionales y legales que soportan el proceso de pérdida de investidura.
Aunado a lo anterior, el representante del Ministerio Público afirmó que el demandante realiza una lectura exegética y aislada del artículo 23.2 de la CADH, sin reparar en que dicho instrumento debe interpretarse de manera armónica con otros dos instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad: (a) la Convención Interamericana contra la Corrupción (Ley 412 de 1997), en donde Colombia se comprometió a desarrollar mecanismos para prevenir y sancionar la corrupción, especialmente en el ejercicio de funciones públicas; y (b) la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (Ley 970 de 2005), que establece el deber de fijar mecanismos administrativos y judiciales para erradicar la corrupción.
Que los derechos políticos no son derechos absolutos. Al respecto, la Procuraduría precisó que, justamente, el artículo 23.2 de la CADH enuncia unas causales de restricción como parámetros convencionales para los Estados, sin que ello signifique que sean taxativas, “en tanto se pueden regular las existentes a partir de las necesidades históricas, políticas, sociales y culturales de la sociedad”. Por tal razón, se afirmó que el sistema Interamericano tiene una deferencia especial con el derecho interno y no le impone un modelo específico para el ejercicio o la restricción de los derechos políticos. Aclaró que allí solo se ha juzgado la limitación a tales derechos cuando proviene de una autoridad administrativa, “pero no así cuando se genera la intervención previa de una autoridad jurisdiccional” con pleno acatamiento de las garantías propias del debido proceso.
Para la Vista Fiscal, los efectos de la sentencia del caso Petro Urrego Vs. la República de Colombia no son los que el demandante le atribuye. Consideró que aun cuando dicha decisión obliga al Estado colombiano respecto del asunto concreto examinado por la Corte IDH, su vinculatoriedad no puede extenderse a todos aquellos casos en los que se restrinja el sufragio pasivo mediante una inhabilitación producto de la declaratoria judicial de pérdida de investidura. En este sentido, recordó que en esa decisión la Corte IDH concluyó que el artículo 23.2 de la CADH no permite que una autoridad administrativa limite el ejercicio de los derechos políticos mediante destitución o inhabilitación, ya que solo puede hacerlo el juez competente por acto jurisdiccional.
Luego de identificar estos tres aspectos que debieron tenerse en cuenta en la demanda, el Ministerio Público consideró que su ausencia implica un incumplimiento de la carga mínima argumentativa para adelantar el control de convencionalidad propuesto, en tanto no expuso todos los elementos de juicio necesarios para definir el alcance de la expresión acusada, lo que se traduce, igualmente, en el incumplimiento del presupuesto de suficiencia.
Por último, en cuanto a la inhabilidad que impide inscribirse como candidato y ser elegido como alcalde, concejal, gobernador o diputado cuando el interesado ha sido excluido del ejercicio de una profesión, la Procuraduría indicó que el demandante tampoco habría cumplido los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia del cargo, “en tanto no expuso el alcance de la expresión ni señaló cómo opera la exclusión que apareja como consecuencia dicha inhabilidad, a la vez que no la confrontó con el parámetro de control que invoca y menos expuso argumentos que logren desvirtuar la presunción de constitucionalidad de esa locución demandada”.
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con lo expuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formuló y admitió frente de una misma expresión legal que contienen los artículos 43.1 y 95.1 de la Ley 136 de 1994 y 30.1, 33.1, 37.1 y 40.1 de la Ley 617 de 2000.
Cuestión previa. Aptitud de la demanda
La Procuraduría General de la Nación emitió concepto en el cual consideró que el cargo formulado en la demanda no cumpliría con los requisitos necesarios para que pueda emitirse una decisión de fondo. Por tanto, la Sala estudiará los argumentos en que dicha entidad apoyó tal afirmación y determinará si le asiste o no razón.
Requisitos para la aptitud sustancial de la demanda. De acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 199, uno de los requisitos mínimos de las demandas de inconstitucionalidad exige que estas contengan las razones por las cuales se estima que las normas acusadas desconocen la Constitución Política. Estas razones o argumentos no pueden ser de cualquier naturaleza pues su contenido y forma debe permitir al juez “establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la ley y la Carta Política.
Por lo atrás expuesto, la jurisprudencia constitucional ha determinado que los argumentos expuestos ante esta Corte, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, deben caracterizarse por su claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, aspectos que ha definido de la siguiente forma:
La claridad implica que el cargo contenido en una demanda presente argumentos coherentes, de modo que “permita a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. La certeza del cargo busca que las razones de la demanda se dirijan “contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida arbitrariamente por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. La especificidad se acredita cuando la demanda “contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. La pertinencia determina que las razones que sustentan el cargo “estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. Por último, la suficiencia se cumple cuando se han expuesto “todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Igualmente, esta última exigencia hace referencia al alcance persuasivo de la demanda, es decir, a que “aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
Sobre los mencionados requisitos, esta Corte ha destacado que su verificación no puede realizarse bajo unos estándares demasiado complejos que obstaculicen al ciudadano la posibilidad de hacer propia la norma superior y ejercer el control de los excesos o defectos del poder político. No obstante, la jurisprudencia ha señalado que tal verificación no puede hacerse con tal flexibilidad que sea la propia Corte Constitucional o los intervinientes quienes terminen delimitando el objeto del debat.
En todo caso, para la jurisprudencia constitucional, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad “no debe requerir el cumplimiento de cargas extraordinarias, fincadas en conocimientos particulares o técnicas especializadas, que anulen su carácter universal. Igualmente, lo que se exige del demandante para activar las competencias de este Tribunal no puede ser equivalente a las condiciones de motivación que debe cumplir la Corte Constitucional al momento de tomar una decisión de fondo.
Análisis de la aptitud de la demanda, a la luz de los cuestionamientos presentados por la Procuraduría General de la Nación. De acuerdo con lo expuesto y, contrario a lo señalado por la Procuraduría General de la Nación, la Sala considera que en el presente caso el cargo propuesto por el demandante cumple los requisitos mínimos necesarios para emitir una decisión de fondo.
El Ministerio Público considera que la demanda carece de especificidad, porque el actor no tuvo en cuenta el alcance de las disposiciones demandadas ni la naturaleza y el contexto del proceso de pérdida de investidura, el cual considera que garantiza el derecho al debido proceso tal como en un juicio penal.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la especificidad consiste en formular un cargo concreto y directamente relacionado con las disposiciones que se acusan. Para la Sala, el actor cumplió con esta exigencia puesto que en su escrito identificó con precisión los apartados normativos demandados y explicó que estos contemplan límites al ejercicio del derecho político a ser elegido que no están autorizados por el artículo 23.2 de la CADH. En ese sentido, en la demanda se justificó por qué, al menos prima facie, existiría una contradicción entre las normas acusadas y la norma convencional que, bajo la figura del bloque de constitucionalidad (artículo 93 de la Constitución Política), puede ser utilizada como parámetro de constitucionalidad.
Lo que advierte la Sala en este punto es que el reproche de la Procuraduría General de la Nación sobre el incumplimiento del requisito de especificidad se funda en que el demandante omitió argumentos, a su juicio, necesarios para el debate, cuestión que se aborda en seguida.
El Ministerio Público también señaló que la demanda carecía de pertinencia por ignorar los parámetros interpretativos de la CADH, dar un alcance equivocado a la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia emitida por la Corte IDH y por no tener en cuenta que los derechos políticos no son absolutos.
Según lo visto líneas atrás, la pertinencia hace alusión a que las razones que sustentan el cargo sean de índole constitucional. Este criterio lo cumple el accionante, toda vez que el reproche que realiza respecto de las normas acusadas parte de considerar que estas no se enmarcan en las razones exclusivas por las cuales la CADH estipula que puede limitarse el ejercicio de los derechos políticos. Para sustentar su postura el actor se apoyó en la sentencia del caso Petro Urrego Vs. la República de Colombia, de la cual citó textualmente varios párrafos a partir de los cuales concluye que los derechos políticos solo pueden ser restringidos por las razones previstas en el artículo 23.2 de la CADH. Así, la demanda cumple con el requisito de pertinencia, porque está sustentada, no en el punto de vista personal del actor, sino en la interpretación de una disposición que hace parte del bloque de constitucionalidad, a la luz de lo decidido por la Corte IDH en un caso en contra de Colombia.
Ahora bien, la Sala considera que el reproche acerca de la falta de pertinencia formulado por el Ministerio Público muestra una inconformidad con la forma en que el actor interpreta el alcance de una decisión de la Corte IDH; inconformidad que, justamente, forma parte del debate sustancial, pues habrá que definir si le asiste o no razón al accionante en su forma de interpretar el artículo 23.2 de la CADH y la jurisprudencia relacionada. No obstante, que el demandante tenga una lectura diferente a la de la vista fiscal, mas no irrazonable sobre la CADH y la jurisprudencia interamericana, no implica que el cargo carezca de pertinencia.
Como consecuencia de los reproches señalados, la Procuraduría General de la Nación también concluyó que el cargo formulado por el actor carece de suficiencia. Sin embargo, la Sala advierte que este requisito sí se cumple en la demanda, pues como se ha visto, (i) el actor presentó una oposición clara y justificada entre las normas acusadas y la CADH; y (ii) argumentó por qué este instrumento internacional es parámetro de control constitucional y citó jurisprudencia pertinente para soportar su reproche.
Más aún, sin necesidad de presentar un escrito extenso, el accionante logró, a partir de razones sencillas pero coherentes, generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de las normas demandadas, lo cual es suficiente para poder iniciar un juicio de constitucionalidad.
Finalmente, además de los reproches anteriores, la Procuraduría General de la Nación sostuvo que el cargo contra el aparte normativo que contiene la inhabilidad por la exclusión del ejercicio de una profesión carecía de claridad, especificidad y suficiencia. Al respecto, indicó que el demandante “no expuso el alcance de la expresión ni señaló cómo opera la exclusión que apareja como consecuencia dicha inhabilidad, a la vez que no la confrontó con el parámetro de control que invoca y menos expuso argumentos que logren desvirtuar la presunción de constitucionalidad de esa locución demandada”.
La Sala no comparte el reparo señalado por el Ministerio Público. Como se explicó líneas atrás, el que la demanda no contenga una exposición sobre el alcance y contenido de la norma cuestionada, no necesariamente constituye una razón para desestimar un cargo determinado cuando este reúne los requisitos mínimos para ser admitido. Si bien tales argumentos pueden ayudar a ilustrar el debate, en este caso no resultan indispensables para sustentar el cargo propuesto. No debe perderse de vista que el actor no ataca por sí mismo el proceso de pérdida de investidura o el que lleva a la exclusión del ejercicio de una profesión, sino que su reproche está centrado en la inhabilidad que se deriva de estas sanciones por disposición del legislador. De este modo, el actor cuestiona el hecho de que quien sea sancionado a través de dichos mecanismos quede inhabilitado para aspirar a ser elegido en determinados cargos de elección popular a nivel territorial; inhabilidad que, a su juicio, constituye un límite al ejercicio de los derechos políticos que no está permitido por el artículo 23.2 de la CADH. Como ya lo señaló esta Sala líneas atrás, tales argumentos generan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la expresión acusada y son susceptibles de un análisis de fondo.
Por todo lo anterior, la Sala concluye que el cargo formulado por el accionante cumple los requisitos necesarios para que esta Corporación profiera una sentencia de fondo en el caso objeto de estudio.
Problema jurídico y metodología
Problema jurídico. La Sala advierte que el demandante sustentó la solicitud de inexequibilidad en que las inhabilidades dispuestas por las normas demandadas no corresponden a ninguna de las razones por las cuales el artículo 23.2 de la CADH permite que los Estados limiten derechos políticos. En particular, el ciudadano afirmó que el legislador se “extralimitó”, porque estableció inhabilidades para ser elegido popularmente con fundamento en sanciones que no son el resultado de un proceso penal.
El ciudadano confrontó las normas demandadas con el texto del artículo 23.2 de la CADH, así como con la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia. Así mismo, el demandante sostuvo que esta confrontación normativa es posible debido a que la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad, de acuerdo con el artículo 93 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Al respecto, la Sala advierte que la argumentación del demandante sugiere el análisis de las normas demandadas desde dos perspectivas que, aunque tienen puntos de convergencia, son distintas. De un lado, el ciudadano propone la confrontación de una norma nacional (legal) y una disposición de la CADH, lo cual es propio del control de convencionalidad. De otro lado, sostiene que la CADH tiene jerarquía constitucional y, por tanto, su desconocimiento implica también la vulneración del artículo 93 de la Constitución Política; este análisis es propio del control de constitucionalidad.
No obstante, es claro que lo que el demandante propone es que la Corte analice la validez de las normas acusadas a la luz del artículo 23 de la CADH, ya sea que la confrontación normativa sea directa y exclusiva con dicho artículo convencional o que el análisis se lleve a cabo bajo la figura del bloque de constitucionalidad. En consecuencia, corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jurídico: ¿La inhabilidad para ser elegido alcalde, gobernador, concejal o diputado para quienes han sido sancionados con (i) pérdida de investidura o (ii) exclusión del ejercicio de la profesión desconoce lo previsto por los artículos 93 de la Constitución Política y 23 de la CADH?
Metodología. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala (i) reiterará su jurisprudencia sobre el derecho político a ser elegido y las inhabilidades como limitaciones a este derecho. Luego, con ocasión de los apartes legales demandados, (ii) se referirá al proceso de pérdida de la investidura y a la exclusión del ejercicio de una profesión. Posteriormente, (iii) explicará en qué consiste el control de convencionalidad a la luz de la jurisprudencia de la Corte IDH, (iv) reiterará su jurisprudencia sobre el bloque de constitucionalidad y (v) diferenciará el control de convencionalidad y el bloque de constitucionalidad. Así mismo, reiterará la jurisprudencia constitucional sobre (vi) el control de convencionalidad y el contenido y alcance del artículo 23 de la CADH. De igual forma, (vii) sintetizará la decisión de la Corte IDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia y la sentencia del Consejo de Estado de 15 de noviembre de 2017, sobre el alcance del referido artículo convencional. Por último, con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala analizará las normas demandadas y resolverá el problema jurídico formulado.
Derecho a elegir y ser elegido y las inhabilidades para su ejercicio
El derecho a elegir y ser elegido. El artículo 40.1 de la Constitución Política reconoce el derecho político de todo ciudadano a elegir y ser elegido. La Corte Constitucional ha sostenido que este derecho es “una manifestación expresa de la calidad activa del ciudadano y forma parte del conjunto de derechos y deberes de las personas en su relación con el poder público, como partícipes de la organización del Estado, mediante los procesos de elección. Así mismo, la jurisprudencia ha sostenido que el derecho a elegir y ser elegido es un derecho de doble vía pues, por una parte, permite que los ciudadanos concurran a las urnas para ejercer su derecho al voto y así materializar su derecho a elegir; y, por otra parte, posibilita que los ciudadanos postulen su nombre a consideración del pueblo con el propósito de ser elegido y, de este modo, acceder directamente ejercicio del poder polític. La segunda manifestación se conoce como el derecho al sufragio pasivo.
Límites al derecho a elegir y ser elegido. Como sucede con todo derecho fundamental, el derecho a elegir y a ser elegido no tiene un carácter absoluto. En efecto, ya sea en calidad de elector o de candidato, el ejercicio del derecho que contempla el numeral 1 del artículo 40 superior está sujeto a condicionamientos constitucionales y legales y a mecanismos de control administrativo y judicial de los actos de elección y nombramiento pues con estos se “(garantiza) la institucionalidad misma y el respeto de los principios de participación democrática previstos en la Constitución.
Las inhabilidades como límites al derecho a elegir. En términos generales, las inhabilidades son “restricciones a la capacidad de las personas, para entablar relaciones jurídicas con el Estado. En este sentido, las inhabilidades pueden implicar limitaciones para ejercer derechos políticos y, en particular, el derecho a ser elegido, debido a que uno de sus fines es “impedir el acceso o la continuación en el desempeño de funciones públicas, como servidor público. Las inhabilidades “resultan de condenas, sanciones o de situaciones que el ordenamiento ha calificado jurídicamente [para tal fin].
Clasificación de las inhabilidades. A la luz de la jurisprudencia constitucional reciente, es posible identificar tres grupos principales de inhabilidades, a saber: (i) inhabilidad sanción, (ii) inhabilidad requisito y (iii) inhabilidad consecuencial. El primer grupo “corresponde a la consecuencia establecida por el legislador en los casos en que la persona resulta condenada en procesos de responsabilidad política, penal, disciplinaria, contravencional o correccional, es decir, cuando el Estado ha ejercido respecto de ella el ius puniendi en cualquiera de sus formas. El segundo “corresponde a la consecuencia establecida por el legislador respecto de determinados hechos o actos jurídicos que implican atentado o transgresión a valores, principios o derechos amparados por el constituyente, sin que la imposición de la medida requiera de un juicio punitivo previo. Las inhabilidades del tercer grupo se derivan de supuestos de hecho, tales como la acumulación de sanciones, de declaratorias de incumplimiento de contratos o la inclusión en el boletín de responsables fiscale.
Finalidades de las inhabilidades. La Sala advierte que las normas acusadas prevén ciertas inhabilidades como limitantes del derecho a ser elegido alcalde, miembro del concejo municipal o distrital, gobernador o diputado de la asamblea departamental. Así, es importante reiterar que las inhabilidades que prohíben que “una persona 'sea elegida o designada en un cargo público', continúe en él o, en general, acceda y ejerza una función pública tienen como propósito de “preservar la pulcritud de la administración pública, garantizar que los servidores públicos sean ciudadanos de comportamiento ejemplar y evitar que sus intereses personales se involucren en el manejo de los asuntos comunitarios, comprometiendo la imparcialidad, moralidad, igualdad y eficacia de la Administración.
La Corte ha sido constante en señalar que, si bien el régimen de inhabilidades para ejercer cargos de elección popular constituye una forma de limitar el derecho a ser elegido, busca, entre otros, que los aspirantes cumplan con condiciones “acordes con los supremos intereses que les corresponde gestionar en beneficio del interés común y la prosperidad colectiva. Así, las inhabilidades dirigidas a quienes se desempeñen en cargos de elección popular pretenden que tales funcionarios “sean personas de intachable conducta individual, social y profesional, de modo que generen un alto grado de confianza y legitimidad en el ejercicio de las delicadas labores públicas que se les confían. En consecuencia, las inhabilidades son instituciones que no deben examinarse únicamente desde la perspectiva del derecho del aspirante a ser elegido, sino también desde la óptica del interés público general
Libertad de configuración legislativa en materia de inhabilidades. De manera reiterada, la Corte ha sostenido que el legislador tiene amplia libertad de configuración para la definición de las inhabilidade. Al respecto, ha destacado que el artículo 293 de la Constitución Polític autoriza al legislador para fijar “las prohibiciones e impedimentos en relación con los ciudadanos que aspiren o sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. Es decir, para la Corte es claro que, tratándose de la elección de las autoridades políticas de las entidades territoriales “el legislador goza, por mandato de la Constitución, de plena libertad, independencia y autonomía para determinar los parámetros, criterios y reglas a seguir en cuanto a la definición de alguna de las materias que le corresponde reglamentar, como lo es el régimen de prohibiciones para la elección y el ejercicio de la función de alcalde, gobernador, concejal o diputado.
De tal suerte que “sólo pueden ser declaradas inexequibles aquellas inhabilidades para ser alcalde que en forma desproporcionada, innecesaria o irrazonable limiten el derecho de las personas a ser elegidas para ese cargo, por cuanto estaría violando el derecho de todos los ciudadanos a una igual participación política (CP arts. 13 y 40). En este sentido, la Corte ha considerado ajustadas a la Constitución normas que prevén inhabilidades para ser elegido popularmente, cuando ha encontrado que no restringen de manera desproporcionada el derecho a ser elegido y, por el contrario, persiguen fines de relevancia constitucional, tales como la preservación de la dignidad del cargo y la prevalencia del interés público por encima del particular o individua.
Límites a la competencia del legislador para establecer inhabilidades. Como quiera que los límites del derecho a elegir y ser elegido son los establecidos por la Constitución y la ley, la jurisprudencia constitucional ha señalado dos subreglas que delimitan hasta dónde llega la competencia del legislador cuando impone restricciones al ejercicio del referido derecho. Primera, el margen de acción del legislador depende del grado de precisión con que el constituyente haya perfilado una institución jurídica; esto es, que “la libertad de configuración del legislador es inversamente proporcional a la precisión y amplitud con que la Constitución regula una institución jurídica” y que “[a] mayor previsión de las nociones constitucionales, menor libertad de acción para el legislador. Segunda, los límites impuestos por el legislador al derecho de elegir y ser elegido deben ser razonables y proporcionales, de modo tal que no afecten su núcleo esencial a través de “exigencias que hagan nugatorio el derecho de participación de los ciudadanos en el ejercicio de la función pública en igualdad de oportunidades.
La pérdida de investidura y la exclusión del ejercicio de la profesión
Pérdida de investidura. La pérdida de investidura es un mecanismo de control y una acción públic, “mediante la cual se activa un proceso judicial de naturaleza sancionatoria cuyo trámite y decisión se encuentra a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante este proceso jurisdiccional se sanciona a los miembros de las corporaciones colegiadas de elección popular que, durante el desempeño de su cargo, incurran en violación del régimen de conducta determinado por la le. Durante su trámite, el juez contencioso administrativo hace un juicio de responsabilidad subjetiva sobre la conducta del funcionario, en aras de determinar si la misma fue a título de dolo o de culp. Al ser una manifestación del ius puniendi en cabeza del Estad, la ley prevé que en su desarrollo se deben respetar todas las garantías propias del debido proces .
Legitimación por pasiva. Los sujetos pasivos del proceso de pérdida de investidura son los congresistas de la República, los diputados departamentales, los concejales municipales y distritales, así como los miembros de las juntas administradoras locales. Es decir, los mencionados sujetos son, esencialmente, aquellos funcionarios de elección popular que pertenecen a un organismo político colegiado.
Legitimación por activa. Las mesas directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes pueden solicitar la pérdida de investidura de algún congresist. Por su parte, las mesas directivas de los concejos y asambleas pueden solicitar la pérdida de investidura de concejales y diputado. En ambos casos, cualquier ciudadano tiene legitimación en la causa para promover la pérdida de investidura cuando considera que alguno de los referidos funcionarios ha incurrido en las causales que, para tal sanción, expresamente señalan la Constitución y la le. De este modo se manifiesta y materializa la participación de la ciudadanía en el control judicial del poder polític.
El siguiente cuadro contiene las causales de pérdida de investidura previstas en la Constitución Política para los congresistas y en la Ley para los demás funcionarios.
| Congresistas. (C.P., artículo 183) | Diputados, concejales y miembros de las juntas administradoras locales. (Ley 617 de 2000, artículo 48) |
“1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. 2. Por la inasistencia, en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de la instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado”. | “1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. 2. Por la inasistencia, en un mismo periodo de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según sea el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. 6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley”. |
Principales características del proceso de pérdida de investidura de congresistas. En el caso de los miembros del Congreso de la República, el juez administrativo competente y las reglas aplicables al proceso de pérdida de investidura son las siguientes:
Juez competente. El artículo 184 ibidem dispone que es el Consejo de Estado quien decreta la sanción de pérdida de investidura “de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva correspondiente o por cualquier ciudadano”.
En cumplimiento del mandato constitucional, el legislador reguló el proceso de pérdida de investidura para los congresistas a través de la Ley 144 de 199, la cual fue derogada por la Ley 1881 de 201, que rige actualmente.
La Ley 1881 de 2018 introdujo modificaciones importantes al proceso de pérdida de investidura. En primer lugar, profundizó acerca del contenido y alcance del proceso de pérdida de investidura. En esa medida, señala que es “un juicio de responsabilidad subjetiva (…) en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. En curso del cual “se observará el principio del debido proceso conforme el artículo 29 de la Constitución Política y “se garantizará el non bis in idem.
La nueva legislación estableció dos instancias en el proceso de pérdida de investidura, que no estaban garantizadas con la Ley 144 de 1994. La primera instancia corresponde a las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado, y el recurso de apelación lo conoce en segunda instancia la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin la participación de los magistrados que decidieron el fallo recurrid. En cuanto a los términos para decidir, la normatividad vigente dispone un plazo de veinte (20) días hábiles para cada una de las instancia.
La legislación actual conserva la posibilidad de que el demandante presente la solicitud sin necesidad de apoderado y extiende esa facultad de comparecer personalmente al demandado (congresista), situación que no estaba contemplada en la ley previa. Igualmente, en relación con las partes, señala que las pruebas periciales que pretendan hacer valer cualquiera de ellas deben ser allegadas, respectivamente, junto con la solicitu o la contestación de la demand. Otra novedad que introduce la Ley 1881 de 2018 es la fijación de un término de caducidad de cinco (5) años para interponer la solicitud de pérdida de investidura, contados a partir del hecho generador de la causal que da lugar a la mism.
En lo relativo a la forma en que transcurren las etapas de la primera instancia, la nueva norma conserva algunos rasgos de la ley anterior, pero agrega otros, así: (i) una vez admitida la demanda mantiene la notificación personal al congresista involucrado y la notificación al agente del Ministerio Público; (ii) aumenta de tres (3) a cinco (5) días el término para que el demandado conteste, aporte y solicite pruebas; (iii) al día siguiente hábil de recibida la contestación, el magistrado ponente decretará las pruebas pertinentes y otorgará un término de tres (3) días para su práctica, oportunidad en la que también indicará fecha y hora para la audiencia pública, que se deberá realizar dentro de los dos (2) días siguientes. (iv) Esta audiencia está presidida por el magistrado ponente, quien estará acompañado por los demás miembros de la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura. También asisten las partes o sus apoderados y el agente del Ministerio Público, los cuales podrán intervenir por una sola vez en el orden en que fueron mencionados. (v) Culminada la audiencia, el proyecto de sentencia debe registrarse en los dos (2) días hábiles siguientes para que la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura tome la decisión, que deberá contar con el voto mayoritario de sus integrantes.
Respecto de cómo se surte el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, la Ley 1881 de 2018 establece las siguientes regla: (i) debe interponerse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de la decisión, oportunidad en la cual pueden solicitarse pruebas; (ii) repartido al magistrado ponente, este deberá decidir sobre la admisión y el decreto de pruebas; (iv) del auto que admite el recurso de apelación debe correrse traslado por tres (3) días a la contraparte y al Ministerio Público, para que ejerzan el derecho de contradicción y soliciten pruebas; (v) vencido el término probatorio, el ponente deberá registrar proyecto de sentencia dentro de los tres (3) días siguientes a efectos de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo discuta y decida el caso.
Adicionalmente, la referida ley establece otras reglas de procedimiento relacionadas con la (i) comunicación de la sentencia ejecutoriada a la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior; (ii) la compulsa de copias a la autoridad competente cuando el Consejo de Estado advierta la posible comisión de hechos punibles por parte del congresista, o temeridad o mala fe en la acusación; (iii) la acumulación de procesos; (iv) los efectos de cosa juzgada de la sentencia respecto de los hechos investigados, sin que sobre estos pueda tramitarse otro proceso de pérdida de investidura; (iv) la procedencia del recurso extraordinario especial de revisión dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la sentencia, conforme las causales establecidas en el CPACA; (v) la aplicación del CPACA para resolver la impugnación de autos y demás aspectos no abordados por la ley; y, finalmente, (vi) la aplicación de la Ley 1881 de 2018 a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, en lo que sea compatible.
En caso de decretarse la pérdida de investidura de un congresista, la consecuencia inmediata que se deriva de la sentencia es la separación del cargo de elección popular que viene ejerciendo. Así mismo, existen otros efectos que no se desprenden de la decisión judicial, sino de otras disposiciones contenidas en la Constitución Política y la Ley.
Proceso de pérdida de investidura de otros miembros de corporaciones públicas. Por otro lado, también son sujetos pasivos del proceso de pérdida de investidura los concejales, diputados y miembros de las juntas administradoras locales.
De acuerdo con la Ley 617 de 2000, artículo 48, parágrafo 2, el proceso de pérdida de investidura para concejales y diputados será fallado en primera instancia por el tribunal de lo contencioso administrativo con jurisdicción en el respectivo departamento, autoridad que cuenta con un término de cuarenta y cinco (45) días para tomar una decisión, en la cual deberá observar el debido proceso. La segunda instancia se surtirá ante el Consejo de Estado en un término no mayor de quince (15) días.
Ahora bien, a los procesos de pérdida de investidura iniciados contra diputados y concejales también resultan aplicables todas las garantías del debido proceso, el principio de non bis in idem, y las demás reglas procesales generales definidas para la contestación de demanda, el decreto y práctica de pruebas, la impugnación de autos, el desarrollo de la audiencia pública, la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Esta conclusión tiene sustento en que en el artículo 29 de la Constitución Política y en la Ley 1881 de 2018, que dispone que sus reglas son aplicables, en lo compatible, a los procesos de pérdida de investidura iniciados contra diputados y concejales.
Respecto de la sanción a imponer, al igual que sucede con los congresistas, el decreto de la pérdida de investidura de un concejal, diputado o miembro de una junta administradora local tiene como consecuencia la separación inmediata del cargo que ocupan. Además, otro efecto es la inhabilidad permanente que recae sobre ellos para ejercer el mismo cargo del cual fueron despojados y para aspirar a otros de elección popular, como el de alcalde o gobernador. Situación esta última que se deriva de las normas que aquí se demandan, mas no del proceso de pérdida de investidura.
Así entonces, el de pérdida de investidura es un proceso judicial tramitado ante la justicia contenciosa administrativa, en cabeza del Consejo de Estado y donde también participan los tribunales administrativos departamentales, según el funcionario de elección popular enjuiciado. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la pérdida de investidura es un juicio ético sobre los representantes elegidos popularmente, de quienes se espera un comportamiento recto, pulcro y transparent. Por ello, también ha resaltado que el procedimiento que se lleve a cabo para la pérdida de investidura debe ser riguroso y respetuoso del debido proceso a que tiene derecho el demandado, así como de sus derechos a participar en política y a conformar el poder polític. Lo anterior, en atención a que, en aplicación del régimen de inhabilidades dispuesto por el legislador, quienes hubieren perdido la investidura no pueden ser elegidos popularmente.
Exclusión del ejercicio de una profesión. Con fundamento en el artículo 26 de la Constitución Polític, el legislador tiene competencia para “determinar las autoridades competentes para inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones. Así, el legislador puede asignar dicha función “a una entidad y organismo de orden estatal del nivel nacional, sea mediante su creación o la modificación de una existente; o a “un colegio profesional, en virtud del principio de colaboración armónic. Organismos estos que tienen asignada la función de sancionar a los profesionales que estén bajo su vigilancia cuando incurran en conductas contrarias a la ética y el correcto ejercicio profesional. Precisamente, una de estas sanciones es la exclusión del ejercicio de la profesión.
La revisión normativa de las profesiones legalmente reconocidas en Colombia permite concluir, preliminarmente, que solo en algunos casos la exclusión del ejercicio de la profesión está contemplada como sanción disciplinari. Por ello, para conocer un poco más al respecto, a continuación, se señalan las profesiones que contemplan esta sanción, el organismo que la impone y el procedimiento previsto para ello, si lo hay.
Profesionales que pueden ser sancionados con la exclusión del ejercicio de su profesión. Las profesiones en las cuales está prevista la sanción de exclusión de la profesión, cancelación de la inscripción o de la matrícula profesional, expresiones usadas como sinónimos, son las siguientes: (i) economía, (ii) administración de empresas, (iii) contaduría, (iv) geografía, (v) diseño industrial, (vi) arquitectura, (vii) fisioterapia, (viii) optometría, (ix) ingeniería y profesiones auxiliares, (x) derecho, (xi) bacteriología, (xii) administración policial, (xiii) archivística, (xix) topografía y (xv) técnico electricist.
Entidades encargadas de sancionar disciplinariamente a los profesionales. La denominación y naturaleza jurídica de la entidad encargada de investigar y sancionar disciplinariamente a los profesionales no ha sido uniforme y varía según la profesión regulada. La ley ha dispuesto la creación de tribunales nacionales de ética o de consejos profesionales nacionales, para cumplir tal función. No obstante, también la ha asignado directamente a los colegios profesionales o juntas centrales.
Así, por ejemplo, los economistas, ingenieros, arquitectos y administradores de empresas son vigilados por los respectivos consejos profesionales, entidades de naturaleza pública integrada principalmente por funcionarios públicos y con representación gremia. Igualmente, en algunos casos, el legislador previó la creación de tribunales de étic'', generalmente adscritos a un colegio profesional, como ocurre con los optómetras, bacteriólogos o archivista.
Caso muy diferente y particular es el de los abogados, quienes, por disposición constitucional, son investigados y sancionados disciplinariamente por una autoridad judicial: la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. No obstante, la misma Constitución Política establece que el legislador puede asignar dicha función a un colegio de abogado''.
Finalmente, sobre este punto, es preciso resaltar que cada uno de los organismos previamente mencionados tiene entre sus prerrogativas resolver en segunda instancia aquellas decisiones emitidas por sus correspondientes sedes seccionales o regionales, que en materia disciplinaria tienen la función esencial de llevar a cabo el procedimiento en primera instancia, en aquellos casos donde está previst.
Procedimiento administrativo disciplinario seguido por los respectivos consejos, colegios o tribunales ético-disciplinarios. La legislación en este sentido es variada. Algunas profesiones están reguladas de manera detallada en cuanto a las etapas que debe seguir el proceso disciplinario, otras desarrollan solo algunos aspectos básicos y en lo no contemplado remiten a códigos de procedimiento y, en casos excepcionales, no hay procedimiento ni remisión normativa.
A modo ilustrativo, los fisioterapeutas cuentan con un Consejo Profesional Nacional de Fisioterapia facultado para resolver sobre la cancelación de la matrícula profesional por faltas el Código de Ética. Sin embargo, no existe el procedimiento que ha de seguirse para imponer dicha sanción. Igual vacío normativo tienen los geógrafos. Por otro lado, la ley que regula el ejercicio de la profesión de administración policial prevé que el procedimiento administrativo sancionatorio se lleve en su totalidad conforme las reglas del Código Disciplinario Único.
Finalmente, la legislación correspondiente a los profesionales del derecho, arquitectura, optometría, ingeniería y bacteriología es detallada en materia de procedimiento administrativo sancionatorio. Aun cuando cada regulación tiene aspectos particulares, es posible identificar en ellas el siguiente patrón en cuanto a su procedimiento: (i) inicio de la actuación de oficio o a petición de parte, (ii) investigación preliminar, (iii) investigación formal, (iv) formulación de cargos, (v) presentación de descargos (aporte, solicitud y práctica de pruebas); (vi) juzgamiento, (vii) decisión de primera instancia, (viii) decisión de segunda instancia. Asimismo, estas profesiones comparten los siguientes principios rectores en su procedimiento: derecho a la defensa, non bis in ídem, no reformatio in pejus, presunción de inocencia, derecho a ser asistido por un abogado, igualdad material, favorabilidad y debido proceso.
Control de convencionalidad interamericano
Control de convencionalidad en la jurisprudencia de la Corte IDH. En el 2006, la Corte IDH indicó, por primera vez, que el poder judicial de los Estados “debe ejercer una especie de control de convencionalidad. Este control de convencionalidad interamericano (en adelante, CCI) también se conoce como difuso o interno, para diferenciarlo del control de convencionalidad concentrado o externo que lleva a cabo la propia Corte IDH. En este sentido, la Corte IDH ha invocado el artículo 2 de la CADH que “contempla el deber general de los Estados Partes de adecuar su derecho interno a las disposiciones de la misma para garantizar los derechos en ella consagrados. Así, el tribunal interamericano considera que, en cumplimiento de este deber general, “todas las autoridades de un Estado Parte en la Convención tienen la obligación de ejercer un control de convencionalidad, de forma tal que la interpretación y aplicación del derecho nacional sea consistente con las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos.
En la actualidad, de acuerdo con la jurisprudencia interamericana, el CCI “es una obligación propia de todo poder, órgano o autoridad del Estado Parte en la Convención, que implica “controlar que los derechos humanos de las personas sometidas a su jurisdicción sean respetados y garantizados; para garantizar que “los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. Este control de convencionalidad opera “ex officio, mediante la confrontación “entre las normas internas y la Convención Americana” y los demás “tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado”, para lo cual deben tener en cuenta no solamente el texto de estos tratados, “sino también la interpretación que de estos ha hecho la Corte Interamericana. Por último, la Corte IDH ha reiterado que el CCI opera en el marco de las competencias de las autoridades estatales “y de las regulaciones procesales correspondientes.
En tales términos, las características de este control son las siguientes:
Debe ser llevado a cabo por todas las autoridades estatales de manera oficiosa.
Implica la confrontación entre normas nacionales, de un lado, y la CADH, los tratados internacionales sobre derechos humanos de los cuales es parte el Estado junto con la interpretación que ha efectuado la Corte IDH sobre estos instrumentos, de otro lado.
No existe un modelo único de CCI, porque opera en el marco de las competencias de cada autoridad estatal y de las regulaciones procesales correspondientes.
Relevancia de la jurisprudencia de la Corte IDH en el CCI. Para llevar a cabo el CCI, las autoridades estatales deben tener en cuenta no solo el texto de la CADH (y de otros tratados internacionales sobre derechos humanos), sino también la interpretación que de esta ha hecho la Corte ID''. En consecuencia, la jurisprudencia interamericana resulta especialmente relevante, porque es el principal medio por el cual la Corte IDH interpreta la CADH. Al respecto, la Corte IDH ha sostenido que cuando la parte resolutiva de una sentencia “[se] refiere expresa y directamente a la parte considerativa de las mismas […], el razonamiento de la Corte es claramente parte integral de la Sentencia, a lo cual el Estado concernido también queda obligado de dar pleno cumplimiento.De lo contrario, a juicio de la Corte IDH, “sería incongruente que la parte resolutiva o dispositiva de la sentencia sea obligatoria sin que se tome en consideración la motivación y el contexto en que fue dictada, máxime cuando se tiene presente que, al tenor de lo dispuesto en los artículos 66 a 69 de la Convención, el fallo constituye un todo o una unidad.
En tales términos, la Corte IDH identificó dos manifestaciones del CCI “dependiendo de si la Sentencia ha sido dictada en un caso en el cual el Estado ha sido parte o no. En el primer escenario existe “cosa juzgada respecto de un Estado, por lo que “está obligado a cumplir y aplicar la sentencia. En el segundo supuesto “el Estado concernido no ha sido parte en el proceso internacional en que fue establecida determinada jurisprudencia, [pero], por el solo hecho de ser Parte en la Convención Americana”, sus autoridades deben efectuar “un control de convencionalidad tanto en la emisión y aplicación de normas, en cuanto a su validez y compatibilidad con la Convención, como en la determinación, juzgamiento y resolución de situaciones particulares y casos concretos, teniendo en cuenta el propio tratado y, según corresponda, los precedentes o lineamientos jurisprudenciales de la Corte Interamericana.
Así las cosas, según el artículo 68.1 de la CADH, los Estados deben cumplir con las sentencias en las cuales han sido condenados, para lo cual deben interpretar la sentencia como un todo, de tal forma que se entiendan de forma sistemática las consideraciones y las órdenes impartida. No obstante, la figura del CCI, en los términos en los que la ha desarrollado la Corte IDH, impone a los Estados tener en cuenta los precedentes y lineamientos jurisprudenciales de la Corte IDH, contenidos en sentencias en las que no han sido parte, así como en sus opiniones consultivas.
Efectos del control de convencionalidad. Como se explicó, no existe un único modelo operativo del CCI. De igual forma, no existe un único efecto derivado del ejercicio del CCI. Así, ambos (el modelo y los efectos) dependen del diseño que adopte cada Estado, en atención a las competencias que la Constitución y la Ley han otorgado a las diferentes autoridades, así como de las regulaciones procesales previstas por cada ordenamiento jurídico nacional. De allí que el CCI pueda conducir a inaplicar cierta ley en un caso concreto, retirarla del ordenamiento jurídico, anular un acto administrativo o modificar una Ley, entre otros. Por tanto, las consecuencias de efectuar el CCI deben determinarse caso a caso.
Bloque de constitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia
Cláusula constitucional de remisión al derecho internacional de los derechos humanos. El artículo 93 de la Constitución Política de 1991 dispone que “[l]os tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”. De igual forma, prevé que los derechos y deberes contenidos en la Constitución “se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. En estos términos, el artículo 93 constitucional constituye por excelencia una cláusula de reenvío o de apertura al derecho internacional de los derechos humanos (en adelante, DIDH.
Bloque de constitucionalidad. La Corte desarrolló la figura del bloque de constitucionalidad para armonizar, principalmente, el artículo 4 y el inciso primero del artículo 93 de la Constitución Polític. Es decir, para armonizar la supremacía constitucional, de un lado, y la “prevalencia en el orden interno” de los tratados internacionales sobre derechos humanos cuya limitación está prohibida en los estados de excepció, de otro lado. Así, el primer inciso del artículo 93 constitucional permite que tales tratados internacionales sean aplicados para resolver problemas constitucionales y, por ende, puedan servir de parámetro de constitucionalida. A su vez, el inciso segundo del artículo 93 de la Constitución Política que “los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia” sean criterios hermenéuticos de los derechos y deberes previstos por la Constitución Política.
Ahora bien, la Corte ha distinguido entre bloque de constitucionalidad stricto sensu y lato sensu. En ambos casos se trata de normas que no están contenidas formalmente en la Constitución Política ni tienen “rango supranacional, pero que cumplen las dos funciones antes descritas. La diferencia entre los dos radica en que solo las normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu tienen rango constituciona''. Dentro del bloque de constitucionalidad lato sensu se encuentran normas que “tienen rango normativo superior al de las leyes ordinarias, pero que no tienen rango constituciona. Este es el caso de las leyes orgánicas y algunas estatutarias que, si bien no tienen el mismo nivel jerárquico de las normas constitucionales, sirven de parámetro para evaluar la constitucionalidad de otras leye.
En efecto, la apertura al DIDH y el bloque de constitucionalidad en ningún caso implican la existencia de normas superiores a la Constitución Política pues, a lo sumo, las normas del bloque de constitucionalidad servirán para interpretar los derechos y deberes constitucionales. En otras palabras, las normas de DIDH incorporadas al bloque de constitucionalidad, ya sea en sentido estricto o amplio, sirven para interpretar la Constitución y para determinar si una ley en particular se ajusta al texto constitucional, pero no es un parámetro autosuficiente para analizar la validez de la legislación nacional. De allí que, para la Corte “tales tratados [no son] un referente autónomo y supraconstitucional para juzgar el contenido material de una reforma de la Carta.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia interamericana. La CADH fue incorporada al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 16 de 1972. Este instrumento protege derechos humanos que no pueden suspenderse en estados de excepció. Habida cuenta de lo anterior, la Corte ha considerado que cumple los requisitos del artículo 93.1 C.P. y, por tanto, integra el bloque de constitucional stricto sens.
El intérprete auténtico de la CADH es la Corte ID. De allí que la Corte Constitucional hubiere reconocido la importancia de la jurisprudencia de la Corte IDH para interpretar la CADH, como instrumento que hace parte del bloque de constitucionalida. No obstante, esto “no supone integrar al bloque de constitucionalidad la jurisprudencia de la Corte Interamericana”, sino simplemente reconocer su valor como “criterio hermenéutico relevante que deberá ser considerado en cada caso.
Ahora bien, el valor hermenéutico de la jurisprudencia interamericana depende, en gran medida, de que sea uniforme, reiterada y compatible con la Constitución Polític. De lo contrario, por ejemplo, no tendría la capacidad de alterar el parámetro de constitucionalidad y, por tanto, desvirtuar la cosa juzgada constitucional. Al respecto, la Corte concluyó que solo es posible “reabrir un asunto previamente examinado por la Corte Constitucional en consideración a las interpretaciones sobrevinientes de la Corte Interamericana de Derechos respecto de una disposición internacional integrada al parámetro de control constitucional”, cuand:
(i) el parámetro de control del asunto previamente examinado haya sido una norma integrada al bloque de constitucionalidad en sentido estricto; (ii) los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos hayan variado radicalmente y de forma clara el sentido de tal norma; (iii) la nueva interpretación resulte compatible con la Constitución Política; (iv) ofrezca un mayor grado de protección a los derechos, que el otorgado por la Constitución; (v) se integre a la ratio decidendi de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y (vi) sea uniforme y reiterada. En estos casos, destaca la Corte, el demandante tendrá la obligación de demostrar con absoluta precisión cada uno de los requisitos antes referidos.
En todo caso, la Corte Constitucional ha reiterado que la jurisprudencia de la Corte IDH no puede ser “trasplantada automáticamente al caso colombiano. Por consiguiente, (i) “el alcance de estas decisiones en la interpretación de los derechos fundamentales debe ser sistemática, en concordancia con las reglas constitucionales y (ii) “cuando se usen precedentes de derecho internacional como criterio hermenéutico se deben analizar las circunstancias de cada caso particular para establecer su aplicabilidad.
En consecuencia, las decisiones judiciales de la Corte IDH son relevantes, debido a que “tienen implicaciones directas en la apreciación del sentido de un derecho previsto en la Convención Americana. Sin embargo, la aplicación de los estándares formulados por la Corte IDH en su jurisprudencia implica “una interpretación sistemática y armónica con la lectura que deriva de la Constitución Política [y de] […] otros tratados que también prevén obligaciones vinculantes para el Estado. En suma, “la determinación de lo que un derecho de la Convención significa, máxime cuando Colombia ha aceptado la competencia contenciosa de dicho organismo, involucra tener en cuenta lo que al respecto ha dicho su intérprete autorizado; [pero] no para acogerlo de manera irreflexiva.
Interpretación sistemática y armónica del bloque de constitucionalidad. La Corte ha sostenido que “las reglas que integran el bloque de constitucionalidad en el control abstracto deben ser interpretadas sistemáticamente”. Esto implica que las normas que conforman el bloque de constitucionalidad no son supranacionale “[ni] constituyen referentes autónomos del control de constitucionalidad. Por el contrario, son un elemento más que debe ser considerado por la Corte al efectuar el control de constitucionalidad de las leyes y para armonizar las normas que integran el bloque de constitucionalidad con las disposiciones constitucionale.
Diferenciación entre el bloque de constitucionalidad y el control de convencionalidad interamericano
Diferenciación entre la aplicación del bloque de constitucionalidad en el control de constitucionalidad y el CCI. Conceptualmente, el bloque de constitucionalidad y el CCI son figuras distintas. El CCI tiene como punto de partida la supremacía convencional y el bloque de constitucionalidad, la supremacía constitucional. En efecto, el CCI supone que todo el ordenamiento jurídico nacional debe ser conforme a la CADH y a la jurisprudencia de la Corte IDH, así como a otros tratados internacionales. Por su parte, el bloque de constitucionalidad se utiliza en el marco del control de constitucionalidad, por lo que busca asegurar que el ordenamiento jurídico nacional sea conforme a la Constitución Política, a la que se entienden integrados instrumentos internacionales ratificados por Colombia sobre derechos humanos.
En otras palabras, el CCI puede llevar a prescindir de la Constitución Política para determinar la validez de las normas nacionales; mientras que el bloque de constitucionalidad implica siempre considerar el texto constitucional, puesto que debe su existencia misma a la cláusula de apertura contenida en la Constitución y su razón de ser es garantizar de forma amplia los derechos y deberes constitucionales.
Ahora bien, el CCI y el bloque de constitucionalidad tienen un ámbito de aplicación bastante amplio. De un lado, el CCI debe ser efectuado por autoridades de diferente naturaleza, con competencias disímiles y en el marco de normas procesales variadas. Así, el CCI puede aplicarse al momento de resolver un caso concreto, analizar en abstracto la validez de una norma o, incluso, en el proceso de creación de una ley. De otro lado, el bloque de constitucionalidad está inserto en el modelo mixto de control de constitucionalidad colombiano. Por tanto, puede ser utilizado para efectuar el control de constitucionalidad abstracto de las leyes y para llevar a cabo el control de constitucionalidad concreto, mediante la resolución de casos concretos.
En síntesis, la utilización de la CADH u otros tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia como parámetro para determinar la validez de la legislación nacional no implica per se la realización del CCI. Esto solo ocurriría si se hace una confrontación directa y exclusiva entre la normativa interna y el instrumento internacional junto con la jurisprudencia interamericana. Por el contrario, cuando los referidos instrumentos internacionales se utilizan como parámetro de constitucionalidad, porque se entienden integrados a la Constitución Política, y se interpretan de manera sistemática y armónica con la Constitución, estamos ante la aplicación del bloque de constitucionalidad, en el marco del control de constitucionalidad.
Control de convencionalidad interamericano en la jurisprudencia de la Corte Constitucional
La Corte Constitucional no ha adoptado el CCI desarrollado por la Corte IDH. De manera expresa, la Corte Constitucional ha sostenido que “no es juez de convencionalidad. Esto, por cuanto esta Corte “no está llamada a verificar la concordancia abstracta de la legislación nacional con los tratados internacionales que obligan al Estado y “la confrontación de una ley con un tratado internacional no puede dar lugar a una declaratoria automática de constitucionalidad o inconstitucionalidad. Por el contrario, como se explicó, al efectuar el control (abstracto) de constitucionalidad de las leyes, la Corte Constitucional debe interpretar sistemáticamente las normas que integran el bloque de constitucionalidad y armonizarlas con la Constitución Polític.
En efecto, el CCI implica la existencia de normas supraconstitucionales que sirven de parámetro de convencionalidad para determinar la validez de las normas nacionales. Estas normas supraconstitucionales son, principalmente, la CADH y la jurisprudencia de la Corte IDH, en tanto contiene la interpretación autorizada de la Convención. Así, el CCI consiste en la confrontación de las normas nacionales con aquellas que integran el parámetro de convencionalidad. De tal suerte que las normas contrarias a dicho parámetro deben ser retiradas del ordenamiento jurídico, inaplicadas o interpretadas de conformidad al parámetro de convencionalidad, según lo permitan las competencias de la autoridad que efectúa el CCI. En tales términos, los pilares del CCI son incompatibles con la Constitución Política, en particular, con los artículos 4 y 93, los cuales impiden (i) la existencia de normas supranacionales y (ii) la inclusión de la jurisprudencia interamericana dentro del parámetro de constitucionalidad.
En otras palabras, el CCI implica aceptar la existencia de normas supraconstitucionales (i.e. CADH y la interpretación que la Corte IDH ha efectuado de esta). Esta tesis es incompatible con el ordenamiento jurídico colombiano, por cuanto desconoce la supremacía constitucional y transmuta la naturaleza de la Corte Constitucional, que pasaría de ser juez constitucional a ser juez convencional. De igual forma, la Corte ha descartado la inclusión de la jurisprudencia interamericana en el bloque de constitucionalidad y ha sostenido que, en principio, tales decisiones “no puede[n] ser trasplantada[s] automáticamente al caso colombiano en ejercicio de un control de convencionalidad que no tenga en cuenta las particularidades del ordenamiento jurídico interno.
Ahora bien, la incompatibilidad de la figura del CCI con la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional no implica que la Corte Constitucional pueda desconocer lo previsto por la CADH ni prescindir de su interpretación por parte de la Corte IDH. Lo contrario llevaría a desconocer que “todo el ordenamiento jurídico –tanto en la expedición de preceptos como en su aplicación e interpretación– debe ajustarse y leerse a la luz de las disposiciones de jerarquía constitucional, dentro de las cuales se encuentra el bloque de constitucionalidad, las cuales son verdaderas normas constitucionales.
En suma, la cláusula de apertura al DIDH (artículo 93 CP) y la figura del bloque de constitucionalidad exigen que, para llevar a cabo el control de constitucionalidad de las leyes, la Corte tenga en consideración los instrumentos que, como la CADH, versan sobre derechos humanos que han sido ratificados por el Congreso de la República, para lo cual resulta relevante la interpretación efectuada por los intérpretes autorizados para cada instrumento internacional. Pero esto no supone, de modo alguno, realizar el CCI porque, como se explicó, este implica que la CADH (y la jurisprudencia interamericana) es supraconstitucional, situación que es incompatible con la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional.
Ahora bien, en la Sentencia C-659 de 2016, la Corte afirmó que el bloque de constitucionalidad “se acompasa perfectamente” con la figura del CCI, desarrollado por la Corte IDH, según la cual todas las autoridades estatales deben efectuar “un control del derecho interno a la luz de la convención, fundado en la obligación del art. 2 del Pacto de San José, que exige adecuar las normas del derecho interno a los compromisos en materia de derechos humanos adquiridos con la Convención Americana de Derechos Humanos.
Sin embargo, tal afirmación no significa que la Corte se hubiere reconocido como juez de convencionalidad ni que el CCI sea compatible con la Constitución Política, sino que la finalidad última del CCI también puede lograrse mediante la figura del bloque de constitucionalida''. Esto, por cuanto el bloque incorpora normas de DIDH (i.e. CADH) al parámetro de constitucionalidad, lo cual implica que la Corte debe tener en consideración dichas normas para efectuar el control de constitucionalidad de las leyes.
De hecho, en la referida sentencia, la Corte sostuvo que “[e]l principio pro homine, que indica que en caso de discrepancia entre las normas del derecho interno o del derecho internacional, el juez debe aplicar siempre la norma o interpretación que resulte más favorable para la protección de los derechos en juego. Por lo tanto, y teniendo en cuenta que el derecho internacional de los derechos humanos está constituido por los mínimos que acuerda un conjunto de Estados, de ninguna forma la interpretación constitucional a la luz de algún pacto o Convención del bloque de constitucionalidad puede servir para frenar los avances que, dentro del derecho interno, cada Estado Parte haya alcanzado. Lo anterior evidencia que la Corte no respaldó la confrontación directa de la legislación nacional con la CADH y la jurisprudencia interamericana, ni la existencia de una norma supra constitucional.
En este sentido, conviene reiterar que la Corte ha reconocido el valor hermenéutico de las decisiones de la Corte IDH para “fijar el alcance y contenido de los derechos y deberes que se encuentran consagrados en el ordenamiento jurídico interno cuya aplicación no opera automáticamente, sino que “es necesario revisar las circunstancias del caso que se analiza y la relevancia del precedente para el particular. Esto, sin perjuicio del deber del Estado colombiano de cumplir con lo decidido en las sentencias en las cuales ha sido part.
Interpretación del artículo 23 de la CADH, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Reiteración jurisprudencial
El artículo 23 CADH no debe interpretarse de forma literal, sino de forma sistemática y armónica, así como en atención al margen de apreciación estatal. Esto, por cuanto de la inclusión de la CADH en el bloque de constitucionalidad stricto sensu no “se sigue que ella prevalezca sobre la Constitución, como si fuese una norma supraconstitucional. En efecto, la Corte ha reiterado que, “para interpretar el artículo 23 de la CADH no es suficiente limitarse a su texto. En su lugar, de forma reiterada y consistente, ha interpretado el contenido y alcance del artículo 23 de la CADH, “como corresponde a partir del bloque de constitucionalidad”, es decir “de manera armónica [con la Constitución] y sistemática; así como en atención “al margen de apreciación de los Estados Parte.
Interpretación armónica. La Corte ha sostenido que “la aplicación del bloque de constitucionalidad debe armonizarse [con] la Constitución, a partir de una interpretación coherente, sistemática y teleológica, con el propósito de lograr conciliar las reglas de uno y otro estatuto. En este sentido, ha sostenido que la aplicación de la CADH “debe tener en cuenta la arquitectura institucional de cada Estado, esto es, del contexto en el que se inserta, como lo reconoce la Convención al indicar que corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los derechos políticos y el mecanismo de sanción.
La exigencia de interpretar las normas que integran el bloque de constitucionalidad con el texto constitucional es una consecuencia lógica de la ausencia de normas supraconstitucionales en el ordenamiento jurídico colombian. Como se explicó, las normas del bloque de constitucionalidad en sentido estricto tienen el mismo rango de la Constitución Política, que no superior y, por tanto, unas y otras deben interpretarse armónicament.
En este orden de ideas, es indispensable identificar el sustento constitucional de la norma acusada de ser contraria a la CADH, para interpretar dicha disposición constitucional en conjunto con la norma convencional presuntamente desconocida. Así, por ejemplo, la Corte sostuvo que “una lectura armónica del artículo 23 de la CADH con la Constitución Política permite concluir que no solo el juez penal tiene la competencia para limitar los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular, sino que también lo pueden hacer autoridades administrativas y judiciales, siempre que se respeten las garantías al debido proceso del artículo 29 de la Constitución y 8 de la CADH.
Interpretación sistemática. La Corte IDH ha sostenido que el artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera sistemática con toda la CADH y con otros tratados internacionale. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que la interpretación sistemática con toda la CADH permite concluir que dicho artículo “no trae un listado taxativo sino enunciativo de la reglamentación del ejercicio de los derechos políticos. En consecuencia, habrá otras alternativas igualmente admisibles siempre que se respet[en] las garantías judiciales. En particular, la Corte concluyó que los artículos 8 y 25 de la CADH “son relevantes para entender el marco normativo que se debe seguir en la limitación de derechos políticos. De tal suerte que la “condena, por juez competente, en proceso penal” no es “la única posibilidad admisible de restricción a los derechos políticos, por el contrario, lo relevante es que “las restricciones a los derechos políticos deben observar el debido proceso y asegurar que se pueda acudir a un recurso efectivo ante el juez competente.
Interpretación sistemática con otros tratados internacionales. La Corte ha reiterado que “la aproximación hermenéutica” al artículo 23 de la CADH debe efectuarse “de manera sistemática con otros instrumentos internacionales universales y regionales “que busque[n] realizar fines legítimos, “especialmente aquellos de lucha contra la corrupción. En concreto, la Corte se ha referido a las Convenciones de las Naciones Unida e Interamerican contra la Corrupción; de las cuales se deriva “el derecho de los Estados de establecer decisiones disciplinarias que puedan incidir en el ejercicio de los derechos políticos de los servidores de elección popular. En consecuencia, la interpretación sistemática del artículo 23 de la CADH con otros instrumentos internacionales “no se opone a que los Estados Parte adopten otras medidas que no sean privativas de la libertad, encaminadas a proteger el erario.
En consecuencia, con fundamento en la interpretación armónica y sistemática del artículo 23 de la CADH, la Corte ha concluido que “[n]o es posible afirmar […] que los motivos señalados en el numeral segundo de este artículo sean taxativos, ni que esta disposición convencional prohíba que: (i) “los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos; (ii) “una autoridad administrativa […] limite los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular siempre que dicha autoridad sea [a] autónoma e independiente y [b] asegure las garantías judiciales establecidas en su artículo 8.
Margen de apreciación estatal. La Corte Constitucional se ha referido al margen de apreciación estatal como “el ámbito de deferencia que los órganos internacionales reconocen a las instituciones nacionales para cumplir con las obligaciones derivadas de los tratados sobre derechos humanos. Esta figura tiene sustento “en el principio de subsidiariedad que orienta la actuación de la normativa internacional, pues esta solo opera después de la interna y en defecto de la misma. Así, el margen de apreciación estatal favorece el diálogo judicial entre las autoridades nacionales y los tribunales internacionales y “permite un adecuado equilibrio entre la soberanía estatal y el control jurisdiccional internacional. Sin embargo, esta deferencia “no implica de ninguna manera la aplicación arbitraria de los contenidos de las obligaciones internacionales y la imposición de restricciones injustificadas a los derechos, sino que la misma debe ser razonable y proporcionada y no puede desconocer el núcleo esencial del derecho afectado.
La Corte ha sostenido que “la concreción del contenido normativo [del artículo 23 CADH] debe realizarse con base en un ejercicio hermenéutico que considere el margen de apreciación de los Estados Parte y que, además, consulte el carácter dinámico, cambiante y evolutivo de las regulaciones nacionales, mediante las cuales concretan y hacen efectivo el acceso a los cargos públicos. De tal suerte que no es admisible la lectura del artículo 23 CADH según la cual “únicamente un juez penal pueda asegurar las garantías mínimas de los derechos políticos. Esto, por cuanto “[l]os Estados tienen un margen de apreciación en virtud del cual pueden atribuir a los organismos de control del Estado competencias disciplinarias que puedan conducir a la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad general de los servidores públicos […], siempre que ella respete las garantías establecidas en los artículos 29 de la Constitución y 8 de la CADH. Es decir, “el límite que encuentra el margen de apreciación son los derechos al debido proceso de los servidores públicos de elección popular.
Contenido y alcance del artículo 23 de la CADH, a la luz de la jurisprudencia de la Corte IDH
Protección de los derechos políticos en la CADH. En el ámbito americano, la protección a los derechos políticos está prevista, principalmente, en el artículo 23 de la CADH. Este artículo tiene dos partes. La primera prevé los “derechos y oportunidades” de los ciudadanos a: (i) “participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”; (ii) “votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores” y (iii) “tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”. La segunda parte dispone que “[l]a ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
En cuanto al primer inciso del artículo 23, la Corte IDH ha destacado, como particularidad de esta disposición, que “no sólo establece que sus titulares gozan de derechos, sino que agrega el término 'oportunidades', lo cual implica la obligación del Estado de garantizar con medidas positivas y de generar las condiciones y mecanismos óptimos para que toda persona formalmente titular de esos derechos tenga la oportunidad real para ejercerlos, de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación. Para tal fin, “es necesaria la existencia de institucionalidad y mecanismos de carácter procedimental que permitan y aseguren el efectivo ejercicio del derecho, previniendo o contrarrestando situaciones o prácticas legales o de facto que impliquen formas de estigmatización, discriminación o represalias para quien lo ejerce.
En palabras de la Corte IDH, el segundo inciso del artículo 23 “señala las causales por las cuales se puede restringir el uso de los derechos del párrafo 1 tiene como propósito único –a la luz de la Convención en su conjunto y de sus principios esenciales– evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de sus derechos políticos. Para la Corte IDH “es evidente que estas causales se refieren a las condiciones habilitantes que la ley puede imponer para ejercer los derechos políticos, y las restricciones basadas en esos criterios son comunes en las legislaciones electorales nacionales […]. Siempre que no sean desproporcionados o irrazonables, se trata de límites que legítimamente los Estados pueden establecer para regular el ejercicio y goce de los derechos políticos y que se refieren a ciertos requisitos que los titulares de los derechos políticos deben cumplir para poder ejercerlos.
Escenarios en los que la Corte IDH ha aplicado el artículo 23 de la CADH. En la Sentencia C-086 de 2019, la Corte Constitucional identificó cuatro escenarios en los cuales la Corte IDH se ha pronunciado sobre el contenido y alcance del artículo 23 de la CADH, a saber: (i) “muerte, secuestro o desaparición forzada de líderes políticos, (ii) “inhabilitación [sanción] de servidores públicos, (iii) “no brindar espacios de participación a las poblaciones indígenas y (iv) “restricciones al derecho a ser elegido, por parte de la ley electoral. Tras referirse a la jurisprudencia interamericana en estos cuatro escenarios, la Corte concluyó que la interpretación que la Corte IDH ha efectuado del artículo 23 CADH “ha sido siempre en el contexto de casos concretos, con circunstancias específicas y sobre la base de medios de prueba. Por tanto, no es posible afirmar que (i) “si la restricción la impone el juez penal en la condena, por ese mero hecho no se vulnera el artículo 23 de la CADH ni (ii) “si la restricción la impone otra autoridad, o en una decisión distinta a la de condena en proceso penal, por ese mero hecho, sin mayores razonamientos, se vulnera el artículo 23 de la CADH.
Tales conclusiones están sustentadas en “tres fundamentos objetivos: (i) “no existe una doctrina pacífica de la CIDH sobre la interpretación de las expresiones: 'exclusivamente', 'condena' y 'proceso penal'; (ii) “existen otros casos anteriores y posteriores [al caso de López Mendoza Vs. Venezuela], en los cuales la decisión de la CIDH sobre la vulneración o no del artículo 23 de la CADH no se funda en el tipo de órgano que toma la decisión o en su competencia, sino en la justificación de dicha decisión, lo que en un orden lógico llevaría a pensar que se asume, así sea de manera implícita que tal competencia no amerita reparos y (iii) “la CADH, como lo ha puesto de presente la CIDH y como, además, lo impone el artículo 29 de la CADH, debe interpretarse de manera armónica con otras normas, tanto internacionales como nacionales.
En el asunto sub examine, la Corte debe analizar la constitucionalidad de una inhabilidad para ser elegido popularmente, prevista por el legislador para los ciudadanos que han sido sancionados con la pérdida de investidura o la exclusión del ejercicio de una profesión. Aunque la Corte IDH no ha conocido un caso que se enmarque en el mismo supuesto objeto de análisis, pueden resultar pertinentes las decisiones de la Corte IDH en casos en los que la legislación electoral prevé restricciones al derecho a ser elegid, así como aquellas emitidas en casos en los que funcionarios elegidos popularmente han sido sancionados con la restricción de sus derechos políticos y la consecuente afectación de sus electore. Para una mejor comprensión, estas dos grandes categorías se dividirán en tres grupos: (i) casos en los que funcionarios elegidos popularmente han sido sancionados con destitución y/o inhabilidad; (ii) casos de funcionarios, distintos a los de elección popular, que han sido sancionados por motivos políticos y (iii) casos de limitaciones a la posibilidad de postulación electoral, esto es, al derecho a ser elegido.
(i) Casos en los que funcionarios elegidos popularmente han sido sancionados con destitución y/o inhabilidad
La decisión más reciente sobre este asunto fue emitida en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, por medio de la cual la Corte IDH declaró la responsabilidad del Estado colombiano por la violación del artículo 23, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la CADH. Debido a la importancia de esta decisión para resolver el caso sub judice, a continuación, se presenta una síntesis de la sentencia y, posteriormente, se reconstruirá in extenso. Aquí la Corte IDH concluyó que las sanciones impuestas al ex alcalde de Bogotá por parte de la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República no cumplieron con los requisitos del artículo 23.2 CADH. Además, la sanción de destitución “constituyó una restricción a los derechos políticos tanto del funcionario democráticamente electo, que no pudo continuar ejerciendo su cargo, como una afectación a los derechos de aquellas personas que lo eligieron, y en general afecta la dinámica del juego democrático al constituir una alteración de la voluntad de los electores.
López Mendoza Vs. Venezuela. La Corte IDH declaró la responsabilidad del Estado venezolano “por la violación del derecho a ser elegido, establecido en los artículos 23.1.b y 23.22”, en relación con el artículo 1.1. de la CADH, entre otros. El señor López Mendoza fue inhabilitado como consecuencia de la responsabilidad fiscal declarada por la Contraloría, en atención a hechos ocurridos cuando fue funcionario de la empresa estatal de petróleo (PDVSA) y cuando fue alcalde de Chacao. Luego de la declaración de responsabilidad fiscal, pero poco tiempo antes de la denegación del recurso de anulación presentado por López Mendoza, el Consejo Nacional Electoral reguló la postulación de candidatos para las siguientes elecciones. Dentro de esta regulación, prohibió la postulación de quienes hubieren sido inhabilitados. En consecuencia, el señor López Mendoza no pudo postularse a las siguientes elecciones.
La Corte IDH, “refiriéndose específicamente al caso concreto, concluyó que las sanciones al señor López Mendoza “impusieron una clara restricción a uno de los derechos políticos reconocidos [sufragio pasivo] por el [artículo 23.1], sin ajustarse a los requisitos aplicables de conformidad con el [artículo 23.2]. Al respecto, la Corte IDH sostuvo que “una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una 'condena, por juez competente, en proceso penal'”. Sin embargo, concluyó que en este caso las sanciones impuestas no cumplieron con los requisitos del artículo 23.2 CADH, “pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un 'juez competente', no hubo 'condena' y las sanciones no se aplicaron como resultado de un 'proceso penal', en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana.
(ii) Casos de funcionarios, distintos a los de elección popular, que han sido sancionados por motivos políticos
San Miguel Sosa Vs. Venezuela. En este caso, la Corte IDH declaró la responsabilidad internacional del Estado venezolano por “la violación del derecho a la participación política, reconocido en el artículo 23.1.b) y c) de la [CADH], en relación con el principio de no discriminación previsto por el artículo 1.1 de la CADH. Las víctimas trabajaban en el Consejo Nacional de Fronteras y sus contratos fueron terminado, como represalia a su participación en la promoción de un referendo para revocar el mandato presidencial. La Corte IDH concluyó que el acto de firmar la solicitud del referendo “conllevaba intrínsecamente el ejercicio de un derecho de participación política, previsto en la Constitución venezolana de manera específica y protegido entonces por el artículo 23 de la Convención.
Para interpretar el contenido y alcance del artículo 23, la Corte acudió al artículo 29 de la CADH y a la Carta Democrática Interamericana. Respecto de la primera norma sostuvo que es evidente que, las disposiciones convencionales “no pueden interpretarse en el sentido de excluir derechos y garantías 'que derivan de la forma democrática representativa de gobierno' (inciso c) [del artículo 23.1] o de 'limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes' (inciso b) [del artículo 23.1]. A su vez, afirmó que la Carta Democrática Interamericana es “una norma de interpretación auténtica de los tratados a que se refiere, pues recoge la interpretación que los propios Estados miembros de la OEA, incluyendo a los Estados parte en la Convención, hacen de las normas atingentes a la democracia tanto de la Carta de la OEA como de ésta''''''''.
López Lone y otros Vs. Honduras. Mediante esta sentencia, la Corte IDH declaró la responsabilidad del Estado hondureño por la violación del artículo 23, en relación con el artículo 1.1 de la CAD. Esto, por cuanto las víctimas (tres jueces y una magistrada) fueron destituidos por haber participado en manifestaciones ciudadanas en medio de la crisis política y social que atravesaba Honduras. La Corte IDH consideró que “el derecho de defender la democracia, […] constituye una específica concretización del derecho a participar en los asuntos públicos y comprende a su vez el ejercicio conjunto de otros derechos como la libertad de expresión y la libertad de reunión.
La Corte IDH sostuvo que, en virtud del artículo 23 de la CADH, el Estado “debe propiciar las condiciones y mecanismos para que dichos derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación. Así mismo, señaló que “[l]a participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizadas, con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa o, en general, para intervenir en asuntos de interés público, como por ejemplo la defensa de la democracia.
Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) Vs. Ecuador. La Corte IDH declaró responsable al Estado ecuatoriano por “la violación del artículo 8.1 en relación con el artículo 23.1.c y el artículo 1.1 de la Convención Americana, por la afectación arbitraria a la permanencia en el ejercicio de la función judicial y la consecuente afectación a la independencia judicial, en perjuicio de las 27 víctimas del presente caso. Esto, por cuanto, como resultado de discutibles acuerdos políticos, el Congreso Nacional ordenó el cese de los magistrados de la Corte Suprema de Justici, pese a no tener competencia para “enjuiciar[los] […] en caso de que hubieran cometido alguna falta disciplinaria, porque “en la nueva Constitución se le había privado de dicha potestad y, además, existía un procedimiento establecido que indicaba el proceso y las causales por las cuales un magistrado podía ser destituido.
La Corte IDH sostuvo que “cuando se afecta en forma arbitraria la permanencia de los jueces en su cargo, se vulnera el derecho a la independencia judicial consagrado en el artículo 8.1 de la Convención Americana, en conjunción con el derecho de acceso y permanencia en condiciones generales de igualdad en un cargo público, establecido en el artículo 23.1.c de la Convención Americana. Esto, por cuanto “el respeto de las garantías judiciales implica respetar la independencia judicial y “las dimensiones de la independencia judicial se traducen en el derecho subjetivo del juez a que su separación del cargo obedezca exclusivamente a las causales permitidas, ya sea por medio de un proceso que cumpla con las garantías judiciales o porque se ha cumplido el término o período de su mandato. (Destacado fuera del original).
(iii) Casos de limitaciones a la posibilidad de postulación electoral, esto es, al derecho a ser elegido
Castañeda Gutman Vs. México. El señor Castañeda Gutman solicitó su inscripción como candidato independiente para las elecciones de presidente de México. El Consejo General del Instituto Federal Electoral negó la inscripción, porque la Ley solo permitía la inscripción de candidaturas por parte de los partidos políticos nacionales. Como consecuencia, el señor Castañeda no pudo participar en las elecciones presidenciales. En este caso, los representantes de la víctima alegaron que la regulación mexicana vulneraba el artículo 23.2 CADH, porque la exigencia de presentar candidaturas únicamente por partido político no estaba dentro de las posibilidades previstas en el referido artículo que, para los representantes, eran taxativas, y no enunciativa. La Corte IDH desestimó este argumento, por las siguientes razones:
El artículo 23 de la CADH “debe ser interpretado en su conjunto y de manera armónica, de modo que no es posible dejar de lado el párrafo 1 de dicho artículo e interpretar el párrafo 2 de manera aislada, ni tampoco es posible ignorar el resto de los preceptos de la Convención o los principios básicos que la inspiran para interpretar dicha norma.
El artículo 23 de la CADH impone al Estado la obligación positiva de asegurar que los derechos políticos puedan ser ejercidos, para lo cual “la ley necesariamente tiene que establecer regulaciones que van más allá de aquellas que se relacionan con ciertos límites del Estado para restringir esos derechos, establecidos en el artículo 23.2 de la Convención. En consecuencia, “no es posible aplicar al sistema electoral que se establezca en un Estado solamente las limitaciones del párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana.
El Derecho Internacional, en general, y la CADH, en particular, no impone a los Estados la adopción un modelo electoral determinado “no es posible aplicar al sistema electoral que se establezca en un Estado solamente las limitaciones del párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana. En su lugar, la CADH “establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos.
Yatama Vs. Nicaragua. En este caso, la Corte IDH condenó al Estado nicaragüense por la vulneración del artículo 23, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la CADH. Esto, por cuanto la organización indígena Yatama no fue reconocida como partido político regional y, en consecuencia, no pudo participar en las elecciones, porque la Ley solo permitía la participación en elecciones mediante partidos políticos. La Corte IDH concluyó que el Estado había vulnerado los derechos políticos de la organización indígena, porque la legislación para participar en política no preveía una alternativa compatible con las características propias de las comunidades indígena.
Para arribar a esta conclusión, la Corte IDH interpretó el artículo 23 a la luz del artículo 29 de la CADH y la Carta Democrática Interamericana. Así, sostuvo que “[l]a previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos. En cuanto al artículo 23.2 CADH, la Corte IDH sostuvo que la regulación del ejercicio de los derechos políticos, “debe observar los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática. De tal suerte que “[l]a restricción debe encontrase prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo.
Caso Petro Urrego Vs. Colombia
Hechos. El 30 de octubre de 2011, Gustavo Petro Urrego fue elegido Alcalde Mayor de Bogotá. Los días 18, 19 y 20 de diciembre de 2012, la ciudad vivió la denominada “crisis de recolección de basuras”. En el contexto de dicha crisis, la Procuraduría General de la Nación sancionó al entonces alcalde de Bogotá con destitución del cargo e inhabilidad general para ocupar cargos públicos por el término de 15 años. El señor Petro Urrego presentó diversos recursos en contra de esta decisión. La Procuraduría General de la Nación confirmó su decisión, pero, finalmente, el 15 de noviembre de 2017 el Consejo de Estado declaró la nulidad de las sanciones disciplinarias que habían sido impuestas. De igual forma, fue sancionado por la Contraloría General de la República por el detrimento patrimonial causado por la disminución generalizada de las tarifas del servicio de Transmilenio.
Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Corte IDH declaró la responsabilidad del Estado colombiano por la vulneración del artículo 23 (derechos políticos), en relación con los artículos 1.1 y 2 de la CADH, así como el artículo 8 (garantías procesales), en relación con el artículo 1.1. de la CADH. En concreto, la Corte IDH analizó si las sanciones impuestas por la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación al ex alcalde de Bogotá cumplían con lo previsto por el artículo 23.2 de la CADH. La Corte IDH concluyó que tales sanciones no fueron conformes a dicha norma convencional, porque: (i) la sanción impuesta por la Contraloría General de la República puede tener “el efecto práctico de restringir derechos políticos y (ii) la destitución e inhabilitación, decretadas por la Procuraduría General de la República, fueron impuestas por un órgano que “no era un 'juez competente'” y tampoco “hubo 'condena' y las sanciones no se aplicaron como resultado de un 'proceso penal', en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana.
Respecto de la sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación, la Corte IDH consideró que el Consejo de Estado colombiano ejerció “un adecuado y oportuno control de convencionalidad de las sanciones de destitución e inhabilitación impuestas en contra del señor Petro. Esto, debido a que el Consejo de Estado “tomó debida consideración de los estándares desarrollados por este Tribunal en relación con los límites a las restricciones permitidas por el artículo 23.2 de la Convención, para así garantizar adecuadamente los derechos políticos del señor Petro.
Para el asunto sub examine es relevante señalar que, en las consideraciones generales de la referida sentencia, la Corte IDH afirmó que el artículo 23.2 de la CADH “no permite que órgano administrativo alguno pueda aplicar una sanción que implique una restricción (por ejemplo, imponer una pena de inhabilitación o destitución) a una persona por su inconducta social (en el ejercicio de la función pública o fuera de ella) para el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido.
Lo anterior, por tres razones. Primera, el tenor del artículo 23.2 de la CADH solo permite que las sanciones que impliquen restricción para el ejercicio de derechos políticos a elegir y ser elegido procedan “por acto jurisdiccional (sentencia) del juez competente en el correspondiente proceso penal. Segunda, su interpretación teleológica conduce a que “debe existir un estricto respeto de las debidas garantías convencionales, por lo que el artículo 23.2 determina “criterios claros y regímenes específicos bajo los cuales dichos derechos pueden ser limitados. Tercera, dicha conclusión es compatible con el objeto y fin de la CADH, esto es, con la “la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos y “la consolidación y protección de un ordenamiento democrático; porque permite restringir el ejercicio de derechos políticos según sea necesario en una sociedad democrática y en razón a la protección de los derechos de los demás, la seguridad de todos y el bien común en una sociedad democrátic.
En cuanto a la interpretación teleológica del artículo 23.2 de la CADH, la Corte IDH explicó que, “al establecer un listado de posibles causales para la limitación o reglamentación de los derechos políticos, esta norma “tiene por objeto determinar criterios claros y regímenes específicos bajo los cuales dichos derechos pueden ser limitados. Lo anterior busca de que “la limitación de los derechos políticos no quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, con el fin de proteger que la oposición política pueda ejercer su posición sin restricciones indebidas.
A la luz de las anteriores consideraciones, la Corte IDH concluyó que los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución Política, relativos a las competencias de la Procuraduría General de la Nació, no son violatorias de la CADH, porque “admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.
De igual forma, la Corte IDH sostuvo que las interpretaciones de las facultades disciplinarias por parte de Corte Constitucional “no constituyen un riesgo en sí mismo para el ejercicio de los derechos políticos del señor Petro y, por lo tanto, no constituyen una violación al artículo 23 de la Convención en relación con el artículo 2 del mismo instrumento. Sin embargo, señaló que, en virtud del artículo 2 de la CADH “la interpretación de las normas que disponen las facultades de la Procuraduría o la Contraloría por parte de la Corte Constitucional, y de las demás autoridades del Estado colombiano, deben ser coherentes con los principios convencionales en materia de derechos políticos previstos en el artículo 23 de la Convención y que han sido reiterados en el presente caso.
Por último, en relación con el artículo 8 de la CADH, la Corte IDH concluyó que el Estado había vulnerado las garantías procesales del señor Petro Urrego en el marco del proceso disciplinario adelantado en su contra. En particular, sostuvo que el Estado desconoci: (i) el principio de jurisdiccionalidad, por cuanto la sanción “fue ordenada por una autoridad de naturaleza administrativa que, de conformidad con las disposiciones del artículo 23.2 de la Convención en los términos desarrollados por la jurisprudencia de este Tribunal, carece de competencia al respecto; (ii) la garantía de imparcialidad, porque la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación “emitió el pliego de cargos […] y al mismo tiempo decidió sobre su procedencia; y, (iii) debido a la falta de imparcialidad, se vulneró el derecho a la defensa y el principio de presunción de inocenci.
En consecuencia, la Corte IDH ordenó, entre otros, al Estado colombiano “adecuar su ordenamiento interno” de conformidad con las consideraciones previa. Sin embargo, desestimó algunas de las reparaciones solicitadas por los representantes de la víctima. Así, consideró improcedente “ordenar la adopción de medidas legislativas o de otra índole respecto del procedimiento disciplinario previsto en el Código Disciplinario Único, o respecto al tiempo en que deben ser resueltas las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en Colombia, pues no existen elementos para concluir la existencia de un problema de carácter estructural que amerite la modificación de dicho procedimiento.
Sentencia del Consejo de Estado. La Sala considera pertinente hacer referencia a la decisión del Consejo de Estado por medio de la cual declaró la nulidad de la sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación al señor Petro Urrego, debido a que la Corte IDH constató que el Consejo de Estado efectuó un adecuado control de convencionalidad y “tomó debida consideración de los estándares desarrollados por este Tribunal en relación con los límites a las restricciones permitidas por el artículo 23.2 de la Convención.
Por medio de sentencia de 15 de noviembre de 2017, la Sala Plena del Consejo de Estado declaró la nulidad de las decisiones de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación de 9 de diciembre de 2013 y de 13 de enero de 2014, mediante las cuales impuso sanción de destitución e inhabilidad general por 15 años al señor Gustavo Petro Urrego y confirmó esta sanción, respectivamente. El Consejo de Estado concluyó que, a la luz del artículo 23.2 CADH, la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para imponer una sanción que restringiera los derechos políticos del señor Petro Urrego, porque fue elegido popularmente y no fue sancionado por actos de corrupción.
Al respecto, el Consejo de Estado sostuvo que el artículo 23 de la CADH pretendió que “las autoridades administrativas no ostentaran […] poder […] para contrariar la voluntad popular y mancillar los derechos políticos de sus contradictores y opositores. Esta facultad para limitar derechos políticos solo la tiene el “poder judicial y, particularmente [los] jueces, con autonomía y capacidad para dicar (sic) el derecho de manera imparcial, como lo eran los jueces penales en las golpeadas repúblicas [al momento de redactar la CADH].
En este sentido, el Consejo de Estado advirtió que “las circunstancias históricas y políticas del Estado Colombiano han cambiado, la democracia se ha robustecido y el Estado de Derecho ha echado raíces al amparo de una forma de estado social y democrática. Por lo que, en la actualidad, “es dable establecer que, a la luz del artículo 23 convencional, solo los jueces de la República resultan competentes para imponer las sanciones que impliquen la destitución y la inhabilidad general de derechos políticos cuando quiera que estas provengan de acciones u omisiones que, no obstante ser contrarias a derecho, no constituyan casos de corrupción.
El Consejo de Estado aclaró que la anterior interpretación no implica que el artículo 23 CADH prohíba “instituciones que están previstas en el ordenamiento interno colombiano, tanto a nivel constitucional como legal, como es la pérdida de la investidura de los miembros de corporaciones públicas elegidos popularmente, de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Esto, por cuanto es “una sanción declarada por una autoridad de naturaleza judicial, con la garantía del debido proceso y que restringe, de manera legítima, los derechos políticos de los elegidos popularmente y que, además, responde a los criterios de legalidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad de la medida, tal como lo ha señalado la Corte IDH.
En suma, el Consejo de Estado concluyó que el artículo 23 de la CADH no debe interpretarse de forma literal, porque esta hermenéutica no responde a las características actuales del ordenamiento jurídico colombiano, en el cual los procesos ante autoridades judiciales, aunque no sean de naturaleza penal, ofrecen el pleno de garantías del debido proceso. Sin embargo, sostuvo que la Procuraduría General de la Nación, en tanto autoridad administrativa, no tiene competencia para imponer sanciones a los funcionarios elegidos popularmente por conductas que no constituyen actos de corrupción.
Asunto sub examine
Delimitación del asunto objeto de control y metodología. La Sala Plena debe determinar si las inhabilidades para ser elegido alcalde, gobernador, concejal o diputado, previstas por las normas demandadas, desconocen lo dispuesto por el artículo 23.2 de la CADH y lo ordenado por la Corte IDH en la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia, a la luz del artículo 93 de la Constitución Política. Para resolver este asunto, la Sala (i) identificará el valor jurídico de la CADH y de la jurisprudencia interamericana en el ordenamiento jurídico colombiano, (ii) determinará el alcance de la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, (iii) delimitará el contenido y alcance del artículo 23.2 de la CADH, (iv) se referirá al margen de apreciación del Estado colombiano en el asunto sub judice y (iv) analizará las normas demandadas.
Valor jurídico de la CADH y de la jurisprudencia interamericana
Valor jurídico de la CADH. Como se explicó, la jurisprudencia constitucional ha sido constante al señalar que la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estrict, en tanto satisface los requisitos del artículo 93 constitucional. En consecuencia, la CADH tiene rango constitucional y sus disposiciones sirven de parámetro de constitucionalidad para analizar la validez de las normas infra constitucionales y, además, es criterio hermenéutico de las normas constitucionales. Así, queda descartada cualquier aproximación o decisión que implique otorgar rango supra constitucional a la CADH. Por ende, la CADH no puede ser usada como parámetro de validez, directo y exclusivo, de la normativa nacional. Por el contrario, las disposiciones convencionales deben ser interpretadas de manera sistemática con las demás normas que integran el bloque de constitucionalidad y en armonía con lo previsto por la Constitución Política. Esto, sin perjuicio del deber del Estado colombiano de cumplir sus obligaciones sobre derechos humanos contenidas en la CADH.
Valor jurídico de la jurisprudencia interamericana. El valor jurídico de las decisiones de la Corte IDH varían según hubieren sido emitidas en contra de Colombia o de otro Estado. En el primer escenario, resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 68.1 de la CADH, según el cual “[l]os Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes”. Por tanto, en principio, Colombia debe cumplir con lo ordenado por la Corte IDH en una sentencia dictada en su contra. Por el contrario, las sentencias de la Corte IDH en contra de otros Estados no son vinculantes para Colombia. Sin embargo, la Corte Constitucional ha reconocido que estas decisiones tienen un importante valor hermenéutico respecto del contenido y alcance de la CADH y que, incluso, puede llegar a desvirtuar la cosa juzgada constitucional siempre que cumpla con los requisitos de la jurisprudencia constituciona.
Alcance de la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia
La sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia no es un precedente para el asunto sub judice, pero sí un antecedente jurisprudencial relevante. Mediante la referida sentencia, la Corte IDH resolvió un caso distinto fáctica y jurídicamente al actua. En primer lugar, la decisión de la Corte IDH correspondió al caso concreto de las sanciones impuestas de destitución e inhabilitación al ex alcalde de Bogotá, por parte de la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República. En segundo lugar, aunque la Corte IDH expuso algunas consideraciones sobre la convencionalidad de ciertas normas interna, no se pronunció sobre las disposiciones demandadas, en particular, ni respecto de las inhabilidades por pérdida de la investidura y exclusión del ejercicio de la profesión, en general, como tampoco respecto de inhabilidades previstas directamente por el legislador. No obstante, la Sala considera que, pese a que la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia no es parámetro de constitucionalidad ni constituye un precedente para el asunto sub examine, sí es un antecedente jurisprudencial relevante porque: (i) fue emitida en contra de Colombia y, por tanto, es vinculante y (ii) contiene la interpretación de la Corte IDH sobre el alcance del artículo 23.2 de la CADH, en relación con el caso concreto resuelto y a la luz de algunas normas nacionales.
Regla de la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia. Habida cuenta de las particularidades de la referida sentencia, antes señaladas, la regla que surge clara de la ratio decidendi de dicha decisión es que las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que restrinjan derechos políticos y, en particular, no tienen competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente.
Contenido y alcance del artículo 23.2 de la CADH
Contenido y alcance del artículo 23.2 de la CADH. El artículo 23.2 de la CADH prevé que el legislador puede “reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el [primer] inciso”. También, dispone que tal regulación podrá hacerse, “exclusivamente”, “por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. Como se expuso en las consideraciones previas (ff.jj.115 a 157), en los últimos años, la discusión ha girado en torno a si el aparte final del artículo 23.2 debe interpretarse de forma literal o no. Sin embargo, la Sala destaca que la referida disposición convencional también permite que los Estados, mediante ley, limiten el ejercicio de los derechos políticos en atención a condiciones propias de la persona, tales como, la edad, la nacionalidad o la capacidad, sin que sea necesario que previamente hubiere sido sancionado por determinada autoridad nacional.
En este sentido, el artículo 23.2 de la CADH permite que el legislador nacional imponga restricciones que operan de manera autónoma, por ministerio de la ley, incluso, sin que estén condicionadas a la existencia de una sanción previa. Así, por ejemplo, el ordenamiento jurídico colombiano prevé distintas inhabilidades que limitan el ejercicio de derechos políticos, entre otros, con el objetivo de “preservar la pulcritud de la administración pública, garantizar que los servidores públicos sean ciudadanos de comportamiento ejemplar y evitar que sus intereses personales se involucren en el manejo de los asuntos comunitarios, comprometiendo la imparcialidad, moralidad, igualdad y eficacia de la Administración.
Ahora bien, en el asunto sub examine, las normas demandadas prevén inhabilidades que operan por ministerio de la ley, pero tienen como presupuesto la existencia de una sanción previa. Así las cosas, el debate sobre el contenido y alcance de la expresión “o condena, por juez competente, en proceso penal” es pertinente para el presente asunto, así como la autorización de la CADH para que los Estados impongan limitaciones a los derechos políticos que operan por ministerio de la ley en atención a criterios como la capacidad civil.
De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala concluye que el artículo 23.2 de la CADH permite (i) que los Estados, mediante ley, impongan limitaciones a los derechos políticos, por criterios tales como la edad, la nacionalidad o la capacidad civil y (ii) que los jueces, con independencia de su especialidad, impongan limitaciones a los derechos políticos, siempre que brinden las garantías del debido proceso. Pero prohíbe que estas restricciones sean impuestas por autoridades administrativas. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones.
Primera, la Corte IDH descartó que el artículo 23.2 de la CADH dispusiera un listado taxativo de las posibles limitaciones a los derechos político. Por el contrario, dicho artículo “establece lineamientos generales” que permiten a los Estados regular los derechos políticos “de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales; para lo cual “[l]a restricción debe encontrase prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo. Segunda, el artículo 23.2 de la CADH busca evitar (i) que la limitación de los derechos políticos “quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, con el fin de proteger que la oposición política pueda ejercer su posición sin restricciones indebidas y (ii) la “discriminación contra individuos en el ejercicio de sus derechos políticos.
Tercera, en la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia, la Corte IDH reconoció que el Consejo de Estado hizo un adecuado control de convencionalidad y acogió la interpretación que la Corte IDH ha hecho del referido artículo convenciona, según la cual solo los jueces pueden limitar los derechos políticos, por cuanto son autoridades independientes y sus procesos brindan las garantías del debido proceso. Cuarta, en la sentencia Petro Urrego Vs. Colombia, la Corte IDH determinó que las sanciones impuestas al exalcalde vulneraron sus derechos políticos y garantías procesales, porque (i) desconocieron el principio de jurisdiccionalida, debido a que fueron emitidas por autoridades administrativas, que no por juez competente y (ii) no fueron el producto de un proceso “en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana. Quinta, en dicha sentencia, la Corte IDH destacó que el artículo 23.2 de la CADH busca evitar que las restricciones a los derechos políticos dependan de la voluntad del gobierno de turno.
Sexta, la Constitución Política admite expresamente la limitación de derechos políticos con fundamento en decisiones de autoridades judiciales que no pertenecen a la especialidad penal. En concreto, el artículo 179.4 dispone que “[n]o podrán ser congresistas: […] [q]uienes hayan perdido la investidura de congresista” que, de acuerdo con el artículo 184, “será decretada por el Consejo de Estado”. Séptima, por medio de las inhabilidades que operan por ministerio de la ley, el Estado colombiano puede garantizar el cumplimiento de principios constitucionales como la moralidad administrativa y, en general, la probidad de los ciudadanos que se postulan a cargos de elección popular (ff.jj. 45 a 53).
Compatibilidad con el objeto y fin de la CADH. La Sala destaca que la posibilidad de que los Estados prevean limitaciones a derechos políticos que operan por ministerio de la ley y que buscan asegurar la idoneidad de los ciudadanos que se postulan a cargos de elección popular, así como la interpretación según la cual el artículo 23.2 de la CADH admite que los jueces impongan limitaciones a los derechos políticos, siempre que brinden las garantías del debido proceso, es compatible con el objeto y fin de la CADH, esto es, con la “protección de los derechos fundamentales de los seres humanos, así como la consolidación y protección de un ordenamiento democrático.
Esto es así debido a que, de un lado, las restricciones son impuestas directamente por el legislador para materializar fines constitucionalmente importantes y, de otro lado, los jueces (i) no son nombrados por el “gobernante de turno”, (ii) son independientes y autónomos para ejercer sus funciones y (iii) deben asegurar el respeto de las garantías del debido proceso. En estos dos escenarios se garantiza el principio de legalidad, en virtud del cual solo son procedentes las restricciones a derechos políticos que han sido previstas por el legislador, garantizan que solo tengan lugar las restricciones a los derechos políticos “necesari[as] en una sociedad democrática.
Principio pro personae. La Corte ha sostenido que, con fundamento en este principi, “el juez debe aplicar siempre la norma o interpretación que resulte más favorable para la protección de los derechos en juego. Por tanto, habida cuenta las consideraciones previas, la Sala considera que la referida interpretación, también es compatible con el principio pro personae, debido a que permite al Estado implementar medidas para proteger la moralidad administrativa y asegurar la idoneidad de quienes son elegidos para desempeñar cargos públicos que no comprometen la libertad personal de quien es objeto de cuestionamiento, pero que, al mismo tiempo, brinden las garantías básicas del debido proceso y el principio de legalidad.
Margen de apreciación del Estado colombiano
Margen de apreciación estatal. Como se expuso (ff.jj. 122 a 123), el margen de apreciación estatal o nacional corresponde al “ámbito de deferencia que los órganos internacionales reconocen a las instituciones nacionales para cumplir con las obligaciones derivadas de los tratados sobre derechos humanos. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que el bloque de constitucionalidad exige que la CADH sea interpretada “en clave de las lógicas evolutivas de los contextos constitucionales locales, del margen de apreciación nacional y de las necesidades cambiantes de las sociedades. De tal suerte que el contenido normativo de las disposiciones convencionales debe concretarse “en atención a los contextos constitucionales internos, las necesidades jurídicas y sociales de las comunidades locales y al margen de apreciación nacional. Esta deferencia “no implica de ninguna manera la aplicación arbitraria de los contenidos de las obligaciones internacionales y la imposición de restricciones injustificadas a los derechos.
Así las cosas, los Estados tienen margen de apreciación para definir cómo implementan en sus ordenamientos internos las normas convencionales y los estándares sobre derechos humanos formulados por la Corte IDH. Sin embargo, la Sala advierte que el alcance del margen de apreciación no siempre es el mismo, sino que varía en función de (i) la existencia o no de una regla convención o estándar interamericano en el que se subsuma el caso o asunto a resolver y (ii) de si, en el caso del estándar, este fue formulado por la Corte IDH en una sentencia en la que Colombia fue parte o no. Si Colombia no fue parte de la sentencia, tiene un margen de apreciación más amplio debido a que el estándar fue formulado en atención a un contexto fáctico y jurídico que no le es propio. Por el contrario, si Colombia fue parte de la sentencia, tiene un margen de apreciación reducido, porque (i) tiene la obligación convencional expresa de cumplir con las sentencias emitidas en su contra y (ii) el estándar ha debido ser formulado en atención al contexto fáctico y jurídico propio.
Alcance del margen de apreciación en el asunto sub examine. En este caso, la Sala considera que el margen de apreciación del Estado colombiano es intermedio, porque existe un estándar formulado por la Corte IDH en una sentencia en su contra, pero el supuesto analizado en esta ocasión no se subsume en dicho estándar. En efecto, como se explicó, la Corte IDH en la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia no analizó la inhabilidad derivada de la pérdida de la investidura o de la exclusión del ejercicio de la profesión, ni tampoco se pronunció sobre las inhabilidades que operan por ministerio de la ley, y no de una sanción. En su lugar, la Corte IDH se limitó a indicar que, en general, las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que limiten derechos políticos, en razón a su naturaleza no judicial y, en particular, no pueden hacerlo respecto de funcionarios públicos elegidos popularmente.
Análisis de las normas demandadas
Como se expuso en el acápite de antecedentes, el ciudadano Gonzalo Andrés Ramos Ramírez presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 43.1 y 95.1 (parcial) de la Ley 136 de 1994 y 30.1, 33.1, 37.1 y 40.1 (parcial) de la Ley 617 de 2000. La Sala advierte que los artículos 95 y 43 de la Ley 136 de 1994 fueron subrogados de manera expresa por los artículos 37 y 40 de la Ley 617 de 2000, respectivamente, y, en todo caso, se trata de disposiciones que comparten el mismo contenido normativo. Tras esta precisión, la Sala procede a analizar la constitucionalidad de las normas demandadas.
Contenido de las normas demandadas. Todas las disposiciones demandadas tienen en común que prevén la inhabilidad para ser elegido alcalde, concejal, gobernador o diputado, para quienes (i) hubieren perdido la investidura de congresista, de diputado o de concejal o (ii) hubieren sido excluidos del ejercicio de una profesión. La Sala advierte que la restricción de los derechos políticos que cuestiona el demandante se deriva de la inhabilidad instituida por el legislador, la cual tiene como presupuesto que el ciudadano hubiere perdido la investidura o hubiere sido excluido del ejercicio de una profesión. En tales términos, las normas acusadas prevén inhabilidades que operan por ministerio de la ley, es decir, no son sancionatoria, sino inhabilidades por consecuencia.
Así, en virtud de las normas demandadas, las sanciones de pérdida de investidura y de exclusión del ejercicio de la profesión tienen el efecto práctico de limitar los derechos políticos, porque, por mandato del legislador, implican la inhabilidad para ser elegido alcalde, concejal, gobernador o diputad. Por tanto, la Sala debe verificar si los supuestos en los que operan las inhabilidades previstas por las normas demandadas satisfacen los requisitos que, de acuerdo con la interpretación sistemática y armónica, se derivan del artículo 23.2 de la CADH.
La inhabilidad para ser elegido alcalde, concejal, gobernador o diputado por haber perdido la investidura es constitucional. La Sala considera que la inhabilidad prevista por el legislador para ser elegido popularmente por haber perdido la investidura se ajusta al artículo 93 de la Constitución Política y, además, es compatible con el artículo 23.2 de la CADH. En efecto, la Sala constata que se trata de una inhabilidad que opera por ministerio de la ley, cuando, previamente, un funcionario ha sido sancionado con pérdida de investidura, la cual es decretada por autoridad judicial, como resultado de un proceso judicial que ofrece el pleno de garantías procesales al servidor enjuiciado.
En primer lugar, la pérdida de investidura solo puede ser declarada por autoridad judicial y, por ende, está amparada por la autonomía e independencia propias de este tipo de decisiones. En el caso de la pérdida de investidura de congresista, por mandato constitucional, esta debe ser declarada por el Consejo de Estado (artículo 184 de la CP). La Ley 1881 de 2018 (artículo 2) dispuso que el conocimiento de la acción de pérdida de investidura de congresista corresponde, en primera instancia, a las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado y, en segunda instancia, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Por su parte, la Ley 617 de 2000 (artículo 48) dispuso que el conocimiento de la acción de pérdida de investidura de concejales y diputados corresponde, en primera instancia, al tribunal administrativo con jurisdicción en el respectivo departamento y, en segunda instancia, al Consejo de Estado.
En segundo lugar, el proceso de pérdida de investidura reviste todas las garantías del debido proceso. En efecto, se trata de “un juicio de responsabilidad subjetiva con dos instancias, en cuyo “trámite deben observarse cuidadosamente las garantías procesales y, en especial, aquellas propias del proceso sancionatorio. Sobre este último punto, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han insistido en que, habida cuenta su carácter sancionatorio, en el proceso de pérdida de investidura deben observarse “los principios y reglas derivados del debido proceso (art. 29 C.P.), sobre todo porque este materializa el ius puniendi del Estado; dentro de las cuales se encuentra: (i) los principios de legalidad, favorabilidad y non bis in idem; (ii) la garantía del juez competente; y (iii) el derecho de defensa, que incluye la controversia probatoria plen.
Por último, la Sala considera que la inhabilidad para ser elegido alcalde, concejal, gobernador o diputado para quienes hubieren perdido la investidura es compatible con el objeto y fin de la CAD, debido a que es una restricción a derechos humanos admisible en una sociedad democrática. Sobre el particular, la Corte IDH ha sostenido que la regulación del ejercicio de los derechos políticos, “debe observar los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática.
Primero, esta inhabilidad persigue fines compatibles con la democracia, tales como (i) proteger “la confianza depositada por los electores, (ii) garantizar el adecuado y correcto ejercicio de funciones pública, así como (iii) contribuir al “cumplimiento de los principios que guían la función administrativa, entre otros. Segundo, la medida respeta el principio de legalidad, porque se trata de una inhabilidad prevista por la ley que opera únicamente por las causales dispuestas, previamente, por el legislador.
Tercero, la inhabilidad en cuestión es necesaria, debido a que no existe otro mecanismo igualmente idóneo para lograr los fines propuestos, pero menos lesivo de los derechos del ciudadano sobre el cual recae la inhabilidad. Esto es así, porque, de un lado, las normas demandadas aseguran que la declaración de pérdida de investidura tenga siempre un efecto práctico y, así, sirva a los fines señalado––. De otro lado, la alternativa por la que optó el legislador es menos lesiva de los derechos fundamentales de los ciudadanos que la limitación de derechos políticos solo por condena de juez en proceso penal, porque permite resguardar a la administración pública de quienes ya han defraudado la confianza de los electores y han infringido la ley, sin exigir una sanción previa, puesto que, en ese escenario, además de limitar el sufragio pasivo, se restringiría la libertad personal.
Cuarto, la medida es proporcionada, porque sus beneficios son mayores, debido a los fines constitucionales a los que sirve, que el impacto sobre los derechos del ciudadano sobre el que recae la inhabilidad. Además, esta restricción opera únicamente previa condena judicial, resultado de un proceso con todas las garantías procesales antes señaladas. Por último, la medida no es discriminatoria, porque la aplicación de la inhabilidad objeto de análisis no depende de las condiciones personales ni tampoco queda al arbitrio de la administración electoral, por el contrario, tiene como presupuesto un hecho objetivo: haber perdido la investidura por orden judicial.
La inhabilidad por haber sido excluido del ejercicio de la profesión es constitucional. En primer lugar, la Sala reitera que, las normas demandadas prevén una inhabilidad que opera por ministerio de la ley. Es decir, ni la Comisión de Disciplina Judicial ni los tribunales de ética, consejos profesionales y similares tienen la facultad de restringir directamente derechos políticos, en su lugar, el legislador decidió limitar la posibilidad de aspirar a ciertos cargos de elección popular a los ciudadanos que han sido sancionados con la exclusión del ejercicio de la profesión. Esto, debido a que, por mandato del legislador, tiene como consecuencia la inhabilidad para aspirar a cargos de elección popular (alcalde, concejal, gobernador y diputado).
En segundo lugar, la Sala considera que la mencionada inhabilidad se ajusta al artículo 93 de la Constitución Política y al artículo 23.2 de la CADH. De un lado, la inhabilidad en cuestión se enmarca en la posibilidad prevista por el artículo 23.2 de la CADH para que los Estados, por medio de la ley, impongan restricciones a derechos políticos por distintos criterios. De otro lado, la inhabilidad derivada de haber sido sancionado con la exclusión del ejercicio de la profesión busca garantizar la idoneidad y probidad de quienes se postulan a ciertos cargos de elección popular, habida cuenta de que dicha sanción es la más severa y está reservada para las infracciones éticas más graves.
De igual forma, la Sala considera que la inhabilidad para ser elegido alcalde, concejal, gobernador o diputado para quienes hubieren sido excluidos del ejercicio de una profesión es compatible con el objeto y fin de la CAD, porque: (i) dicha sanción está prevista únicamente para las más graves infracciones a los códigos de ética profesional; (ii) la imposición de esta sanción no depende del gobernante de turno, por cuanto, en su mayoría, es producto de la decisión de autoridades autorregulatorias y (iii) responde a la probidad del ciudadano por su comportamiento en sociedad como profesional.
Así mismo, la inhabilidad que estableció el legislador para quienes sean excluidos del ejercicio de una profesión es una restricción a derechos humanos admisible en una sociedad democrática. Esto, por cuanto consiste en una regulación legal que respeta “los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática.
Primero, esta inhabilidad busca que los funcionarios de elección popular “sean personas de intachable conducta individual, social y profesional, de modo que generen un alto grado de confianza y legitimidad en el ejercicio de las delicadas labores públicas que se les confían. En esta medida, persigue fines compatibles con la democracia tales como (i) “preservar la pulcritud de la administración pública y (ii) “garantizar que los servidores públicos sean ciudadanos de comportamiento ejemplar . Por tanto, protege la función pública y la moralidad administrativa en procura de garantizar la calidad ética y moral de quienes participan en política y ejercen cargos públicos; elemento que contribuye al fortalecimiento de la democracia.
Segundo, la medida respeta el principio de legalidad, porque se trata de una inhabilidad prevista por la ley que opera únicamente por las causales dispuestas, previamente, por el legislador. Tercero, la inhabilidad en cuestión es necesaria, debido a que no existe otro mecanismo igualmente idóneo para lograr los fines propuestos, pero menos lesivo de los derechos del ciudadano sobre el cual recae la inhabilidad. En efecto, esta inhabilidad garantiza la idoneidad, así como la correcta conducta social y profesional de quien aspira a ser elegido popularmente como alcalde, gobernador, concejal o diputado. Por el contrario, como se explicó, la imposición de inhabilidades o restricciones a los derechos políticos para asegurar la idoneidad de los funcionarios con fundamento en sanciones penales resultan más gravosas para los ciudadanos, por cuanto implican la restricción a la libertad personal.
Cuarto, la medida es proporcionada, debido a que reporta mayores beneficios en atención a los fines constitucionales a los que sirve, frente al impacto que tiene sobre el derecho político a ser elegido de los ciudadanos que han sido excluidos del ejercicio de una profesión. Al respecto, la Sala reitera que la inhabilidad en cuestión opera únicamente respecto de aquellos profesionales que han cometido infracciones graves a los códigos de ética de las profesiones que prevén este tipo de sanción. Además, la referida sanción es producto de un procedimiento en el que, por mandato constituciona, debe respetarse el debido proceso. Finalmente, no se trata de una medida discriminatoria, pues tiene como presupuesto una situación objetiva, cuya verificación no depende de ninguna autoridad encargada de controlar el proceso electoral.
Por lo anterior, la exclusión del ejercicio de la profesión como inhabilidad para ser elegido alcalde, concejal, diputado o gobernador, según lo contemplan las normas parcialmente demandadas, es acorde con el artículo 93 de la Constitución Política y el artículo 23.2 de la CADH.
Síntesis de la decisión
La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió la demanda de inconstitucionalidad presentada contra la expresión “o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de la profesión”, referida a dos causales de inhabilidad para ser elegido concejal, alcalde, diputado o gobernador, que están contenidas en varias disposiciones de las leyes 136 de 1994 (arts. 43.1 y 95.1, subrogados por los artículos 37.1 y 40.1 de la Ley 617 de 2000) y 617 de 2000 (arts. 30.1, 33.1, 37.1 y 40.1). Lo anterior, por su presunta vulneración de los artículos 23.2 de la CADH y 93 de la Constitución Política.
A juicio del demandante, estas causales de inhabilidad son limitaciones a los derechos políticos que no están previstas en el artículo 23.2 de la CADH, según el cual, el ejercicio de estos derechos puede ser reglamentado “exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. Este argumento fue soportado en la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia, donde, al parecer del actor, la Corte IDH precisó el alcance de la norma convencional y sostuvo que las limitaciones a los derechos políticos debían ser únicamente frente a los temas allí contemplados. Adicionalmente, la demanda justificó el uso de la CADH como parámetro de control normativo por su integración al bloque de constitucionalidad en virtud del artículo 93 superior.
Al analizar el fondo del asunto, la Corte precisó que la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu, pero no constituye un parámetro autónomo y autosuficiente de validez de la normativa nacional. Así mismo, advirtió que, en virtud del artículo 68.1 de la CADH, Colombia debe cumplir con las sentencias de la Corte IDH emitidas en su contra, mientras que aquellas dictadas en contra de otros Estados tienen un valor hermenéutico importante respecto del contenido y alcance de la CADH. En este sentido, la Corte analizó la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia y concluyó que no constituye un precedente para el análisis las normas demandadas, porque en dicha sentencia la Corte IDH se pronunció sobre una situación jurídica y fáctica diferente a la actual. Sin embargo, precisó que la interpretación que allí hace la Corte IDH del 23.2 de la CADH, sí representa un antecedente jurisprudencial relevante. Asimismo, señaló que la regla que se extrae de la mencionada sentencia es que las autoridades administrativas no pueden restringir derechos políticos y, concretamente, no son competentes para sancionar con destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente.
A partir de una interpretación sistemática de la CADH, y armónica entre esta y la Constitución Política de Colombia, así como en atención a la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia, la Sala concluyó que el artículo 23.2 de la CADH permite (i) que los Estados, mediante ley, impongan limitaciones a los derechos políticos, por criterios tales como la edad, la nacionalidad o la capacidad civil y (ii) que los jueces, con independencia de su especialidad, impongan limitaciones a los derechos políticos, siempre que brinden las garantías del debido proceso. Pero prohíbe que tales restricciones sean impuestas por autoridades administrativas.
De igual modo, la Sala determinó que las inhabilidades demandadas operan por ministerio de la ley y operan como consecuencia de que previamente el ciudadano hubiere sido sancionado con pérdida de investidura o con exclusión del ejercicio de la profesión. Para determinar si dichas inhabilidades tienen como presupuesto sanciones impuestas por autoridades judiciales y, de ser así, si son el resultado de procesos que brindan las garantías propias del debido proceso, la Sala procedió a analizar por separado las inhabilidades acusadas de inconstitucionales.
La Corte concluyó que las inhabilidades para ser elegido alcalde, concejal, gobernador o diputado por haber perdido la investidura o haber sido excluido del ejercicio de una profesión, previstas por las normas demandadas, no desconocen los artículos 93 de la Constitución Política ni 23.2 de la CADH. Esto, por cuanto son inhabilidades que operan por ministerio de la ley y persiguen fines constitucionalmente importantes, de tal suerte que son compatibles con el objeto y fin de la CADH. Respecto de la inhabilidad por la pérdida de investidura, la Corte destacó que esta sanción es decretada por autoridad judicial perteneciente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el marco de un procedimiento que está revestido de reglas y principios que garantizan el debido proceso. En cuanto a la inhabilidad por exclusión del ejercicio de la profesión, la Corte resaltó que esta sanción es la más severa, está reservada para las infracciones éticas más graves.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión “o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión” contenida en los artículos 43.1 y 95.1 de la Ley 136 de 199, y 30.1, 33.1, 37.1 y 40.1 de la Ley 617 de 2000, por el cargo analizado en la presente sentencia.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA CRISTINA PARDO SCHLESINGER Y LOS MAGISTRADOS
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Y ALBERTO ROJAS RÍOS
Referencia: Salvamento parcial de voto de la Sentencia C-146 de 2021
Magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger
1. Con nuestro acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribimos este salvamento parcial de voto en relación con la providencia de la referencia. El motivo de la discrepancia radica en que, a diferencia de la mayoría de la Sala Plena, consideramos que la expresión “o excluido del ejercicio de una profesión” ha debido declararse exequible condicionada en el entendido de que la inhabilidad por exclusión del ejercicio de la profesión solo aplica en el caso de los abogados, mas no respecto de otras profesiones.
2. Esta conclusión se fundamenta, principalmente, en las siguientes razones. Primera, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) sobre el contenido y el alcance del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y, en particular, de la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia, es contrario a la CADH que autoridades administrativas limiten derechos políticos. No obstante, es posible que el legislador prevea inhabilidades como consecuencia de sanciones, siempre que estas sean impuestas por autoridades judiciales como resultado de procedimientos que brinden las garantías del debido proceso.
3. Segunda, la sanción de exclusión del ejercicio de la profesión de abogado es impuesta por una autoridad judicial (Comisión Nacional de Disciplina Judicial), en el marco de un procedimiento que respeta el derecho constitucional al debido proceso. Por el contrario, en las demás profesiones que contemplan este tipo de sanción la autoridad que la impone no es judicial, sino administrativa o particulares que ejercen funciones públicas.
4. Por último, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, la Corte IDH no se pronunció
expresamente sobre la convencionalidad de la inhabilidad dispuesta por el legislador para quienes han perdido la investidura o han sido excluidos del ejercicio de la profesión. Sin embargo, sí consideró contrario a la CADH que ciertas medidas administrativas, como haber sido declarado responsable fiscalmente o ser incluido en el boletín de responsables fiscales, tengan el efecto práctico de limitar sus derechos políticos, porque, por ministerio de la ley, se genera inhabilidad para desempeñar cargos públicos o para posesionarse en tales cargos. Este razonamiento es aplicable a las disposiciones demandadas, porque prevén inhabilidades como consecuencia de sanciones que, per se, no implican la inhabilitación para ser elegido popularmente.
5. En consecuencia, consideramos que la Corte ha debido condicionar la exequibilidad de la expresión “o excluido del ejercicio de una profesión” en el entendido de que la inhabilidad por exclusión del ejercicio de la profesión solo aplica en el caso de los abogados, mas no respecto de otras profesiones; por cuanto solo los procesos disciplinarios en contra de los profesionales del derecho son adelantados por autoridades judiciales y, además, aseguran las garantías del debido proceso.
En los anteriores términos dejamos expresadas las razones de nuestra discrepancia.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023