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Sentencia C-155/02
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Delimitación de pretensiones
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indagación de pretensiones y existencia de cargos
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional
DERECHO DISCIPLINARIO-Tipicidad
DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad
Esta disciplina busca la buena marcha y el buen nombre de la administración pública y por ello sus normas se orientan a exigir "... a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones".
DERECHO DISCIPLINARIO-Integración
Ha precisado la jurisprudencia, que el derecho disciplinario "... está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cual sea el órgano o la rama a la que pertenezcan".
REGIMEN DISCIPLINARIO-Caracterización a diferencia del penal/FALTA DISCIPLINARIA-Tipos abiertos
Dado que en un Estado de Derecho las autoridades sólo pueden hacer lo que les está permitido, el régimen disciplinario se caracteriza, a diferencia del penal, porque las conductas constitutivas de falta disciplinaria están consignadas en tipos abiertos, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los servidores públicos.
DERECHO DISCIPLINARIO-Tipos abiertos
ACTIVIDAD PUNITIVA DEL ESTADO-Responsabilidad subjetiva/LEY DISCIPLINARIA-Proscripción de responsabilidad objetiva
FALTA DISCIPLINARIA-Razón de ser/FALTA DISCIPLINARIA-Sanción a título de dolo o culpa/PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicación
Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues el principio de la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores públicos, toda vez que "el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi en este campo pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado".
LEY DISCIPLINARIA-Finalidad/FALTA DISCIPLINARIA-Tipificación en tipos abiertos/SISTEMA DE NUMERUS APERTUS EN INCRIMINACION DE FALTA DISCIPLINARIA
Teniendo en cuenta que como mediante la ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y apreciación en cabeza del fallador, el legislador en ejercicio de su facultad de configuración también ha adoptado un sistema amplio y genérico de incriminación que ha sido denominado "numerus apertus", en virtud del cual no se señalan específicamente cuales comportamientos requieren para su tipificación ser cometidos con culpa -como sí lo hace la ley penal-, de modo que en principio a toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de carácter culposo, salvo que sea imposible admitir que el hecho se cometió culposamente como cuando en el tipo se utilizan expresiones tales como "a sabiendas", "de mala fe", "con la intención de" etc. Por tal razón, el sistema de numerus apertus supone igualmente que el fallador es quien debe establecer cuales tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la prohibición.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Supuestos
La jurisprudencia constitucional ha identificado algunos supuestos en los que se considera que una omisión legal es relativa, a saber: cuando el legislador ha regulado de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional o cuando la insuficiencia de regulación o incompleta reglamentación genera violación del derecho a la igualdad o el debido proceso constitucional.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones para declaración de inconstitucionalidad
La Corte ha expresado que para que pueda declararse una omisión legislativa, y por ende la inconstitucionalidad de la norma que la contiene, es menester que se cumplan estas condiciones: a) que exista una norma sobre la cual se predica; b) que la omisión excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Presupuesto para pronunciamiento
Para pronunciarse sobre la omisión legal relativa "es necesario que el silencio del Legislador comporte una regla implícita que viole los preceptos superiores, en este caso, que llegue a desconocer el derecho que es objeto de desarrollo legal expreso".
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Inexistencia
PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Proscripción de responsabilidad objetiva
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Sistema genérico de autoincriminación
FALTA DISCIPLINARIA-Descripciones típicas admiten en principio modalidades de culpabilidad
SANCION DISCIPLINARIA-Determinación de responsabilidad subjetiva
Referencia: expediente D-3680
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14 de la Ley 200 de 1995 "Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único".
Actor: Carlos Mario Isaza Serrano
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
- ANTECEDENTES
- LA NORMA DEMANDADA
- LA DEMANDA
- INTERVENCIONES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano demandó el artículo 14 de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código Disciplinario Único".
Mediante auto del 23 de agosto de 2001, se admitió la demanda y ordenó fijarla en lista, se dispuso correr traslado del expediente al Jefe del Ministerio Público para lo de su competencia y se ordenó enviar las comunicaciones respectivas al señor Presidente de la República, a los señores Presidentes del H. Senado de la República y H. Cámara de Representantes y al señor Ministro de Justicia y del Derecho.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada:
LEY 200 de 1995
(julio 28)
"Por la cual se adopta el código disciplinario único"
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 14. Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa.
En criterio del demandante la norma acusada desconoce el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, por las siguientes razones:
En materia punitiva el legislador obra con un espacio relativamente autónomo pero demarcado por las finalidades propias de la axiología superior. Es así como a través del procedimiento democrático de adopción de las leyes se tipifican conductas prohibidas y se fijan las sanciones acorde con las distintas filosofías imperantes en cada momento histórico.
Frente a la configuración y punición de los tipos sancionatorios, el Estado tiene el deber de interpretar restrictivamente la ley penal y en esta labor debe procurar dar los elementos suficientes de su definición para hacer que el principio de legalidad cumpla, a través de la tipicidad, su función principal de controlar el poder punitivo estatal.
Así los tipos penales y disciplinarios serán las descripciones de las conductas relevantes para el derecho punitivo y si lo que éstos describen son acciones y éstas implican siempre un elemento subjetivo, el tipo siempre implicará necesariamente un aspecto objetivo y otro subjetivo.
Por lo anterior, si bien la diversidad de formas de aparición que adoptan los comportamientos antijurídicos impone la búsqueda de una imagen conceptual lo suficientemente abstracta para poder englobar en ella todos los comportamientos que tengan características esenciales comunes, siempre la definición legal de la desviación y su evaluación en sede de culpabilidad se debe producir no con referencia a figuras de comportamiento empíricas y objetivas, sino conforme a la máxima nulla poena sine culpa y para ello el legislador debe suministrar todas las herramientas legales para que en el escenario del proceso disciplinario esta labor no quede al arbitrio del operador jurídico.
El artículo 14 de la Ley 200 de 1995 viola el debido proceso en cuanto respecta al principio de legalidad concretado en la tipicidad y en la exigencia de culpabilidad, porque se limita únicamente a proscribir en materia disciplinaria toda forma de responsabilidad objetiva y a establecer que las faltas sólo son sancionables a título de dolo y culpa, omitiendo consignar elementos consustanciales al principio de culpabilidad como son las indicaciones de cuál es el género de las consagradas en el Código Disciplinario Único y cuál es la excepción.
Operar con la exigencia de culpabilidad en el proceso de tipificación de las faltas disciplinarias nos sitúa en las previsiones del artículo 18 del CDU sobre prevalencia de las normas del Código Penal y de Procedimiento Penal, en la interpretación y aplicación de dicho ordenamiento. Dicha norma dictamina la necesidad de acudir a las construcciones dogmáticas que por remisión ofrece el derecho penal, en cuanto a la definición de las conductas punibles dolosas y culposas (artículos 22 y 23 del C.P.)
El CDU no incluye norma alguna que disponga sobre el carácter general o excepcional de las conductas culposas y su consecuente sanción como sí lo hace el Código Penal y en este sentido habilita al operador jurídico para que vulnerando la Carta Política considere indistintamente la solución al problema desde la alternativa de dos formas conductuales (el dolo y la culpa) con el agravante que hasta la formulación de cargos el disciplinado no tendrá ninguna certeza sobre como debe defenderse. Esta concepción legal desfasa la naturaleza falible del ser humano.
De modo, que sólo puede ajustarse a la Carta Política la culpabilidad concebida en materia disciplinaria bajo las pautas de una declaratoria de una constitucionalidad condicionada, que hiciera extensiva a la ley disciplinaria el régimen excepcional de punición para las conductas culposas que trae el Código Penal.
Por ende, el tipo consagrará una conducta culposa cuando asuma la forma de negligencia, impericia, imprevisión o imprudencia como elemento subjetivo y la exigencia de que el resultado típico se dé por violación del deber objetivo de cuidado y por la falta de previsión del resultado previsible o porque a pesar de haberlo previsto confió en poder evitarlo. En los demás casos el comportamiento será doloso.
Es decir, que cuando el tipo disciplinario admita expresamente la culpa como una de las formas conductuales o como la única, la constitucionalidad solicitada debe consistir en una imputación de tipo culposo y no doloso. Se trata de reconocer un tercer estadio que relativiza la tesis de la conducta dolosa como regla y la culposa como excepción para efectos de punibilidad y que se explica por el carácter neutro que en materia de culpabilidad observa un número considerable de conductas disciplinarias y que hace imperativo analizar su estructura fáctica para establecer si se imputa a título de dolo o de culpa.
1. Ministerio de Justicia y del Derecho
El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, actuando en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, intervino en este proceso para solicitar la declaratoria de constitucionalidad de la disposición demandada, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación:
Manifiesta que no es pretensión de la demanda que la Corte retire del ordenamiento jurídico la disposición acusada, sino que la complemente adicionando un contenido normativo a fin de hacer extensivo a la ley disciplinaria el régimen excepcional de punición para las conductas culposas que trae el Código Penal.
Se trata entonces de una demanda inepta puesto que el actor no ataca el precepto por la eventual contradicción normativa con las disposiciones constitucionales, sino por lo que la norma presuntamente debería manifestar y no lo dice. En este sentido la demanda da lugar a un fallo inhibitorio, puesto que resulta improcedente sustentar una pretensión de inconstitucionalidad a partir de contenidos normativos inexistentes o de prejuicios acerca de la aplicación del precepto acusado, tal como lo ha expresado la jurisprudencia constitucional.
Sin embargo, el interviniente solicita que en subsidio se decrete la constitucionalidad de la norma de acuerdo con los siguientes argumentos:
La norma acusada dispone que es principio rector en materia disciplinaria el elemento de la culpabilidad, para significar que el sujeto de la acción disciplinaria responde por su falta como expresión de una específica intención, quedando así proscrita toda forma de responsabilidad objetiva ya que las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa.
El elemento de la culpabilidad es principio medular y núcleo esencial del derecho sancionatorio ya que en presencia de un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, el derecho sancionatorio emerge excepcionalmente como una restricción de derechos y libertades en procura de garantizar un interés general, pero sometido a un autocontrol rígido, puesto que el valor de la dignidad humana condiciona la legitimidad de la actuación estatal.
Así, la regla de derecho contenida en el precepto legal acusado desarrolla cabalmente el principio constitucional según el cual toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable.
El titular de la acción disciplinaria no solamente debe demostrar la adecuación típica y la antijuridicidad de la conducta, pues ésta debe afectar o poner en peligro los fines y las funciones del Estado, sino también le corresponde probar la culpabilidad del sujeto pasivo manifestando razonadamente la modalidad de la culpa, para lo cual debe someterse a las nociones del dolo y culpa, en su definición y alcance, contenidas en el Código Penal.
Por lo anterior, la discusión acerca de si la modalidad culposa debe ser la excepción a la regla general de la culpabilidad es irrelevante toda vez que en razón de los alcances del principio de legalidad de la función pública, el ejercicio de los empleos públicos ha de estar sometido a las funciones detalladas en la ley o reglamento y, por ello, el Código Disciplinario Único señala los deberes, las prohibiciones y las incompatibilidades de los servidores públicos. Cualquier infracción a las anteriores constituye falta, que podrá ser gravísima, en los casos descritos en el artículo 25 ibidem, y es criterio para determinar la gravedad o levedad de la falta, el grado de culpabilidad en que incurre el disciplinado.
Respecto de la supuesta omisión legislativa el interviniente considera que una somera lectura de la disposición acusada y su comparación con los artículos 29 y 124 Constitucionales permite concluir que este fenómeno no se presenta toda vez que en materia de responsabilidad de los servidores públicos el legislador goza de una discrecionalidad ampliada.
2. Departamento Administrativo de la Función Pública
El Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de apoderado, solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Los argumentos en que basa su petición son los siguientes:
El artículo impugnado es desarrollo del derecho fundamental al debido proceso que de conformidad con el artículo 29 superior, se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Cuando el destinatario de la ley disciplinaria ejecuta un hecho típico sin justificación, no revela que haya realizado la comisión de una falta disciplinaria, por cuanto es absolutamente indispensable que el sujeto a quien se le endilga una falta se le debe probar su culpabilidad. Sólo a partir de este momento se puede hablar de la realización de una conducta disciplinaria siempre y cuando se demuestre por parte del operador disciplinario.
La Ley 200 de 1995 adoptó la estructura dogmática-culpabilista, para significar que el elemento culpabilidad se constituye en moldura esencial para edificar la sanción de las faltas a través de un juicio de valores sobre el actuar típico y antijurídico y de la actividad intelectiva y volitiva desarrollada por parte del investigado o disciplinado. Es la culpabilidad sin lugar a equívocos, la motivación del actuar típico y antijurídico y el conocimiento que se tiene por parte del destinatario de ley disciplinaria.
Concluye el interviniente que la presencia de los elementos anteriores (conocimiento y motivación), son los que dan origen a la culpabilidad, la cual puede establecerse en dolo o culpa. De lo contrario conduciría a la inexistencia de la falta disciplinaria.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, con base en los siguientes razonamientos:
1. Para que se cumpla la garantía constitucional del debido proceso previsto en el artículo 29 Superior, es evidente que debe observarse el principio de legalidad, esto es, que el legislador señale de manera diáfana las conductas que constituyen falta disciplinaria y fije la sanción, pero adicionalmente para endilgar responsabilidad, es imperioso que la falta se haya cometido a título de dolo o culpa, de conformidad con los previsto en el artículo 14 de la Ley 200 de 1995.
2. El artículo 18 del Código Único Disciplinario determina que en la interpretación y aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores establecidos en dicho Código, la Constitución Política y las normas de los Códigos Penales, Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo. Es pues incontrovertible que la teoría del derecho penal se edifica sobre el principio de culpabilidad, según lo previsto en el artículo 12 de la Ley 599 de 2000, principio que indiscutiblemente debe ser aplicado en materia disciplinaria.
3. Analizada la norma censurada desde la óptica del derecho constitucional no se transgrede precepto alguno, toda vez que de una parte, el legislador estableció la descripción de las faltas disciplinarias y sus correlativas sanciones, en lo que se refiere al aspecto objetivo de las faltas y, de otra, determinó el principio de culpabilidad, es decir, que proscribió de manera perentoria todo tipo de responsabilidad objetiva.
4. La jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en exigir la culpabilidad como elemento esencial para derivar responsabilidad, o sea que sólo son sancionables las faltas que son cometidas a título de dolo y de culpa para lo cual el operador jurídico debe remitirse a las previsiones del Código Penal y de Procedimiento Penal.
5. No resulta suficiente que se establezca la existencia o comisión de la falta y se determine su autor, sino que se debe determinar la culpabilidad (a titulo de dolo o culpa), para definir el grado de levedad o gravedad de la falta (artículo 27 numeral 1 de la Ley 200 de 1995), todo ello soportado en las pruebas debidamente decretadas, practicadas, controvertidas y allegadas, para proteger las garantías constitucionales del derecho de defensa y presunción de inocencia, previstos en los artículos 29 de la Carta y 3 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que exige que toda providencia debe fundarse en las pruebas legalmente producidas y allegadas o aportadas al proceso (artículo 117 de la Ley disciplinaria), respetando siempre la presunción de inocencia contenida en la Constitución Política.
6. De ese modo no era necesario que el legislador determinara frente a cada conducta disciplinaria, pues cada caso concreto, según las circunstancias del mismo, el funcionario competente para imponer la sanción determinará si la misma fue a título de dolo o culpa.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.
2. Asunto previo: necesidad de delimitar las pretensiones de la demanda
Antes de plantear el problema jurídico que debe ser resuelto por la Corte, se considera conveniente hacer notar que en la demanda que suscita la presente causa el actor incurre en una contradicción, toda vez que inicialmente solicita la "inexequibilidad condicionada" del artículo 14 de la Ley 200 de 1995, y posteriormente cuando desarrolla su argumentación se refiere a la necesidad de que la Corte haga una "declaratoria de constitucionalidad condicionada", para subsanar la supuesta omisión en que incurrió el legislador al dictar el precepto acusado.
En principio esta situación podría generar un pronunciamiento inhibitorio, por cuanto si el actor no tiene claro qué es lo que pretende cuando ejercita la acción de inconstitucionalidad, la Corte no estaría en capacidad de analizar el fondo del asunto y, por ende, proferir una decisión de mérito. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha expresado que en aplicación del principio pro actione el examen que se haga de las demandas de inconstitucionalidad no puede ser tan exigente que se llegue al punto de enervar la efectividad de este derecho político[1].
De ahí que en el asunto bajo revisión deba indagarse qué pretende el impugnante al ejercer la acción y si la demanda realmente contiene cargos de inconstitucionalidad.
Una lectura detenida de la demanda permite colegir que allí se plantean varias omisiones, dos de carácter absoluto, una referida a que "el CDU no incluye norma alguna que disponga sobre el carácter general y excepcional de las conductas culposas y su consecuente sanción como sí lo hace el Código Penal" y otra relacionada con la falta de definición de los conceptos de dolo y culpa; y, la de carácter relativo atinente al artículo 14 de la Ley 200 de 1995, que consiste en la falta de regulación de las modalidades del dolo y la culpa en la misma forma como lo hace el Código Penal, defecto que en criterio del actor debe ser subsanado mediante una sentencia de constitucionalidad condicionada que adicione la referida disposición legal con los ingredientes normativos que se echan de menos.
En cuanto a las omisiones de carácter absoluto, es claro que la Corte no puede llevar a cabo un pronunciamiento de fondo dado que según la jurisprudencia en estos eventos carece de competencia ya que no existe un acto que pueda ser confrontado con la Constitución Política[2], así como que tampoco el legislador tiene el deber constitucional de definir en la ley los conceptos de dolo y culpa. Por ello, sobre estos aspectos no se realizará análisis alguno.
En cambio, en relación con la omisión de carácter relativo es procedente un examen de fondo pues se advierte que el demandante señala el artículo 14 del CDU como la norma que contiene la supuesta omisión legislativa, igualmente cita como infringido el artículo 29 de la Carta Política que consagra el debido proceso, indica las razones por las cuales la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto y finalmente expone una argumentación razonable para sustentar la infracción al mencionado precepto superior.
Para la Corte el cargo específico de inconstitucionalidad expuesto por el demandante consiste en que el artículo 14 del CDU viola el artículo 29 Superior, porque se limita únicamente a proscribir en materia disciplinaria toda forma de responsabilidad objetiva y a establecer que las faltas sólo son sancionables a título de dolo y culpa, omitiendo disponer sobre el carácter general o excepcional de las conductas culposas y su consecuente sanción como sí lo hace el Código Penal en sus artículos 22 y 23, habilitando al operador jurídico para que en contravención al debido proceso (art. 29 de la Carta Política) adopte una solución desde la alternativa de dos formas conductuales, el dolo y la culpa, razón por la cual se hace necesario que se profiera una decisión de constitucionalidad condicionada que "hiciera extensiva a la ley disciplinaria, el régimen excepcional de punición para las conductas culposas que trae el Código Penal."
Todo lo anterior demuestra que la demanda, pese a las inconsistencias advertidas, reúne los requisitos exigidos para efectuar un análisis de mérito respecto de la alegada omisión de carácter relativo.
3. Lo que se debate
Corresponde a la Corte determinar, si como lo afirma el actor, la norma acusada al disponer que en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y que las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa, omitió señalar el carácter general o excepcional de las conductas culposas y su consecuente sanción como sí lo hace el Código Penal, habilitando al operador jurídico para que en contravención a la Carta Política adopte una solución desde la alternativa de dos formas conductuales, el dolo y la culpa.
Según el Ministerio de Justicia y del Derecho las pretensiones del demandante no están sustentadas en razones de orden constitucional, sino en contenidos normativos inexistentes y prejuicios acerca de la aplicación del precepto impugnado. No obstante, considera que la norma atacada es constitucional, por cuanto el artículo 14 de la Ley 200 de 1995, es trasunto del precepto 29 de la Carta según el cual toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable.
Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública considera que el artículo censurado es desarrollo del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 superior, puesto que con arreglo a la norma superior consagra el principio de culpabilidad en el derecho disciplinario.
El Ministerio Público también aboga por la constitucionalidad de la preceptiva acusada, pues considera que al regular el principio de culpabilidad en materia disciplinaria desarrolla el debido proceso contemplado en el canon 29 Fundamental. Además, en su criterio no era necesario que el legislador determinara frente a cada conducta disciplinaria si ella era sancionable bien a título de dolo o culpa, pues se trata de un asunto que le compete determinar al funcionario competente en cada caso concreto.
Con el fin de dilucidar el cuestionamiento central de la demanda, se considera conveniente hacer referencia previamente al objeto y finalidad del derecho disciplinario y al principio de culpabilidad en materia disciplinaria. Abordados estos asuntos, la Corte entrará a definir si existe una omisión que hace inconstitucional el mandato legal acusado.
4. Objeto, fines y tipicidad del derecho disciplinario
El derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción hoy en día debe estar orientada por los principios del Estado social y democrático de derecho previstos en el artículo 1º de la Constitución, garantizando el respeto a las garantías individuales pero también los fines del Estado determinados en el artículo 2º ibídem y para los cuales han sido instituidas las autoridades públicas.
Disciplina que encuentra fundamento en la "... relación de subordinación que existe entre el funcionario y la administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc..."[3]. Por ello el régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores públicos a quienes corresponde estar al servicio del Estado y de la comunidad (C.P. art. 123), dado que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad (C.P. art. 209).
Al respecto la Corte Constitucional ha considerado:
"Gran parte de los cometidos del Estado Social de Derecho deben ser realizados por la administración, la cual funda su eficiencia y eficacia en cuanto los pueda traducir en hechos y obras concretos.
"La administración en dicho Estado ha sido instituida para servir a los altos intereses de la comunidad, lo cual se traduce en el deber de desarrollar actividades concretas de beneficio colectivo para satisfacer las necesidades insatisfechas de ésta, mediante el ejercicio de los diferentes poderes de intervención de que dispone. Ello impone la necesidad de que la actividad de los funcionarios estatales se adecue a los imperativos de la eficacia, la eficiencia y la moralidad administrativa. Así se asegura, el adecuado funcionamiento de los servicios estatales, el correcto manejo y la preservación del patrimonio público, y la buena imagen de la administración, la cual gana legitimidad y credibilidad frente a la comunidad"[4].
Esta disciplina busca entonces la buena marcha y el buen nombre de la administración pública y por ello sus normas se orientan a exigir "... a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones"[5]. Así se encuentra consagrado en el artículo 17 de la Ley 200 de 1995 que dispone que "La ley disciplinaria garantiza el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro. Las sanciones disciplinarias cumplen esencialmente los fines de prevención y garantía de la buena marcha de la gestión pública".
Por ello ha precisado la jurisprudencia, que el derecho disciplinario "... está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cual sea el órgano o la rama a la que pertenezcan"[6].
El artículo 6º de la Carta dispone que los servidores públicos no sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley sino también "por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones", disposición que desarrolló el artículo 38 de la Ley 200 de 1995 al establecer que "constituye falta disciplinaria y por lo tanto da lugar a acción e imposición de la sanción correspondiente el incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y funciones, la incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses".
Sobre este tópico esta Corporación dijo lo siguiente:
"Constituye elemento básico de la organización estatal y de la realización efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, la potestad del mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de una función pública; de manera que, el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función pública.
"En el cumplimiento de esos cometidos estatales y durante el ejercicio de las correspondientes funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden distanciarse del objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el de servir al Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución, la ley y el reglamento; por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad pública de índole disciplinaria, cuando en su desempeño vulneran el ordenamiento superior y legal vigente, así como por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., arts. 6o. y 123).
"Los artículos 124 y 125 de la Carta Política, establecen que la configuración de dicha responsabilidad disciplinaria forma parte de la órbita de competencia de las definiciones legislativas. Su efectividad, requiere de un marco de acción en el cual el Estado pueda ejercitar la respectiva potestad disciplinaria y la titularidad de la acción disciplinaria, a fin de obtener la obediencia y disciplina requerida de sus funcionarios y empleados.
"Lo anterior armoniza con la atribución del legislador de hacer las leyes y por medio de ellas, entre otros aspectos, regular el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos (C.P., art. 150-23); toda vez que, de ella, se deriva la facultad para fijar las conductas violatorias del régimen disciplinario que atenten contra los bienes jurídicos por él tutelados, como son los relativos al patrimonio público, la moralidad, la transparencia, la eficacia y eficiencia administrativas[7].
"Las reglas disciplinarias que así se expidan determinarán sobre la respectiva responsabilidad del infractor y la asignación de una sanción, por carecer los servidores públicos de la idoneidad requerida para la prestación del servicio y de un comportamiento ajustado y exigido en los términos previamente establecidos por el ordenamiento jurídico." [8]
Dado que en un Estado de Derecho las autoridades sólo pueden hacer lo que les está permitido, el régimen disciplinario se caracteriza, a diferencia del penal, porque las conductas constitutivas de falta disciplinaria están consignadas en tipos abiertos, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los servidores públicos.[9]
Sobre los tipos abiertos en el derecho disciplinario esta Corte en sentencia C- 708 de 1999, ya se había pronunciado de la siguiente manera:
"Con base en lo anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen disciplinario, por las razones que a continuación se señalan[10]:
"La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una precisión tipológica en la que se describen de manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
"Las sanciones penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención, suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales que puedan deducirse de los hechos que la originaron.".
5. El principio de culpabilidad en materia disciplinaria y el sistema de numerus apertus en la incriminación de las faltas disciplinarias
La sujeción que debe el derecho disciplinario a la Constitución implica que además de garantizar los fines del Estado Social de Derecho, debe reconocer los derechos fundamentales que rigen nuestro ordenamiento jurídico, siendo la culpabilidad uno de ellos según lo consagrado en el artículo 29 Superior en virtud del cual "Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable".
Es decir, que en nuestro sistema jurídico ha sido proscrita la responsabilidad objetiva y, por lo tanto, la culpabilidad es "Supuesto ineludible y necesario de la responsabilidad y de la imposición de la pena lo que significa que la actividad punitiva del estado tiene lugar tan sólo sobre la base de la responsabilidad subjetiva de aquellos sobre quienes recaiga"[11]. Principio constitucional que recoge el artículo 14 del C.D.U. acusado, al disponer que "en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa". Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que "el hecho de que el Código establezca que las faltas disciplinarias solo son sancionables a título de dolo o culpa, implica que los servidores públicos solamente pueden ser sancionados disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente proceso – con las garantías propias del derecho disciplinario y, en general, del debido proceso -, y que dentro de éste se haya establecido la responsabilidad del disciplinado".
Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores públicos, toda vez que "el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi en este campo pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado"[13].
Ahora bien, teniendo en cuenta que como mediante la ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y apreciación en cabeza del fallador, el legislador en ejercicio de su facultad de configuración también ha adoptado un sistema amplio y genérico de incriminación que ha sido denominado "numerus apertus", en virtud del cual no se señalan específicamente cuales comportamientos requieren para su tipificación ser cometidos con culpa -como sí lo hace la ley penal-, de modo que en principio a toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de carácter culposo, salvo que sea imposible admitir que el hecho se cometió culposamente como cuando en el tipo se utilizan expresiones tales como "a sabiendas", "de mala fe", "con la intención de" etc. Por tal razón, el sistema de numerus apertus supone igualmente que el fallador es quien debe establecer cuales tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la prohibición.
6. El caso concreto
Es ya doctrina aceptada por la Corte que no toda omisión del legislador está sujeta a control constitucional, pues solamente procede fallar sobre las denominadas omisiones legislativas relativas que se presentan cuando al desarrollar una institución se omite una condición o un ingrediente normativo que debió ser previsto por la ley, dando lugar de esta forma a una violación del Ordenamiento Superior.
Al referirse a este fenómeno, la jurisprudencia constitucional ha identificado algunos supuestos en los que se considera que una omisión legal es relativa, a saber: cuando el legislador ha regulado de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional o cuando la insuficiencia de regulación o incompleta reglamentación genera violación del derecho a la igualdad o el debido proceso constitucional[14].
Así mismo, la Corte ha expresado que para que pueda declararse una omisión legislativa, y por ende la inconstitucionalidad de la norma que la contiene, es menester que se cumplan estas condiciones: a) que exista una norma sobre la cual se predica; b) que la omisión excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador[15].
Y también ha hecho énfasis en que para pronunciarse sobre la omisión legal relativa "es necesario que el silencio del Legislador comporte una regla implícita que viole los preceptos superiores, en este caso, que llegue a desconocer el derecho que es objeto de desarrollo legal expreso". [16]
Hechas estas observaciones, entra la Corte a determinar si tratándose del artículo 14 de la Ley 200 de 1995 el legislador incurrió en una omisión legislativa de carácter relativo que vulnere el Estatuto Superior.
Para la Corte es claro que si bien el actor aduce que el artículo 14 del CDU acusa una omisión consistente en el señalamiento del carácter excepcional de la culpa, no es posible aceptar este planteamiento pues dicho precepto incluye esos dos conceptos del principio de culpabilidad con el fin de garantizar que los servidores públicos no sean sancionados por responsabilidad objetiva, sino que se les demuestre su plena culpabilidad bajo cualquiera de esas dos modalidades, principio éste que irradia todo el régimen disciplinario contenido e la Ley 200 de 1995 y que debe ser tenido en cuenta por el operador jurídico.
Lo anterior en razón a que el legislador en desarrollo de su facultad de configuración adoptó un sistema genérico de incriminación denominado numerus apertus, por considerar que el cumplimiento de los fines y funciones del Estado -que es por lo que propende la ley disciplinaria (art. 17 CDU)-, puede verse afectado tanto por conductas dolosas como culposas, lo cual significa que las descripciones típicas admiten en principio ambas modalidades de culpabilidad, salvo en lo casos en que no sea posible estructurar la modalidad culposa. De ahí que corresponda al intérprete, a partir del sentido general de la prohibición y del valor que busca ser protegido, deducir qué tipos disciplinarios permiten ser vulnerados con cualquiera de los factores generadores de la culpa.
En conclusión, yerra el actor cuando pretende endilgarle al artículo 14 del CDU la violación al debido proceso pues está visto que tal disposición es trasunto del artículo 29 de la Ley Fundamental, que exige la determinación de responsabilidad subjetiva como presupuesto para imponer una sanción de naturaleza disciplinaria, configuración que en este punto se hizo teniendo en cuenta el objeto y finalidad del régimen disciplinario.
Con fundamento en las anteriores razones, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 14 de la Ley 200 de 1995.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley 200 de 1995 "por la cual se adopta el Código Disciplinario Único".
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001.
[2] Cfr. Sentencias C-543 de 1996. C-073 de 1996. C-540 de 1997. C-635 de 2000, entre otras.
[3] Sent. C-244 de 1996
[4] Sent C-341 de 1996
[5] Sent. C-417 de 1993
[6] " " "
[7] Ver la Sentencia C-769/98, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[8] C-708 de 1999 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[9] C-404 de 2001 M.P Marco Gerardo Monroy Cabra
[10] Sentencia C-427/94, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[11] C- 626 de 1996
[12] C- 728 de 2000
[13] Cfr. Sentencias C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996, C-310 de 1997, entre otras
[14] Sentencias C-543 de 1996 y C-1549 de 2000
[15] Cfr. Sentencia C-427 de 2000
[16] Cfr. Sentencia C-246 de 2001
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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023