CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,  la Agencia de Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación / PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION – Poder disciplinario preferente. Características / PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION – Carácter facultativo. Reiteración

La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que en el ejercicio de sus funciones den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales guían la función administrativa. En ese contexto, el control disciplinario es un presupuesto que garantiza el buen nombre y la eficiencia de la administración pública, y el ejercicio de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los asociados. De acuerdo con los artículos 1 y 2 de la Ley 734 de 2002, el control disciplinario se ejerce en un nivel interno y otro externo: (i) el primero está a cargo de las oficinas de Control Disciplinario Interno de las entidades y organismos del Estado, y (ii) el segundo está en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia y el poder preferente asignados por la Constitución Política. En cuanto al poder disciplinario que radica en la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia y del poder preferente que se le ha otorgado, cabe señalar, como lo ha hecho la Sala, siguiendo la jurisprudencia constitucional, que tales atribuciones tienen su fundamento principal en lo dispuesto por el inciso 6º del artículo 277 de la Constitución Política de 1991. (...) Lo anterior debe estudiarse en armonía con el artículo 3 de la Ley 734 de 2002, que establece el poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación, a partir del cual dicha entidad puede iniciar o continuar una actuación disciplinaria en contra de cualquier servidor público, con algunas excepciones (como sucede con los funcionarios que gozan de fuero constitucional) cualquiera que sea su vinculación o jerarquía, cuando lo considere conveniente o necesario para garantizar la efectividad de los principios y fines que deben observarse en el ejercicio de la función pública, de acuerdo con la Constitución, la ley y los tratados internacionales. Como se ha señalado en diversas oportunidades, el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación es una facultad y, por ende, en los casos en que dicho organismo decide no hacer uso de la misma (como ocurre en la presente actuación), no es posible plantearle un conflicto negativo de competencias.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA – ARTICULO 277 / LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 3

AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Y DESARROLLO RURAL – Competencias

De acuerdo con los antecedentes, para la Sala resulta oportuno mencionar los hechos relevantes del caso para resolver el presente asunto: La Contraloría General de la República en auditoria de la vigencia 2014, elaboró informe fiscal del extinto INCODER por el no fenecimiento de la cuenta contable de la Nación para la vigencia 2014. La Procuraduría General de la Nación a través de la Delegada para la Economía y Hacienda Pública, inició indagación preliminar por los citados hallazgos fiscales y al culminar la citada etapa procesal, decidió remitir por competencia a la Unidad de Control Interno Disciplinario del Incoder en liquidación.(...) Luego de liquidado el INCODER, la Agencia Nacional de Tierras remitió por competencia al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural las diligencia contenidas en el proceso disciplinario IUC- 792, referente a los hallazgos fiscales remitidos por la Contraloría General de la República para la vigencia 2014. (i) El 15 de noviembre de 2016, se expidió el Decreto 1850, que modificó la competencia disciplinaria otorgada en el Decreto 2365 de 2015, y la distribuyó de la siguiente manera, según se explicó anteriormente: - A las Agencias Nacional de Tierras y Desarrollo Rural les corresponde adelantar los procesos disciplinarios en cualquiera de las dos siguientes hipótesis (no son requisitos concurrentes): Cuando se trate de funcionarios que venían vinculados al INCODER y que hayan sido incorporados a la Agencia respectiva. Cuando se trate de investigaciones que en las cuales los hechos investigados tengan relación con las funciones asignadas a cada agencia. Al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le corresponden los procesos disciplinarios que no se encuentren en ninguna de las anteriores hipótesis, es decir, aquellos en curso o que se deban iniciar "por conductas cometidas por parte de los servidores públicos del INCODER o del INCODER en liquidación, y que no hayan sido incorporados o cuyos hechos no se relacionen con las funciones trasladadas a las agencias".  En cualquiera de los dos casos se mantiene el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, aunque en el presente caso no es relevante, pues ese organismo manifiesta expresamente que no hará uso de dicha facultad. (...) En el caso concreto, se evidencia que: A. Los hallazgos No. 126, 127, 132, 133 y 135 no han generado la apertura de un proceso disciplinario conforme al artículo 152 de la Ley 734 de 2002. B. El contenido de los hallazgos se ajustan al objeto y funciones de la Agencia de Desarrollo Rural, el cual se encamina hacia la ejecución, liquidación y/o culminación de proyectos que promueven el desarrollo rural de las comunidades, como se evidencia en el contenido de los hallazgos evidenciados por la Contraloría General de la República. Por tanto, sí existe una relación entre el contenido de los hallazgos y las funciones de la Agencia de Desarrollo Rural, de modo que la competencia para conocer del proceso disciplinario en cuestión es de esta última entidad, conforme al artículo 4 del Decreto 1850 de 2016

FUENTE FORMAL: DECRETO 2365 DE 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00143-00(C)

Actor: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL, ADR

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento  de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

ANTECEDENTES

A través del Oficio No. 2016EE0001643 del 1 de diciembre de 2016 suscrito por la Contraloría Delegada para la Economía y Finanzas Públicas, dan respuesta al Dr. Rafael Guzmán Navarro, Procurador Delegado para la Economía y Hacienda Pública e informarón sobre las entidades que tuvieron opinión negativa respecto la vigencia 2014 y que dieron lugar al no fenecimiento de la cuenta contable de dicha vigencia (Folio 2).

El Procurador Delegado para la Economía y Hacienda Pública expidió Auto del 30 de marzo de 2016 dentro del proceso No. IUC-792, por medio del cual ordenó apertura de indagación preliminar para determinar los presuntos responsables del INCODER que conllevaron a que no feneciera la cuenta general del presupuesto y del tesoro, así como el balance general de la Nación para la vigencia fiscal 2014[1] (Folios 6 a 7).

Por medio del Oficio No. DEHP-645 del 11 de abril de 2016 la Procuraduría Delegada para la Economía y Hacienda Pública solicitó información al liquidador del INCODER, con el fin de determinar los presuntos responsables disicplinarios dentro de la investigación No. IUC-792 (Folios 8 a 9).

En el marco de la indagación preliminar dentro del expediente No. IUC-792, el 2 de mayo de 2016, el Gerente liquidador del INCODER dio respuesta a la Procuraduría General de la Nación, sobre las respuestas brindadas a la Contraloría General de la Nación en el marco del informe fiscal de la vigencia 2014, en los siguientes términos:

"1. Observación No. 14. Bancos (Hallazgo No. 125). Acciones de cumplimiento al mes de marzo de 2016. Durante el año 2014, el INCODER inició un proceso de depuración a la cuenta de bancos, sin embargo, se presentan partidas conciliatorias pendientes por depurar desde el año 2008, que representan el 41% del total de la cuenta. (...)

2. Observación No. 26. Registro legalizaciones Recursos Entregados en Administración (Hallazgo No. 126). La cuenta Recursos Entregados en Administración, por 4134.657 millones, correspondientes a recursos ejecutados en virtud de los convenios y/o contratos suscritos para asesorías; realizar fortalecimiento institucional; adecuación, adquisición y legalización de tierras y actividades complementarias; se encuentra subestimada en $101.856 millones, debido a diferentes situaciones que se presentaron en los registros de legalizaciones durante el año 2014 y los saldos que se reflejan en los estados financieros 2013, (...).

3. Observación No. 20. Confirmación Saldos Deudores (Hallazgo No. 127). Como resultado de la confirmación de saldos con las entidades a las cuales INCODER entregó recursos en administración, en desarrollo de convenios interadministrativos, se evidenciaron diferentes por menos y/o mayor valor entre los saldos reflejados como recursos entregados en administración, a diciembre de 2014 y los saldos certificados por las entidades, por una cifra neta de $2.978 millones; situación que sobrestima la cuenta Deudores-Recursos entregados en administración  y subestima el gasto y, por ende, la utilidad del ejercicio en la cuantía mencionada, lo que evidencia deficiencias de seguimiento y control por parte de las áreas involucradas.

4. Observación No. 11. Predios Fondo Nacional Agrario (Hallazgo No. 128). Los bienes inmuebles que ingresan al patrimonio del INCODER-Cuenta "Fondo Nacional Agrario" de conformidad con el Acuerdo 349 del 16 de diciembre de 2014, en concordancia con el artículo 16 de la Ley 160 de 1994 y el artículo 38 del Decreto 3759 de 2009, deben encontrarse reflejados en los estados financieros del Instituto. Sin embargo, se evidencia que no existe concordancia entre la información de predios del FNA (en términos de cantidad y valor) que reporta la Subgerencia de Tierras Rurales y la registrada por Contabilidad. (...) La disparidad en las cifras y los registros genera incertidumbre por valor de $109.209.4 millones, correspondiente al saldo registrado en contabilidad. Adicionalmente en las notas explicativas de los Estados Financieros no se revelan las causas o justificación de la no depuración de esta cuenta.

5. Observación No. 12. Compra de Predios-FNA (Hallazgo No. 129).  Revisada la cuenta 1605 Propiedades, plata y Equipo-terrenos, con saldo a 31 de diciembre de 2014 de $109.209 millones, se observó que en la vigencia 2014 se adquirieron 19 predios para comunidades indígenas por valor de $8.360.4 millones, los cuales se detallan (...), que no fueron ingresados al Fondo Nacional Agrario-FNA, afectando el saldo de la cuenta por subestimación en dicho valor y su respectiva contrapartida en el Patrimonio.

6. Observación No. 23. Línea Eléctrica Caracolí (Hallazgo No. 131). A diciembre 31 de 2014, la cuenta 1650 Redes, Líneas y Cables, esta subestimada en $190 millones, debido al no registro de la línea eléctrica Caracolí, ejecutada mediante el convenio con FONADE No. 212079, la cual fue terminada en el mes de abril de 2014, y conectada a la red de baja tensión correspondiente, la cual será entregada a Electricaribe (según informe de Gestión del INCODER vigencia 2014, subestimando la Cuenta Recursos entregados en administración en igual cuantía. Lo anterior, evidencia falta de seguimiento y control en los convenios y el registro de los recursos o bienes entregados con ocasión de los mismos. (...)

7. Observación No. 7. Entrega de Estación Piscícola TUMACO (Hallazgo No. 132).

8. Observación No. 8. Obras en Construcción (Hallazgo No. 133). (...) Revisada la cuenta 150502 Construcciones, con saldo a diciembre 31 de 2014 por $1.218.460, se evidencia que las facturas pagadas al Consorcio AOM Ranchería y amparadas con los comprobantes de contabilidad No. 10110; 43752; 45868; 67265; 83335; 84790 y 102322 por concepto de servicios de ingeniería para la administración, operación, mantenimiento, seguimiento y control de las obras de la etapa I del proyecto Río Ranchería, departamento de la guajira; lo cual no corresponde a la dinámica de la cuenta mencionada, de acuerdo con el Plan General de Contabilidad Pública. (...)

9. Observación No. 29. Registro Valorizaciones (Hallazgo No. 134).(...)

10. Observación No. 4. Cuentas por pagar SIDRA (Hallazgo No. 135). Revisada la Constitución del Rezago presupuestal Cuentas por Pagar 2015, se observó que se constituyeron cuentas por pagar por valor de $46.828 millones, correspondiente a los proyectos: C-620-1104-4, Subsidio Integral para la conformación de empresas básicas agropecuarias, atención a la población desplazada y campesina a nivel nacional, por $39.699.2 millones y el proyecto C-620-1101-01, Implementación Programas de desarrollo rural para familias campesinas a nivel nacional, por $39.699.2 millones y el proyecto C.620-1101-1, Implementación programas de desarrollo rural para familias campesinas en zonas focalizadas por la política de restitución de tierras, nivel nacional, por $7.129 millones. Adicionalmente, se resalta que este último componente fue incluido en dicha partida sin tener relación con el objeto del subsidio integral de reforma agraria. (...) Esta situación denota el incumplimiento de los principios de contabilidad referentes al registro, causación, asociación y revelación establecidos en el Plan General de Contabilidad Pública, Cap II, en donde se establece que los hechos financieros se deben registrar, causar y revelar en el momento en que surgen los derechos u obligaciones.

11. Observación No. 5. Cuentas por pagar Banco Agrario. (Hallazgo No. 13).

12. Observación No. 13. Pasivos estimados-Provisión para Contingencias-Litigios (Hallazgo 137).

13. Observación No. 22. Conciliación de Información Financiera (Hallazgo No. 130)."[2]

En la misma respuesta adjuntan los certificados laborales de los presuntos responsables disciplinariamente, a saber:

Hernando Londoño Acosta, en calidad de Subgerente de Adecuación de Tierras del 10 de mayo de 2012 al 18 de junio de 2014.

Cesar Augusto Patarroyo Córdoba, en calidad de Subgerente de Adecuación de Tierras del 20 de junio de 2014 al 18 de marzo del 2015.

Javier Ignacio Molina Palacio, en calidad de Subgerente de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos (e), desde el 11 de febrero de 2013 al 30 de abril de 2013 y nombrado en propiedad en el mismo cargo desde el 2 de mayo de 2013 al 23 de junio de 2014.

Judith del Pilar Vidal Ayala, en calidad de Subgerente de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos desde el 24 de junio de 2014 al 30 de diciembre de 2014.

Camilo Augusto Agudelo Perdono, en calidad de Subgerente de Gestión y Desarrollo Productivo del 14 de enero de 2014 al 1 de octubre de 2014.

Raúl Gonzalo Gómez Gómez, en calidad de Subgerente de Tierras Rurales del 27 de enero de 2014 al 30 de agosto de 2014.

Fabio Flores Giraldo, en calidad de Subgerente General del 3 de febrero de 2014 al 23 de noviembre de 2014.

Carlos Adolfo Arenas Campos, en calidad de Secretario General del 14 de noviembre de 2013 al 20 de noviembre de 2014.

Rey Ariel Borbón Ardila, en calidad de Gerente General del 26 de noviembre de 2013 al 6 de diciembre de 2015.

El Procurador Delegado para la Economía y Hacienda Pública a través de Auto del 10 de enero de 2017, ordenó remitir por competencia las diligencias contenidas en el expediente disciplinario No. IUC-792 a la Unidad de Control Interno Disciplinario del Incoder en liquidación (Folios 55 a 62).

Por medio del Oficio No. SG-CID- 010 del 26 de enero de 2017 el Secretario General de la Agencia Nacional de Tierras remitió las diligencias que fueron allegadas por la Procuraduría General de la Nación a la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por considerar que tenía la competencia para continuar con su trámite (Folios 63 a 64).

El Secretario General a través del Grupo de Control Interno Disciplinario del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural emitió Auto del 7 de abril de 2017 por medio del cual resolvió:

"(...) PRIMERO: Remitir por competencia a la Agencia Nacional de Tierras el expediente IUS.2015-462326-12 para que se adelante el respectivo trámite frente a los hallazgos 13, 128, 129, 131 y 134 del informe de la Contraloría General de la República que dieron origen al no fenecimiento de la cuenta del INCODER, para la vigencia 2014, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa del presente auto.

(...)

TERCERO: Remitir por competencia a la Agencia de Desarrollo Rural copia del expediente IUS.2015-462326-12 para que se adelante el respectivo trámite frente a los hallazgos 126, 127, 132, 133 y 135 del informe de la Contraloría General de la República que dieron origen al no fenecimiento de la cuenta del INCODER, para la vigencia 2014, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa del presente auto.

(...)"[3]

A través del Oficio No. 6000 del 31 de julio de 2017, la doctora Sandra Patricia Borráez de Escobar en calidad de Secretaria General de la Agencia de Desarrollo Rural, ADR, promovió conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para que dirima el presunto conflicto de competencias negativas suscitado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Agencia de Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación y establezca la autoridad competente para adelantar el proceso disciplinario que se generó como resultado de los hallazgos No. 126, 127, 132, 133 y 135 del informe de la Contraloría General de la República (Folios 71 a 84).  

ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (Folio 86).

Consta también que se informó sobre el presente conflicto al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Agencia de Desarrollo Rural, a la Agencia Nacional de Tierras, a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República, a la Cámara de Representantes, al doctor Javier Ignacio Molina Palacio, al doctor César Augusto Patarroyo Córdoba, al doctor Hernando Londoño Acosta, Al doctor Luis Alberto Castellanos Fuentes, a la doctora Gladys García Quintero, al doctor Rey Ariel Borbón Ardila, al doctor Carlos Adolfo Arena Campos, al doctor Fabio Flórez Giraldo, al doctor Raúl Gonzalo Gómez Gómez, al doctor Camilo Augusto Agudelo Pernomo y a la doctora Judith del Pilar Vidal Anaya (Folios 87 a 99).

La Secretaría de la Sala, dió alcance a la solicitud del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de vincular a la Procuraduría General de la Nación,  mediante correo del 17 de agosto de 2017, notificó a esa entidad de la proposición del conflicto.

En el expediente obran constancias secretariales de que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Agencia de Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación presentaron sus alegatos durante la fijación del edicto ordenado por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural señaló que no es competente para adelantar la investigación disciplinaria de los funcionarios del INCODER porque de acuerdo con el Decreto 1850 de 2016, las agencias son competentes de tramitar dichos procesos siempre que los funcionarios hayan sido incorporados a la agencia y que los hechos investigados tengan relación con las funciones asignadas a esa entidad.

Señaló que el Ministerio sólo conoce de aquellos procesos disciplinarios de los funcionarios del INCODER o del INCODER en liquidación que no hayan sido incorporados en las agencias o que no tengan relación con las funciones de las mismas.

Asimismo advierte, que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 2364 de 2015, la agencia recibió los archivos del INCODER, lo que le permite contar con la información de los funcionarios de esa entidad y por tanto, puede adelantar la investigación.

Adicionalmente, menciona que los artículos 75 y 76 de la Ley 734 de 2002 le otorgan competencia a las oficinas de control interno disciplinario, que para el caso, corresponde a la Secretaría General de la Agencia, por ser "la continuadora del objeto y las funciones del INCODER".

Por último, afirmó que en caso de no considerar a la Agencia competente, la llamada a adelantar el proceso disciplinario es la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia que consagra el artículo 277 de la Constitución.   

De la Agencia de Desarrollo Rural – ADR.

Señaló que se debe dar un estricto cumplimiento al principio de legalidad y como consecuencia de ello no se debe dar aplicación al decreto 1850 de 2016, toda vez que es una norma sin fuerza de ley, por lo que al no existir una norma con fuerza material de ley que establezca la competencia disciplinaria de la Agencia de Desarrollo Rural le corresponde al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como cabeza del sector adelantar el respectivo proceso disciplinario, específicamente señaló:

"(...) al no existir una norma con fuerza material de ley que establezca la competencia en materia disciplinaria en la Agencia de Desarrollo Rural, respecto de los procesos en contra de funcionarios del INCODER y el INCODER en liquidación, deviene manifiesta la inconstitucionalidad del Decreto 1850 de 2016 respecto de la asignación de competencia a esta Entidad."

Por lo tanto, concluyó que al ser inconstitucional la citada norma, esta no se puede, lo que conllevaría a que la competencia se encuentre en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por dos razones, la primera de ellas por ser la cabeza del sector y la segunda por tener una cláusula general de competencia.

Finalmente, manifestó que en caso de que la Sala verifique que la competencia no es del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, puede establecer que la competencia es de la Procuraduría General de la Nación por la cláusula general de competencia que tiene en materia disciplinaria.

De la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado.

Afirma que la entidad competente para adelantar el proceso disciplinario es la Agencia de Desarrollo Rural – ADR por las siguientes razones:

Porque el artículo 4 del Decreto 1850 de 2016 le asignó a la Agencia de Desarrollo Rural – ADR la competencia para adelantar los procesos disciplinarios de los funcionarios del INCODER o del INCODER en liquidación  bajo dos presupuestos: (i) siempre que el investigado haya sido incorporado a la entidad y (ii) en caso no haber sido vinculados, los hechos investigados tengan relación con las funciones de la Agencia.

En el caso, los hallazgos 126, 127,132, 133 y 135 del informe de la Contraloría General de la República, se refieren a temas que tienen relación directa con las funciones misionales que tenia a cargo el INCODER y que por disposición legal fueron transferidas a la Agencia de Desarrollo Rural.

La Procuraduría no es la entidad competente porque la facultad contenida en el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución, no es ilimitada para toda clase de casos y solo se aplica cuando la entidad considera necesario ejercer el poder preferente.

Finalmente, reitera que la competencia está definida en cabeza de la Agencia de Desarrollo Rural, por el artículo 4 del Decreto 1850 de 2016, el cual fue proferido por el Presidente de la República en desarrollo de sus facultades extraordinarias, el cual goza de una presunción de legalidad.

CONSIDERACIONES

Competencia de la Sala

El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA, relacionó entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente:

 "... 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo."

Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuyó:

"Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado."

De acuerdo con estas disposiciones esta Sala es competente para resolver los conflictos de competencias (i) que se presenten entre autoridades nacionales o en que esté involucrada por lo menos una entidad de ese orden; (ii) que se refieran a un asunto de naturaleza administrativa; y que (iii) versen sobre un asunto particular y concreto.

Según los antecedentes del presente asunto, se trata de un conflicto de competencias entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entidad del nivel central; la Agencia de Desarrollo Rural[4], entidad adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación, órgano de control del orden nacional.

Igualmente el conflicto versa sobre un asunto administrativo, pues se pretende determinar la autoridad competente para adelantar un proceso disciplinario en contra de algunos funcionarios del extinto INCODER.

b. Términos Legales

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena:

"Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán".

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem.

La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.

Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

2. Aclaración previa

El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

3. Problema Jurídico

De conformidad con los antecedentes, corresponde determinar cuál es la autoridad competente para iniciar el proceso disciplinario número 2017-003, que se origino como consecuencia de los hallazgos 126,127, 132, 133 y 135 evidenciados por la Contraloría General de la República y que conllevaron a que no fenecieran las cuentas de la nación y específicamente del extinto INCODER para la vigencia 2014.

Al respecto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural considera que la competencia es de la Agencia de Desarrollo Rural de conformidad con el Decreto 1850 de 2016, según el cual dicha agencia debe tramitar los procesos disciplinarios contra funcionarios del INCODER, cuando los hechos investigados tengan relación con sus funciones, como ocurre en el presente caso.

Por su parte, la Agencia de Desarrollo Rural consideró que no es competente para conocer del asunto, porque el Decreto 1850 de 2016, mediante el cual se le asignaron funciones a esa agencia en materia disciplinaria, es inconstitucional, y porque no puede disciplinar a funcionarios que no son de esa entidad sino del extinto INCODER, pues al hacerlo se desconocerían derechos como el debido proceso.

Por último, la Procuraduría General de la Nación, rechaza su competencia para adelantar el proceso disciplinario por considerar que el artículo 4º del Decreto 1850 de 2016 se la asignó directamente a la Agencia de Desarrollo Rural – ADR y además porque en el caso objeto de conflicto no considera "necesario" ejercer su poder preferente.

Para lo anterior, la Sala estudiará, (i) las normas de competencia en asuntos disciplinarios para investigar a funcionarios del INCODER y del INCODER en liquidación (ii) sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación en asuntos disciplinarios, ejercicio del poder proferente y con base en lo anterior se analizará (iii) el caso concreto.

4. Análisis del conflicto planteado

. Competencias para adelantar asuntos disciplinarios para investigar funcionarios del INCODER y del INCODER en liquidación. Reiteración

La Sala[5] ha tenido la oportunidad de estudiar las competencias contenidas en el Decreto 2365 del 7 de diciembre de 2015, por medio del cual se suprimió el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER y se ordenó su liquidación. Y en el cual específicamente el artículo 14 de ese decreto dispuso que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se subrogaría en las obligaciones y derechos del INCODER en liquidación, así:

"ARTICULO 14. De la subrogación de derechos y obligaciones y traspaso de bienes de la masa de la liquidación. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural subrogará en las obligaciones y derechos (sic) INCODER en Liquidación una vez queden en firme el acta final de liquidación y se declare terminado el proceso de liquidación de la Entidad. Copia autentica del acta deberá ser inscrita en las oficinas de registro correspondientes. Si finalizado el proceso de liquidación y pagadas las obligaciones a cargo de la Entidad en liquidación quedaren activos, o dinero en poder de la Entidad fiduciaria contratada, ésta los traspasará a la entidad que señala el Decreto Ley 254 de 2000". (Resaltado fuera del texto).

Por su parte, el artículo 22 dispuso que los procesos disciplinarios estarían a cargo del INCODER en liquidación y que una vez terminada dicha liquidación pasarían  al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, a saber:

"ARTICULO 22°. Procesos disciplinarios. Los procesos disciplinarios que estén en curso a la fecha de entrada en vigencia de este decreto, así como los que se inicien después de esta fecha, por hechos o conductas cometidas por los empleados del INCODER o del INCODER en Liquidación, continuarán a cargo de la entidad en liquidación. A la fecha de terminación del proceso liquidatorio, los procesos disciplinarios que no hayan culminado, continuarán su trámite en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Los procesos disciplinarios que se inicien con posterioridad a la terminación del proceso liquidatorio serán adelantados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sin perjuicio del poder preferente atribuido a la Procuraduría de la Nación."

                                         

Posteriormente, el gobierno nacional expidió el Decreto 1850 del 15 de noviembre de 2016, por medio del cual se modificaron los artículos 16 y 22 del Decreto 2365 de 2015 y se adoptaron otras medidas. Al respecto este decreto sostuvo:

"Que, por otra parte, el artículo 22 del Decreto 2365 de 2015 estableció que los procesos disciplinarios de empleados del INCODER o del INCODER en liquidación que no hubieren culminado o se iniciaren con posterioridad a la terminación del proceso liquidatorio del INCODER continuarían en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sin perjuicio del poder preferente atribuido a la Procuraduría General de la Nación.

Que la determinación de la competencia en materia disciplinaria corresponde a la ley, por lo cual se hace necesario acudir a los criterios señalados al respecto en la Ley 734 de 2002.

Que conforme a los artículos 74 y siguientes de la Ley 734 de 2002 la competencia disciplinaria se determina teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, y los factores funcional y de conexidad.

Que el objeto y las funciones que venía desarrollando el INCODER se transfirieron a las agencias creadas en desarrollo de las facultades previstas en el artículo 107 de la Ley 1753 de 2015, sin que ninguna de estas funciones las asumiera eI Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Que los decretos de creación de la Agencia Nacional de Tierras, ANT, y la Agencia de Desarrollo Rural, ADR, le asignaron a los Secretarios Generales la función disciplinaria, correspondiendo la segunda instancia al Director de la ANT y al Presidente de la ADR, respectivamente, de acuerdo con lo señalado en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002."

En desarrollo de lo anterior, el artículo 4º del mencionado decreto, determinó:

"ARTÍCULO 4°. Procesos disciplinarios. Los procesos disciplinarios que estén en curso a la fecha de entrada en vigencia de este decreto, así como los que se inicien o deban iniciarse después de esta fecha, por hechos o conductas cometidas por los empleados del INCODER o del INCODER en Liquidación, continuarán a cargo de la entidad en liquidación.

A la fecha de terminación del proceso liquidatorio, los procesos disciplinarios que no hayan culminado y las quejas e informes que no cuenten con actuación, se continuarán así:

La Agencia Nacional de Tierras o la Agencia de Desarrollo Rural adelantarán todos los procesos disciplinarios, quejas o informes en curso o que se deban tramitar contra los funcionarios que venían vinculados al INCODER y que hayan sido incorporados a la Agencia respectiva.

Los procesos disciplinarios en curso, así como las quejas e informes que no cuenten aún con actuación procesal, distintos a los indicados en el numeral 1 del presente artículo, serán entregados a la Agencia de Desarrollo Rural o a la Agencia Nacional de Tierras para su continuación, de acuerdo con la relación que tengan los hechos investigados con las funciones asignadas a cada agencia

Los procesos disciplinarios en curso o que se deban iniciar por conductas cometidas por parte de los servidores públicos del INCODER o del INCODER en liquidación, y que no hayan sido incorporados o cuyos hechos no se relacionen con las funciones trasladadas a las agencias, serán entregados al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para su adelantamiento. (...)" (resaltado por fuera del texto original).

De acuerdo con la lectura del citado artículo, actualmente la competencia para conocer y adelantar los procesos disciplinarios que a la fecha de terminación de la liquidación (i) no hubieran culminado[6] o (ii) no cuenten con actuación, está radicada así:

Entidad	Competencia
Agencia Nacional de Tierras y Agencia de Desarrollo Rural	1. Procesos disciplinarios, quejas o informes en curso o que se deban tramitar contra los funcionarios que venían vinculados al INCODER y que hayan sido incorporados a la agencia respectiva. 2. Procesos disciplinarios en curso, quejas e informes que no cuenten con actuación distintos a los indicados en el numeral 1, para su continuación de acuerdo con la relación que tengan los hechos investigados con las funciones asignadas a cada agencia.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural	Procesos disciplinarios en curso o que se deban iniciar por conductas cometidas por parte de los servidores del INCODER o del INCODER en Liquidación, y que no hayan sido incorporados o cuyos hechos no se relacionen con las funciones trasladadas a las agencias
Procuraduría General de la Nación	Ejercicio del poder preferente

  Competencia de Procuraduría General de la Nación. Poder preferente. Reiteración.

La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que en el ejercicio de sus funciones den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales guían la función administrativa[7].

En ese contexto, el control disciplinario es un presupuesto que garantiza el buen nombre y la eficiencia de la administración pública[8], y el ejercicio de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los asociados.

De acuerdo con los artículos 1 y 2 de la Ley 734 de 2002, el control disciplinario se ejerce en un nivel interno y otro externo:

el primero está a cargo de las oficinas de Control Disciplinario Interno de las entidades y organismos del Estado, y

el segundo está en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia y el poder preferente asignados por la Constitución Política.

En cuanto al poder disciplinario que radica en la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia y del poder preferente que se le ha otorgado, cabe señalar, como lo ha hecho la Sala,[10] siguiendo la jurisprudencia constitucional, que tales atribuciones tienen su fundamento principal en lo dispuesto por el inciso 6º del artículo 277 de la Constitución Política de 1991, norma sobre la cual dijo la Corte:

"Esta norma estipula, entonces, una cláusula general de competencia en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para adelantar investigaciones disciplinarias con el propósito de ejercer la vigilancia superior que al Jefe del Ministerio Público se encomienda y, en últimas, para que él pueda cumplir el cometido básico de velar por el imperio y la efectividad del orden jurídico en todo el territorio de la República".

Lo anterior debe estudiarse en armonía con el artículo 3 de la Ley 734 de 2002, que establece el poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación, a partir del cual dicha entidad puede iniciar o continuar una actuación disciplinaria en contra de cualquier servidor público, con algunas excepciones (como sucede con los funcionarios que gozan de fuero constitucional) cualquiera que sea su vinculación o jerarquía, cuando lo considere conveniente o necesario para garantizar la efectividad de los principios y fines que deben observarse en el ejercicio de la función pública, de acuerdo con la Constitución, la ley y los tratados internacionales.

Como se ha señalado en diversas oportunidades, el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación es una facultad y, por ende, en los casos en que dicho organismo decide no hacer uso de la misma (como ocurre en la presente actuación), no es posible plantearle un conflicto negativo de competencias.

5. Caso concreto

La Sala ha aclarado que "las normas que regulan la competencia en materia disciplinaria para los funcionarios del  extinto INCODER gozan de plena vigencia y validez, pues en la actualidad, no existe pronunciamiento judicial o normas posteriores que las hayan derogado. De otra parte, la Sala recuerda que la excepción de inconstitucionalidad exige una clara y evidente contradicción entre la Constitución y la norma que se pretende inaplicar[12], situación que en el presente caso no se encuentra demostrada."

Por tal razón, el marco normativo dentro del cual se resolverá el presente conflicto negativo de competencias, serán los Decretos 2365 de 2015, 1850 de 2016 y demás normas concordantes.

De acuerdo con los antecedentes, para la Sala resulta oportuno mencionar los hechos relevantes del caso para resolver el presente asunto:

La Contraloría General de la República en auditoria de la vigencia 2014, elaboró informe fiscal del extinto INCODER por el no fenecimiento de la cuenta contable de la Nación para la vigencia 2014.

La Procuraduría General de la Nación a través de la Delegada para la Economía y Hacienda Pública, inició indagación preliminar por los citados hallazgos fiscales y al culminar la citada etapa procesal, decidió remitir por competencia a la Unidad de Control Interno Disciplinario del Incoder en liquidación.

El 7 de diciembre de 2015, mediante el Decreto 2365 se suprimió el INCODER y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumió la competencia para adelantar los procesos disciplinarios que no hubieren culminado su trámite a la fecha de terminación del proceso liquidatorio (7 de diciembre de 2016)[14] y de aquellos que se iniciaren con posterioridad al mismo, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación.

Mediante los Decretos 2364 y 2365 de 2015 se crearon la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural, como entidades para apoyar los programas y objetos del extinto INCODER.

Luego de liquidado el INCODER, la Agencia Nacional de Tierras remitió por competencia al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural las diligencia contenidas en el proceso disciplinario IUC- 792, referente a los hallazgos fiscales remitidos por la Contraloría General de la República para la vigencia 2014.

El 15 de noviembre de 2016, se expidió el Decreto 1850, que modificó la competencia disciplinaria otorgada en el Decreto 2365 de 2015, y la distribuyó de la siguiente manera, según se explicó anteriormente:

- A las Agencias Nacional de Tierras y Desarrollo Rural[15] les corresponde adelantar los procesos disciplinarios en cualquiera de las dos siguientes hipótesis (no son requisitos concurrentes):

Cuando se trate de funcionarios que venían vinculados al INCODER y que hayan sido incorporados a la Agencia respectiva.

Cuando se trate de investigaciones que en las cuales los hechos investigados tengan relación con las funciones asignadas a cada agencia.

- Al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le corresponden los procesos disciplinarios que no se encuentren en ninguna de las anteriores hipótesis, es decir, aquellos en curso o que se deban iniciar "por conductas cometidas por parte de los servidores públicos del INCODER o del INCODER en liquidación, y que no hayan sido incorporados o cuyos hechos no se relacionen con las funciones trasladadas a las agencias".

- En cualquiera de los dos casos se mantiene el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, aunque en el presente caso no es relevante, pues ese organismo manifiesta expresamente que no hará uso de dicha facultad.

Con base en lo anterior, a través de Auto del 7 de abril de 2017 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural remitió por competencia los citados hallazgos de la siguiente forma:

ENTIDAD	HALLAZGO
Agencia Nacional de Tierras	13, 128, 129, 131 y 134
Agencia de Desarrollo Rural	126, 127, 132, 133 y 135
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural	125, 130 y 137

No obstante, la Agencia de Desarrollo Rural negó su competencia para continuar con el trámite disciplinario, referente a los hallazgos 126, 127, 132, 133 y 134 y solicitó a la Sala dirimir el presunto conflicto negativo de competencias.

De este modo, es necesario estudiar los presupuestos que estableció el Decreto 1850 de 2016 para determinar si la investigación disciplinaria que ha generado el presente conflicto es o no competencia de la Agencia de Desarrollo Rural, entidad que propone el presente conflicto:

Primer supuesto: funcionarios del Incoder vinculados a la Agencia de Desarrollo Rural.

Este primer presupuesto se encuentra desvirtuado, toda vez que los funcionarios presuntamente involucrados no se encuentran en la planta de personal de la Agencia de Desarrollo Rural, según lo informó la citada entidad (folios 124 a 127).

Por tanto, por vía de este presupuesto, el asunto no sería de competencia de la Agencia de Desarrollo Rural.

Segundo supuesto: relación de los hechos con las funciones de las respectivas agencias.

Los Decretos 2364 y 2365 del 7 de diciembre de 2015, crearon la Agencia de Desarrollo Rural y la Agencia Nacional de Tierras, entidades de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscritas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con los siguientes objetos:

"Que en desarrollo de la facultad prevista en el literal a) del artículo 107 de la Ley 1753 de 2015, se creó a través del Decreto ley 2363 de 2015, la Agencia Nacional de Tierras con el objeto de ejecutar la política de desarrollo social de la propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual debe gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, logra la seguridad jurídica sobre ésta, promover su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad y administrar y dispone de los predios rurales de propiedad de la Nación.

Que en desarrollo de la facultad señalada en el literal b) del artículo 107 de la Ley 1753 de 2015, se creó, a través del Decreto ley 2364 de 2015, la Agencia de Desarrollo Rural con el objeto de ejecutar la política de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de la estructuración, cofinanciación y ejecución de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural nacionales y de iniciativa territorial o asociativa, así como fortalecer la gestión del desarrollo agropecuario y rural y contribuir a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y la competitividad del país.

Que, por ministerio de la ley, el objeto y funciones que desarrollaba el INCODER fueron transferidos a las Agencias creadas en desarrollo de las facultades antes citadas" (resaltado fuera del texto)[16].

Según las anteriores disposiciones, las agencias tienen las siguientes funciones:

AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS

AGENCIA DE DESARROLLO RURAL

1. Ejecutar las políticas formuladas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sobre el ordenamiento social de la propiedad rural. 2. Ejecutar procesos de coordinación para articular e integrar las acciones de la Agencia con las autoridades catastrales, la Superintendencia de Notariado y Registro, y otras entidades y autoridades públicas, comunitarias o privadas de acuerdo con las políticas y directrices fijadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 3. Implementar el Observatorio de Tierras Rurales para facilitar la comprensión de las dinámicas del mercado inmobiliario, conforme a los estudios, lineamientos y criterios técnicos definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA) y adoptados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 4. Ejecutar en las zonas definidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en la modalidad de barrido, los programas constitutivos de la política de ordenamiento social de la propiedad rural conforme a las metodologías y procedimientos adoptados para el efecto. 5. Apoyar la identificación física y jurídica de las tierras, en conjunto con la autoridad catastral, para la construcción del catastro multipropósito. 6. Validar los levantamientos prediales que no sean elaborados por la Agencia, siempre que sean coherentes con la nueva metodología de levantamiento predial del catastro multipropósito. 7. Ejecutar los programas de acceso a tierras, con criterios de distribución equitativa entre los trabajadores rurales en condiciones que les asegure mejorar sus ingresos y calidad de vida. 8. Otorgar el Subsidio Integral de Reforma Agraria, conforme a las políticas y lineamientos fijados por el Gobierno nacional. 9. Administrar los bienes que pertenezcan al Fondo Nacional Agrario que sean o hayan sido transferidos a la Agencia. 10. Adelantar los procesos de adquisición directa de tierras en los casos establecidos en la ley. 11. Administrar las tierras baldías de la nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar, delimitar y constituir reservas sobre éstas, celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5o y 6o del artículo 85 de la Ley 160 de 1994. 12. Hacer el seguimiento a los procesos de acceso a tierras adelantados por la Agencia, en cualquiera de sus modalidades y aquellos que fueron ejecutados por el Incoder o por el Incora, en los casos en los que haya lugar. 13. Verificar el cumplimiento de los regímenes de limitaciones a la propiedad derivadas de los procesos de acceso a tierras, de conformidad con la ley. 14. Delimitar y constituir las zonas de reserva campesina y zonas de desarrollo empresarial. 15. Administrar los fondos de tierras de conformidad con la ley y el reglamento. 16. Implementar y administrar el sistema de información de los Fondos de Tierras. 17. Implementar bases de datos y sistemas de información que permitan la articulación e interoperabilidad de la información de la Agencia con el Sistema Nacional de Gestión de Tierras. 18. Promover procesos de capacitación de las comunidades rurales, étnicas y entidades territoriales para la gestión de la formalización y regularización de los derechos de propiedad. 19. Administrar los bienes inmuebles extintos que fueron asignados definitivamente al Incoder por el Consejo Nacional de Estupefacientes con el objeto de implementar programas para el acceso a tierra a favor de sujetos de reforma agraria. 20. Gestionar la asignación definitiva de bienes inmuebles rurales sobre los cuales recaiga la acción de extinción de dominio administrados por el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), para destinarlos a los programas de generación de acceso a tierras, de acuerdo al inciso 2 del artículo 91 de la Ley 1708 de 2014. Para la asignación definitiva se deberán seguir los lineamientos establecidos por el Comité de que tratan los artículos 2.5.5.5.4 y 2.5.5.11.3 del Decreto 2136 de 2015, una vez aprobada la asignación definitiva será la Agencia Nacional de Tierras la titular de la misma. 21. Impulsar, ejecutar y apoyar según corresponda, los diversos procedimientos judiciales o administrativos tendientes a sanear la situación jurídica de los predios rurales, con el fin de obtener seguridad jurídica en el objeto de la propiedad. 22. Gestionar y financiar de forma progresiva la formalización de tierras de naturaleza privada a los trabajadores agrarios y pobladores rurales de escasos recursos en los términos señalados en el artículo 103 de la Ley 1753 de 2015. 23. Asesorar a la ciudadanía en los procesos de transacción de predios rurales. 24. Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras de la nación, reversión de baldíos y reglamentos de uso y manejo de sabanas y playones comunales. 25. Concertar con las comunidades étnicas, a través de sus instancias representativas, los respectivos planes de atención. 26. Ejecutar el plan de atención a las comunidades étnicas, a través de programas de titulación colectiva, constitución, ampliación, saneamiento y reestructuración de resguardos indígenas, adquisición, expropiación de tierras y mejoras. 27. Adelantar los procesos agrarios de deslinde y clarificación de las tierras de las comunidades étnicas. 28. Delegar, en los casos expresamente autorizados en el artículo 13 de la Ley 160 de 1994, el adelantamiento de los procedimientos de ordenamiento social de la propiedad rural asignados a la Agencia. 29. Las demás funciones que le señale la ley, que por su naturaleza le correspondan.

1. Adoptar los planes de acción para la ejecución de las políticas de desarrollo agropecuario y rural integral, a través de la estructuración de proyectos estratégicos nacionales bajo los lineamientos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 2. Promover la elaboración y adopción de planes de desarrollo agropecuario y rural integral con enfoque territorial en las entidades territoriales e instancias de integración territorial, y establecer los criterios para su formulación, con base en las políticas que defina el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con los demás sectores administrativos. 3. Definir los criterios de formulación y estructuración de proyectos estratégicos nacionales y de iniciativa territorial o asociativa, en términos de su viabilidad técnica, jurídica, ambiental y financiera, de acuerdo con las políticas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 4. Formular, estructurar, cofinanciar y ejecutar proyectos estratégicos nacionales, así como aquellos de iniciativa territorial o asociativa, alineados a los planes de desarrollo agropecuario y rural integral con enfoque territorial y a la política formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 5. Establecer y definir las líneas de cofinanciación de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural integral con enfoque territorial. 6. Definir criterios para la calificación y selección de los proyectos integrales a ser cofinanciados por la Agencia, acorde con los lineamientos de política del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 7. Diseñar, adoptar y divulgar los instrumentos para la formulación, estructuración y adopción de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial y asistir a las entidades territoriales e instancias de integración territorial en su implementación. 8. Ejecutar la política relacionada con la atención a la agricultura familiar y la atención a los pequeños agricultores de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 9. Diseñar, adoptar y divulgar los instrumentos a través de los cuales la Agencia ofrece los bienes y servicios para la cofinanciación de los planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial, en el marco de la normativa vigente. 10. Diseñar y promover modelos de operación para la ejecución de los de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial, a través de esquemas de asociación público-privada, concesiones, convenios marco de cofinanciación con entidades territoriales y contratos con operadores, entre otros. 11. Definir los requerimientos técnicos y las condiciones que deben acreditar los operadores encargados de la estructuración y ejecución de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial. 12. Adelantar procesos de coordinación inter e intrasectorial para facilitar la intervención integral en el territorio, con base en la estrategia de articulación adoptada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la política de coordinación del Gobierno nacional. 13. Coordinar con el Departamento para la Prosperidad Social y las demás entidades competentes, la prestación de los servicios relacionados con la superación de la pobreza y la pobreza extrema en las zonas donde intervenga la Agencia, con el fin de evitar duplicidades en su gestión. 14. Apoyar a las entidades territoriales e instancias de integración territorial, y a las organizaciones sociales, comunitarias y productivas rurales, para asegurar su participación en los procesos de estructuración, cofinanciación y ejecución de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial que impulse la Agencia. 15. Desarrollar e implementar el sistema de monitoreo, seguimiento y control a la ejecución de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural. 16. Diseñar y administrar el Banco de Proyectos de desarrollo agropecuario y rural el cual contendrá los proyectos que estructuren, entre otras, la Agencia, las entidades territoriales, las instancias de integración territorial y las organizaciones sociales, comunitarias y productivas rurales. 17. Adelantar la gestión contractual para la ejecución de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural financiados y cofinanciados por la Agencia. 18. Apoyar el proceso de formalización de organizaciones sociales, comunitarias y productivas rurales, entre otras, para facilitar su participación en los procesos de planeación y ejecución de planes de desarrollo rural con enfoque territorial. 19. Propiciar mecanismos de veeduría y participación ciudadana para ejercer control social sobre los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural. 20. Constituir con otras personas jurídicas de derecho público o privado, asociaciones, fundaciones o entidades para promover el desarrollo agropecuario y rural. 21. Las demás que le asigne la ley de acuerdo a su naturaleza y objetivos.

Fuente: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 17 de octubre de 2017 con radicado No. 11001 03 06 000 2017 00128 00.

Ahora bien, teniendo claras las funciones que le fueron asignadas a la Agencia de Desarrollo Rural, se hace necesario revisar cada uno de los hallazgos, con el fin de determinar si tiene relación con las funciones que le fueron encomendadas a la citada agencia:

"Hallazgo No. 126. Hallazgo Registro legalizaciones Recursos Entregados en Administración. La cuenta Recursos Entregados en Administración, por 4134.657 millones, correspondientes a recursos ejecutados en virtud de los convenios y/o contratos suscritos para asesorías; realizar fortalecimiento institucional; adecuación, adquisición y legalización de tierras y actividades complementarias; se encuentra subestimada en $101.856 millones, debido a diferentes situaciones que se presentaron en los registros de legalizaciones durante el año 2014 y los saldos que se reflejan en los estados financieros 2013, (...).

Hallazgo No. 127. Confirmación Saldos Deudores. Como resultado de la confirmación de saldos con las entidades a las cuales INCODER entregó recursos en administración, en desarrollo de convenios interadministrativos, se evidenciaron diferentes por menos y/o mayor valor entre los saldos reflejados como recursos entregados en administración, a diciembre de 2014 y los saldos certificados por las entidades, por una cifra neta de $2.978 millones; situación que sobrestima la cuenta Deudores-Recursos entregados en administración  y subestima el gasto y, por ende, la utilidad del ejercicio en la cuantía mencionada, lo que evidencia deficiencias de seguimiento y control por parte de las áreas involucradas.

Hallazgo No. 132. Entrega de Estación Piscícola TUMACO. Revisadas a 31 de diciembre de 2014 las cuentas 164001 Edificaciones, con saldo por $1.377 millones; 1605 terrenos, con saldo de $4.185 millones y la 1665 muebles con saldo por $2.712 millones, se presenta una sobreestimación de $112.4 millones y sobrestimación en la cuenta depreciación por $16.7 millones, debido a que no fue descargada la estación piscícola Tumaco de estados financieros, con fundamento en la Resolución No. 13820 del 18 de diciembre de 2014, de entrega del bien a la AUNAP.

Hallazgo No.133. Obras en Construcción. (...) Revisada la cuenta 150502 Construcciones, con saldo a diciembre 31 de 2014 por $1.218.460, se evidencia que las facturas pagadas al Consorcio AOM Ranchería y amparadas con los comprobantes de contabilidad No. 10110; 43752; 45868; 67265; 83335; 84790 y 102322 por concepto de servicios de ingeniería para la administración, operación, mantenimiento, seguimiento y control de las obras de la etapa I del proyecto Río Ranchería, departamento de la guajira; lo cual no corresponde a la dinámica de la cuenta mencionada, de acuerdo con el Plan General de Contabilidad Pública. (...)

Hallazgo No. 135. Cuentas por pagar SIDRA. Revisada la Constitución del Rezago presupuestal Cuentas por Pagar 2015, se observó que se constituyeron cuentas por pagar por valor de $46.828 millones, correspondiente a los proyectos: C-620-1104-4, Subsidio Integral para la conformación de empresas básicas agropecuarias, atención a la población desplazada y campesina a nivel nacional, por $39.699.2 millones y el proyecto C-620-1101-01, Implementación Programas de desarrollo rural para familias campesinas a nivel nacional, por $39.699.2 millones y el proyecto C.620-1101-1, Implementación programas de desarrollo rural para familias campesinas en zonas focalizadas por la política de restitución de tierras, nivel nacional, por $7.129 millones. Adicionalmente, se resalta que este último componente fue incluido en dicha partida sin tener relación con el objeto del subsidio integral de reforma agraria. (...) Esta situación denota el incumplimiento de los principios de contabilidad referentes al registro, causación, asociación y revelación establecidos en el Plan General de Contabilidad Pública, Cap II, en donde se establece que los hechos financieros se deben registrar, causar y revelar en el momento en que surgen los derechos u obligaciones."

De lo anterior se evidencia que:

1. Los hallazgos No. 126, 127, 132, 133 y 135 no han generado la apertura de un proceso disciplinario conforme al artículo 152[17] de la Ley 734 de 2002.
2. El contenido de los hallazgos se ajustan al objeto y funciones de la Agencia de Desarrollo Rural, el cual se encamina hacia la ejecución, liquidación y/o culminación de proyectos que promueven el desarrollo rural de las comunidades, como se evidencia en el contenido de los hallazgos evidenciados por la Contraloría General de la República.

Por tanto, sí existe una relación entre el contenido de los hallazgos y las funciones de la Agencia de Desarrollo Rural, de modo que la competencia para conocer del proceso disciplinario en cuestión es de esta última entidad, conforme al artículo 4 del Decreto 1850 de 2016, antes expuesto.

De otra parte, frente al argumento tanto de la Agencia de Desarrollo Rural, como del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para considerar que la Procuraduría es la competente para adelantar el proceso disciplinario por los citados hallazgos fiscales, la Sala reitera que el ejercicio del poder preferente no es per se obligatorio en todas las actuaciones que se adelanten contra funcionarios públicos, sino que la aplicación del mismo obedece a la discrecionalidad de la entidad.

En ese orden de ideas, no es del caso acudir a la competencia residual de dicho organismo de control cuando, como se ha visto, existe una norma expresa de competencia que asigna la función a la Agencia de Desarrollo Rural. No obstante, la Sala advierte que la decisión que se toma en el presente caso es meramente material y hace referencia a los hechos expuestos y alegados por las entidades involucradas.

Así las cosas, una vez la Agencia de Desarrollo Rural asuma la competencia deberá continuar los respectivos procesos bajo los postulados del Código Disciplinario Único frente a lo cual la Sala se ha pronunciado en diferentes oportunidades[18].

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Agencia de Desarrollo Rural para adelantar el proceso disciplinario con fundamento en los hallazgos No. 126, 127,132, 133 y 135 derivados del informe de la Contraloría General de la República para la vigencia 2014.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia a la Agencia de Desarrollo Rural para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Agencia de Desarrollo Rural, a la Procuraduría General de la Nación, a la Agencia Nacional de Tierras, a la Contraloría General de la República, a la Cámara de Representantes, al doctor Javier Ignacio Molina Palacio, al doctor César Augusto Patarroyo Córdoba, al doctor Hernando Londoño Acosta, Al doctor Luis Alberto Castellanos Fuentes, a la doctora Gladys García Quintero, al doctor Rey Ariel Borbón Ardila, al doctor Carlos Adolfo Arena Campos, al doctor Fabio Flórez Giraldo, al doctor Raúl Gonzalo Gómez Gómez, al doctor Camilo Augusto Agudelo Pernomo y a la doctora Judith del Pilar Vidal Anaya.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ                               OSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

     Presidente de la Sala                                                 Consejero de Estado

GERMÁN BULA ESCOBAR                                      ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado                                                  Consejero de Estado

 

 

 

LUCÍA MAZUERA ROMERO

Secretaria de la Sala

[1] La Mesa Directiva de la Cámara de Representantes adoptó la Resolución M.D. 2457 del 14 de diciembre de 2015, por medio de la cual se adoptó proyecto de Resolución por la cual no se feneció la cuenta general del presupuesto y del tesoro y el balance general de la nación correspondiente a la vigencia fiscal 2014.

[2] Folios 10 a 38.

[3] Folios 65 a 69.

[4] La Agencia de Desarrollo Rural, es una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

[5] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 17 de octubre de 2017 con radicado No. 11001 03 06 000 2017 00128 00  

[6] 7 de diciembre de 2016.

[7] "En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad  de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001-03-06-000-2006-00112-00(1787). Véase igualmente: "La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública". Artículo 16, Ley 734 de 2002.

[8] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001030600020060011200(1787).

[9] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 3 de marzo de 2011. Radicación No. 11001030600020110000200(2046).

[10] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de marzo de 2014, radicado 11001-03-06-000-2014-00002 00.

[11] Corte Constitucional, sentencia C-222 de 1999.

[12] Corte Constitucional, sentencia T063/95 (49868) del 22 de febrero de 1995: "La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en la actualidad en el artículo 4º de la Constitución, que establece que  "La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales...". Esta norma hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea calificado por la doctrina como un sistema mixto ya que combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución. De otra parte hay que tener en cuenta que el control por vía de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto. Este tipo de control se  realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una  norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución. Si bien es cierto cabe la excepción de inconstitucionalidad en todo caso de manifiesta contradicción entre las disposiciones constitucionales y las leyes u otras normas, con el fin de obtener la efectiva prevalencia de la Carta Política mediante su aplicación preferente (artículo 4º C.P.), ello tan sólo es posible cuando surge una oposición evidente, esto es, una verdadera e insoslayable incompatibilidad entre dos mandatos, uno de los cuales -el inferior- tiene que ceder ante el precepto constitucional".

[13] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 17 de octubre de 2017 con radicado No. 11001 03 06 000 2017 00128 00.

[14] Artículo 2 del decreto 2365 de 2015.

[15] Estas agencias fueron creadas mediante los decretos 2364 y 2365 de 2015.

[16] Considerando de los Decretos 2364 y 2365 de 2015.

[17] "ARTÍCULO 152. PROCEDENCIA DE LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA. Cuando, con fundamento en la queja, en la información recibida o en la indagación preliminar, se identifique al posible autor o autores de la falta disciplinaria, el funcionario iniciará la investigación disciplinaria."

[18] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisiones del 18 de julio de 2017 con radicado No. 11001 03 06 000 2017 00061 00, decisión del 11 de julio de 2017 con radicado No. 11001 03 06 000 2017 00055 00.