CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Ministerio de Defensa Nacional y la Procuraduría General de la Nación / SALA DE CONSULTA – Función general de resolver conflictos de competencias administrativas

Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por el artículo 82 del Código Disciplinario Único. (...) En el presente asunto no cabe aplicar esta disposición debido a que las dos partes en conflicto, el Grupo de Control Interno Disciplinario de Casur y la Procuraduría General de la Nación no tienen un superior común en materia disciplinaria. Ante la imposibilidad de aplicar en este caso el artículo 82 de la Ley 734 de 2002, le corresponde al Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, ejercer su función general de resolver los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre dos o más autoridades, entidades u organismos del Estado, en los términos previstos en los artículos 39 y 112, numeral 10 del CPACA. (...) El presente conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Defensa Nacional. Igualmente, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para conocer del impedimento planteado por el Director General de Casur, respecto del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor Pinzón. Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el presente conflicto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 112

CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL, CASUR – Sujeta a control de tutela del Ministerio de Defensa Nacional / GERENTE GENERAL DE LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL, CASUR – No tiene superior en materia administrativa disciplinaria

Respecto a la naturaleza jurídica de Casur, se trata de un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, según lo dispone el numeral 3 del artículo 7 del Decreto 1512 de 2000. (...) Casur es, hoy en día, un establecimiento público adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, por lo que forma parte del respectivo sector administrativo y está sujeto al "control de tutela" que ejerce dicho ministerio, en los términos de la Ley 489 de 1998.  (...) Al Ministro de Defensa Nacional le corresponde ejercer el control de tutela administrativo sobre Casur, el cual se refiere a "constatar y asegurar que las actividades y funciones" de la Caja "se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales" (artículo 104 de la Ley 489 de 1998), en armonía con la política general del sector defensa establecida por el Gobierno Nacional. Pero dicho control que este entraña no puede desconocer, ni vulnerar las "potestades de decisión que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración", le corresponde ejercer a Casur, por intermedio de sus órganos y empleados (artículo 44 de la Ley 489), ni comprende "la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos" de dicha entidad (artículo 105 ibídem). En otras palabras, el referido control de tutela no puede desconocer, ni vulnerar la autonomía administrativa que la Constitución y la ley reconocen a las entidades descentralizadas para la gestión de sus propios asuntos. Por las razones anteriores, la Sala concluye que el Ministro de Defensa Nacional no puede ser considerado como "superior" administrativo, jerárquico o funcional del Director General de Casur, para el ejercicio de la función disciplinaria regulada en la Ley 734 de 2002.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 105 / DECRETO 1512 DE 2000 – ARTICULO 7

SERVIDORES PUBLICOS QUE NO TIENEN SUPERIOR EN MATERIA DISCIPLINARIA – Vacío normativo / FUNCION DISCIPLINARIA – Naturaleza administrativa. Aplicación de disposiciones del CPACA

La Ley 734 de 2002 regula de manera integral la institución de los impedimentos y las recusaciones en materia disciplinaria, al referirse a sus aspectos más importantes, como las causales, la forma en que debe plantearse el impedimento o formularse la recusación, el procedimiento y la competencia para resolverlos. Sin embargo, esto no impide que se presenten vacíos en aspectos puntuales o específicos. En efecto, recuerda la Sala que los vacíos o las lagunas normativas, que obligan a acudir a los métodos de integración del derecho positivo, no tienen que ser necesariamente absolutas o generales, es decir, consistir en la falta de regulación completa de una materia o asunto determinado, sino que pueden ser parciales o específicas, como ocurre en aquellos eventos en que un determinado aspecto o problema jurídico que puede suscitarse y que forme parte de un asunto más general (por ejemplo, un procedimiento administrativo o judicial), no tiene una respuesta o solución concreta y específica en la normatividad que regule dicho asunto o materia. Esto es lo que ocurre justamente en el caso que nos ocupa, pues, a la pregunta: ¿quién debe resolver los impedimentos o las recusaciones que manifiesten o se formulen contra los servidores públicos que no tienen superior en materia disciplinaria? El artículo 87 y las demás normas de la Ley 734 de 2002 no ofrecen respuesta alguna. Aclara la Sala que tal vacío no existiría, desde luego, si se partiera del supuesto de que todo servidor público tiene un superior en materia administrativa disciplinaria, pues, de ser así, el artículo 87 citado dispensaría siempre una solución completa y adecuada. Empero, tal asunción resulta equivocada, desde el punto de vista normativo y fáctico, tal como se ha demostrado en el acápite anterior, en relación con el Director de Casur, y como sucede en muchos otros casos, ya que la estructura con la que fue diseñada la administración pública en Colombia y, más aun, el Estado, desde la Constitución Política de 1991 hasta los decretos que crean o autorizan la creación de entidades y organismos públicos, pasando por la Ley 489 de 1998, hace que muchas veces los funcionarios que deban conocer procesos disciplinarios, en primera o en segunda instancia, no tengan superior administrativo, ni funcional en esta materia. (...) En el caso que nos ocupa, la Sala observa que ni el artículo 87, ni otro precepto  del Código Disciplinario Único asigna la competencia a la Procuraduría General de la Nación para resolver los impedimentos planteados por servidores públicos que carezcan de superior en este campo. Dado lo anterior, y ante la existencia de un evidente vacío normativo en este asunto, es necesario acudir, en primer lugar, a las reglas de remisión o envío que contiene el mismo código. (...) Estando claramente determinada la naturaleza administrativa de la función disciplinaria y de las actuaciones que en ejercicio de la misma realiza la Procuraduría General de la Nación y las oficinas de control disciplinario interno, entre otros entidades y funcionarios, es indudable que no existe contraposición alguna entre la función disciplinaria y la función administrativa, o entre el procedimiento administrativo y el procedimiento disciplinario que impida o dificulte la aplicación de las normas y los principios contenidos en el CPACA, en el campo disciplinario, siempre que no existan principios o reglas especiales contenidas en el Código Disciplinario Único. En efecto, la relación que existe entre las citadas funciones y los citados procedimientos no es de mutua exclusión, por tener naturalezas diferentes o incompatibles, sino de complementación, por compartir la misma naturaleza administrativa. En esa medida, la función administrativa es el género y la disciplinaria es una de sus especies o manifestaciones, así como el procedimiento administrativo regulado en el CPACA es el general, mientras que el proceso disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002 es un procedimiento administrativo especial, al cual, por lo tanto, se le aplican, en lo no dispuesto por dicha ley, los principios y las normas generales de la Ley 1437 de 2011. (...) Finalmente, vale la pena mencionar que la aplicación de las disposiciones del CPACA, en este asunto en particular, no contraviene "la naturaleza del derecho disciplinario", como lo proscribe el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, en su parte final, sino que, por el contrario, armoniza plenamente con la naturaleza de dicha rama del derecho, habida consideración del carácter administrativo que tienen, tanto la función como el proceso disciplinario en estos casos. Adicionalmente, la solución que se obtiene de aplicar parcialmente lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437, para solucionar el problema jurídico planteado en este conflicto, concuerda totalmente con las finalidades y la orientación del Código Disciplinario Único. (...) En el presente asunto, la Sala encuentra: (i) Se trata de una actuación de carácter disciplinario, con fundamento en el Código Único Disciplinario.

(ii) De conformidad con la estructura administrativa de Casur, y como lo ha planteado la Sala, cuando el funcionario o servidor no tiene superior pero está vinculado a un sector administrativo, debe manifestar su situación ante la cabeza del sector, esto es, ante el ministro o el jefe del departamento administrativo correspondiente. Por lo anterior, al ser Casur una entidad adscrita al Ministerio de Defensa y ser éste la cabeza de dicho sector administrativo, le corresponde al Director de Casur plantear el impedimento ante el Ministro de Defensa. (...) Asimismo, si bien es cierto que el Procurador General de la Nación conoce y resuelve los impedimentos manifestados por los servidores públicos que desempeñen funciones a nivel nacional, solo es competente en aquellos eventos en los cuales, los funcionarios que propongan el impedimento carezcan de superior jerárquico, según lo dispone expresamente el artículo 12 del CPACA y el numeral 32 del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000. Ahora bien, como se indicó anteriormente, no es necesario aplicar en su integridad el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 para la tramitación y resolución de impedimentos y recusaciones en el proceso disciplinario, sino solo en aquellos aspectos que la Ley 734 de 2002 no regula y, puntualmente, en lo concerniente a la competencia para solucionar los impedimentos o recusaciones y para designar el funcionario que deba seguir adelante con la actuación, cuando quien los plantea o contra el cual se formulan no tenga superior administrativo. Finalmente, vale la pena mencionar que la solución por la cual se prohíja no resulta opuesta a los principios del derecho disciplinario, contenidos en la Ley 734 de 2002, sino que, por el contrario, se muestra armoniosa con la orientación general de dicha ley, en la medida en que esta buscó profundizar y fortalecer una política que ya reflejaba el anterior Código Disciplinario Único (Ley 200 de 1995), consistente en asignar la potestad disciplinaria sobre los servidores públicos a las entidades, órganos, organismos y ramas a las cuales pertenezcan o estén vinculados, principalmente por conducto de las oficinas de control disciplinario interno y los nominadores, dejando la intervención de la Procuraduría General de la Nación en dichos procesos, a casos y situaciones excepcionales.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00165-00(C)

Actor: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias administrativas, suscitado entre el Ministerio de Defensa Nacional y la Procuraduría General de la Nación.

I. ANTECEDENTES

1. El 22 de enero de 2015, la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en adelante Casur, abrió investigación disciplinaria en contra del señor Germán Alonso Pinzón Contreras por presunta pérdida de bienes a su cargo (folio 13 y ss, cuaderno dos).

2. El 19 de febrero de 2016, la Unidad de Control Interno Disciplinario de Casur formuló pliego de cargos en contra del señor Pinzón Contreras (folio 230 y ss, cuaderno dos).

3. El 15 de marzo de 2016, el apoderado del señor Pinzón Contreras presentó escrito de descargos ante la primera instancia disciplinaria para solicitar: (i) la nulidad del pliego de cargos, (ii) el decreto de pruebas y (iii) la declaratoria de impedimento del juzgador disciplinario para seguir adelantando el proceso, y como consecuencia del impedimento solicitó la remisión a la Procuraduría General de la Nación por competencia preferente (folio 243 y ss, cuaderno uno).

4. El 23 de marzo de 2016, la Unidad de Control Interno Disciplinario de Casur mediante auto resolvió no acceder a la solicitud de nulidad presentada en el escrito de descargos, en razón a que la primera instancia disciplinaria carece de competencia para pronunciarse sobre el poder preferente, el cual radica, en su opinión, en la Viceprocuraduría General de la Nación; tampoco accedió a la solicitud de impedimento para continuar adelantando la investigación disciplinaria y guardó silencio respecto a la solicitud de pruebas (folio 284 y ss, cuaderno uno).

5. El 1 de abril de 2016, la Unidad de Control Interno Disciplinario de Casur profirió un auto mediante el cual negó parcialmente las pruebas solicitadas por el apoderado del señor Pinzón Contreras en el escrito de descargos del 15 de marzo de 2016 (folio 288 y ss, cuaderno uno).

6. El 20 de abril de 2016, el apoderado del señor Pinzón Contreras presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del auto proferido el 1 de abril de 2016 por la Unidad de Control Interno Disciplinario de Casur. En el recurso, el apoderado reiteró la solicitud de nulidad y archivo definitivo del proceso por la vulneración de los términos procesales e insistió en la declaratoria de impedimento de los funcionarios de esa unidad para adelantar el proceso (folio 298 y ss, cuaderno uno).

7. El 10 de mayo de 2016, la juzgadora de primera instancia de la Unidad de Control Interno Disciplinario de Casur, mediante auto, resolvió el recurso de reposición y no aceptó la recusación formulada por el apoderado del investigado en su contra, por cuanto las diligencias se adelantaron con observancia del debido proceso y del principio de imparcialidad y por lo tanto, no estaba inmersa en causal alguna de impedimento o recusación. Por lo anterior, resolvió en el mismo proveído enviar el expediente al juzgador de segunda instancia para que, por competencia, definiera la recusación presentada (folio 305 y ss, cuaderno uno).

8. El 18 de mayo de 2016, la Dirección General de Casur decretó la nulidad parcial de lo actuado a partir del auto del 1 de abril de 2016 dentro de la investigación disciplinaria adelantada en contra del señor Pinzón, en razón a encontrar vulnerados los numerales 2 y 3 del artículo 143 (causales de nulidad) de la Ley 734 de 2002, esto es, violación del derecho de defensa del investigado y existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso.

Puntualmente, el fallador de segunda instancia señaló que el a quo, en aras de garantizar la ritualidad del proceso disciplinario, debió surtir el procedimiento indicado en los artículos 85 y siguientes del Código Único Disciplinario, por lo que actuó por fuera de los procedimientos establecidos en dicha norma y por ende el proceso resultó viciado de nulidad.

El ad quem encontró que el fallador de primera instancia, previamente a pronunciarse sobre la nulidad y el decreto de pruebas solicitadas, debió resolver la recusación planteada para darle el trámite dispuesto por el artículo 87 del Código Único Disciplinario (folio 312 y ss, cuaderno uno).

9. El 12 de julio de 2016, la Dirección General de Casur resolvió no aceptar la recusación planteada por la defensa del señor Pinzón, por cuanto no encontró sustento jurídico que le permitiera establecer que la falladora de primera instancia estaba impedida para conocer las diligencias disciplinarias y porque el apoderado del investigado no aportó las pruebas que demostraran su aseveración. En consecuencia, devolvió el expediente a la primera instancia para que continuara con el trámite procesal (folio 321 y ss, cuaderno uno).

10. El 10 de agosto de 2016, la falladora de primera instancia resolvió decretar parcialmente las pruebas solicitadas por el apoderado del investigado en el escrito de descargos (folio 329 y ss, cuaderno uno).

11. El 29 de agosto de 2016, el apoderado del señor Pinzón nuevamente reiteró su solicitud de nulidad de lo actuado y la declaratoria de impedimento de los funcionarios de Casur para adelantar el proceso disciplinario (folio 336 y ss, cuaderno uno).

12. El 6 de septiembre de 2016, la Unidad de Control Interno Disciplinario de Casur resolvió no aceptar la recusación formulada por el apoderado del investigado y ordenó enviar el expediente al Director General para que resolviera acerca de la recusación presentada (folio 345 y ss, cuaderno uno).

13. El 13 de septiembre de 2016, la Dirección General de Casur decidió no aceptar la recusación planteada por la defensa del investigado porque la solicitud de recusación se hizo en contra de todos los empleados de la Caja de Sueldos de Retiro, lo cual no tuvo sustento jurídico, ni probatorio. En su opinión, los términos procesales fueron cumplidos por la oficina disciplinaria dentro de los plazos legales y ordenó remitir el expediente a la oficina disciplinaria de primera instancia (352 y ss, cuaderno uno).

14. El 20 de octubre de 2016, el Grupo de Control Interno Disciplinario resolvió el recurso de reposición interpuesto por la defensa del investigado en contra del auto del 10 de agosto de 2016, que decretó parcialmente las pruebas solicitadas en el escrito de descargos; confirmó la decisión del 10 de agosto de 2016 y concedió el recurso de apelación ante la Dirección General (folio 361, cuaderno uno).

15. El 8 de noviembre de 2016, el Director General de Casur decidió declararse impedido para resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del investigado en contra del auto del 10 de agosto de 2016, con el fin de evitar futuras acciones que invalidaran las decisiones de fondo que se adoptaran dentro de la investigación disciplinaria.

Lo anterior, en razón a que el investigado demandó judicialmente[1] al Director General de Casur, por una presunta persecución laboral, lo cual le impide conocer del proceso disciplinario en segunda instancia y con el ánimo de preservar la transparencia e imparcialidad que debe regir en los procesos. El Director General ordenó enviar el expediente a la Procuraduría General de la Nación para que se pronunciara de fondo sobre el impedimento (folio 369 y ss, cuaderno uno).

16. El 10 de febrero de 2017, el Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación resolvió remitir por competencia el impedimento alegado por el Director de Casur, al Ministro de Defensa Nacional, en razón a que Casur se encuentra adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, según lo dispone el numeral 3 del artículo 7 del Decreto 1512 de 2000[2] y el artículo 3 del Acuerdo 8 de 2001 (folio 375 y ss, cuaderno uno).

17. El 26 de mayo de 2017, el Ministro de Defensa Nacional decidió remitir el impedimento por competencia al Procurador General de la Nación, teniendo en cuenta que, en su criterio, la actuación del Director General de Casur es de tipo disciplinaria y no administrativa y el Ministro de Defensa Nacional no es el superior jerárquico con atribuciones disciplinarias del Director de Casur, lo que en su entender tiene como consecuencia que no sea competente para resolver el impedimento planteado (folio 379 y ss, cuaderno uno).

18. El 28 de agosto de 2017, el Procurador General de la Nación propuso el conflicto negativo de competencias entre esta entidad y el Ministerio de Defensa Nacional y por lo tanto remitió las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (folio  386 y ss, cuaderno uno).

II. ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (cuaderno 1, folio 391).

El informe secretarial que obra en el expediente da cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (cuaderno 1, folio 392 y 393).

Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Defensa Nacional, al señor Germán Pinzón, al abogado Julio Enrique Angarita, y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (folio 392, cuaderno uno).

ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Las partes no allegaron alegatos. Se resumen a continuación las razones aducidas por las autoridades administrativas en conflicto, en sus diferentes autos y providencias, para negar su competencia.

1. El Ministerio de Defensa Nacional

"Teniendo en cuenta que la remisión del presente impedimento que hace el Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios se fundamenta en la Ley 1437 de 2011 .... y no en el procedimiento establecido en la ley especial en materia disciplinaria (Código Disciplinario Único), es preciso recordar que el artículo 21 de la Ley 734 de 2002 señala que en lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo, Penal, del Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo que contravengan la naturaleza del derecho disciplinario.

Es clara la norma en señalar, que la integración normativa opera siempre y cuando existan vacíos específicos sobre un determinado asunto, lo cual no ocurre de manera alguna en el caso en estudio, puesto que el TÍTULO III del Código Disciplinario Único regula de manera específica los "IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES".

(...)

De tal forma que sin lugar a dudas la norma aplicable para establecer el procedimiento en caso de impedimento en el proceso disciplinario es exclusivamente el artículo 87 del Código Disciplinario Único.

En este orden de ideas, en caso de impedimento, el servidor público enviará inmediatamente la actuación disciplinaria al superior, quien decidirá de plano dentro de los tres días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quien corresponde el conocimiento de las diligencias.

De tal suerte que, al no tener el Director de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional –CASUR, un superior funcional, la competencia para resolver un posible impedimento sería exclusivamente del Procurador General de la Nación.

Es claro entonces, que la facultad del Ministerio de Defensa Nacional respecto de la entidad adscrita "Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional –CASUR", es la de control administrativo que es propio de la figura de la descentralización.

Realizado el análisis preliminar de los hechos informados, de los documentos que acompañan el escrito del Director de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional es de tipo disciplinaria y no administrativa. Asimismo, si bien es cierto el Ministro de Defensa es el superior inmediato de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, no es el superior jerárquico con atribuciones disciplinarias de la misma, por lo que este despacho no es competente para resolver el presente impedimento, de hacerlo podría extralimitarse en sus funciones, siendo competencia para decidir respecto de la declaratoria el señor Procurador General de la Nación."  (folio 379 y ss, cuaderno uno). (Negrillas originales en el texto).

La Procuraduría General de la Nación

"Analizados los argumentos del señor Ministro de Defensa Nacional, se considera necesario proponer el conflicto negativo de competencia teniendo en cuenta que si bien la Ley 734 de 2002 es la normativa que regula de manera especial el trámite disciplinario, el artículo 21 prevé el principio de integración normativa, el cual permite llenar los vacíos existentes en la ley disciplinaria acudiendo a los tratados internacionales ratificados por Colombia, en materia de protección de derechos humanos (...)

De acuerdo a este criterio, la nueva estructura del sistema administrativo exige interpretar el concepto de superior previsto en el artículo 87 de la Ley 734 de 2002, de cara a la organización y funcionamiento del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo e igualmente al alcance de superior contenido en la Ley 489 de 1998 y lo expuesto en el numeral 32 del artículo 7 del Decreto 262 de 2000, facultando a la cabeza del respectivo sector administrativo para resolver los impedimentos y recusaciones dentro de las actuaciones disciplinarias.

Bajo este entendido, y considerando que de conformidad con lo previsto en el artículo 3º del Acuerdo Número 16 de 1994, aprobado por el decreto 1843 de 1994, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional es una entidad vinculada al Ministerio de Defensa, le corresponderá al Ministro de Defensa resolver el impedimento manifestado por el Director del ente, por ser la cabeza del sector administrativo." (folio 386, cuaderno uno).

IV. CONSIDERACIONES

Competencia

Competencia de la Sala

Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por el artículo 82 del Código Disciplinario Único, así:  

"Artículo 82. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. 

Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes.

El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente".

En el presente asunto no cabe aplicar esta disposición debido a que las dos partes en conflicto, el Grupo de Control Interno Disciplinario de Casur y la Procuraduría General de la Nación no tienen un superior común en materia disciplinaria.

Ante la imposibilidad de aplicar en este caso el artículo 82 de la Ley 734 de 2002, le corresponde al Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, ejercer su función general de resolver los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre dos o más autoridades, entidades u organismos del Estado, en los términos previstos en los artículos 39 y 112, numeral 10 del CPACA. La primera de las normas citadas dispone:

"Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado."

En el mismo sentido, el artículo 112 de este código dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:

 "...10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo."

Como se evidencia del análisis de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Defensa Nacional.

Igualmente, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para conocer del impedimento planteado por el Director General de Casur, respecto del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor Pinzón.

Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el presente conflicto.

b. Términos legales

El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA-, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.

De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, "mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán"[4]. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que "[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente."

Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que "[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida".

Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

Aclaración previa

El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

3. Problema Jurídico

De acuerdo con los antecedentes expuestos, en el presente caso le corresponde a la Sala decidir cuál es la autoridad competente para resolver el impedimento alegado por el Director General de Casur para tramitar el recurso de apelación presentado por el abogado del investigado.

Para resolver este conflicto la Sala revisará: (i) el Gerente General de Casur no tiene superior en materia administrativa-disciplinaria; (ii) la Ley 734 de 2002 presenta un vacío normativo en cuanto a la autoridad competente para resolver los impedimentos o las recusaciones de servidores públicos que no tienen superior en materia disciplinaria; (iii) la interpretación y aplicación del artículo 12 del CPACA. El impedimento expuesto por el Director de Casur debe ser resuelto por el Ministro de Defensa Nacional; y (iv) el caso concreto.

4. Análisis del conflicto planteado.

4.1 El Gerente General de Casur no tiene superior en materia administrativa-disciplinaria.

Para llegar a este aserto, debe partirse de la naturaleza jurídica de la citada entidad y de la relación que tiene, actualmente, con el Ministerio de Defensa Nacional.

Respecto a la naturaleza jurídica de Casur[5], se trata de un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, según lo dispone el numeral 3 del artículo 7 del Decreto 1512 de 2000:

"Artículo 7°. Entidades adscritas y vinculadas. Están adscritas y vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional las siguientes entidades:

(...)

Establecimientos públicos:

(...)

b) Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional;

Respecto a la tutela administrativa, el artículo 37 del Acuerdo 8 de 2001 dispuso:

"Artículo 37. Tutela administrativa. Corresponde al Ministerio de Defensa Nacional ejercer sobre la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional la tutela administrativa a que se refieren las disposiciones legales vigentes sobre la materia." (Subrayas de la Sala).

Por su parte, el artículo 34 del Decreto 1512 de 2000 estableció que la Dirección y mando de la Policía Nacional está a cargo del Presidente de la República, quien la ejerce directamente o por conducto del Ministro de Defensa Nacional. El Ministro de Defensa Nacional ejerce, por intermedio del Director General, las funciones de dirección, organización, administración, inspección y vigilancia de la Policía Nacional.

La Corte Constitucional[6] señaló en uno de sus pronunciamientos respecto a las entidades adscritas:

"Dentro de la competencia del legislador de determinar la estructura de la administración, se encuentra la de adscribir una entidad nacional en un Ministerio con el que guarde afinidad, salvo que existiere disposición constitucional que indique a cuál debe adscribirse o vincularse; que la decisión de adscripción no implica que el órgano adscrito deba permanecer a perpetuidad en el órgano al que se adscribe y, que decisiones tanto de vincular o de adscribir una entidad a otra, es el resultado del debido entendimiento del artículo 113 de la Carta en lo que concierne a las funciones separadas de los órganos del Estado pero con la colaboración armónica, encaminada a lograr sus fines.

Que la Ley 790 de 2002, en los literales b), c) y g) del artículo 16, facultó al Presidente de la República para determinar los objetivos y la estructura orgánica de los Ministerios, para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional y para determinar la adscripción de las entidades públicas nacionales descentralizadas."

Como se aprecia, Casur es, hoy en día, un establecimiento público adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, por lo que forma parte del respectivo sector administrativo y está sujeto al "control de tutela" que ejerce dicho ministerio, en los términos de la Ley 489 de 1998.  

A este respecto, merece la pena citar el artículo 1.1.1.1 del Decreto 1070 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa, que dispone lo siguiente:

"Artículo 1.1.1.1. El Ministerio de Defensa Nacional. El Sector Administrativo Defensa Nacional está integrado por el Ministerio de Defensa Nacional y sus entidades adscritas y vinculadas.

El Ministerio de Defensa Nacional tendrá a su cargo la orientación, control y evaluación del ejercicio de las funciones de los organismos y entidades que conforman el Sector Administrativo Defensa Nacional, sin perjuicio de las potestades de decisión que les correspondan, así como de su participación en la formulación de la política, en la elaboración de los programas sectoriales y en la ejecución de los mismos.

(...)". (Subrayamos).

El mismo decreto, en su Parte 2 -sector descentralizado- Título 1 -entidades adscritas-, Capítulo dos, establecimientos públicos, del artículo 1.2.1.2.1, establece:  

"Artículo 1.2.1.2.1. Establecimientos Públicos. Son Establecimientos Públicos del Sector Defensa, los siguientes:

(...)

2. Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional tiene como objetivos fundamentales reconocer y pagar las asignaciones de retiro al personal de oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecutivo, agentes y demás estamentos de la Policía Nacional que adquieran el derecho a tal prestación, así como la sustitución pensional a sus beneficiarios y desarrollar la política y los planes generales que en materia de servicios sociales de bienestar adopte el Gobierno Nacional respecto de dicho personal".

Vale la pena recordar que, conforme a la Ley 489 de 1998, cada sector administrativo "está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley (o el Gobierno Nacional)[7] definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área" (artículo 42), y que "la orientación del ejercicio de las funciones" asignadas a esas  entidades corresponde al titular del ministerio o departamento administrativo al cual se encuentren adscritas o vinculadas, "sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan" (artículo 44).

Asimismo, es pertinente mencionar que el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 establece las funciones generales de los ministerios y departamentos administrativos, además de las atribuciones específicas que les sean asignadas en sus respectivos actos de creación o en leyes especiales. Entre tales funciones generales, se incluye la de "orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras orgánicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que a cada uno de ellos estén adscritas o vinculadas" (numeral 9º).

Y el artículo 61 ibídem señala las funciones generales de los ministros, entre las cuales se encuentra la siguiente:

"h) Actuar como superior inmediato, sin perjuicio de la función nominadora, de los superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas". (Negrillas y subrayas añadidas).

Lo dispuesto literalmente en dicha norma, permitiría concluir, en principio, que los ministros son los "superiores inmediatos" de los representantes legales de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al respectivo ministerio, para todos los efectos jurídicos. Sin embargo, la expresión que aparece subrayada fue declarada exequible condicionalmente por la Corte Constitucional en la sentencia C-727/00 de 2000[8], "[e]n los términos del fundamento número 33 de la parte considerativa de esta Sentencia". En dicho fundamento, la Corte explicó:

"33. En cuanto al concepto del señor Procurador, según el cual el segmento acusado que ahora se examina viola la Constitución por cuanto le atribuye al ministro la calidad de superior inmediato de los representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas, cuando el artículo 208 superior sólo le señala esa atribución en las dependencias del ministerio a su cargo, la Corte encuentra que la propia Carta, en su artículo 115, dispone que "el Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno." Así, es claro que el poder central, titular del control de tutela, está conformado por ellos y no, como lo dice la vista fiscal, por las dependencias administrativas a su cargo. Por lo cual no resulta contrario a la Constitución que la disposición bajo examen, en lo acusado, disponga que es función de los ministros, actuar como superior inmediato de los representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas. Ello bajo el entendimiento de que esta superioridad le confiere el control administrativo que es propio de la figura de la descentralización, y que debe entenderse dentro del contexto normativo completo de la Ley 489, según antes se explicara. En los anteriores términos la norma se declarará exequible". (Resaltamos).    

Por lo tanto, como el entendimiento o condicionamiento bajo el cual una norma es declarada exequible condicionalmente integra la parte resolutiva de la respectiva sentencia de constitucionalidad y, en consecuencia, hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, de acuerdo con la jurisprudencia de la misma Corte Constitucional, es necesario interpretar la disposición citada con el alcance que le dio la Corte. De ahí que debe entenderse que el carácter de "superior inmediato" que tienen los ministros sobre los representantes legales de las entidades descentralizadas, no es otro que el que surge del "control de tutela administrativa" que ejercen dichos funcionarios sobre las entidades y los organismos adscritos y vinculados.  

Dicho control está definido y regulado, entre otras normas, en los artículos 103 a 105 de la Ley 489 de 1998, para las entidades descentralizadas:

"Artículo 103. Titularidad del control. El Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y los ministros y directores de Departamento Administrativo, ejercerán control administrativo sobre los organismos o entidades que conforman la Administración Pública.

Artículo 104. Orientación y la finalidad. El control administrativo que de acuerdo con la ley corresponde a los ministros y directores de los departamentos administrativos se orientará a constatar y asegurar que las actividades y funciones de los organismos y entidades que integran el respectivo sector administrativo se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales, dentro de los principios de la presente ley y de conformidad con los planes y programas adoptados.

Artículo 105. Control administrativo. El control administrativo sobre las entidades descentralizadas no comprenderá la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos de esos organismos y entidades.

No obstante, se exceptúa de esta regla el presupuesto anual, que debe someterse a los trámites y aprobaciones señalados en la Ley Orgánica de Presupuesto." (Subrayas de la Sala).

Así, pues, de las normas y la jurisprudencia citadas, se puede concluir que al Ministro de Defensa Nacional le corresponde ejercer el control de tutela administrativo sobre Casur, el cual se refiere a "constatar y asegurar que las actividades y funciones" de la Caja "se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales" (artículo 104 de la Ley 489 de 1998), en armonía con la política general del sector defensa establecida por el Gobierno Nacional.

Pero dicho control que este entraña no puede desconocer, ni vulnerar las "potestades de decisión que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración", le corresponde ejercer a Casur, por intermedio de sus órganos y empleados (artículo 44 de la Ley 489), ni comprende "la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos" de dicha entidad (artículo 105 ibídem). En otras palabras, el referido control de tutela no puede desconocer, ni vulnerar la autonomía administrativa que la Constitución y la ley reconocen a las entidades descentralizadas para la gestión de sus propios asuntos.

Por las razones anteriores, la Sala concluye que el Ministro de Defensa Nacional no puede ser considerado como "superior" administrativo, jerárquico o funcional del Director General de Casur, para el ejercicio de la función disciplinaria regulada en la Ley 734 de 2002.

4.2 La Ley 734 de 2002 presenta un vacío normativo en cuanto a la autoridad competente para resolver los impedimentos o las recusaciones de servidores públicos que no tienen superior en materia disciplinaria   

En primer lugar, debe recordarse que los impedimentos y las recusaciones en los procesos y demás actuaciones disciplinarias están regulados en el Título III (artículos 84 a 88) del Libro IV del Código Disciplinario Único. Para los fines de este conflicto, merece la pena citar los artículos 84, 85 y 87:

"Artículo 84. Causales de impedimento y recusación. Son causales de impedimento y recusación, para los servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria, las siguientes:

(...)

1. Tener interés directo en la actuación disciplinaria, o tenerlo su cónyuge, compañero permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil.

(...)

Artículo 85. Declaración de impedimento. El servidor público en quien concurra cualquiera de las anteriores causales debe declararse inmediatamente impedido, una vez la advierta, mediante escrito en el que exprese las razones, señale la causal y si fuere posible aporte las pruebas pertinentes.

(...)

Artículo 87. Procedimiento en caso de impedimento o de recusación. En caso de impedimento el servidor público enviará, inmediatamente, la actuación disciplinaria al superior, quien decidirá de plano dentro de los tres días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quien corresponde el conocimiento de las diligencias.

Cuando se trate de recusación, el servidor público manifestará si acepta o no la causal, dentro de los dos días siguientes a la fecha de su formulación, vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.

La actuación disciplinaria se suspenderá desde que se manifieste el impedimento o se presente la recusación y hasta cuando se decida". (Subrayas de la Sala).

Como se aprecia, la Ley 734 de 2002 regula de manera integral la institución de los impedimentos y las recusaciones en materia disciplinaria, al referirse a sus aspectos más importantes, como las causales, la forma en que debe plantearse el impedimento o formularse la recusación, el procedimiento y la competencia para resolverlos. Sin embargo, esto no impide que se presenten vacíos en aspectos puntuales o específicos.

En efecto, recuerda la Sala que los vacíos o las lagunas normativas, que obligan a acudir a los métodos de integración del derecho positivo, no tienen que ser necesariamente absolutas o generales, es decir, consistir en la falta de regulación completa de una materia o asunto determinado, sino que pueden ser parciales o específicas, como ocurre en aquellos eventos en que un determinado aspecto o problema jurídico que puede suscitarse y que forme parte de un asunto más general (por ejemplo, un procedimiento administrativo o judicial), no tiene una respuesta o solución concreta y específica en la normatividad que regule dicho asunto o materia.

Esto es lo que ocurre justamente en el caso que nos ocupa, pues, a la pregunta: ¿quién debe resolver los impedimentos o las recusaciones que manifiesten o se formulen contra los servidores públicos que no tienen superior en materia disciplinaria? El artículo 87 y las demás normas de la Ley 734 de 2002 no ofrecen respuesta alguna.

Aclara la Sala que tal vacío no existiría, desde luego, si se partiera del supuesto de que todo servidor público tiene un superior en materia administrativa disciplinaria, pues, de ser así, el artículo 87 citado dispensaría siempre una solución completa y adecuada. Empero, tal asunción resulta equivocada, desde el punto de vista normativo y fáctico, tal como se ha demostrado en el acápite anterior, en relación con el Director de Casur, y como sucede en muchos otros casos, ya que la estructura con la que fue diseñada la administración pública en Colombia y, más aun, el Estado, desde la Constitución Política de 1991 hasta los decretos que crean o autorizan la creación de entidades y organismos públicos, pasando por la Ley 489 de 1998, hace que muchas veces los funcionarios que deban conocer procesos disciplinarios, en primera o en segunda instancia, no tengan superior administrativo, ni funcional en esta materia.

A este respecto, recuerda la Sala que el Decreto Ley 262 de 2000 establece, entre otros aspectos, las competencias internas de las dependencias y funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, por lo cual es viable acudir a sus disposiciones cuando otra norma constitucional o legal haya determinado que cierto proceso, actuación o asunto es competencia de dicho organismo de control. En otras palabras, es necesario esclarecer primero la competencia de la Procuraduría General de la Nación en un asunto determinado, para establecer luego la competencia interna del funcionario o la dependencia que lo deba tramitar dentro de dicha entidad, salvo en aquellos asuntos cuya competencia está asignada directamente al Procurador General, por la Constitución Política o la ley.

Es por esto que el artículo 78 de la Ley 734 de 2002 dispone que "los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales se tramitarán de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen..." (se subraya).   

En el caso que nos ocupa, la Sala observa que ni el artículo 87, ni otro precepto  del Código Disciplinario Único asigna la competencia a la Procuraduría General de la Nación para resolver los impedimentos planteados por servidores públicos que carezcan de superior en este campo.

Dado lo anterior, y ante la existencia de un evidente vacío normativo en este asunto, es necesario acudir, en primer lugar, a las reglas de remisión o envío que contiene el mismo código, empezando por la contenida en su artículo 21:

"Artículo 21. Aplicación de principios e integración normativa. En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario". (Subrayas de la Sala).

Es preciso recordar que el Código Contencioso Administrativo, contenido en el Decreto 01 de 1984, fue derogado expresamente por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (artículo 309), expedido mediante la Ley 1437 de 2011, y fue sustituido por este a partir del 2 julio de 2012 (artículo 308). Por lo tanto, la referencia al Código Contencioso Administrativo debe entenderse hecha, hoy en día, al CPACA.

Por otra parte, es importante señalar que la remisión al CPACA, antes que a los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil, se encuentra justificada plenamente por la naturaleza administrativa de la función disciplinaria cumplida por la Procuraduría General de la Nación, por las personerías municipales y distritales, por las unidades u oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, por los nominadores y superiores y, en general, por los funcionarios dotados legalmente de la capacidad para ejercer la "acción disciplinaria", de la cual es titular el Estado, con excepción de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura.

El carácter administrativo de esta función, y de los procedimientos que en ejercicio de la misma se tramiten, aparece ratificada en otras normas de la misma Ley 734 de 2002, como los artículos 94 y 96, que disponen, en lo pertinente:

"Artículo 94. Principios que rigen la actuación procesal. La actuación disciplinaria se desarrollará conforme a los principios rectores consagrados en la presente ley y en el artículo 3o. del Código Contencioso Administrativo. Así mismo, se observarán los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción.

(...)

Artículo 96. Requisitos formales de la actuación. La actuación disciplinaria deberá adelantarse en idioma castellano, y se recogerá por duplicado...

Las demás formalidades se regirán por las normas del Código Contencioso Administrativo. Cuando la Procuraduría General de la Nación ejerza funciones de policía judicial se aplicará el Código de Procedimiento Penal, en cuanto no se oponga a las previsiones de esta ley". (Se resalta).   

Adicionalmente, varias normas del CPACA ratifican este entendimiento de la función disciplinaria, como el artículo 47, que estipula:

"Artículo 47. Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.

(...)".

Igualmente, las disposiciones de este código que asignan competencia a los diferentes jueces y órganos que componen la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, reafirman el carácter administrativo de los actos o decisiones que adoptan los operadores disciplinarios y, por lo tanto, de las respectivas actuaciones o procedimientos, al someter tales determinaciones al control de esta jurisdicción. Para el efecto, basta con citar solamente dos ejemplos:

1. El artículo 149, numeral 2º, de la Ley 1437 de 2011 prescribe que es competencia del Consejo de Estado, en única instancia, conocer:

"2. De los [procesos] de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

También conocerá de las demandas que en ejercicio de la indicada acción, y sin atención a la cuantía se promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo Director del Ministerio Público". (Subrayas ajenas al texto).

(ii) El artículo 151, numeral 2º, estatuye que es competencia de los tribunales administrativos, en única instancia, conocer:

"2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en que se controviertan sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro temporal o definitivo del servicio, impuestas por las autoridades departamentales". (Destacamos).

Asimismo, la doctrina de esta Sala y la jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, han reafirmado el carácter administrativo de esta función, excepto cuando es ejercida contra funcionarios judiciales por el Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales. Para citar solo un ejemplo, el Consejo de Estado, en sentencia del 19 de mayo de 2011[9], manifestó:    

"...Para el Consejo de Estado resulta indudable que los actos de control disciplinario adoptados por la Administración Pública y por la Procuraduría General de la Nación, es decir, aquellos actos expedidos en ejercicio de la potestad disciplinaria en sus ámbitos interno y externo, constituyen ejercicio de función administrativa, y por lo tanto son actos administrativos sujetos al pleno control de legalidad y constitucionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa. No se trata de actos que manifiesten la función jurisdiccional, ni mucho menos de una función sui generis o nueva del Estado, sino –se reitera con énfasis- de actos administrativos que tienen, por definición, control judicial. La única excepción a la naturaleza administrativa de los actos de la Procuraduría es la que indica la propia Constitución en su artículo 277, inciso final, según el cual "para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial". Según lo ha explicado sin ambigüedades la Corte Constitucional, es una excepción de interpretación restrictiva, aplicada a un tema muy específico y particular.[10]" (Subrayas añadidas).

Ahora bien, estando claramente determinada la naturaleza administrativa de la función disciplinaria y de las actuaciones que en ejercicio de la misma realiza la Procuraduría General de la Nación y las oficinas de control disciplinario interno, entre otros entidades y funcionarios, es indudable que no existe contraposición alguna entre la función disciplinaria y la función administrativa, o entre el procedimiento administrativo y el procedimiento disciplinario que impida o dificulte la aplicación de las normas y los principios contenidos en el CPACA, en el campo disciplinario, siempre que no existan principios o reglas especiales contenidas en el Código Disciplinario Único. En efecto, la relación que existe entre las citadas funciones y los citados procedimientos no es de mutua exclusión, por tener naturalezas diferentes o incompatibles, sino de complementación, por compartir la misma naturaleza administrativa.

En esa medida, la función administrativa es el género y la disciplinaria es una de sus especies o manifestaciones, así como el procedimiento administrativo regulado en el CPACA es el general, mientras que el proceso disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002 es un procedimiento administrativo especial, al cual, por lo tanto, se le aplican, en lo no dispuesto por dicha ley, los principios y las normas generales de la Ley 1437 de 2011.

Esta remisión, que el Código Disciplinario Único hace al CPACA, se encuentra doblemente reforzada, en virtud de lo dispuesto en varias normas de este último.

En efecto, fuera de lo previsto en el primer inciso del artículo 47 del CPACA, antes citado, que se refiere, en particular, al proceso administrativo sancionatorio, es importante mencionar también lo normado por los artículos 2º y 34 ejusdem:

"Artículo 2º. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.

Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata...

Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.

 (...)

Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código". (Subraya la Sala).

Como se observa, no solo es el Código Disciplinario Único el que remite a la Ley 1437 de 2011, para solucionar cualquier vacío que se presente en sus disposiciones, sino que también es el CPACA el que ordena la aplicación de sus principios y normas a los procedimientos administrativos de carácter especial (entre ellos, el disciplinario), en aquellos asuntos que no estén previstos, total o parcialmente, en las normas especiales que regulan dichas actuaciones.

De todo lo que se ha expresado en este acápite, la Sala concluye: (i) que efectivamente existe un vacío normativo en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), en relación con la competencia para resolver los impedimentos o las recusaciones que se formulen contra servidores públicos que carezcan de superior en este campo, y (ii) que dicha laguna debe ser resuelta, en primer lugar, con las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Finalmente, vale la pena mencionar que la aplicación de las disposiciones del CPACA, en este asunto en particular, no contraviene "la naturaleza del derecho disciplinario", como lo proscribe el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, en su parte final, sino que, por el contrario, armoniza plenamente con la naturaleza de dicha rama del derecho, habida consideración del carácter administrativo que tienen, tanto la función como el proceso disciplinario en estos casos. Adicionalmente, la solución que se obtiene de aplicar parcialmente lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437, para solucionar el problema jurídico planteado en este conflicto, concuerda totalmente con las finalidades y la orientación del Código Disciplinario Único, como se explicará en el acápite siguiente.        

4.3 Interpretación y aplicación del artículo 12 del CPACA. El impedimento expuesto por el Director de Casur debe ser resuelto por el Ministro de Defensa Nacional

El artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 prescribe lo siguiente:

"Artículo 12. Trámite de los impedimentos y recusaciones. En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales.

La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente.

Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.

La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo".

Sobre la interpretación de esta norma, la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció en el concepto 2203 de 2014, ratificado y ampliado en el concepto 2273 de 2015. En el primero de los citados, la Sala dijo lo siguiente, acerca de los cambios introducidos por el artículo 12 del CPACA, en relación con el artículo 30 del derogado Código Contencioso Administrativo:  

"La lectura de los dos textos permite compararlos de la siguiente manera:

(a) Respecto del funcionario o servidor público de quien pueda predicarse un impedimento o una recusación, y de la autoridad que debe resolver sobre el impedimento o la recusación:

(i) El funcionario, o servidor, estima que puede estar incurso en alguna causal de impedimento o recusación y debe manifestarlo y sustentarlo ante su superior, porque efectivamente lo tiene o cree tenerlo.

(ii) El funcionario, o servidor, no tiene superior pero está vinculado a un sector administrativo; entonces, debe manifestar su situación ante la cabeza del sector, esto es, ante el ministro o el jefe del departamento administrativo correspondiente.[11]  

Observa la Sala que el artículo 12 del CPACA incorpora la organización por sectores administrativos que desarrolla la Ley 489 de 1998 por la cual se adaptan la organización y el funcionamiento de la administración pública a los principios, normas y estructura contenidos en la Constitución de 1991.

Esa organización no existía cuando se expidió el C.C.A. pero su adopción en el CPACA resalta claramente la decisión del legislador de que el conocimiento y las decisiones sobre los impedimentos y recusaciones dentro de actuaciones de naturaleza administrativa sean asumidos por las autoridades de la Rama Ejecutiva.

(iii) Si el funcionario, o servidor, no tiene superior y tampoco está vinculado a un sector administrativo, entonces sí debe dirigirse al Procurador Regional o al Procurador General de la Nación, según sea un servidor del nivel territorial o del nivel nacional o el Alcalde Mayor de Bogotá.

(...)

(b) Respecto de la autoridad que debe, en caso necesario, producir el nombramiento ad hoc:

(i) El superior puede aceptar o no el impedimento; si lo acepta, los artículos 30 y 12 en estudio, estatuyen que este señalará quién debe continuar conociendo del asunto y, además, "si es preciso", lo facultan para designar un funcionario ad hoc.

(ii) Las mismas decisiones – aceptar el impedimento, determinar quien continúa conociendo y designar funcionario ad hoc "si es preciso", competen al procurador regional cuando el funcionario que está impedido es del orden territorial y no tiene superior.

(iii) El elemento nuevo en el artículo 12 de la Ley 1437, CPACA, hace referencia a las autoridades nacionales para establecer que si consideran que están incursas en causal de impedimento y no tienen superior, deben dirigirse a la cabeza del sector administrativo, esto es, al ministro o jefe del departamento administrativo y, "a falta de los anteriores al Procurador General de la Nación". (...)

El superior, la cabeza del sector administrativo o el Procurador General, de acuerdo con la norma en cita, toman las mismas decisiones: aceptar el impedimento, decidir quién continúa conociendo y, "si es preciso" designar el funcionario ad hoc.

(c) La expresión "si es preciso".

En virtud de la aceptación de un impedimento o una recusación es necesario reasignar el conocimiento del asunto de que se trate, o designar funcionario ad hoc. En principio se supondría que las dos decisiones debieran estar deferidas a la misma autoridad, sea el superior, la cabeza del sector administrativo, el Procurador General de la Nación o los procuradores regionales.

Sin embargo, el legislador da un tratamiento especial a la designación del servidor ad hoc que entraría a actuar en lugar del titular, en tanto la establece como una facultad - "pudiendo"- y bajo una condición "si es preciso".

(...)

Entonces, cuando aceptado el impedimento o la recusación no es factible determinar a quién corresponde conocer del asunto, los artículos 30 del C.C.A. y 12 del CPACA  resuelven la dificultad autorizando la designación de un funcionario ad hoc, es decir, se remiten a la función nominadora pues es en ejercicio de esta que se ha de hacer tal designación.

Como quien decide el impedimento o la recusación no es necesariamente idéntico a quien tiene la competencia nominadora, si las normas en comento confirieran a aquel de manera automática esa función, desconocerían prima facie las competencias constitucionales y legales en materia de nombramientos y generarían eventuales causales de anulación de la respectiva actuación administrativa. Ni el CCA ni el CPACA son ordenamientos con capacidad para desvertebrar la Constitución en materia de competencias nominadoras.

(...)". (Subrayas añadidas).

Por la consideración anterior, la Sala concluyó en el citado concepto que, aun cuando la facultad para aceptar los impedimentos y las recusaciones formuladas por o contra el Alcalde Mayor de Bogotá y los gobernadores le corresponde actualmente al Procurador General de la Nación y a los procuradores regionales, respectivamente, de acuerdo con el artículo 12 del CPACA, por no tener dichos servidores públicos superior alguno, ni pertenecer a un sector administrativo, la designación del funcionario que los haya de reemplazar en un asunto determinado, como alcalde o gobernador ad hoc, no puede ser hecha por la Procuraduría General de la Nación, por carecer tal órgano de facultades nominadoras en relación con la Rama Ejecutiva del poder público. Este último punto fue sintetizado por la Sala de la siguiente forma:

"5. La anterior interpretación del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 resulta congruente con el diseño institucional y funcional del Estado que estableció la Constitución Política de 1991. En efecto, tiene plena justificación constitucional que la competencia para decidir los impedimentos y recusaciones respecto del Alcalde Mayor de Bogotá. D.C, (sic) esté atribuida al Procurador General de la Nación y la competencia en esos mismos eventos respecto de los gobernadores esté radicada en los procuradores regionales, por tratarse precisamente la Procuraduría General de la Nación de un organismo autónomo e independiente que tiene por función la de velar y controlar que las actuaciones administrativas sean adelantadas por funcionarios imparciales y, por ende, sean resueltas con ajuste a la ley, la moralidad y la rectitud necesarias en la función pública. Es decir, existe una conexidad sustancial entre las funciones de la Procuraduría y los objetivos perseguidos con la institución de los impedimentos y recusaciones.

Al contrario, se observa que la designación de funcionarios ad hoc en la Rama Ejecutiva en los casos en que sea aceptado el impedimento o la recusación, resulta extraña a la misión y funciones asignadas a la Procuraduría General de la Nación, y podría generar dificultades para el ejercicio autónomo e independiente que se predica de esta respecto de las funciones de control y vigilancia sobre la conducta oficial de esos funcionarios ad hoc y la de velar por el ejercicio diligente o eficiente de las funciones administrativas que ellos desempeñen (numerales 5 y 6 artículo 277 C.P)". (Destacamos).    

Estos mismos criterios fueron ratificados por la Sala en el concepto 2273 de 2015, en el cual se hicieron extensivas las consideraciones y conclusiones del concepto anterior, al nombramiento de alcaldes municipales y distritales ad hoc, con la precisión de que los impedimentos o las recusaciones que se formulen en relación con los mismos deben ser resueltas por los procuradores regionales, conforme a lo dispuesto por el artículo 12 del CPACA.

Vale la pena mencionar que la Sala de Consulta, en el referido concepto, reivindicó la aplicación de las normas generales del CPACA sobre procedimiento administrativo, a las materias o aspectos no previstos en las disposiciones que regulan procedimientos especiales (en aquel caso, el contenido en el Código Electoral). A este respecto, la Sala explicó:

"1. El Decreto 2241 de 1986... "por el cual se adopta el Código Electoral", con las modificaciones de que ha sido objeto, se constituye en la norma especial que regula los procedimientos, competencias, autoridades y estructura propios de la función electoral.

Dicho estatuto contempla los impedimentos y recusaciones y su trámite, tratándose de los miembros del Consejo Nacional Electoral.

2. La función electoral es una función de naturaleza administrativa, de manera que con fundamento en el artículo 2º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta es la norma llamada a suplir los vacíos o a complementar las disposiciones del Código Electoral. (...)".

Nótese que en el asunto consultado a la Sala en esa oportunidad, los impedimentos y las recusaciones están regulados en normas especiales, que forman parte de procedimientos administrativos de la misma clase, como sucede también en el presente caso. Sin embargo, como tales disposiciones no son exhaustivas y dejan algunos vacíos (grandes o pequeños), es necesario integrarlas o complementarlas con las normas que conforman el procedimiento administrativo general contenido en la Ley 1437 de 2011 y, particularmente, con el artículo 12 ibídem.

5. El caso concreto

En el presente asunto, la Sala encuentra:

(i) Se trata de una actuación de carácter disciplinario, con fundamento en el Código Único Disciplinario.

(ii) De conformidad con la estructura administrativa de Casur, y como lo ha planteado la Sala, cuando el funcionario o servidor no tiene superior pero está vinculado a un sector administrativo, debe manifestar su situación ante la cabeza del sector, esto es, ante el ministro o el jefe del departamento administrativo correspondiente. Por lo anterior, al ser Casur una entidad adscrita al Ministerio de Defensa y ser éste la cabeza de dicho sector administrativo[12], le corresponde al Director de Casur plantear el impedimento ante el Ministro de Defensa.

(iii) El servidor público que considere que puede estar incurso en alguna causal de impedimento debe manifestarlo. Al respecto, en el presente caso se distingue una  situación en particular: un impedimento presentado por el Director General de Casur para resolver el recurso de apelación impetrado por el apoderado del señor Pinzón en contra del auto que negó algunas pruebas solicitadas en el escrito de descargos.

El Director invocó su impedimento con fundamento en el numeral 1 del artículo 84 de la Ley 734 de 2002, y manifestó que el principio de imparcialidad se vulneraría si resolviera el recurso, porque el investigado interpuso previamente una demanda en contra del Director, la cual cursa actualmente en el Juzgado 42 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, lo que constituye un interés directo del Director en la actuación disciplinaria.

En el trámite de los impedimentos y recusaciones no interviene la Procuraduría General de la Nación, salvo en aquellos casos en los que este organismo ejerza expresamente el poder preferente que le asigna la Constitución Nacional, o en aquellas situaciones en donde no se garantiza la doble instancia, circunstancia que no tiene lugar en Casur[13].

Asimismo, si bien es cierto que el Procurador General de la Nación conoce y resuelve los impedimentos manifestados por los servidores públicos que desempeñen funciones a nivel nacional, solo es competente en aquellos eventos en los cuales, los funcionarios que propongan el impedimento carezcan de superior jerárquico, según lo dispone expresamente el artículo 12 del CPACA y el numeral 32 del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000.

Ahora bien, como se indicó anteriormente, no es necesario aplicar en su integridad el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 para la tramitación y resolución de impedimentos y recusaciones en el proceso disciplinario, sino solo en aquellos aspectos que la Ley 734 de 2002 no regula y, puntualmente, en lo concerniente a la competencia para solucionar los impedimentos o recusaciones y para designar el funcionario que deba seguir adelante con la actuación, cuando quien los plantea o contra el cual se formulan no tenga superior administrativo.

Finalmente, vale la pena mencionar que la solución por la cual se prohíja no resulta opuesta a los principios del derecho disciplinario, contenidos en la Ley 734 de 2002, sino que, por el contrario, se muestra armoniosa con la orientación general de dicha ley, en la medida en que esta buscó profundizar y fortalecer una política que ya reflejaba el anterior Código Disciplinario Único (Ley 200 de 1995), consistente en asignar la potestad disciplinaria sobre los servidores públicos a las entidades, órganos, organismos y ramas a las cuales pertenezcan o estén vinculados, principalmente por conducto de las oficinas de control disciplinario interno y los nominadores, dejando la intervención de la Procuraduría General de la Nación en dichos procesos, a casos y situaciones excepcionales.

La Sala exhorta a la Unidad de Control Interno Disciplinario de Casur para que tramite con mayor celeridad los procesos, en tanto se observa que el caso en estudio tuvo inicio el 22 de enero de 2015 y a la fecha no se ha proferido el respectivo fallo.

Así las cosas, la Sala concluye que el Ministro de Defensa Nacional es el competente para resolver el impedimento planteado por el Director General de Casur, en aras de preservar el principio de imparcialidad y el debido proceso.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Ministro de Defensa Nacional para conocer y resolver el impedimento manifestado por el Director General de Casur.

SEGUNDO: REMITIR el expediente de la referencia al Ministerio de Defensa Nacional para que continúe la actuación administrativa de manera inmediata.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Defensa Nacional, al señor Germán Pinzón, al abogado Julio Enrique Angarita, y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia, se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ                               ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

       Presidente de la Sala                                                   Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR                  ÁLVARO NAMÉN VARGAS                                   

                Consejero de Estado                                        Consejero de Estado

LUCÍA MAZUERA ROMERO

Secretaria de la Sala

[1] Juzgado 42 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá. Ref. 110013337042-2014-00653-00

[2] "Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones"

[3] Nota original en el texto: "Decreto 262 de 2000, art. 7. Funciones. El procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: (...) 32. Conocer y resolver los impedimentos manifestados por los servidores públicos que desempeñen funciones a nivel nacional y carezcan de superior jerárquico (...)" (Negrilla fuera de texto).

[4] La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituyó el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente texto: "Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto".

[5] Artículo 3 del Acuerdo 008 de 2001: "Naturaleza jurídica. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, creada y reglamentada por los Decretos 0417 y 3075 de 1955, 782 de 1956, 2343 de 1971, 2003 de 1984, y 823 de 1995, es un establecimiento público, del orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional."

[6] Sentencia C-046 de 2004.

[7] Expresión declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1437-00 del 25 de octubre de 2000, expediente D-2966.

[8] Corte Constitucional, Sentencia C-727/00 del 21 de junio de 2000, expediente D- 2696.

[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 19 de mayo de 2011, expediente 0934-10.

[10] Cita original Nº 39: "Corte Constitucional, sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz".

[11] Ley 489 de 1998... Artículo 42. "SECTORES ADMINISTRATIVOS. El Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno Nacional definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área." (Aparte tachado, INEXEQUIBLE, Sentencia C-1437-00) // Artículo 44. "ORIENTACION Y COORDINACION SECTORIAL. La orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman un Sector Administrativo está a cargo del Ministro o Director del Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan."

[12] Decreto 1512 de 2000. "Artículo 1. Integración del sector administrativo Defensa Nacional. El sector administrativo Defensa Nacional está integrado por el Ministerio de Defensa Nacional y sus entidades adscritas y vinculadas."

[13] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto del 4 de diciembre de 2014, radicación 11001-03-06-000-2014-00075-00.