SUSPENSION PROVISIONAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

CONSEJERO PONENTE: DR. GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá,  D. C., octubre 27 de dos mil once (2011).

Radicación No. 11001-03-25-000-2011-00316-00(1210 – 11)

Actor. Piedad Esneda Córdoba Ruiz

AUTORIDADES NACIONALES

Procede la Sala de Sección a pronunciarse sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con solicitud de suspensión provisional de los actos acusados que a través de apoderado interpuso la señora Piedad Esneda Córdoba Ruiz contra la Nación – Procuraduría General de la Nación.

ANTECEDENTES

La señora Piedad Esneda Córdoba Ruiz, a través de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., en demanda presentada el 20 de mayo de 2011 (folios 366 a 457), solicitó que se declare la nulidad de los actos administrativos conformados por los fallos sancionatorios proferidos por la Procuraduría General de la Nación el 27 de septiembre de 2010 y el 27 de octubre de 2010.

La demanda estuvo acompañada de solicitud de suspensión provisional, presentada en escrito separado (folios 351 a 365). No obstante, la parte actora se acogió a la posibilidad legal de corregir la demanda y de presentar nueva solicitud y sustento de la suspensión provisional antes de la admisión de la demanda (C. C. A., art. 152, num. 1°). En efecto, el 6 de julio de 2011, presentó un escrito corrigiendo la demanda (folios 460 a 466) y en escrito separado (folios 470 a 475) manifestó textualmente que “sustituyo su petición de suspensión provisional por la contenida en este escrito”.

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

Los actos administrativos demandados están constituidos por el fallo de única instancia del 27 de septiembre de 2010, confirmado mediante decisión del 27 de octubre de 2010, a través de los cuales se declaró disciplinariamente responsable a la señora Piedad Esneda Córdoba Ruiz en su condición de Senadora de la República y se le impuso como sanción la destitución e inhabilidad general por el término de 18 años.

En el escrito que sustituye la petición inicial de suspensión provisional de los actos demandados se argumenta que los citados actos sancionatorios infringieron de manera manifiesta las normas constitucionales y legales en que se apoyaron, por indebida aplicación; y en las que debían apoyarse, por falta de aplicación.

Refiere el apoderado de la actora en su escrito de sustitución de la medida provisional, que no discute ninguno de los fundamentos fácticos de los actos impugnados y que las acusaciones de violación de normas se plantean en un marco de puro derecho.

En este orden presenta tres argumentos para sustentar la solicitud de suspensión provisional, en la siguiente forma:

1. Como argumento principal afirma que acorde con la ley orgánica del Congreso, es decir, con la Ley 5° de 1992, concretamente su artículo 266, la vigilancia superior de la conducta oficial de los Senadores y Representantes sólo puede ser ejercida por el Procurador General de la Nación conforme a los artículos 118 y 277 numeral 6º de la Constitución Política. Por lo tanto, como los hechos que motivaron la sanción disciplinaria no configuran conducta oficial susceptible de ser vigilada por el Procurador, es procedente la suspensión provisional de los actos sancionatorios demandados.

Agrega que ni la Constitución Política ni la Ley 5° de 1992 consagran como función de un Congresista, la actividad humanitaria que desplegó la demandante tendiente a la liberación de personas, y señaló que el hecho de que el Presidente de la República le hubiera encomendado a la actora esa actividad humanitaria, no convierte esa conducta en oficial, porque el presidente no tiene esa facultad según los capítulos 1 y 2 del Título VII de la Constitución Política.

2. De manera subsidiaria afirma el apoderado de la demandante que el Procurador General de la Nación tampoco tenía competencia para destituir a la Congresista, porque la ley sólo lo autoriza para que ejerza vigilancia sobre las conductas oficiales y los actos acusados se basaron en normas diferentes: de una parte el artículo 278 que contempla la posibilidad de destituir a un servidor público, y de otra el Código Disciplinario Único que no se aplica a los Congresistas.    

Insiste en que la ley orgánica del Congreso, esto es, la Ley 5° de 1992, consagra en el artículo 268 los deberes de los congresistas, en el artículo 269 las faltas y en el artículo 270 las sanciones, todo lo cual excluye el régimen ordinario disciplinario como lo es el Código Disciplinario Único y el Decreto 162 de 2000.

3. Finalmente, como segundo argumento subsidiario señala el demandante que con la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría, se desconoció que la pérdida de investidura de un congresista sólo procede como sanción, pero luego de verificarse el respectivo proceso ante el Consejo de Estado y por las causales que taxativamente establece la Constitución Política, en los artículos 110, 183 y 184.  

Concluye el memorialista afirmando que está probado un perjuicio económico a la demandante porque desde su destitución ha dejado de percibir la remuneración como Senadora de la República, en cuantía de $21.000.000.00 mensuales, según certificación suscrita por la Pagaduría del Senado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

De la  admisión de la demanda.

El escrito que contiene la demanda interpuesta por la señora Piedad Esneda Córdoba Ruiz, reúne los presupuestos descritos en el 137 del C.C.A.

Así mismo, la Sala verificó los presupuestos procesales de la acción, como son la caducidad y el agotamiento de la vía gubernativa, por lo cual procede la admisión de la demanda tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.  

De la suspensión provisional.

Consideraciones previas. Previo a la decisión sobre la solicitud de suspensión provisional del acto acusado procede la Sala a efectuar las siguientes precisiones.

En primer lugar, debe destacar la Sala que las consideraciones que aquí se consignarán hacen alusión exclusivamente a la solicitud de suspensión provisional que fue presentada por el demandante como sustitución de la solicitud inicial.

En la solicitud de suspensión provisional,  siguiendo el texto del demandante, no se discute “ninguno de los fundamentos fácticos de los actos impugnados”, pues la solicitud se plantea “en un marco de puro derecho”.

En consecuencia, no se hará ninguna referencia a las pruebas en las que se basó la decisión del Procurador General de la Nación, y el análisis se centrará en los argumentos que expone la parte demandante con respecto a lo que considera la violación manifiesta de normas, exclusivamente en relación con los alcances de la figura de la suspensión provisional de los actos administrativos.

La suspensión provisional de los actos administrativos. La figura de la suspensión provisional de un acto administrativo, está consagrada en el artículo 152 del C.C.A. así:

“Procedencia de la suspensión: El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor” (subrayado fuera de texto).

Acorde con el anterior precepto, puede concluirse que para que prospere la medida excepcional de suspensión provisional de un acto administrativo se requiere que de la confrontación del acto acusado con la norma superior invocada aparezca una violación directa, ostensible y manifiesta de ésta.

Esta Corporación viene señalando el criterio según el cual, para efectuar la mencionada confrontación, el juez debe analizar los argumentos en que se sustenta la medida cautelar, pero sin efectuar consideraciones valorativas de fondo que correspondan a la decisión que debe tomarse en la sentencia.  

Se ha señalado igualmente que de todas maneras el referido estudio requiere de una argumentación que si bien no tiene la envergadura del examen realizado en el fallo, sí implica un trabajo de interpretación pues “pretender que el Juez no desarrolle ningún ejercicio hermenéutico ni argumentativo ante una expresión legal (como por ejemplo la incluida en el artículo 152 del CCA: “manifiesta infracción de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma”), sino que aplique sin consideración alguna disposición, es desconocer abiertamente la necesaria relación entre interpretación, argumentación, actividad judicial y el deber de los jueces de motivar sus decisiones, postulado propio de toda sociedad enmarcada en los preceptos del Estado Social y Democrático de Derecho (…)

En el mismo sentido considera la Sala que la interpretación de las normas confrontadas y la argumentación de la decisión de suspender o no el acto acusado, son garantías necesarias para la administración y para el accionante teniendo en cuenta que se está frente a la posibilidad de suspender los efectos de un acto administrativo, que en virtud de la medida cautelar pierde su fuerza ejecutoria y deja de ser ejecutable.

La medida de suspensión provisional está sujeta entonces, a condiciones y requisitos exigentes como son la ostensible y manifiesta violación de textos superiores, por lo que no es dable al juzgador acceder a su decreto sino cuando encuentre visibles esos extremos, pues los casos en que la materia ofrezca dudas o para decidirla deba examinarse el fondo del asunto no resulta procedente acceder a su decreto.

La solicitud de suspensión provisional en el caso de autos. Para proceder a sustentar la solicitud de suspensión provisional, la parte demandante se ocupa de indicar la “demostración de la violación manifiesta de las normas”, insistiendo en que su argumentación será “al margen de la cuestión fáctica, como asunto de puro derecho”. Procede la Sala a estudiar los tres argumentos presentados al efecto por la parte demandante, en el mismo orden en que fueron propuestos:

1. Sobre el argumento principal de la parte demandante, para la Sala es claro que, conforme al art. 266 de la Ley 5° de 1992, el Procurador ejerce “vigilancia superior de la conducta oficial” de los Congresistas. Pero avanzar en el análisis acerca de qué constituye esa “vigilancia superior” y qué comprende la “conducta oficial”, para los efectos de la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo disciplinario que es objeto de la presente demanda, constituiría violación al debido proceso y a los derechos de las partes, dado que precisamente esos aspectos constituyen el debate central de este proceso, los que sólo pueden juzgarse cuando se haya producido la contestación de la demanda y se hayan practicado las pruebas del proceso. No puede hablarse, en consecuencia, de violación directa de las normas aplicables, para justificar la suspensión provisional.

Adicionalmente debe señalarse que el solicitante parte del hecho de que la demandante, en su calidad de Congresista, desarrolló una “actividad humanitaria”, que fue además –según la demanda- delegada por el Presidente de {{}{{{}}{}{{}{{{}}{}la República.

A partir de esos hechos, en criterio de la Sala, resulta imposible acceder a la solicitud de suspensión provisional, dado que se requiere examinar el supuesto acto de delegación, lo que implicaría aportar una prueba en tal sentido.

2. Respecto del argumento subsidiario propuesto por la parte demandante para sustentar la solicitud de suspensión provisional, debe señalar la Sala que, al igual que en el punto anterior, la demandante parte de un supuesto argumentativo: “que la referida actividad humanitaria sí configura una conducta oficial” –conforme a su expresión textual-.

En sentir de la Sala, aquí caben las mismas consideraciones hechas en el punto anterior: si el análisis implica examinar unas presuntas actividades humanitarias, delegadas por el Ejecutivo Nacional, conforme se afirma, no es la suspensión provisional el mecanismo para concluir que se incurrió o no por parte del Procurador General en extralimitación de sus funciones o en la aplicación de sanciones que no correspondían.

3. Finalmente, en relación con el segundo argumento subsidiario propuesto por la parte demandante, estima la Sala que tampoco en este argumento se justifica a plenitud su solicitud de suspensión provisional, pues resulta evidente que no cabe aludir a la existencia de la acción constitucional de pérdida de investidura de los congresistas como justificación de la imposibilidad de que estos sean objeto de sanciones disciplinarias, pues se trata de dos acciones diferentes que no es posible confundir, como tampoco es válido argumentar la existencia de una de ellas para invalidar la existencia de la otra.

Sobre la demostración del perjuicio irremediable. Así mismo y en aras de dar cumplimiento de los mandatos del artículo 152 del C. C. A., la parte demandante refiere la existencia de un perjuicio irremediable que sustenta en los daños de índole material que la sanción de destitución le ocasiona y que pretende evitar con la suspensión de los efectos del fallo. Para la parte demandante la sanción disciplinaria amerita ser suspendida para evitar que se siga consumando el perjuicio que se le ha causado al dejar de devengar la suma que mensualmente se le cancelaba como Senadora de la República.

Para la Sala es claro que aún asumiendo que el aludido perjuicio se halle demostrado, es requisito legal necesario para decretar la suspensión provisional del acto acusado, conforma al artículo 152 del C. C. A., que por tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, igualmente se cumpla el requisito de la manifiesta violación de las disposiciones legales invocadas, lo cual, como se ha explicado, no se da en el caso de autos, razón por la cual carece de relevancia la eventual demostración sumaria del perjuicio que causa el acto administrativo que es objeto de esta acción.

Por las razones que anteceden, se admitirá la demanda en cuanto reúne los requisitos legales y se denegará la medida de suspensión provisional solicitada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,

RESUELVE

1. Admitir  la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Piedad Esneda Córdoba Ruiz contra los fallos de 27 de septiembre de 2010 y 27 de octubre de 2010 proferidos por la Procuraduría General de la Nación.

En consecuencia se dispone:

 Notifíquese esta decisión de manera personal al Agente del Ministerio Público.

 Notifíquese personalmente la admisión de esta demanda al Procurador General de la Nación, haciéndole entrega de copia de la demanda y sus anexos.  

 Por Secretaría y mediante oficio, solicítese a la entidad demandada el envío de los antecedentes administrativos que dieron origen a la expedición de los actos demandados.

 Fíjese el asunto en lista por el término legal.

 Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, la parte demandante deberá consignar en la cuenta de depósito de la Sección Segunda, la suma de $13.000.oo por concepto de gastos ordinarios de notificación.

2. Denegar la suspensión provisional de los fallos de 27 de septiembre de 2010 y de 27 de octubre de 2010 proferidos por la Procuraduría General de la Nación.
3. Reconocer personería al abogado en ejercicio Dr. Diego Alexander Angulo Martínez para actuar como apoderado de la demandante, en los términos y para los efectos del memorial poder conferido y que se encuentra al folio 1 del expediente.
4. Reconocer personería y tener al abogado en ejercicio Dr. Roberto Salgado Zamudio como apoderado sustituto de la demandante en los términos y para los efectos del memorial poder de sustitución obrante al folio 468 del expediente.  

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA               GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN       BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

ALFONSO VARGAS RINCÓN                               LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2018

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