RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LOS MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL – Regulación legal

Las autoridades disciplinarias, en las actuaciones que adelanten contra los destinatarios de la Ley 1015 de 2006, deben aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el Código Disciplinario Único o Ley 734 de 2002 en el aspecto procedimental

FALSA MOTIVACIÓN – Definición  

Los motivos de un acto administrativo constituyen uno de sus fundamentos de legalidad, a tal punto, que cuando se demuestra que estas razones que se expresan en el acto, como fuente del mismo, no son reales, no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación. NOTA DE RELATORÍA : Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 14 de abril de 2016, expediente 25000232400020080026501, magistrada ponente: María Claudia Rojas Lasso

FALSA MOTIVACIÓN  - Causales

La falsa motivación del acto ocurre cuando: i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien sea por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión

GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS – Parámetros / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA

El análisis de la proporcionalidad en el derecho disciplinario deberá estudiar: i) el grado de la afectación de la falta sobre los deberes del cargo del funcionario y sobre el cumplimiento de los fines del Estado y los principios constitucionales de la función pública ii) la gravedad de la sanción impuesta y iii) la proporcionalidad entre ambas. En este sentido, la proporcionalidad implica que la sanción no resulte excesiva en rigidez frente a la gravedad de la conducta, ni tampoco carente de importancia frente a esa misma gravedad. Sentencia. NOTA DE RELATORÍA : Corte  Constitucional, sentencias C-728 de 2000, C-181 de 2002, C – 215 de 2003

FUENTE FORMAL : LEY 1015 DE 2006 – ARTÍCULO 34 NUMERAL 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá D.C., cinco (5) de julio dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00811-00(1651-13)

Actor: JONATTAN ANDRÉS GARZÓN OSORIO

Demandado: Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad; violación del debido proceso

Actuación: Sentencia (única instancia)

Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES

La acción (ff. 320-336). El señor Jonattan Andrés Garzón Osorio, por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), demanda a la Nación- Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.

1.2 Pretensiones (ff. 330-331). Se declare la nulidad del acto administrativo complejo, compuesto por las decisiones disciplinarias de primera y segunda instancia proferidas el 25 de agosto de 2011 y el 16 de septiembre de 2011, respectivamente, por medio de las cuales se impuso la sanción al demandante de destitución del cargo e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de 10 años; así como de la Resolución 4141 de 15 de noviembre de 2011; por medio de la cual se ejecuta la sanción, todos ellos proferidos por la Policía Nacional.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicita: i) el reintegro del demandante al mismo cargo que desempeñaba o en uno mejor, según los ascensos que por antigüedad tendría derecho; ii) se declare que no existió solución de continuidad en la relación laboral y iii) se condene al pago de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha que la sentencia quede ejecutoriada; asimismo, pide que se ordene el pago de los salarios, prestaciones sociales, primas, reajustes o aumentos de sueldo y demás emolumentos que dejó de percibir desde el 30 de noviembre de 2011 y hasta que se produzca el reintegro; iv) el pago del lucro cesante en relación con la anterior pretensión, consistente al menos, en los intereses corrientes actualizados desde el momento que debieron pagarse hasta cuanto se realice el pago real y efectivo; v) al pago de intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia y hasta que el pago se haga real y efectivo; y vi) se condene en costas y gastos del proceso a la parte demandada.

Fundamentos fácticos. Refiere el apoderado que el demandante ingresó a la Policía Nacional desde el 1 de septiembre de 2003 hasta el 29 de diciembre de 2011, fecha en la cual fue destituido mediante Resolución 4141 de 15 de noviembre de 2011.

Sostiene que de conformidad con el testimonio del señor Eduardo Agualimpia y de las versiones de los patrulleros disciplinados, se debe concluir que estos últimos lo que realizaron fue su labor, al procurar que no se ejecutara y perfeccionara una conducta punible y tipificada como hurto.

Afirma que los patrulleros Garzón y Cubides interceptaron en las afueras de su casa al señor Eduardo Agulimpia Roa cuando estaba descargando unos árboles cortados y le solicitaron el permiso que expide la CAR para talar, este les informó que los troncos no eran de él y que llamaría a su patrón para que llevara el mencionado permiso.

Agrega que los patrulleros condujeron a la estación Chico de Soacha al señor Agualimpia en el vehículo en el que cargaba la madera, automóvil que conducía el señor Ismael Enrique Luna Lozano; finalmente, aclara que al señor Agulimpia se le solicitó que no se retirara de la estación  hasta que no llegara el permiso de tala de árboles.

1.4 Síntesis del hecho generador de la investigación disciplinaria. La Policía Nacional ordena investigación disciplinaria contra el demandante por los hechos relacionados por el «[...] señor EDUADO AGUALIMPIA ROA, quien manifestó que para la fecha del 18 de diciembre de 2010, fue víctima al lado de su hermano de exigencia de dinero para no ser judicializado por una madera que se encontraba transportando, ya que no tenía el permiso en el momento al igual que le hicieran exigencias de $150,000 pesos al conductor del camión que realizaba el transporte para no inmovilizar el vehículo, procedimiento el cual no fue informado a los Comandante de la Subestación de Policía de Soacha».

Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. El apoderado cita como normas violadas por los actos administrativos demandados, el preámbulo y los artículos 2, 4, 5, 15, 21, 25, 29, 42, 44, 125, 209 y 228 de la Constitución Política.

El demandante aduce la ilegalidad de los actos administrativos, por cuatro temas: i) en primer lugar, sostiene que los actos administrativos demandados son una expresión de falsa motivación porque las razones que les sirvieron de fundamento, no están acorde con la realidad, ello en razón a  que su poderdante jamás ha solicitado ni para sí ni para nadie dádivas para hacer o dejar de hacer su trabajo; ii) las decisiones de primera y segunda instancia, violaron los principios de debido proceso y legalidad, pues, según su entender, ante las contradicciones de los testimonios obrantes en el proceso, los operadores disciplinarios conforme a la Resolución 3906 de 2008 debieron iniciar una investigación comisionando al departamento SIPOL; iii) existe un error en la apreciación de la prueba, debido a que el material obrante en el proceso no demuestra la responsabilidad de su defendido, conforme con su criterio, las decisiones se basan única y exclusivamente en los testimonios de dos hermanos (Eduardo y Humberto Agualimpia Roa), de los cuales no se demostró la veracidad de sus afirmaciones; y iv) existen errores en la graduación de la sanción en razón a que, esta es exagerada porque no se tuvo en cuenta que el disciplinado en 8 años había recibido 13 felicitaciones y no se encuentra probada la conducta.

Contestaciones de la demanda:

Ministerio de Defensa Nacional -Policía Nacional (ff. 491-502). La entidad demanda, por intermedio de apoderado, se opone a todas las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: i) los actos administrativos demandados gozan de presunción de legalidad y fueron expedidos por autoridad competente, es decir, conforme a la Constitución y la ley; ii) respecto de la pretensión de reintegro sin solución de continuidad, considera que de acuerdo con el artículo 17 del Decreto 1791 de 2000, los ascensos del personal de la Policía Nacional no pueden operar de manera automática, por ello no puede aceptarse dicha pretensión por ser contraria a la ley; iii) frente al argumento de violación del principio de legalidad, afirma que en el caso bajo estudio, contrario a lo manifestado por el demandante, un procedimiento disciplinario no requiere en ningún momento de una investigación realizada por parte del personal de la seccional de inteligencia de la Policía; iv) sostiene que no hubo indebida valoración probatoria, ello en consideración a que en los actos acusados abunda el análisis integral de todos los elementos probatorios recolectados; y v) por último,  en lo referente a la graduación de la sanción; manifiesta que los operadores disciplinarios aplicaron correctamente los criterios fijados en los artículos 34, ordinal 4; 39 y 40 de la Ley 1015 de 2006 para imponer la sanción al demandante.

Finalmente, conforme al artículo 164 del CCA, solicita que se declaren de oficio las excepciones que se prueben en el proceso.

Período probatorio (ff. 509-510). Mediante auto de 25 de agosto de 2014, se abrió el proceso a pruebas y se tuvieron en cuenta los documentos allegados por las partes con la demanda y su contestación.

El demandante interpuso recurso de súplica contra el auto de pruebas. Este fue concedido parcialmente y se decretó la prueba documental solicitada por él.

Alegatos de conclusión (f. 539). Con proveído de 11 de agosto de 2017, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y recibir concepto del Ministerio Público.

1.8.1 Parte demandada (ff.546-558). El apoderado de la Policía Nacional presenta alegatos de conclusión en los que reitera los argumentos de la contestación de la demanda; adiciona que el operador disciplinario al emitir su decisión realizó un análisis juicioso de las pruebas que le sirvieron de fundamento. Además, considera que las decisiones de primera y segunda instancia se ajustaron a la normativa vigente, en especial a las Leyes 1015 de 2006 y 734 de 2002.

1.8.2 Parte demandante (ff. 559-565). El apoderado de la parte demandante sostiene que de los errores tan marcados de las declaraciones de los señores Agualimpia, Ismael Enrique Luna y Alexánder Rodríguez Betancur, así como de las versiones libres de los disciplinados Garzón y Cubides, se puede deducir que la narración de los hechos realizada por los primeros fue inventada y alterada para enlodar el buen nombre del policía Garzón.

1.8.3 Concepto del Ministerio Público (ff. 567-574). La procuradora segunda delegada ante esta Corporación solicitó negar las pretensiones de la demanda, para lo cual reflexionó que: i) las pruebas testimoniales resultan responsivas, exactas y completas, que sumado con la valoración sistemática de las pruebas documentales, resultan coherentes y uniformes para demostrar la responsabilidad del demandante; y ii) no puede pasarse por alto que conductas como las desplegadas por el demandante, afectan la credibilidad que la ciudadanía tiene en la Policía Nacional.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1 Competencia. Conforme a la preceptiva de los ordinales 1 y 13 del artículo 128 del CCA y lo dispuesto por la sección segunda del Consejo de Estado en autos de 4 de agosto de 2010[1] y 18 de mayo de 2011[2], este último complementario del primero, esta Colegiatura es competente para conocer en única instancia de las controversias como la presente, en las que se impugnan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro temporal o definitivo del servicio o suspensiones en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía, siempre y cuando se trate de decisiones proferidas por autoridades nacionales.

Actos acusados.

Decisión disciplinaria de primera instancia proferida el 25 de agosto de 2011, por el jefe de la oficina de control disciplinario interno del departamento de la Policía de Cundinamarca, por medio de la cual se le impuso al demandante sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general de 10 años.

Decisión de segunda instancia de 16 de septiembre de 2011, proferida por la inspectora delegada de la región uno de la Policía Nacional, que confirma la sanción impuesta por la primera instancia.

Resolución 4141 de 15 de noviembre de 2011, por medio de la cual el director general de la Policía Nacional ejecuta la sanción disciplinaria.

2.3 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos acusados fueron expedidos con infracción de las normas citadas en la demanda y con violación del debido proceso, de conformidad con lo indicado en los hechos y en los cargos planteados en los antecedentes de esta providencia.

1. Pruebas relevantes. El procedimiento disciplinario.

Al señor Jonattan Andrés Garzón Osorio, mediante auto de 5 de agosto de 2011, se le formuló el siguiente cargo único como violatorio del  ordinal 4 del artículo 34 de la Ley 1015 de 206:

[...]

Presuntamente el día 18 de diciembre de 2010, le solicitó dadivas al señor EDUARDO AGUALIMPIA y HUMBERTO AGUALIMPÌA, para no judicializar al primero de los nombrados, quien se encontraba descargando una madera en su vivienda para posteriormente negociarla sin el lleno de los requisitos legales para tal efecto.

Con el anterior comportamiento, el señor GARZÓN OSORIO JONATTAN ANDRÉS, en su condición de miembro de la Policía, estaría presuntamente incurso en falta disciplinaria contenida en la Ley 1015 de 2006, así:

Artículo 34 FALTAS GRAVÍSIMAS. Son falta gravísimas:

Numeral 4 Solicitar o recibir directa o indirectamente dadivas o cualquier otro beneficio, para sí o para un tercero. Con el fin de ejecutar, omitir o extralimitarse en el ejercicio de sus funciones.

(negrillas despacho)

Aclarándole que la acusación que se le endilga en este caso específico, respecto a su presunto comportamiento, se adecua de la siguiente manera: Solicitar directamente dedivas para sí, con el fin de omitir el ejercicio de sus funciones.

[...]

2. Caso concreto relativo al problema jurídico planteado. En lo que sigue estudiaremos los argumentos expuestos por la demanda, la contestación y el concepto del Ministerio Público, que serán agrupados en tres temas, así: i) en primer lugar, se verificará si los actos administrativos demandados son una expresión de falsa motivación por error en la apreciación y valoración de la prueba; ii) si las decisiones de primera y segunda instancia violaron los principios de debido proceso y legalidad, por no haber iniciado una investigación comisionando al departamento SIPOL, conforme con la Resolución 3906 de 2008; y iii) verificar si en el caso concreto se presentaron errores en la graduación de la sanción.
1. Marco normativo -régimen disciplinario de la Policía Nacional. En virtud de las funciones específicas que cumplen los miembros de la fuerza pública (fuerzas militares y Policía Nacional), el constituyente en los artículos 217 (inciso tercero) y 218 (inciso segundo) de la Constitución Política, facultó al legislador para determinar los regímenes disciplinarios especiales de tales servidores.

En desarrollo de lo anterior, la Ley 1015 de 2006 fijó el régimen disciplinario de la Policía Nacional y en el artículo 23 dispuso que son destinatarios de la misma «... el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo»; el artículo 58 prevé que el procedimiento aplicable a los sujetos pasivos del régimen disciplinario de la institución será el establecido en la Ley 734 de 2002, o la norma que la modifique.

Por consiguiente, las autoridades disciplinarias, en las actuaciones que adelanten contra los destinatarios de la Ley 1015 de 2006, deben aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el Código Disciplinario Único o Ley 734 de 2002 en el aspecto procedimental.

2. Falsa motivación por error en la apreciación y valoración de la prueba. Desde el punto de vista general, conforme a los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 1 del 1984), que consagraban las acciones de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos pueden ser impugnados, ente otras causales, por  falsa motivación del acto. 

Acorde con ello, el Consejo de Estado[3] ha indicado que los motivos de un acto administrativo constituyen uno de sus fundamentos de legalidad, a tal punto, que cuando se demuestra que estas razones que se expresan en el acto, como fuente del mismo, no son reales, no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación.

 

Por ello, ha explicado[4] que el vicio de nulidad es el que afecta el elemento causal de la decisión, relacionado con los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición y, por lo tanto, el impugnante tiene la carga de demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad.

 

Según lo precedente, esta Corporación[5] ha afirmado que la falsa motivación del acto ocurre cuando: i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien sea por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión

Sobre la falsa motivación en materia disciplinaria, resulta pertinente indicar que si bien, con anterioridad, la jurisprudencia del Consejo de Estado había señalado que el control judicial de los procesos disciplinarios no se trata de una tercera instancia en la cual se pudieran practicar pruebas que no fueron pedidas en el procedimiento disciplinario y que sirvieron de sustento para la decisión en sede administrativa, se impone la valoración de las practicadas, para desentrañar si se presentó un defecto fáctico que amerite la anulación de los actos sancionatorios, puesto que si en el procedimiento disciplinario se burló el derecho de defensa o el debido proceso al encartado, aquel no tiene otro recurso distinto para demostrar tal vulneración.

De encontrar comprobada la errónea valoración probatoria, se demuestra una falsa motivación, en tanto la realidad probada contraviene los supuestos fácticos a los que hacen referencia los actos demandados, es decir, se desvirtúa la legalidad de los actos administrativos, que se presume, y se prueba la causal de nulidad, por falsa motivación, o por la vulneración de los derechos fundamentales del disciplinado, tal como lo señaló el Consejo de Estado, en la sentencia de 18 de marzo de 2010[6], en los siguientes términos:

[... ] la relación entre el proceso disciplinario y el procedimiento contencioso administrativo, esto es, las cargas argumentativas del demandante en el enjuiciamiento contencioso administrativo y el papel del juez frente al proceso.

Partiendo de que el control del juez administrativo sobre el acto disciplinario es pleno, como ya lo ha resaltado la Sala, la especificidad del proceso disciplinario conduce a que la presunción de legalidad que se predica de todo acto administrativo, adquiera particular relevancia frente al acto sancionatorio disciplinario.

El juez de la legalidad del acto, debe verificar si la interpretación jurídica efectuada por el titular de la acción disciplinaria se enmarcó dentro de los parámetros hermenéuticos, o si excedió los límites de la actividad disciplinaria. No se trata de que el control de legalidad de ese acto administrativo de naturaleza especial sea un control restringido, pero siendo el procedimiento disciplinario un verdadero procedimiento, con etapas, partes, formulación de cargos, descargos, etapa probatoria, fallo, etc., el control judicial contencioso administrativo de ese acto definitivo no puede constituir una instancia más dentro de la actuación.

Esta tesis fue reiterada por la esta sección en sentencia de 5 de septiembre de 2012[7], en donde discurrió así:

[...]´

Corresponde entonces a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, entre otras cosas, verificar que la prueba recaudada en el tramite disciplinario se haya ajustado a las garantías constitucionales y legales, es decir, la acción de nulidad resulta ser un momento propicio para la exclusión de la prueba manifiestamente ilícita o producida con violación al debido proceso o de las garantías fundamentales, o sea, para aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios básicos rectores de esa actividad imprescindible para el ejercicio del derecho de defensa. Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando ésta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa pruebas haya hecho el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional que ejerce la Procuraduría General de la Nación, no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el C.D.U. y es en principio ajena a la actividad de la jurisdicción. En síntesis, debe distinguirse radicalmente la tarea del Juez Contencioso que no puede ser una tercera instancia del juicio disciplinario, y tal cosa se ha pretendido con la demanda contencioso administrativa de que hoy se ocupa la Corporación, demanda que por tanto está condenada al fracaso.

[...]

Sin embargo, desde la sentencia de 26 de marzo de 2014[8], el Consejo de Estado ha venido precisando el anterior criterio jurisprudencial respecto del control judicial ejercido por esta jurisdicción, sobre los actos y procedimientos administrativos disciplinarios en sede de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, en los siguientes términos:

Por mandato de la Constitución Política y la ley, el control judicial ejercido por la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos y procedimientos administrativos disciplinarios en sede de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho es un control integral y pleno, que se aplica a la luz de la Constitución y del sistema legal como un todo, en los aspectos tanto formales como materiales de las actuaciones y decisiones sujetas a revisión, y no se encuentra limitado ni por las pretensiones o alegaciones de las partes. Como se recalcará más adelante, el mandato constitucional de prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones de la administración de justicia (art. 228, C.P.), aunado a la prevalencia normativa absoluta de la Constitución Política en tanto norma de normas (art. 4, C.P.) y al postulado de primacía de los derechos fundamentales de la persona (art. 5, C.P.), obliga en forma imperativa a los Jueces de la República -incluyendo al Consejo de Estado y a la totalidad de la jurisdicción contencioso-administrativa- a dar una implementación práctica integral a los mandatos del constituyente, y al sistema jurídico-legal vigente como un todo, en cada caso individual que se someta a su conocimiento a través de los medios ordinarios de control que consagra el CPACA.

[...]

Al respecto, esta Colegiatura en la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016 de la sala plena[9] sostuvo que «No es comparable, ni de lejos, el titular de la acción disciplinaria de naturaleza administrativa con el rango y la investidura de un juez de la República», providencia que igualmente marcó el afianzamiento de la pauta interpretativa de 2014 en el sentido de que el control ejercido por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria es de carácter integral, el cual comporta una revisión legal y constitucional, sin que alguna limitante restrinja la competencia del juez, entre otras razones, porque la presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo y porque la interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. El control integral a que alude el citado fallo se enuncia así:

[...] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva [...].

Con base en esta orientación jurisprudencial, debe la Sala examinar si los actos de carácter sancionatorio proferidos por la Policía Nacional en ejercicio del poder disciplinario, demandados en este proceso, son una expresión de falsa motivación por indebida valoración probatoria.

En el caso bajo estudio, la decisión proferida por la primera instancia el 25 de agosto de 2011, sustenta la responsabilidad del demandante en 6 pruebas testimoniales y 5 pruebas documentales, en las que se destaca:

Fotocopias de los folios 274, 275, 276 y 277 del libro de población de la subestación de Policía del Chico, en el que se realizaron las anotaciones de las novedades y actividades realizadas entre el 15 y el 21 de diciembre de 2010, y en las que no se observa ninguna anotación frente al procedimiento efectuado en la incautación de la madera el 18 de diciembre de 2010.

Luego del análisis de cada una de las pruebas documentales y los testimonios el fallador de primera instancia concluye:

Para el caso que nos ocupa se observa que tanto el señor EDUARDO AGUALIMPIA y HUMBERTO AGUALIMPIA en su ratificación de queja fueron persistentes en su acusación y en la molestia que les causaba haber sido víctimas de un presunto atropello vil y descarado por parte de los miembros de la Policía Nacional al solicitarles dadivas para no dar cumplimiento a los requerimientos normados por la Ley.

Dichas pruebas e indicios (oficio informando el procedimiento a la CAR, Fiscalía URI Soacha Queja del señor AGUALIMPÌA de fecha 21 de diciembre de 201) indican, que el señor Patrullero GARZÓN OSORIO JONATHAN ANDRÉS, solicitó dinero para omitir su obligación legal y someter al amparar de la ley conducta punible fraguada para la fecha del 18 de diciembre de 2018 Subestación de Policía Chico), dejando dicho en conocimiento de las autoridades competentes luego de saber que los hermanos AGUALIMPIA, le hubieran colocado la queja por la comisión de una falta disciplinaria descrita en la ley 1015/06.

En el mismo acto, frente a los argumentos expuestos por la defensa la primera instancia expone:

Frente a los argumentos expuestos por el disciplinado el despacho los respeta pero no los comparte ya que se establece que efectivamente el señor Patrullero GARZÓN OSORIO JONATHAN, realizó el procedimiento de incautación de una madera la cual se encontraba en posesión del señor EDUARDO AGUALIMPIA, quien pretendía comercializarla en una maderera del sector de Soacha, procedimiento que pretendió legalizar para la fecha del 22 de diciembre de 2010, después que tuvo conocimiento que los hermanos AGUALIMPIA, habían colocado una queja para la fecha de 21 de diciembre de 2010 [...]

Por su parte, la decisión de segunda instancia de 16 de septiembre de 2011, respecto del análisis probatorio que demostraba la responsabilidad del demandante, analizó:

Esta Delegada procedió a hacer un análisis conjunto de las pruebas obrantes en el expediente, bajo la óptica de las reglas de la sana crítica, se pudo establecer sin duda alguna que no hay exculpación alguna frente al proceder del aquí investigado, pues no tiene justificación que solo tres días después de la incautación de la madera, es decir, la incautación se efectuó el día sábado 18 de diciembre de 2010, y solo hasta el día miércoles 22 de diciembre de 20101 dejan a disposición de la CAR la madera (fl. 37 del expediente), y ese mismo día mediante oficio informan a la fiscalía del mencionado procedimiento con la madera ( fl.15 del expediente), esto es un serio indicio que compromete la responsabilidad del Patrullero JONATTAN ANDRÉS GARZÓN OSORIO, pues téngase en cuenta que las citadas diligencias adelantadas por el patrullero trascurrieron después de que el ciudadano EDUARDO AGUALIMPIA el día 21 de diciembre de 2010 presentara su queja (fl. 2 del expediente), cuando se estaba instaurando esa queja fue requerido el señor Comandante de la estación de Policía Chico-Soacha Subteniente ÁLVARO ERNESTO MORA VALENCIA quien en diligencia de declaración que rindiera ante el ad-quo manifestó que no se había dado cuenta del procedimiento efectuado por el Patrullero JONATTAN ANDRÉS GARZÓN OSORIO solo hasta el mismo día en que fue llamado a la Oficina de Atención al Ciudadano lugar donde se encontró con dos ciudadanos y la encargada de la Oficina Patrullera LIDA.

Conforme a lo anterior, y en atención al sistema de la sana crítica y en especial, en aplicación de los principios de la lógica de identidad y no contradicción, esta Corporación encuentra que de los testimonios de los hermanos Agualimpia y del subteniente Mora Valencia, así como de la versión libre rendida por el patrullero Garzón Osorio, y de las pruebas documentales contenidas en las fotocopias de los folios 274, 275, 276 y 277 del libro de población de la subestación de Policía del Chico, se debe concluir, como efectivamente lo dedujo la primera y segunda instancias disciplinarias, la responsabilidad endilgada al patrullero Garzón Osorio, referente a la conducta de solicitar directamente dádivas para sí, con el fin de omitir el ejercicio de sus funciones, violando con este actuar el deber previsto en el numeral 4 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006.

Por lo expuesto, esta Sala considera que el cargo de falsa motivación por indebida valoración probatoria no está llamado a prosperar, en razón a que en la investigación disciplinaria existe suficiente material probatorio que fue debidamente evaluado y valorado tanto por la primera como la segunda instancias disciplinarias, y del cual razonablemente debía concluirse la responsabilidad del demandante.

3. Debido proceso y legalidad en materia disciplinaria. Frente a la cuestión de si las decisiones de primera y segunda instancia, violaron los principios de debido proceso y legalidad, por no haber iniciado una investigación comisionando al departamento SIPOL, de conformidad con la Resolución 3906 de 2008; en primer lugar, debe tenerse en cuenta que los artículos 29 de la Constitución Política, 5 de la Ley 1015 de 2006[10] y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los operadores disciplinarios, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.

La Corte Constitucional[11] al respecto ha sostenido: «Las garantías establecidas en virtud del debido proceso administrativo, de acuerdo a la jurisprudencia sentada por este alto Tribunal, son las siguientes: "(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.»

En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional[12] también ha destacado los  elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria, se han señalado, entre otros: i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria; ii) el principio de publicidad; iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba; iv) el principio de la doble instancia; (v) la presunción de inocencia; vi) el principio de imparcialidad; vii) el principio de non bis in idem; viii) el principio de cosa juzgada; y ix) la prohibición de non reformatio in pejus.

Por otra parte, en el campo disciplinario, el principio de legalidad se encuentra consagrado en diversas disposiciones constitucionales:  i) en los artículos 6° y 29 que establecen que los servidores públicos no pueden «ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes», y que «sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley»; ii) al disponer los artículos 122 y 123 que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento y que, en todo caso, «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento»;  y iii) en el artículo 124 que le asigna al legislador la potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los servidores del Estado. Esta última norma prevé que: «la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva»[13].

Adicionalmente, en el campo del derecho disciplinario la Corte Constitucional ha señalado que existen particularidades importantes respecto del alcance de este principio y en esa medida se ha admitido cierta flexibilidad[14], la cual no es absoluta, pues no puede ser ilimitada de forma que conduzca a la arbitrariedad de la Administración en la imposición de sanciones, por lo cual se vulnera este principio «cuando se advierta vaguedad, generalidad e indeterminación en la actuación del legislador, en la identificación de la conducta o en la sanción a imponer, de manera que no permitan establecer con certeza las consecuencias de una conducta».

En conclusión, el principio de legalidad no puede analizarse de manera abstracta, sino que se manifiesta a su vez en tres principios: (i) reserva de ley[16], (ii) tipicidad[17] y (iii) lex praevia.

En este sentido, una vez analizadas la Leyes 734 de 2002 y 1015 de 2006, esta Sala encuentra que, contrario a lo manifestado por la parte demandante, no existe ninguna obligación procesal que exija comisionar al departamento SIPOL en esta clase de procedimientos disciplinarios, por tal razón, su no convocatoria no es violatorio del principio de legalidad y por ello, no se evidencia violación alguna del derecho fundamental al debido proceso en el asunto bajo estudio.

Asimismo, se observa que en lo referente al procedimiento disciplinario y el respeto de las ritualidades propias del debido proceso, se brindó la garantía y oportunidad para ejercer el derecho de audiencia y contradicción de los disciplinados, se respetaron todas las etapas procesales de apertura, pliego de cargos y decisión, se concedieron los recursos de ley, se hizo una valoración sistemática del material probatorio y se respetó el principio de legalidad, en especial, porque el cargo disciplinario por el cual se sancionó al demandante es claro, preciso, específico y se fundamenta en la ley aplicable.

2.5.4 Parámetros de graduación de las sanciones disciplinarias. En cuanto al principio de proporcionalidad en materia sancionatoria administrativa, la Corte Constitucional ha señalado que este exige que tanto la falta descrita como la sanción correspondiente a la misma resulten adecuadas a los fines de la norma[19], los cuales están constituidos por: i) el cumplimiento de los deberes del cargo y ii) el aseguramiento de los fines del Estado y de los principios de la función pública como la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad:

Por lo anterior, la imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron y se concluye que el derecho disciplinario, como modalidad del derecho administrativo sancionador, pretende regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función pública, y que, para tal cometido, describe mediante ley una serie de conductas que estima contrarias a ese cometido, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses que ellas producen[20]. 

La Corte Constitucional ha analizado en numerosas ocasiones el principio de proporcionalidad en materia sancionatoria, estableciendo que el mismo hace parte de las garantías esenciales del debido proceso y que constituye un límite esencial para el legislador.

Así por ejemplo, la sentencia C-728 de 2000[21] declaró exequible el numeral 10 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995, al considerar proporcional la no exención de responsabilidad disciplinaria de los funcionarios por las tareas de los subordinados. En esta providencia se afirmó que «el interrogante acerca de la estricta proporcionalidad persigue determinar si el objetivo perseguido por la norma está en una relación de simetría con las restricciones que ella crea sobre los derechos de las personas, es decir, si los beneficios que se derivan de la aplicación del precepto superan los perjuicios que se causa a los individuos con el mismo»

En el mismo sentido, la sentencia C-181 de 2002 que analizó la proporcionalidad de la sanción disciplinaria accesoria de la exclusión de la carrera y declaró su exequibilidad condicionada en el sentido de que no puede ser impuesta frente a faltas graves o leves, para lo cual afirmó: «Aunque el legislador goza de un amplio margen de discrecionalidad al momento de decidir cuáles conductas merecen juicio de reprochabilidad jurídica, dicha autonomía se encuentra restringida por las pautas que imponen la proporcionalidad y la vigencia de los principios de convivencia pacífica y el orden justo. A esto habría que agregar que el legislador está obligado a mantener las garantías mínimas que se ha comprometido proteger en el ámbito internacional en torno a la protección de los derechos de los asociados»[23].

La sentencia C – 215 de 2003[24] declaró inexequible la expresión «ante un concurso de infracciones en número superior a diez» contenida en el parágrafo segundo del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 por considerar que resulta desproporcionado e irrazonable «equiparar un concurso de igual número de faltas leves o de faltas graves, equiparándolas, sin atender a ninguna otra circunstancia, a la falta gravísima originaria de la mayor responsabilidad disciplinaria». 

En virtud de los parámetros jurisprudenciales expuestos, el análisis de la proporcionalidad en el derecho disciplinario deberá estudiar[25]: i) el grado de la afectación de la falta sobre los deberes del cargo del funcionario y sobre el cumplimiento de los fines del Estado y los principios constitucionales de la función pública ii) la gravedad de la sanción impuesta y iii) la proporcionalidad entre ambas. En este sentido, la proporcionalidad implica que la sanción no resulte excesiva en rigidez frente a la gravedad de la conducta, ni tampoco carente de importancia frente a esa misma gravedad.

En el caso bajo estudio se observa que para la graduación de la sanción los operadores disciplinarios de primera y segunda instancia, dedicaron un capítulo para determinar la proporcionalidad de la sanción a imponer el demandante. Sobre el particular, la decisión de primera instancia examinó:

En el caso su judice, al estudiar con detenimiento el extracto de la hoja de vida del patrullero JONATTAN ANDRÉS GARZÓN OSORIO, obrante dentro del plenario, observa el despacho que al mismo le figuran (12) felicitaciones, no le figuran condecoraciones, no le figuran sanciones en los últimos cinco años. Así las cosas al momento de aplicar el correctivo al tenor de lo establecido en el numeral en el artículo 39 numeral 2º, es fácil parea este fallador concluir que la sanción a imponer sería la de Destitución e inhabilidad General por un término entre 10 y veinte (20) años, por cuanto la situación disciplinaria del encartado se adecua perfectamente a la plurimencionada norma que establece los criterios de graduación de la sanción.

En este sentido, encuentra esta Sala que la sanción impuesta por los operadores jurídicos a la falta endilgada, cumple los criterios de graduación y  el principio de proporcionalidad, por las siguientes razones: i) conforme al numeral 4 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, la conducta endilgada al demandante es de aquellas que se califican como faltas gravísimas; ii) las circunstancias en que ocurrieron los hechos, determinan la intencionalidad del actor, y por ello la conducta fue imputada a título doloso; iii) acorde con el numeral 1 del artículo 39 de la Ley 1015 de 2006, las faltas gravísimas dolosas se les debe aplicar la sanción de destitución e inhabilidad general de 10 a 20 años.

Es decir, que en el caso bajo estudio los operadores disciplinarios debían aplicar la ponderación de la sanción que de manera anticipada había hecho el legislador en el numeral 1 del artículo 39, de la Ley 1015 de 2006, como en efecto ocurrió.

2.6 Otros aspectos procesales.

2.6.1 Condena en costas. No se procederá a ello respecto de la parte vencida, dado que en el prisma del artículo 171 del CCA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta Corporación[26], la oposición carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable. Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público,

FALLA:

1º. Niéganse las súplicas de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.

2º. No condenar en costas a la parte demandante.

3º. En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones que sean menester.

Notifíquese y cúmplase.

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

[1] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 4 de agosto de 2010, radicación 2010-00163-00 (1203-10), magistrado ponente: Gerardo Arenas Monsalve.

[2] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 18 de mayo de 2011, radicación 2010-00020-00 (0145-10), magistrado ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila.

[3] Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 14 de abril de 2016, expediente 25000232400020080026501, magistrada ponente: María Claudia Rojas Lasso.

[4] Ibidem

[5] Ibidem

[6] Consejo de Estado, sentencia de 3 de febrero de 2011, expediente: 250002325000200402982-01 (1384-06). Además, de  la sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 11  de diciembre 2012, expediente: 11001-03-25-000-2005-00012-00.

[7] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia del 5 de septiembre de 2012, expediente: 11001 0325000 2010 00183 00 (1305-2010), magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez.

[8] Consejo de Estado, sala plena, sección segunda, subsección A, sentencia del 26 de marzo de 2014, Radicación 263 de 2013, magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

[9] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicado 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011), magistrado ponente: William Hernández Gómez (E).

[10] «Por medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional».  El artículo 58 de esta ley preceptúa: «El procedimiento aplicable a los destinatarios de la presente ley, será el contemplado en el Código Disciplinario Único, o normas que lo modifiquen o adicionen.»

[11] Corte Constitucional, sentencia T-051 de 2016.

[12] Corte Constitucional, sentencia T-1034 de 2006, magistrado ponente: Humberto Antonio Sierra Porto. En igual sentido, las sentencias C-310 de 1997, magistrado ponente: Carlos Gaviria Díaz; C-555 de 2001, magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1102 de 2005, magistrado ponente: Jaime Araujo Rentería; y T-330 de 2007, magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño, entre otras. 

[13] Corte Constitucional, sentencia C-818-2005, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil

[14] Corte Constitucional, sentencia  T-1039 de 2006, magistrado ponente: Humberto Antonio Sierra Porto

[15] Corte Constitucional, sentencia C-853 de 2005, magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño. Ver también las sentencias C-343 de 2006 y C-507 de 2006, magistrado ponente: Manuel José Cepeda Espinosa.

[16] En materia disciplinaria, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado  ha establecido que el señalamiento de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, y a disposiciones con fuerza de ley.

[17] En aras de preservar el principio de reserva de ley, es para el legislador un imperativo constitucional fijar en la ley disciplinaria, como mínimo: (i) los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii) las remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto un tipo en blanco, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede precisar con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas mínimas que permitan su imposición y (v) los procedimientos que se adelanten para garantizar que su establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas del debido proceso

[18] Adicionalmente, a las personas no se les puede aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con posterioridad a la realización de la misma, porque ello desconocería el principio de lex praevia.

[19] Corte Constitucional, sentencia C-125 de 2003, magistrado ponente:  Marco Gerardo Monroy Ca

[20] Corte Constitucional, sentencia C-125 de 2003, magistrado ponente Margo Gerardo Monroy Cabra.

[21] Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.

[22] Corte Constitucional, sentencia C-728 de 2000, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.

[23] Corte Constitucional, sentencia C-181 de 2002, magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.

[24] Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.

[25] Corte Constitucional, sentencia C-721-2015, 25 de noviembre de 2015, Magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt.

[26] Consejo de Estado, sentencia de 18 de febrero de 1999, expediente: 10775, magistrado ponente: Ricardo Hoyos Duque.

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2018

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