DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO – Contenido /  DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO – Alcance

Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los operadores disciplinarios, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse; presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso. NOTA DE RELATORÍA: Corte constitucional, sentencia T – 051 de 2016.

CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS

Esta Colegiatura en la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016 de la Sala Plena  sostuvo que «No es comparable, ni de lejos, el titular de la acción disciplinaria de naturaleza administrativa con el rango y la investidura de un juez de la República», providencia que igualmente marcó el comienzo de una nueva pauta interpretativa en el sentido de que el control ejercido por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria es de carácter integral, el cual comporta una revisión legal y constitucional, sin que alguna limitante restrinja la competencia del juez, entre otras razones, porque la presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo y porque la interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley.

OMISIÓN O RETARDO INJUSTIFICADO EN EL TRÁMITE Y DECISIÓN DE PROCESOS DISCIPLINARIOS  / JUSTIFICACIÓN DE LA CONDUCTA  / CARGA DE LA PRUEBA / JUSTIFICACIÓN DE LA CONDUCTA  - Causales /   SOBRECARGA DE TRABAJO Y FALTA DE EQUIPOS

Comoquiera que la Ley 200 de 1995 señalaba los términos dentro de los cuales el operador disciplinario debía actuar en cada etapa del procedimiento, y que en este caso se estableció por arte de la entidad investigadora mora en 83 expedientes a cargo del demandante, la carga de la prueba de la justificación  extraordinaria, no basada simplemente en la congestión, estaba en cabeza del demandante y no la demostró, sin que esto implique responsabilidad objetiva, pues ante los cargos formulados, para quedar exento de responsabilidad disciplinaria el actor  tenía el deber de justificar su inactividad en alguna de las causales previstas en el artículo 23 de la Ley 200 de 1995, según el cual: «La conducta se justifica  cuando se comete: 1.Por fuerza mayor o caso fortuito; 2. En estricto cumplimiento de un deber legal.  3. En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales. 4. Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria». La sobrecarga de trabajo y falta de equipos alegadas por el actor no constituyen en este caso  causales extraordinarias e insuperables del atraso, pues la incuria aconteció en 83 investigaciones a cargo del demandante, con parálisis que  varió entre 1 y 3 años, se insiste, sin absolutamente ninguna actuación, por más sencilla que fuera, por consiguiente, la conducta no se allana a los eximentes de responsabilidad relacionados en la norma; aceptar lo contrario sería institucionalizar la impunidad disciplinaria del Estado, por cuanto la congestión es, en términos generales, permanente en esta clase de actuaciones administrativas. No desconoce la Sala que por moras de 5 meses, o menos, la Procuraduría exoneró de consecuencias disciplinarias al actor en 63 expedientes (f. 120 a 123), lo cual desvirtúa que en los demás casos se haya tratado de una sanción por mera "responsabilidad objetiva".

FUENTE FORMAL: LEY 200 DE 1995 – ARTÍCULO 23

FUERZA MAYOR – Requisitos / MORA EN EL TRÁMITE DE EXPEDIENTES DISCIPLINARIOS / CARGA DE  LA PRUEBA

No estamos en presencia de un caso de fuerza mayor, como lo quiere hacer ver el demandante para justificar la mora. Recordemos que el artículo 64 del Código Civil define la fuerza mayor como «el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.» (Se resalta). La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia  se refirió al hecho imprevisible como aquel «que dentro de las circunstancias normales de la vida, no sea posible contemplar por anticipado su ocurrencia», y al  hecho irresistible en cuanto que "que el agente no pueda evitar su acaecimiento ni superar sus consecuencias".  El actor manifiesta que en su caso se cumplieron los tres requisitos para que sea procedente admitir la configuración de la fuerza mayor: (i)  irresistibilidad; (ii)  imprevisibilidad; y (iii) exterioridad respecto del demandado.  Sobre este aspecto, manifiesta la Sala que la mora del demandante en el trámite de los expedientes a su cargo no era un hecho que se pudiera catalogar como imprevisible dentro de las circunstancias de trabajo en que se hallaba, en virtud de que era conocedor de ellas, dados precisamente los factores de exceso de carga laboral y la falta de equipos adecuados que invocaba como excusa; el asunto tampoco era exterior o ajeno al demandante, en razón  a que hacía parte de las funciones propias del cargo adelantar los procedimientos asignados como servidor público; y, respecto de irresistibilidad, no revestía tal carácter porque, consciente del atraso, debió adoptar estrategias de descongestión, como la atención a los casos más antiguos, etc., aun cuando no fuera superada totalmente la mora, pero no dejar en desidia las investigaciones por varios años sin ningún impulso, con riesgo de prescripción.  

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 64

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., ocho (8) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-01292-00(3282-13)

Actor: CARLOS TULIO FRANCO CUARTAS

Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

Actuación: Sentencia (única instancia)

Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES

1.1 La acción (ff. 124 a 143).  El señor Carlos Tulio Franco Cuartas, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), demanda a la Nación, Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que a continuación se precisan.

1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad i) de la decisión proferida en primera instancia el 28 de junio de 2001 por la veedora de la Procuraduría General de la Nación, a través de la cual sancionó disciplinariamente al actor con suspensión en el cargo por treinta (30) días e inhabilidad por el mismo término;  y ii) del acto administrativo de 5 de octubre de 2001, expedido por la sala disciplinaria de la misma entidad, con el que confirmó la sanción impuesta.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la entidad demandada que cancele el antecedente disciplinario de su hoja de vida; que le  reintegre  indexado el salario dejado de pagar durante la suspensión; el  pago de los perjuicios materiales y morales que sufrió por la sanción y que se le condene en costas.

1.3 Hechos. Relata el demandante que labora en la Procuraduría General de la Nación en el cargo de profesional universitario, grado 18, adscrito a la procuraduría provincial del Valle de Aburrá (Antioquia) desde el 1 de julio de 1986; en las evaluaciones de desempeño laboral ha obtenido calificaciones excelentes.

Manifiesta que el 27 de mayo de 1996 se formó el sindicato nacional de trabajadores de la Procuraduría General de la Nación «SINTRAPROAN», del que hizo parte como directivo sindical.  Indica que durante las negociaciones de implementación del referido sindicato, fue necesario denunciar penalmente en varias oportunidades al procurador general de la época, « ...hecho que indispuso  ostensiblemente a sus amigos contra los miembros del sindicato, entre ellos de mi poderdante.» y en retaliación, se inició de oficio una investigación disciplinaria a tres de los directivos del sindicato, incluido el actor,  de las cuales solo la del demandante terminó con sanción, pese a que las causas de investigación fueron las mismas para los tres.

Las demás razones expuestas en la demanda no son hechos sino apreciaciones subjetivas del apoderado, que se tendrán en cuenta como concepto de la violación invocada.

1.3.1 Síntesis del hecho generador de la investigación disciplinaria. (f. 1981 a 1997). El señor Carlos Tulio Franco Cuartas, quien se desempañaba para la época como profesional universitario en la procuraduría provincial del Valle de Aburrá (Antioquia), fue investigado y sancionado por la entidad, por haber incurrido en mora e inactividad total e injustificada, que osciló entre 3 años y 5 meses, en el trámite de 83 expedientes de actuaciones disciplinarias a su cargo en los años 1994 a 1996 (de 155 casos revisados – folio 5, cuaderno 6). La investigación se originó como resultado de una "Visita General" practicada por la veeduría de la entidad en junio y julio de 1998 a veintidós (22) funcionarios [entre ellos el demandante], que hacían parte de la procuraduría departamental de Antioquia, del Valle de Aburrá, provincial de Medellín, provincial de Rionegro y delegada para policía judicial y administrativa, que dio cuenta de la mora en el impulso de las investigaciones a cargo de ellos y recomendó iniciar las correspondientes averiguaciones disciplinarias contra los responsables de los casos.     

1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. La parte demandante considera que los actos acusados son violatorios de los artículos  13, 29, 83, de la Constitución Política;  14, 23, 118 de la Ley 200 de 1995; 12 de la Ley 599 de 2000; y 84 del Código Contencioso Administrativo.

En procura de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, además de lo que relata en los hechos de la demanda, expone los siguientes cargos:

1.4.1 Responsabilidad objetiva. Considera que la decisión proferida en primera instancia, que terminó con sanción de 30 días de suspensión, incurrió en responsabilidad objetiva, pues no se tuvo en cuenta que la mora en la gestión que se le endilgó para sancionarlo estaba rodeada de circunstancias que lo justificaban, tales como: i) a diciembre 31 de 1993, tenía 87 expedientes; ii) entre enero de 1994 y diciembre de 1996 le repartieron 628 más, lo que sumaba 715 procesos; iii) para diciembre de 1996 evacuó 484 y quedaron pendientes 231 casos, lo cual se traduce en que para esa fecha había devuelto más de las dos terceras partes de los procesos a él asignados, cifra significativa que no se tuvo en cuenta a la hora de decidir; iv) a partir de julio de 1995, fue nombrado abogado asesor, por lo que le correspondió, además de sus labores como abogado visitador, revisar el trabajo de sus compañeros, sin que dicha función se reflejara en las estadísticas; v) para calificar su actuación, la entidad desconoció el ejercicio que cada expediente conllevaba, entre otras, la de radicarlos, foliarlos, analizarlos, practicar pruebas, oficiar, realizar oficios, tomar declaraciones, elaborar informes, estudiar quejas, realizar autos de indagación preliminar, de apertura de investigación, de cargos y de pruebas, atender comisiones, competencias preferentes, supervigilancias, nulidades, recursos, etc., actuaciones que, además, fueron realizadas a máquina de escribir porque para esa fecha no tenían computadores, sin embargo fueron ignoradas en ambas instancias;  y vi) existía un elevado cúmulo de procesos y un reducido número de abogados, ya que para el año 1996 solo habían nombrados tres profesionales, circunstancia esta que constituía fuerza mayor en la demora que se le atribuyó.  Sobre este cúmulo de procesos, aclara que hay testimonios anexos al expediente que dan fe de tal situación.

La congestión era atribuible entonces a fuerza mayor, tal como lo reconocieron el procurador departamental de Antioquia  y la procuradora metropolitana en declaración al periódico El Colombiano, el 21 de octubre de 1998. Afirma que esta eximente de responsabilidad está prevista en el artículo 32 (numeral 1) del Código Penal y en el artículo 14 de la Ley 200 de 1995.

1.4.2  Violación al debido proceso (artículo 29 de la Constitución  Política).  Expresa que en el procedimiento se desconocieron las circunstancias de fuerza mayor que imposibilitaron el trámite normal de los 83 expedientes. Asegura que se le violó su derecho al debido proceso porque el artículo 118 de la Ley 200 de 1995 establece en forma clara y precisa que el fallo sancionatorio solo procederá cuando obre prueba que conduzca a la certeza de la falta y de la responsabilidad del disciplinado, y  en el procedimiento adelantado en su contra no se vislumbra tal certeza.

Considera que la actuación disciplinaria, además de violar el debido proceso, no se ciñó al principio de la buena fe, pues, dada la condición de miembro de la junta directiva del sindicato, se le quiso  presentar como pésimo trabajador, con bajo rendimiento laboral.

1.4.3 Falsa o errónea motivación. Asegura que los actos demandados están incursos en esta causal de nulidad porque no se tuvieron en cuenta las justificaciones dadas por el investigado y probadas con los testimonios de los procuradores departamentales y provinciales de Antioquia y Medellín, que daban cuenta del represamiento de trabajo, la falta de funcionarios para resolver, y el alto índice de corrupción que campeaba.

1.4.4 Desviación de poder.  Arguye que los actos demandados «lo que quieren materializar es una venganza contra mi poderdante por ser miembro directivo de "SINTRAPROAN", violando claramente el artículo 13 de la Constitución Nacional, Derecho a la Igualdad, y el artículo 38 ibídem. Se materializa la presente causal de nulidad, en la discriminación odiosa que hicieron los funcionarios investigadores, al absolver a otros compañeros de trabajo, tal como OMAR MARTÍNEZ, a sabiendas que se presentaban hechos similares entre ambos empleados y al sancionar sin sustento probatorio, y violando el principio de imparcialidad a mi poderdante por la UNICA RAZON DE SER DIRECTIVO SINDICAL, máxime que con dos (2) sanciones similares quedaría incurso en causal de retiro definitivo del servicio por una destitución» (f. 140).  

1.5 Contestación de la demanda (ff. 605 a 620). El apoderado de la Procuraduría General de la Nación solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. Afirma que de acuerdo con pronunciamientos del Consejo de Estado, la jurisdicción no se puede convertir en una tercera instancia para reabrir el debate probatorio que ya fue zanjado en el procedimiento disciplinario. Sostiene que los actos administrativos acusados están ajustados al ordenamiento jurídico, por tal razón, son eficaces y deben producir sus efectos.   

Considera que la motivación de las decisiones están soportadas en razones y explicaciones convincentes, argumentos jurídicos y de fundamentos que surgen del expediente, lo mismo que en reflexiones que analizan las pruebas y la tipificación de las conductas irregulares, situaciones que no desvirtuó el demandante y conllevan negar la nulidad solicitada.  

Respecto del cargo de violación del debido proceso, manifiesta que el expediente disciplinario muestra que el demandante gozó del debido proceso y de las garantías plenas a que tenía derecho como sujeto procesal, en razón a que cada una de las etapas de la investigación se desarrolló en debida forma y de acuerdo con la normativa aplicable al momento de los hechos; tanto el actor como su apoderado participaron y controvirtieron las actuaciones surtidas.

Se opone la falsa motivación que invoca el demandante, pues considera que las decisiones fueron sustentadas en las pruebas llevadas a la investigación, que demostraron la responsabilidad del implicado, quien  no las pudo desvirtuar.

La aludida desviación de poder apoyada por el demandante en que se le sancionó por ser miembro del sindicato de la entidad, dice que es una afirmación carente de prueba; que la demuestre.

1.6 Período probatorio. Mediante auto de 17 de junio de 2014 (f. 622), se abrió el proceso a pruebas; se tuvieron en cuenta los documentos allegados por las partes con la demanda y su contestación; se negó la solicitud de antecedentes administrativos formulada por el demandante, por cuanto ya habían sido aportados al expediente en 11 cuadernos.

1.7 Alegatos de conclusión. Con proveído de 29 de agosto de 2014 (f. 625), se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y el Ministerio Público emitiera concepto.

1.7.1 Parte demandada (ff. 626 a 630). Insistió en la legalidad de los actos acusados conforme a lo expuesto en la contestación de la demanda.

1.7.2 Parte demandante. Guardó silencio.

1.7.3 Concepto del Ministerio Público. La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado conceptuó que se deben negar las pretensiones de la demanda (ff. 632 a 639). Señala que la imputación disciplinaria que se le formuló al demandante el 2 de marzo de 1999 fue por la inactividad procesal de 146 expedientes que tenía bajo su responsabilidad, desde el 11 de octubre de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1996, con indicación del lapso que estuvieron inactivos, conducta que se adecuó a las previsiones de los artículos 40 (numerales 1 y 2)  y 41 (numeral 7) de la Ley 200 de 1995, atribuida en principio como dolosa, pero que finalmente la sanción disciplinaria se fundamentó únicamente sobre 83 procesos y se le absolvió del resto, porque se estimó la pertinencia de no responsabilizarlo de pequeñas moras que no atacaban los bienes jurídicos de eficacia y eficiencia. Por lo anterior, considera que no se configura la indebida motivación  de los actos acusados, ni existió juzgamiento objetivo.   

Sobre el desvío de poder, respaldado en que los otros dos funcionarios investigados disciplinariamente resultaron absueltos en tanto que el actor sí fue sancionado, expresa que  una situación de igualdad no se podía predicar dado que, ni la mora, ni el número de expedientes inactivos eran los mismos en todos ellos, por lo que, de suyo, las sanciones tampoco podían ser iguales; en el caso del demandante, el lapso de mora en el trámite de los 83 expedientes corrió del 11 de octubre de 1993 al 31 de diciembre de 1996; al otro investigado que fue absuelto, se le endilgó deficiencia funcional en 28 expedientes entre el 5 de abril de 1995 y el 10 de julio 1998; y al tercero se le declaró la prescripción de la acción disciplinaria.  

Finalmente, se opone a que la actuación disciplinaria hubiere sido por motivos de persecución sindical, por cuanto no se trató del único investigado, sino en general de toda la procuraduría  metropolitana del Valle de Aburrá, como consta en el acta de visita que reposa en cuaderno 6 del expediente.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1  Competencia. Conforme a la preceptiva de los numerales 1 y 13 del artículo 128 del CCA y lo dispuesto por la sección segunda del Consejo de Estado en autos de 4 de agosto de 2010[1] y 18 de mayo de 2011[2], este último complementario del primero, esta Colegiatura es competente para conocer en única instancia de las controversias como la presente, en las que se impugnan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro temporal o definitivo del servicio o suspensiones en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía, siempre y cuando se trate de decisiones proferidas por autoridades nacionales.

2.2  Actos acusados.

2.2.1  Decisión proferida en primera instancia el 28 de junio de 2001 por la veedora de la Procuraduría General de la Nación, a través de la cual sancionó disciplinariamente al actor con suspensión en el cargo por treinta (30) días e inhabilidad por el mismo término (ff. 82 a 123).  

2.2.2 Acto de segunda instancia de 5 de octubre de 2001, expedido por la sala disciplinaria de la misma entidad, con el que confirmó la sanción impuesta (ff. 27 a 80).

2.3 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si los actos acusados fueron expedidos con infracción de las normas citadas en la demanda, con violación del debido proceso, desviación de poder o falsa motivación, de conformidad con lo indicado en los hechos y en los cargos planteados en los antecedentes de esta providencia.

2.4 Pruebas relevantes. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con el problema jurídico derivado de las causales de nulidad invocadas en la demanda; obran las siguientes:

i) El jefe de nómina de la Procuraduría General de  la Nación  certificó que el señor Carlos Tulio Franco Cuartas ingresó a laborar a la entidad el 1 de julio de 1986 y  para octubre de 1998 se desempeñaba como asesor, grado 18, adscrito a la procuraduría metropolitana de Medellín (f. 186, Cdno. 6).  

ii) Reposa en el expediente copia de la Resolución 1443 de 27 de mayo de 1996, por medio de la cual el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social inscribió en el registro sindical el «SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN "SINTRAPROAN"» con domicilio en Medellín (Antioquia), en el cual aparece el señor Carlos Tulio Franco Cuartas como suplente en la junta directiva (f. 6, Cdno. ppal). También se observa una constancia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dirección territorial de trabajo y seguridad social, seccional  de Antioquia, que data del 14 de noviembre de 2001, según la cual se inscribió una nueva junta directiva del sindicato Sintraproan, en la que el demandante figura como tesorero (f. 2).

iii) La veeduría de la Procuraduría General de la Nación ordenó realizar una visita general para examinar el estado de las investigaciones disciplinarias a cargo de los funcionarios de esa  entidad destacados en el área metropolitana II del Valle de Aburrá, la cual se llevó acabo en junio y julio de 1998 (ff. 3 a 8, Cdno. 6); en el correspondiente informe se determinó inactividad en los procesos asignados a 22 funcionarios, entre ellos el demandante, a quien se le atribuyó posible mora en 152 expedientes  por inactividad durante 1993 a 1998 (ff. 9 a 17 y 23 a 42, Cdno 6). De los examinados, 9 funcionarios pertenecían a la procuraduría departamental de Antioquia y 10 a la procuraduría metropolitana del Valle de Aburrá, entre otros. En el mencionado informe se sugirió abrir indagación preliminar o investigación disciplinaria a los involucrados (f. 4).

iv) Con fundamento en el anterior informe, el 2 de octubre de 1998, la veeduría de la Procuraduría General de la Nación ordenó la apertura de la investigación disciplinaria contra el actor; le enunció como normas vulneradas los artículos 38, 40 (numerales 1, 2 y 7), 41 (numeral 7)  de la Ley 200 de 1995  y calificó provisionalmente como grave la falta (ff. 144 a 152 Cdno. 6). De la prueba documental que reposa en el folio 156 del cuaderno 6 del expediente, por la cual se ordenó una comisión para adelantar diligencias, se infiere que se iniciaron actuaciones disciplinarias por separado a 24 funcionarios de la procuraduría incursos en la referida mora.

v) Como resultado de las pruebas recaudadas en la investigación, la veedora de la Procuraduría General de  la Nación, el 2 de marzo de 1999,  formuló pliego de cargos al demandante[3]  por las siguientes conductas: «PRIMERA. El Doctor CARLOS TULIO FRANCO CUARTAS  omitió actuar dentro de los expedientes que le fueron asignados en reparto durante los años 1993, 1994, 1995 y 1996 que se relacionaron con detalle anteriormente y por consiguiente retardó el despacho de los asuntos a su cargo.  La prueba de este cargo se  encuentra soportada documentalmente.»,  «SEGUNDA: Las estadísticas aportadas no son suficientes para justificar la inactividad detectada en los expedientes relacionados en los numerales 1 a 26; 28 a 31 y 33 a 148, como se analizó anteriormente» y  «3.- El investigado conocía la situación fáctica, pues tenía los expedientes en sus manos   y sabía que tenía que actuar conforme lo exigía su deber, por tanto, no hacerlo pudiendo, significa que actuó con dolo». La entidad calificó la falta como grave (ff. 336 a 384 Cdno. 7). En el pliego de cargos se le relacionaron 145 expedientes objeto de inactividad, el período de la mora y la actuación que dejó de tramitar (ff. 338 a 374 Cdno. 7); también se le pusieron de presente otros 50 expedientes en los que a pesar de presentar mora en la actuación, se le aceptó la justificación y  ordenó el archivo de las diligencias contra el actor (ff. 374 a 380 Cdno. 7).

vi) El 28 de junio de 2001, la veedora de la Procuraduría General de la Nación profirió la decisión de primera instancia, a través de la cual sancionó disciplinariamente al actor con suspensión en el cargo por treinta (30) días e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el mismo término (ff. 82 a 123), por hallarlo responsable de inactividad prolongada e injustificada en 83 expedientes a su cargo, de los cuales uno de ellos superó los 35 meses de inacción; concluyó  que incurrió en las faltas disciplinarias tipificadas en los artículos 40 (numeral 2)  y 41 (numeral 7)  de la Ley 200 de 1995.  

vii) Al resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante, la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, mediante acto administrativo de 5 de octubre de 2001, confirmó la suspensión e inhabilidad impuestas al actor. (ff. 27 a 80).

viii) En el  folio 280 obra una comunicación de 25 de enero de 2008 en la que la Corte Suprema de Justicia informa que en sus  archivos no existe ninguna denuncia penal contra el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, formulada por el sindicato de la entidad (f. 280); lo propio certificó la Fiscalía General de la Nación (f. 281).

ix) Hace parte del expediente una página del ejemplar del diario El Colombiano, de 23 de octubre de 1998, que titula  «Procuradurías: sin gente para tanta investigación», en la que se resalta la falta de funcionarios para el exceso de trabajo.  Dice el artículo que «la Procuraduría Metropolitana tiene apenas seis abogados para casi 1400 procesos.  Su jurisdicción son 21 municipios: todos del Valle de Aburrá...».

x) En los folios 13 a 26 obran algunas de las evaluaciones del desempeño profesional del actor, correspondientes a los años 1997 a 2001.

xi) En el folio 625 del cuaderno 9, se puede observar la relación de los procedimientos disciplinarios que estuvieron a cargo del demandante y el estado en que se encontraban; en el cuaderno 8 militan las actas de las visitas realizadas a los expedientes enumerados por la investigadora de la veeduría[4].

2.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los operadores disciplinarios, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse; presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.

La Corte Constitucional[5] al respecto ha sostenido: «Las garantías establecidas en virtud del debido proceso administrativo, de acuerdo a la jurisprudencia sentada por este alto Tribunal, son las siguientes: "(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.»

2.6 Control integral de los actos administrativos que imponen sanciones disciplinaria. La Procuraduría insiste en que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo no puede convertirse en una tercera instancia tendiente a realizar una nueva valoración de hechos y pruebas que ya fueron resueltos al interior del procedimiento disciplinario.  

Sobre el tema, recuerda la Sala que la Corte Constitucional ha sostenido que las decisiones que profieren los titulares de la acción disciplinaria, tanto en el orden interno de las entidades públicas, o en el externo, cuando asume la competencia la Procuraduría General de la Nación, tienen naturaleza administrativa, en el cabal desarrollo de la función pública[6].

Por su parte, esta Corporación también ha expresado que las sanciones disciplinarias impuestas por autoridades administrativas no pueden ser asimiladas, en modo alguno, a fallos judiciales.  Aquellas, como actos administrativos que son, están sometidas al eventual control de legalidad ante la jurisdicción contencioso-administrativa, a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al respecto, esta Colegiatura en la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016 de la Sala Plena[7] sostuvo que «No es comparable, ni de lejos, el titular de la acción disciplinaria de naturaleza administrativa con el rango y la investidura de un juez de la República», providencia que igualmente marcó el comienzo de una nueva pauta interpretativa en el sentido de que el control ejercido por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria es de carácter integral, el cual comporta una revisión legal y constitucional, sin que alguna limitante restrinja la competencia del juez, entre otras razones, porque la presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo y porque la interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. El control integral a que alude el citado fallo se enuncia así:

[...] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo.  3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial.  4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria.  8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva [...].

2.7 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en la demanda. Los cargos de nulidad formulados contra los actos administrativos demandados están estructurados sobre los mismos fundamentos; en resumen son i) violación al debido proceso, por cuanto se desconocieron las circunstancias de fuerza mayor que  imposibilitaron al demandante dar trámite normal de los 83 expedientes disciplinarios que tenía a su cargo, de modo que no hubo certeza de la falta, ni  de la responsabilidad del actor; ii) falsa o errónea motivación, porque no se tuvieron en cuenta las justificaciones dadas por el investigado, probadas con los testimonios de los procuradores departamentales y provinciales de Antioquia y Medellín, que daban cuenta del represamiento de trabajo, la falta de funcionarios para resolver y el alto índice de corrupción que imperaba; y iii) desviación de poder, en razón a que, en su criterio,  lo que se quiso  materializar con el procedimiento disciplinario fue  una venganza contra el demandante, por ser miembro directivo del sindicato de trabajadores de la procuraduría de Antioquia, por cuanto otros investigados por los mismos hechos fueron absueltos.  

Pasa la Sala a resolver, en conjunto, los problemas jurídicos planteados en la demanda.

- Para comenzar, pone de presente esta Colegiatura que el demandante no discute que durante 1994 a 1996, como funcionario de la procuraduría provincial del Valle de Aburrá, incurrió en mora en el trámite de 83 expedientes de actuaciones disciplinarias a su cargo, que dio lugar a la sanción contenida en los actos administrativos que hoy demanda.

Lo que controvierte es que el retraso no era atribuible a él, sino a situaciones que hacían imposible el trámite, como el represamiento de expedientes, el aumento de la corrupción, la falta de modernización de los organismos de control y personal insuficiente; explica que de 715 expedientes que tenía a cargo, para diciembre de 1996 había devuelto 484, es decir, más de las dos terceras partes. A partir de julio de 1995 fue nombrado abogado asesor y fuera de las actividades que venía desempeñando como  abogado visitador, debía revisar el trabajo de los demás compañeros; para esa época no contaba con computadores sino con una vieja máquina de escribir; debía darle prelación a las comisiones provenientes de las delegadas, a las solicitudes de competencia preferente y a los asuntos de transcendencia nacional; los abogados que fueron declarados insubsistentes o se retiraron de la entidad no fueron reemplazados y el trabajo asignado a ellos le fue repartido a los pocos abogados que quedaban (solo tres). Agrega que «Desde este punto de vista no sería equitativo sancionar demoras que podrían atribuirse a fuerza mayor...».

-  Revisada la actuación disciplinaria, observa la Sala que en el pliego de cargos se le atribuyó mora en el trámite  de 156 expedientes disciplinarios (f. 337, Cdno. 7), pero finalmente se le sancionó por inactividad injustificada en 83 de ellos (ff. 110 a 114), pues en 63 casos fue absuelto de responsabilidad en razón a que la Procuraduría consideró «que se trata de una inactividad de unos pocos meses, es decir, entre Agosto a Diciembre 31 de 1.996, como consecuencia, no amerita proceder a fallar en contra del doctor CARLOS TULIO FRANCO CUARTAS por estos hechos...» (f. 120).

- Tampoco discute el demandante el tiempo o duración de la "inactividad absoluta" que le endilgó la procuraduría en cada uno de los 83 expedientes en mora, que motivaron la sanción disciplinaria (ff. 110 a 117), entre los cuales se registran tardanzas que van desde los 5 meses y 22 días, hasta de 3 años y 3 meses, como en el caso del expediente 081 -09750/94, que registró parálisis total desde el 2 de marzo de 1995 hasta el 6 de julio de 1998 (f. 112).

-  La Ley 200 de 1995, bajo la cual se tramitó el procedimiento administrativo sancionatorio  al demandante, consagraba como uno de principios rectores de la actuación disciplinaria el de celeridad, así: "ARTICULO 12. CELERIDAD DEL PROCESO. El funcionario competente impulsará oficiosamente el procedimiento y suprimirá los trámites y diligencias innecesarias", principio que guarda estrecha relación con otros que preveía la misma ley, como los que recuerdan que «...la finalidad del procedimiento es el logro de los fines y funciones del Estado...» (artículo13) y que «La ley disciplinaria garantiza el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten  o pongan en peligro» (artículo 13).

Por su parte, la Constitución Política de 1991, en el artículo 209 instituyó una gama de principios que deben permear el cumplimiento de la función administrativa, entre ellos los de eficacia, economía y celeridad, encaminados a lograr los fines del Estado, cuyo incumplimiento puede dar lugar a responsabilidad disciplinaria del servidor estatal. De ahí que la Corte Constitucional, respecto del poder sancionatorio del Estado, haya expresado que «Si la acción disciplinaria tiene como objetivo resguardar el buen nombre de la administración pública, su eficiencia y moralidad, es obvio que ésta debe apresurarse a cumplir con su misión de sancionar al infractor del régimen disciplinario, pues de no hacerlo incumpliría una de sus tareas y, obviamente, desvirtuaría el poder corrector que tiene sobre los servidores estatales. "La defensa social no se ejerce dejando los procesos en suspenso, sino resolviéndolos.... Si el proceso no se resuelve, no será por obra del infractor, sino, ordinariamente, por obra de la despreocupación o de la insolvencia técnica de los encargados de juzgar"» (sentencia C- 244 de 1996).

-  En el caso del demandante, como se relacionó en el acápite de pruebas de este fallo, el 28 de junio de 2001, la veedora de la Procuraduría General de la Nación, mediante decisión de primera instancia, le impuso sanción disciplinaria de suspensión en el cargo por treinta (30) días e inhabilidad para ejercer empleos públicos por el mismo término (ff. 82 a 123), por hallarlo responsable de inactividad prolongada e injustificada en 83 expedientes de actuaciones disciplinarias a su cargo, de los cuales uno de ellos superó los 35 meses de inacción; la sanción fue confirmada por sala disciplinaria de Procuraduría General de la Nación, mediante acto administrativo de 5 de octubre de 2001(ff. 27 a 80). Se le halló responsable de haber cometido las  faltas disciplinarias tipificadas en los artículos 40 (numeral 2) y 41 (numeral 7) de la Ley 200 de 1995, que dicen: «ARTICULO 40. LOS DEBERES. Son deberes de los servidores públicos los siguientes: (...)  2.2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación de un servicio esencial o que implique abuso o ejercicio indebido del cargo de función» y  «ARTICULO 41. PROHIBICIONES. Está prohibido a los servidores públicos: (...)  7. Omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a cargo de los servidores públicos o la prestación del servicio a que están obligados».

- Examinada la actuación administrativa, la Sala no encuentra que la Procuraduría haya incurrido en la violación al debido proceso  que reclama el actor, apoyado en que se desconocieron las circunstancias de fuerza mayor (exceso de carga laboral y falta de equipos adecuados) que lo imposibilitaron  para dar trámite normal a los 83 expedientes disciplinarios que tenía a su cargo, por cuanto si bien puede advertirse que para la época de los hechos investigados (años 1993 a 1996) existía sobrecarga laboral,  no solo del demandante sino de varios funcionarios de la procuraduría metropolitana del Valle de Aburra, según lo muestra la visita practicada por la veeduría de la entidad (ff. 3 a 142 Cdno. 6), cierto es que nada justifica el estancamiento total, es decir, sin ninguna actuación durante tres (3) años y más en algunos expedientes disciplinarios a cargo del demandante, y pese a que todos no fueron abandonados por el mismo lapso, solo basta la comprobación de uno solo de ellos para que exista responsabilidad disciplinaria por la negligencia injustificada.

La inactividad se puso en evidencia con la vista general que realizó la veeduría de la entidad el 6 de julio de 1998 (f. 23 Cdno. 6), en la que encontró casos como el del expediente «27.- 081-09750/94, signataria GLORIA MONTOYA ECHEVERRI, implicados funcionarios del I.N.P.E.C., queja reportada a la Procuraduría provincial de Medellín en Noviembre 29/94. Como hecho relevante con auto de Marzo 16/95 se comisionó al doctor CARLOS TULIO FRANCO CUARTAS (f 9) para la práctica de pruebas en la etapa preliminar, hasta la fecha de la visita  no se ha (sic) diligencia alguna» (f. 26 Cdno. 6); como se puede observar, existió una parálisis en el trámite por más de treinta y nueve (39) meses en este expediente; otro, por citar solo algunos, es el expediente «124.- 081-09518/94, signataria MARIA HELENA ARANGO GÓMEZ,  implicada GLORIA EDITH RIOS MEJIA  y otros, queja reportada a la Provincial de Medellín en Enero 19/94. Como hecho relevante con auto de Febrero 21/94 se comisionó al doctor CARLOS TULIO FRANCO CUARTAS (fl 5) para el trámite respectivo, libró oficio en Mayo09/95 al Secretario de Tránsito y Transporte de Bello,  hasta la fecha  no se ha  practicado  diligencia alguna. Expediente de 6 folios» (f. 39 Cdno. 6); la mora registrada en este expediente  superó los  32 meses y medio. Estos casos fueron relacionados entre los 83 que motivaron la sanción al actor por retraso injustificado, que osciló entre 1 y 3 años, en su gran mayoría (ff. 110 a 114).  

En el acto administrativo de segunda instancia la entidad demandada resumió la situación morosa así: «En relación con este aspecto, la Sala considera que esa estadística que se consideró aceptable, de ninguna manera justifica la inactividad en cada uno de los expedientes que se le reprochó ... que abarcó 83 procesos y uno de estos alcanzó a más de 35 meses, 9 de más de 30 meses, 10 de más de 24 meses, 19 de más de 20 meses, 4 de más de 18 meses, 9 de más de 12 meses, 6 más de 10 y entre 9 y 5 meses el resto, lo cual sobrepasa los términos de razonabilidad para la atención de los asuntos que se pusieron a su cuidado, dada la cantidad de expedientes y el término de inactividad en cada uno de ellos» (f. 73). Este hecho tampoco fue discutido por el demandante.

-  La Sala no desconoce el fenómeno de la congestión laboral que aquejaba a la Procuraduría en Antioquia para la época de los hechos, empero, no halla razonabilidad entre el plazo fijado en la Ley 200 de 1995[8] para adelantar las actuaciones disciplinarias y la desbordada inercia por tanto tiempo (más de 3 años) y de tan considerable número de expedientes en retraso (83), de los asignados al demandante, sin contar 63 casos de los que fue exonerado de responsabilidad sancionatoria por registrar inactividad menor de 5 meses (ff. 120 a 122)   

Adicionalmente, la Procuraduría puso en evidencia  otras situaciones anómalas, no desvirtuadas por el actor, relacionadas con información errada acerca del estado de algunos expedientes disciplinarios instruidos por el demandante, que igualmente estaban en el olvido, así:

« Primero. Se informó que el expediente 081-2429-D3/94 se archivó en mayo 27/94 (fl. 625), dato errado, que no coincide con el resultado de la Visita General, donde surgió el presente investigativo, por cuanto en dicho radicado se comisionó al doctor CARLOS TULIO FRANCO CUARTAS en el año de 1.994 y la siguiente actuación data de Mayo 12/98, cuando practicó visita especial y el 27 de Mayo/98 se profiere el auto de archivo.-

Segundo. respecto (sic) del expediente 081-2284 D3/94, el referido oficio indica que dichas diligencias fueron archivadas en Enero 23/94, pero según la Visita General (fl 57), el proceso de la referencia fue asignado en comisión al doctor CARLOS TULIO FRANCO CUARTAS, el 28 de Septiembre/94 y solamente en junio 11/97 le da un breve impulso procesal, librando un oficio, en consecuencia no podemos aceptar que el expediente fue archivado en aquella época.-

Tercero, en cuanto a lo concerniente al radicado 081-9469/94, en aquél oficio se dice que el expediente fue archivado en Junio 20/94, información que no es cierta, pues en Noviembre 09/94 fue comisionado el doctor CARLOS TULIO FRANCO CUARTAS, para el trámite de la indagación preliminar y hasta la fecha de la Visita General, es decir, julio/98, aun no le había imprimido impulso procesal alguno a las diligencias (fl. 27).-

Cuarto, igualmente se advierte en el expediente 081-2361 D3/94, se dispuso el archivo en Enero 31/94, pero esta afirmación no tiene buen recibo para la Veeduría, ya que en la Visita General (fl. 24), se estableció que el proceso le fue comisionado al doctor CARLOS TULIO FRANCO CUARTAS, en Noviembre 04/94, para que adelantara indagación preliminar y en el mes de julio/98, aun no se le había dado impulso procesal a dichas diligencias, dejando así viva la responsabilidad disciplinaria de este funcionario respecto a los hechos imputados» (f. 116).

-  Todo lo anterior, trae como nefasta consecuencia que el Estado no pueda cumplir cabalmente sus fines, sin desconocer el perjuicio de los propios investigados, que no ven definidas sus situaciones disciplinarias para poder ejercer libremente otros derechos ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado que «... si el Estado no ejercita el derecho que tiene de adelantar y fallar la investigación disciplinaria en el tiempo fijado por el legislador, ya sea por desinterés, desidia o negligencia no puede el empleado público sufrir las consecuencias que de tales hechos se derivan, sino la misma Administración por incuria, incapacidad o ineficiencia.   Es que si el Estado no ejercita su potestad disciplinaria dentro del término quinquenal señalado por el legislador, no puede después, invocando su propia ineficacia, desinterés o negligencia, ampliar dicho lapso prescriptivo sin violar el derecho del infractor, de exigir una pronta definición de su conducta. Es que la potestad sancionatoria no puede quedar indefinidamente abierta, hasta cuando la autoridad respectiva la quiera ejercer, de ahí que el legislador haya establecido un límite en el tiempo -5 años-» (sentencia C- 244 de 1996).

-  Considera la Sala que las razones invocadas por el demandante a modo de fuerza mayor, como la congestión, con la que trata de justificar la mora, no reviste el carácter de insuperable, ni de complejidad extrema, pues todos los casos asignados son  de interés e  importancia jurídica y ética para la sociedad y el Estado, por consiguiente, no podía  dejar de lado los expedientes en cuestión  durante 1, 2 o 3 años y más, sin ningún impulso procesal; ante la evidente  realidad del cúmulo de procesos a su cargo, sin solución a la vista, nada impedía, o mejor, estaba en el deber de establecer  estrategias  de gestión, mínimo como  la de darle impulso a los procedimientos que registraban mayor demora y antigüedad, pues es claro que la prescripción podría afectar la buena marcha de la entidad en materia de control de la conducta de los empleados estatales.  Es decir, que «En tales eventos, para establecer que el retraso es justificado es necesario, además, mostrar que se han intentado agotar todos los medios que las circunstancias permitan para evitarlo[9]», (Corte Constitucional, sentencia 693 A – 2011), que fue precisamente lo que el actor no demostró en el caso sub examine.

Ha recordado la Corte, por ejemplo en la sentencia T-297 de 2006, que de «... conformidad con la doctrina sentada por esta Corporación, la mora judicial o administrativa que configura vulneración del derecho fundamental al debido proceso se caracteriza por:  (i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente; (ii) que la mora desborde el concepto de plazo razonable que involucra análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global de procedimiento; (iii) la falta de motivo o justificación  razonable en la demora.» y agrega « Solamente una justificación debidamente probada y establecida fuera de toda duda permite exonerar al juez de su obligación constitucional de dictar oportunamente las providencias a su cargo, en especial cuando de la sentencia se trata. La justificación es extraordinaria y no puede provenir apenas del argumento relacionado con la congestión de los asuntos al despacho. Para que pueda darse resulta necesario determinar ... que el juez correspondiente ha obrado con diligencia y cumplido a cabalidad la totalidad de sus obligaciones constitucionales y legales, de modo tal que la demora en decidir sea para él el resultado de un estado de cosas singularizado y probado que se constituya en motivo insuperable de abstención[10]"» (se resalta); también expresó que «Aunque los desarrollos de la jurisprudencia internacional, acogidos por la jurisprudencia de esta Corporación, respecto del derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas y a la determinación del plazo razonable, se han efectuado fundamentalmente respecto del debido proceso judicial, la extensión que hace el artículo 29 de la Constitución colombiana de las garantías del debido proceso a las actuaciones administrativas, autoriza aplicar estos criterios al asunto bajo examen».

-  Comoquiera que la Ley 200 de 1995 señalaba los términos dentro de los cuales el operador disciplinario debía actuar en cada etapa del procedimiento, y que en este caso se estableció por arte de la entidad investigadora mora en 83 expedientes a cargo del demandante, la carga de la prueba de la justificación  extraordinaria, no basada simplemente en la congestión, estaba en cabeza del demandante y no la demostró, sin que esto implique responsabilidad objetiva, pues ante los cargos formulados, para quedar exento de responsabilidad disciplinaria el actor  tenía el deber de justificar su inactividad en alguna de las causales previstas en el artículo 23 de la Ley 200 de 1995, según el cual: «La conducta se justifica  cuando se comete: 1.Por fuerza mayor o caso fortuito; 2. En estricto cumplimiento de un deber legal.  3. En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales. 4. Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria».

La sobrecarga de trabajo y falta de equipos alegadas por el actor no constituyen en este caso  causales extraordinarias e insuperables del atraso, pues la incuria aconteció en 83 investigaciones a cargo del demandante, con parálisis que  varió entre 1 y 3 años, se insiste, sin absolutamente ninguna actuación, por más sencilla que fuera, por consiguiente, la conducta no se allana a los eximentes de responsabilidad relacionados en la norma; aceptar lo contrario sería institucionalizar la impunidad disciplinaria del Estado, por cuanto la congestión es, en términos generales, permanente en esta clase de actuaciones administrativas. No desconoce la Sala que por moras de 5 meses, o menos, la Procuraduría exoneró de consecuencias disciplinarias al actor en 63 expedientes (f. 120 a 123), lo cual desvirtúa que en los demás casos se haya tratado de una sanción por mera "responsabilidad objetiva".

- Finalmente, no estamos en presencia de un caso de fuerza mayor, como lo quiere hacer ver el demandante para justificar la mora. Recordemos que el artículo 64 del Código Civil define la fuerza mayor como «el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.» (se resalta). La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[11] se refirió al hecho imprevisible como aquel «que dentro de las circunstancias normales de la vida, no sea posible contemplar por anticipado su ocurrencia», y al  hecho irresistible en cuanto que "que el agente no pueda evitar su acaecimiento ni superar sus consecuencias".  El actor manifiesta que en su caso se cumplieron los tres requisitos para que sea procedente admitir la configuración de la fuerza mayor: (i)  irresistibilidad; (ii)  imprevisibilidad; y (iii) exterioridad respecto del demandado.  

Sobre este aspecto, manifiesta la Sala que la mora del demandante en el trámite de los expedientes a su cargo no era un hecho que se pudiera catalogar como imprevisible dentro de las circunstancias de trabajo en que se hallaba, en virtud de que era conocedor de ellas, dados precisamente los factores de exceso de carga laboral y la falta de equipos adecuados que invocaba como excusa; el asunto tampoco era exterior o ajeno al demandante, en razón  a que hacía parte de las funciones propias del cargo adelantar los procedimientos asignados como servidor público; y, respecto de irresistibilidad, no revestía tal carácter porque, consciente del atraso, debió adoptar estrategias de descongestión, como la atención a los casos más antiguos, etc., aun cuando no fuera superada totalmente la mora, pero no dejar en desidia las investigaciones por varios años sin ningún impulso, con riesgo de prescripción.  

Por lo expuesto, la Sala arriba a la convicción de que las actuaciones de la entidad demandada se ajustaron a derecho, de modo que  los cargos imputados contra los actos demandados, de violación del debido proceso, falsa o errónea motivación,  no fueron demostrados.  Tampoco lo fue el de desviación de poder que alega el actor porque en su criterio, la investigación disciplinaria fue una retaliación o venganza por pertenecer a la junta directiva del sindicato de la entidad, acusación no llamada a prosperar por las siguientes razones: i) no se demostró tal persecución, ni relación alguna por su condición de sindicalista; ii) la visita especial de la veeduría de la entidad  no se realizó solo al demandante sino a 22 funcionarios de la procuraduría de Antioquia, que registraban mora en el trámite de las investigaciones disciplinarias (ff. 4 a 6 Cdno. 6). Después de todo, no podía ser que, por el carácter de sindicalizado, el demandante no fuera objeto de seguimiento a sus labores.   

Comoquiera no se desvirtuó a presunción de legalidad de los actos acusados, se negarán las súplicas de la demanda.     

2.8 Otros aspectos procesales.

2.8.1 Condena en costas. No se procederá a ello respecto de la parte vencida, dado que en el prisma del artículo 171 del CCA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta Corporación[12], la oposición carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable. Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial.    

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º Niéganse las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Carlos Tulio Franco Cuartas contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la motivación.  

2º. No condenar en costas a la parte demandante.

3º. En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones que sean menester.

Notifíquese y  cúmplase.

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

[1] Sala plena de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 4 de agosto de 2010, expediente 2010-00163-00 (1203-10), M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

[2] Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 18 de mayo de 2011, expediente 2010-00020-00 (0145-10), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

[3] Notificado personalmente al actor, el 3 de mayo de 1999 (ff. 388 y 389 del cuaderno 7).

[4] Entre otros folios, están: 480 y 481, 483 a 485, 488 a 495, 516 a 524.

[5] Sentencia T-051 de 2016.

[6]  Sentencia C-948 de 2002.  

[7] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicación 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011), M.P. William Hernández Gómez (E).

[8] «ARTICULO 141. TERMINO. Cuando proceda la indagación preliminar no podrá prolongarse por más de seis (6) meses.

La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos, al vencimiento de este término perentorio el funcionario sólo podrá, o abrir investigación o archivar definitivamente el expediente»

«ARTICULO 146. TERMINO. Cuando la falta que se investigue sea grave el término será hasta de nueve (9) meses y, si la falta es gravísima, será hasta de doce (12) meses prorrogables hasta doce (12) meses más contados a partir de la notificación de los cargos, según la complejidad de las pruebas.

En el caso de concurrencia de faltas en una misma investigación el término será el correspondiente a la más grave y cuando fueren dos o más los disciplinados, el término se prorrogará hasta en la mitad del que le corresponda.»

[9] Ibid.

[10] Sentencia T- 292 de 1999.

[11] Sentencia de 20 de noviembre de 1989.

[12] Sentencia de18 de febrero de 1999; radicación 10775, M.P. Ricardo Hoyos Duque.

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.©
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2018

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