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CONCEPTO 81 DE 2017
(Agosto 1)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá D.C.,
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref.: Remisión consulta recibida el 11 de mayo de 2017.
Respetado Subintendente XXXXX:
Este despacho recibió la consulta de la referencia, recibida el 11 de mayo de 2017, por la cual solicita se proceda a esclarecer el alcance normativo del artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 que define las figuras de la caducidad y la prescripción en materia disciplinaria. Se acompaña con la petición consultiva el contexto de un asunto particular y concreto en relación con presuntas faltas cometidas sobre unos menores de edad y se eleva el siguiente interrogante:
¿Para efectos de la caducidad y la prescripción de la acción disciplinaria, en aquellos comportamientos de un servidor público en los que se tiene como víctima a niños, niñas y adolescentes, los términos deben computarse de acuerdo al artículo 132 ibídem?
Antes de atender su consulta y en cumplimiento de la función asignada por el artículo 9o, numeral 3o, del Decreto Ley 262 de 2000, he de precisarle que en desarrollo de la función consultiva no es posible resolver casos particulares o concretos, pues ello corresponde a las autoridades competentes mediante los procedimientos de rigor y en tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas deben darse en forma genérica de tal manera que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.
Tampoco se puede concebir la facultad consultiva como un control previo de legalidad de las actuaciones de las autoridades públicas y más cuando ellas se encuentran en ejecución, toda vez que dicho análisis sólo le está reservado a la jurisdicción contenciosa administrativa, previo el trámite de rigor previsto en la Ley 1437 de 2011.
Por tanto, en el presente caso esta oficina se limitará solamente a suministrar elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema que ocupa la consulta, sin que ello se entienda como resolución a un caso particular.
El objeto de consulta ha sido abordado por esta oficina en diversas oportunidades y por ello me permito transcribir el apartado pertinente de la Consulta PAD C- 267 de 2012 que reiteró la postura consignada en la Consulta PAD 003 de 2012, en donde se consignó:
“El artículo 132 de la ley 1474 lleva a concluir que la caducidad, en materia disciplinaria, es un instituto jurídico en virtud del cual se limita en el tiempo el derecho que tiene el Estado, a dar inicio a la acción disciplinaria para que se esclarezca el alcance de una conducta atribuible a un servidor público o a un particular que ejerce función pública; por tal razón, el auto de apertura de investigación disciplinaria, pone fin a la expectativa de que ello no suceda, que podría albergar el infractor del ordenamiento disciplinario.
Por su parte, la prescripción se debe entender como un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a seguir investigando una conducta y, por ende, a imponer la sanción correspondiente; ocurre cuando quien tiene a su cargo el proceso deja vencer el plazo señalado por el legislador para el efecto (5 años), sin haber proferido decisión de fondo. La prescripción de la acción disciplinaria es una causa de extinción de la pretensión punitiva estatal que opera por el mero transcurso del tiempo luego del inicio de la acción, por la comisión de la conducta que la motiva.
Ahora bien, como institutos jurídicos liberadores de la responsabilidad, deberá entenderse que contienen un derecho sustantivo a favor del disciplinado, pues lo benefician de la garantía constitucional que le asiste a todo ciudadano para que se le defina su situación jurídica en un plazo razonable, pues no puede quedar sujeto perennemente a la posibilidad de que se le cuestione por su proceder o a la imputación que se ha proferido en su contra.
En este orden de ideas, si la caducidad y la prescripción comportan garantías sustantivas para el disciplinado, mal puede considerarse que las disposiciones que las modifican en la ley 1474 de 2011, puedan ser de efecto general inmediato, como ocurre con las normas procesales (artículo 7o del C.D.U.).
En consecuencia, estima esta Procuraduría Auxiliar que los procesos disciplinarios que el 12 de julio se encontraban en curso, y aún aquellos que no se hubieren iniciado para dicha fecha, pero se refieran a hechos acaecidos antes de ella, deberán tramitarse conforme a la norma original de la ley 734 de 2002, es decir, sin que el artículo 132 de la ley 1474 los afecte.
Como puede verse en la argumentación que antecede, la norma a aplicar es la que regía al momento de la realización de la conducta (principio de legalidad, artículo 4o del C.D.U.), sin que para ello sea necesario aducir el principio de favorabilidad.
En cuanto al ámbito procesal del término de caducidad previsto en el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, esta Oficina ha indicado que se deberá entender como punto final del mismo la providencia de apertura de investigación disciplinaria o aquella en la cual se vincule al disciplinado en los casos en que se produzca variación del proceso ordinaria, en etapa de indagación preliminar, al procedimiento especial verbal. Así mismo, a partir de tal acto procesal se empezara a contar el inicio del término prescriptivo. En la Consulta PAD C- 112 de 2015 se señaló que:
La duda en el tema de la caducidad surge porque la norma es expresa en determinar cuál es el acto administrativo que fija el lindero para empezar a contar términos prescriptivos, cuando no se ha producido un auto de apertura formal de investigación. En este sentido hay que acudir a la teleología del acto, entendiendo que este es por excelencia el que vincula formalmente al disciplinado a la investigación y en tal sentido debe entenderse que en caso en que este falte se acude a aquel acto administrativo que cumpla dicha función.
Este es la razón, entre otras, por las cuales para ordenar la apertura de la investigación disciplinaria en principio solamente se requiera la identificación e individualización del presunto responsable de la conducta irregular, pues los demás elementos pueden ser aportados a lo largo de la etapa de investigación.
Bajo este aspecto, si no hay auto de apertura de investigación y solamente aparece un auto de citación a audiencia, teniendo en cuenta que la naturaleza de este es similar al auto de cargos, no cabe duda que la vinculación del investigado se concreta allí y por tanto los términos prescriptivos, en las condiciones ya anotadas, deben contarse a partir de dicha fecha.
En resumen, en los eventos en que no existiere auto de apertura de investigación por tratarse de un proceso verbal, los términos de caducidad deben contarse hasta el momento en que se presente el acto administrativo que vincule formalmente al disciplinado al proceso.
Para efectos de los términos de prescripción se cuentan a partir de la fecha en que se ordenó la apertura de la acción disciplinaria.
Se advierte que estas disposiciones solo son aplicables por hechos ocurridos a partir de la vigencia de la Ley 1474 de 2011, por ser normas de carácter sustancial.
De la reseña vista se observa que el legislador cuando instauró las figuras jurídicas de caducidad y prescripción de la acción disciplinaria lo hizo en forma general para todo tipo de faltas disciplinarias sin ninguna consideración adicional en relación con su tipología, sujetos pasivos o activos o cualquier otra razón. Por tanto, tales institutos se deberán entender como reglas generales para toda tipología de faltas disciplinarias.
En estos términos dejamos consignado que el concepto pedido fue rendido y precisamos que éste sólo constituye un criterio auxiliar de interpretación y que no tiene carácter vinculante de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5o de la Ley 153 de 1887 y 28 de la Ley 1437 de 2011.
Atentamente,
CAMILO ANDRÉS GARCÍA GIL
Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2018
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