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CONCEPTO 86 DE 2017
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá D.C.,
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref.: Su consulta del 4 de mayo de 2017.
Clase: Consulta de unificación.
Tema: Recurso de apelación contra negativa de pruebas en etapa de juicio.
Respetado doctor Santamaría:
Se recibió su consulta de la referencia por esta oficina el 22 de mayo de 2017, en la cual solicita se resuelva el siguiente interrogante:
…, si una de las partes en una actuación disciplinaria solicita pruebas en la etapa de juicio, pero por fuera del término legal para la presentación de descargos (artículo 166 del CDU), y ese decreto de pruebas es negado, ¿contra esa decisión procede o no el recurso de apelación?
Antes de atender su consulta y en cumplimiento de la función asignada por el artículo 9o, numeral 3, del Decreto Ley 262 de 2000, he de precisarle que en desarrollo de la labor consultiva no es posible resolver casos particulares o concretos, pues ello corresponde a las autoridades competentes mediante los procedimientos de rigor y en tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas deben darse en forma genérica de tal manera que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.
De otra parte, en atención a la facultad contenida en el numeral 4o del artículo 9o del Decreto Ley 262 de 2000 que señala como misión de esta oficina la de «4. Emitir conceptos unificados en materia disciplinaria, cuando a ello hubiere lugar, con el fin de orientar el cumplimiento de las funciones de tal naturaleza por parte de las diferentes dependencias de la Procuraduría General, las personerías y los organismos de control interno disciplinario», me permito indicar que dada la temática objeto de consulta se considera pertinente emitir por parte de esta oficina la respuesta debida y reorientar la postura doctrinal vertida hasta la fecha.
La labor consultiva de unificación en materia disciplinaria que está consagrada expresamente en el numeral 4o del artículo 9o del Decreto Ley 262 de 2000, corresponde a un deber legal asignado a esta dependencia, de carácter oficioso, y en caso de que se considere necesario su ejercicio «con el fin de orientar el cumplimiento de las funciones de tal naturaleza».
En este punto, el despacho considera necesario proceder a unificar la posición doctrinal que por autoridad de la ley está asignada a esta oficina, en relación con la forma de ejercer los recursos previstos en la Ley 734 de 2002 cuando se trata de la negativa de pruebas en la etapa de descargos, que fueron vertidos a través de la Consulta PAD C – 014 del 31 de marzo de 2011 en donde se explicó el alcance y entendimiento de los artículos 113 y 115 del C.D.U., refiriéndose como precedentes sobre la materia decisiones de este órgano de control que datan de los años 2004 y 2007, proferidas por la Sala Disciplinaria[1] y, la otra, que fue acogida por la Guía del Proceso Disciplinario.[2]
En la postura a unificar se dedujo de la normativa citada en precedencia, que era pertinente interponer los recursos de reposición y en subsidio de apelación contra la decisión que niega la práctica de pruebas de descargos, conclusión vertida en los siguientes términos: «En consecuencia, las providencias disciplinarias en que se nieguen pruebas al implicado o su defensor, en la etapa de juzgamiento, admiten la interposición de los recursos de reposición y, subsidiariamente el de apelación. Para ello, en la respectiva providencia habrá de hacérsele dicha advertencia al interesado, o al menos en el texto de la respectiva notificación».
Visto lo anterior se debe indicar que la cláusula general de competencia discernida en el Legislador para diseñar los medios de control o impugnación de las actuaciones judiciales o administrativas es clara en señalar en el artículo 115 del C.D.U. como único recurso procedente en los eventos indicados y en forma exclusiva el recurso de apelación y es en este punto que se reorienta y unifica la interpretación del anterior marco normativo.
La definición de los trámites procesales en sede judicial o administrativa comporta una actividad que goza de reserva legal en atención a que se trata de una facultad propia o inherente al poder legislativo, como representante del valor democrático que conlleva las decisiones de esta clase; se recuerda que la Carta de 1991 vetó la posibilidad que el ejecutivo procediera a la confección de codificaciones, como era la usanza en vigencia de la Constitución colombiana de 1886.
Se reitera que «sobre la facultad de diseño y definición de los recursos en el procedimiento, la Corte ha precisado que el amplio margen de configuración del Legislador incluye establecer los recursos que considere pertinentes, las circunstancias y condiciones de su procedibilidad, su oportunidad procesal para interponerlos y decidirlos, la cual se extiende inclusive a la facultad de suprimirlos, siempre que se observen los principios constitucionales».[3]
Dentro de la posibilidad que le asiste al Legislador, en forma privativa, está la de determinar la procedencia o no de un determinado recurso para unos eventos y la supresión de otros, según su necesidad y conveniencia[4], por ello le es vedado a cualquier otra autoridad proceder a cambiar las reglas procesales diseñadas claramente por el constituyente secundario.
El artículo 113 del C.D.U. consagró el recurso de reposición así: « El recurso de reposición procederá únicamente contra…»; y el artículo 115 del mismo estatuto definió la procedencia del recurso de apelación bajo la siguiente fórmula: « El recurso de apelación procede únicamente contra las siguientes decisiones: …»; bajo una interpretación que recoja las diversas formas de hermenéutica jurídica[5] es indudable colegir el carácter cerrado de la determinación legislativa, que no hace pertinente extender la procedencia de un recurso a providencias no concebidas inicialmente; hacerlo estaría dentro del campo de la modificación material de la ley.
Si nos detenemos a analizar el ámbito y finalidad de la actividad probatoria en la etapa de juicio disciplinario se encontrará que esta es más limitada y restringida para los sujetos procesales y la autoridad disciplinaria. Al deslindar en el pliego de cargos lo enjuiciable, esto es, lo que es materia de imputación fáctica y jurídica, se entiende que la actividad probatoria es precisa en relación con ese objeto y las controversias al respecto son definidas por la primera instancia al otorgar o negar la práctica de las pruebas, y por el ad quem a través del conocimiento de la apelación de la decisión que las negó.
Sería redundante plantear la posibilidad de que por vía del recurso de reposición el a quo se vuelva a pronunciar sobre una negativa probatoria en descargos que debió adoptarse en forma razonada, ponderada y motivada en un estadio procesal de juicio cuyo campo de acción procesal, como se dijo, es limitado. Bajo los principios de economía, celeridad y reserva legal, este despacho considera que instaurar una etapa procesal con la resolución previa de un recurso no previsto para el evento de la negativa de pruebas de descargos, se está limitando el control del ad quem, quien deberá revisar la actuación en sede de segunda instancia.
Esta postura ha sido adoptada por la Sala Disciplinaria en reciente decisión, pero bajo la circunstancia modal de haber resuelto un recurso de apelación contra la negativa de pruebas de descargos en donde no se agotó la resolución del recurso de reposición por el a quo, como era la usanza hasta la fecha. En esa ocasión es indudable que la resolución material del asunto por parte del ad quem debe primar y no la devolución a la primera instancia para que reconsidere una postura ya vertida y contra la cual sólo procede el recurso vertical.[6]
De otra parte, y en relación con la posibilidad de que se decreten pruebas en la etapa de juicio en otro escenario más allá del vencimiento del término de descargos, esta oficina considera que la etapa concentrada de decreto de pruebas en el juicio disciplinario no se agota o restringe con el acto procesal que resuelve la petición probatoria de descargos que hagan los sujetos procesales, una vez descorrido el traslado referido por el artículo 54 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el inciso primero del artículo 168 del C.D.U.
A través de la Consulta PAD C- 095 de 2014 esta oficina señaló al respecto:
Segundo interrogante. Sobre la oportunidad procesal para decretar pruebas de oficio está claramente expuesto en la Ley 734 de 2002, abarcando las diferentes etapas procesales.
- Durante la vigencia de la indagación preliminar.
- Durante la vigencia de la investigación disciplinaria o su prórroga.
- En el término probatorio señalado en el artículo 168 de la Ley 734 de 2002, que se inicia a partir del auto que decreta pruebas solicitadas por los sujetos procesales en descargos. Esta etapa se extiende por un término de hasta 90 días, en el cual puede decretarse de oficio las pruebas que se requieran.
- En el trámite de la segunda instancia.
Fuera de estas oportunidades procesales es imposible para el funcionario de conocimiento decretar pruebas de oficio, teniendo en cuenta que el debido proceso se aplica tanto a los sujetos procesales como a la administración, razón por la que no es concebible que se transgredan los términos y etapas que el procedimiento determina para la práctica de pruebas. (Subrayado propio, fuera del texto original)
Es pertinente reconocer el valor axiológico del contenido del artículo 20 del C.D.U. para colegir que, dadas las finalidades que rodean la interpretación y aplicación de la ley disciplinaria, la solicitud probatoria de los sujetos procesales, por excepción, se puede presentar más allá del término de presentación de descargos y su tratamiento deberá corresponder a la necesidad de agotar el recurso de apelación en caso de negativa a tal pedimento.
No sobra advertir que el artículo 54 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el inciso primero del artículo 168 del C.D.U., que hace referencia a la etapa probatoria en el juicio disciplinario, introdujo como novedad una obligación de revisión previa del tema de nulidades al inicio de dicha etapa, pero no limitó su decreto a un punto específico del trámite procesal como parece ser el origen del entendimiento que se infiere de la consulta elevada. Se reitera que en caso de negativa a la petición probatoria que hagan los sujetos procesales durante el juicio disciplinario procede exclusivamente el recurso de apelación. Así mismo, la estructura propia del procedimiento disciplinario no ha previsto la existencia de recursos subsidiarios, esto es, el legislador señaló la procedencia de recursos principales con la forma de redacción adoptada en los artículos 113 y 115 del C.D.U.
En estos términos dejamos rendido el concepto y precisamos que éste sólo constituye un criterio auxiliar de interpretación y que no tiene carácter vinculante de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5o de la Ley 153 de 1887 y 28 de la Ley 1437 de 2011.
Atentamente,
CAMILO ANDRÉS GARCÍA GIL
Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios
[1]. Procuraduría General de la Nación, Sala Disciplinaria. Radicación: 161-3455 (014-127621/05). Providencia del 22 de marzo de 2007, que ordena abstenerse de conocer recurso de apelación. Aprobado en Acta de Sala No 10.
[2]. Resolución 034 del 5 de febrero de 2004. Cuarto punto de la parte resolutiva que consagró: “4. Modificar en el capítulo de “CONDICIONES GENERALES” del procedimiento “DESCARGOS Y/O PRUEBAS DE PARTE”, el párrafo alusivo a los recursos que proceden contra el acto que niega la práctica de pruebas de descargos, el cual quedará así:
«Contra el acto que niega total o parcialmente la solicitud de pruebas de descargos, procede el recurso de reposición y en subsidio el de apelación. Este último se concederá en el efecto suspensivo si la negativa es total y no se decretaron pruebas de oficio; diferido, si la negativa es total y se decretaron pruebas de oficio; y devolutivo, cuando la negativa es parcial».
[3]. Sentencia C- 008 del 18 de enero de 2017. M. P. Gloria Stella Ortiz. Corte Constitucional.
[4]. “5.2.1.6. Frente a la definición de los recursos, se ha dicho que “puede instituir recursos diferentes al de apelación para la impugnación de las decisiones judiciales o establecer, por razones de economía procesal, las circunstancias y condiciones en las que proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos, e incluso definir cuándo no procede ningún recurso”. De tal suerte, “si el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política”. Sentencia C-248 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo.
[5]. «Dentro de los métodos de interpretación que sirven de fundamento para explicar los alcances de la ley o para desentrañar el espíritu del legislador están el gramatical, el lógico, el histórico y el sistemático. Aunque alguna parte de la doctrina8, adiciona otros como el motivo de la ley, el examen del conjunto de la legislación y el resultado de la interpretación». CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA. Bogotá, veintiuno (21) de mayo de dos mil nueve (2009) Consejero Ponente: MAURICIO TORRES CUERVO. Radicación 25000233100020080000701. Radicación Interna No. 2008-00007.
[6]. Rad. 161-7018-IUS 2014-333799 IUCD 2014-787-724496. P.D.P. Jaime Mejía Ossman.
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2018
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