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LEY 1108 DE 2006
(diciembre 27)
Diario Oficial No. 46.835 de 7 de diciembre de 2007
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto de la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, que a la letra dice: (para ser transcrito: se adjunta fotocopia del texto íntegro del instrumento internacional mencionado).
Convención Interamericana contra el Terrorismo Interamerican
Convention Against Terrorism
Convenção Interamericana contra o Terrorismo
Convention interaméricaine contre le terrorisme
CONVENCION INTERAMERICANA CONTRA EL TERRORISMO LOS ESTADOS PARTE EN LA PRESENTE CONVENCION, TENIENDO PRESENTE los propósitos y principios de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y de la Carta de las Naciones Unidas;
CONSIDERANDO que el terrorismo constituye una grave amenaza para los valores democráticos y para la paz y la seguridad internacionales y es causa de profunda preocupación para todos los Estados Miembros;
REAFIRMANDO la necesidad de adoptar en el sistema interamericano medidas eficaces para prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo mediante la más amplia cooperación;
RECONOCIENDO que los graves daños económicos a los Estados que pueden resultar de actos terroristas son uno de los factores que subrayan la necesidad de la cooperación y la urgencia de los esfuerzos para erradicar el terrorismo;
REAFIRMANDO el compromiso de los Estados de prevenir, combatir, sancionar y eliminar el terrorismo, y TENIENDO EN CUENTA la Resolución RC.23/RES. 1/01 rev. 1 corr.
1, “Fortalecimiento de la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo”, adoptada en la Vigésima Tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, HAN ACORDADO LO SIGUIENTE:
La presente Convención tiene como objeto prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo. Para tal efecto, los Estados Parte se comprometen a adoptar las medidas necesarias y fortalecer la cooperación entre ellos, de acuerdo con lo establecido en esta Convención.
ARTÍCULO 2. INSTRUMENTOS INTERNACIONALES APLICABLES.
1. Para los propósitos de esta Convención, se entiende por “delito” aquellos establecidos en los instrumentos internacionales que se indican a continuación:
a) Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, firmado en La Haya el 16 de diciembre de 1970.
b) Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1971.
c) Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1973.
d) Convención Internacional contra la toma de rehenes, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979.
e) Convenio sobre la protección física de los materiales nucleares, firmado en Viena el 3 de marzo de 1980.
f) Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que prestan servicios a la aviación civil internacional, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 24 de febrero de 1988.
g) Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima, hecho en Roma el 10 de marzo de 1988.*
h) Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, hecho en Roma el 10 de marzo de 1988.*
i) Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de diciembre de 1997.
j) Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1999.
2. Al depositar su instrumento de ratificación a la presente Convención, el Estado que no sea parte de uno o más de los instrumentos internacionales enumerados en el párrafo 1 de este artículo podrá declarar que, en la aplicación de esta Convención a ese Estado Parte, ese instrumento no se considerará incluido en el referido párrafo. La declaración cesará en sus efectos cuando dicho instrumento entre en vigor para ese Estado Parte, el cual notificará al depositario de este hecho.
3. Cuando un Estado Parte deje de ser parte de uno de los instrumentos internacionales enumerados en el párrafo 1 de este artículo, podrá hacer una declaración con respecto a ese instrumento, tal como se dispone en el párrafo 2 de este artículo.
Cada Estado Parte, de acuerdo con sus disposiciones constitucionales, se esforzará por ser parte de los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de los cuales aún no sea parte y por adoptar las medidas necesarias para la aplicación efectiva de los mismos, incluido el establecimiento en su legislación interna de penas a los delitos ahí contemplados.
ARTÍCULO 4. MEDIDAS PARA PREVENIR, COMBATIR Y ERRADICAR LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO.
1. Cada Estado Parte, en la medida en que no lo haya hecho, deberá establecer un régimen jurídico y administrativo para prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo y para lograr una cooperación internacional efectiva al respecto, la cual deberá incluir:
a) Un amplio régimen interno normativo y de supervisión para los bancos, otras instituciones financieras y otras entidades consideradas particularmente susceptibles de ser utilizadas para financiar actividades terroristas. Este régimen destacará los requisitos relativos a la identificación del cliente, conservación de registros y comunicación de transacciones sospechosas o inusuales.
b) Medidas de detección y vigilancia de movimientos transfronterizos de dinero en efectivo, instrumentos negociables al portador y otros movimientos relevantes de valores. Estas medidas estarán sujetas a salvaguardas para garantizar el debido uso de la información y no deberán impedir el movimiento legítimo de capitales.
c) Medidas que aseguren que las autoridades competentes dedicadas a combatir los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 tengan la capacidad de cooperar e intercambiar información en los niveles nacional e internacional, de conformidad con las condiciones prescritas en el derecho interno. Con ese fin, cada Estado Parte deberá establecer y mantener una unidad de inteligencia financiera que sirva como centro nacional para la recopilación, el análisis y la difusión de información relevante sobre lavado de dinero y financiación del terrorismo. Cada Estado Parte deberá informar al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos sobre la autoridad designada como su unidad de inteligencia financiera.
2. Para la aplicación del párrafo 1 del presente artículo, los Estados Parte utilizarán como lineamientos las recomendaciones desarrolladas por las entidades regionales o internacionales especializadas, en particular, el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) y, cuando sea apropiado, la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), el Grupo de Acción Financiera del Caribe (GAFIC) y el Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD).
ARTÍCULO 5. EMBARGO Y DECOMISO DE FONDOS U OTROS BIENES.
1. Cada Estado Parte, de conformidad con los procedimientos establecidos en su legislación interna, adoptará las medidas necesarias para identificar, congelar, embargar y, en su caso, proceder al decomiso de los fondos u otros bienes que constituyan el producto de la comisión o tengan como propósito financiar o hayan facilitado o financiado la comisión de cualquiera de los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención.
2. Las medidas a que se refiere el párrafo 1 serán aplicables respecto de los delitos cometidos tanto dentro como fuera de la jurisdicción del Estado Parte.
ARTÍCULO 6. DELITOS DETERMINANTES DEL LAVADO DE DINERO.
1. Cada Estado Parte tomará las medidas necesarias para asegurar que su legislación penal referida al delito del lavado de dinero incluya como delitos determinantes del lavado de dinero los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención.
Los delitos determinantes de lavado de dinero a que se refiere el párrafo 1 incluirán aquellos cometidos tanto dentro como fuera de la jurisdicción del Estado Parte.
ARTÍCULO 7. COOPERACIÓN EN EL ÁMBITO FRONTERIZO.
1. Los Estados Parte, de conformidad con sus respectivos regímenes jurídicos y administrativos internos, promoverán la cooperación y el intercambio de información con el objeto de mejorar las medidas de control fronterizo y aduanero para detectar y prevenir la circulación internacional de terroristas y el tráfico de armas u otros materiales destinados a apoyar actividades terroristas.
2. En este sentido, promoverán la cooperación y el intercambio de información para mejorar sus controles de emisión de los documentos de viaje e identidad y evitar su falsificación, alteración ilegal o utilización fraudulenta.
3. Dichas medidas se llevarán a cabo sin perjuicio de los compromisos internacionales aplicables al libre movimiento de personas y a la facilitación del comercio.
ARTÍCULO 8. COOPERACIÓN ENTRE AUTORIDADES COMPETENTES PARA LA APLICACIÓN DE LA LEY.
Los Estados Parte colaborarán estrechamente, de acuerdo con sus respectivos ordenamientos legales y administrativos internos, a fin de fortalecer la efectiva aplicación de la ley y combatir los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados, en el artículo 2.
En este sentido, establecerán y mejorarán, de ser necesario, los canales de comunicación entre sus autoridades competentes a fin de facilitar el intercambio seguro y rápido de información sobre todos los aspectos de los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención.
ARTÍCULO 9. ASISTENCIA JURÍDICA MUTUA.
Los Estados Parte se prestarán mutuamente la más amplia y expedita asistencia jurídica posible con relación a la prevención, investigación y proceso de los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 y los procesos relacionados con estos, de conformidad con los acuerdos internacionales aplicables en vigor. En ausencia de esos acuerdos, los Estados Parte se prestarán dicha asistencia de manera expedita de conformidad con su legislación interna.
ARTÍCULO 10. TRASLADO DE PERSONAS BAJO CUSTODIA.
1. La persona que se encuentre detenida o cumpliendo una condena en el territorio de un Estado Parte y cuya presencia se solicite en otro Estado Parte para fines de prestar testimonio o de identificación o para que ayude a obtener pruebas necesarias para la investigación o el enjuiciamiento de los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 podrá ser trasladada si se cumplen las condiciones siguientes:
a) La persona presta libremente su consentimiento, una vez informada, y b) Ambos Estados están de acuerdo, con sujeción a las condiciones que consideren apropiadas.
2. A los efectos del presente artículo:
a) El Estado al que sea trasladada la persona estará autorizado y obligado a mantenerla detenida, salvo que el Estado desde el que fue trasladada solicite o autorice otra cosa.
b) El Estado al que sea trasladada la persona cumplirá sin dilación su obligación de devolverla a la custodia del Estado desde el que fue trasladada según convengan de antemano o de otro modo las autoridades competentes de ambos Estados.
c. El Estado al que sea trasladada la persona no podrá exigir al Estado desde el que fue trasladada que inicie procedimientos de extradición para su devolución.
d. Se tendrá en cuenta el tiempo que haya permanecido detenida la persona en el Estado al que ha sido trasladada a los efectos de descontarlo de la pena que ha de cumplir en el Estado desde el que haya sido trasladada.
3. A menos que el Estado Parte desde el cual se ha de trasladar una persona de conformidad con el presente artículo esté de acuerdo, dicha persona, cualquiera sea su nacionalidad, no será procesada, detenida ni sometida a cualquier otra restricción de su libertad personal en el territorio del Estado al que sea trasladada en relación con actos o condenas anteriores a su salida del territorio del Estado desde el que fue trasladada.
ARTÍCULO 11. INAPLICABILIDAD DE LA EXCEPCIÓN POR DELITO POLÍTICO.
Para los propósitos de extradición o asistencia jurídica mutua, ninguno de los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 se considerará como delito político o delito conexo con un delito político o un delito inspirado por motivos políticos.
En consecuencia, una solicitud de extradición o de asistencia jurídica mutua no podrá denegarse por la sola razón de que se relaciona con un delito político o con un delito conexo con un delito político o un delito inspirado por motivos políticos.
ARTÍCULO 12. DENEGACIÓN DE LA CONDICIÓN DE REFUGIADO.
Cada Estado Parte adoptará las medidas que corresponda, de conformidad con las disposiciones pertinentes del derecho interno e internacional, para asegurar que la condición de refugiado no se reconozca a las personas respecto de las cuales haya motivos fundados para considerar que han cometido un delito establecido en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención.
ARTÍCULO 13. DENEGACIÓN DE ASILO.
Cada Estado Parte adoptará las medidas que corresponda, de conformidad con las disposiciones pertinentes del derecho interno e internacional, a fin de asegurar que el asilo no se otorgue a las personas respecto de las cuales haya motivos fundados para considerar que han cometido un delito establecido en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención.
ARTÍCULO 14. NO DISCRIMINACIÓN.
Ninguna de las disposiciones de la presente Convención será interpretada como la imposición de una obligación de proporcionar asistencia jurídica mutua si el Estado Parte requerido tiene razones fundadas para creer que la solicitud ha sido hecha con el fin de enjuiciar o castigar a una persona por motivos de raza, religión, nacionalidad, origen étnico u opinión política o si el cumplimiento de la solicitud causaría un perjuicio a la situación de esa persona por cualquiera de estas razones.
ARTÍCULO 15. DERECHOS HUMANOS.
1. Las medidas adoptadas por los Estados Parte de conformidad con esta Convención se llevarán a cabo con pleno respeto al Estado de Derecho, los Derechos Humanos y las libertades fundamentales.
2. Nada de lo dispuesto en la presente Convención se interpretará en el sentido de que menoscaba otros derechos y obligaciones de los Estados y de las personas conforme al derecho internacional, en particular la Carta de las Naciones Unidas, la Carta de la Organización de los Estados Americanos, el Derecho Internacional Humanitario, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional de los Refugiados.
3. A toda persona que se encuentre detenida o respecto de la cual se adopte cualquier medida o sea encausada con arreglo a la presente Convención se le garantizará un trato justo, incluido el goce de todos los derechos y garantías de conformidad con la legislación del Estado en cuyo territorio se encuentre y las disposiciones pertinentes del Derecho Internacional.
1. Los Estados Parte promoverán programas de cooperación técnica y capacitación, a nivel nacional, bilateral, subregional y regional y en el marco de la Organización de los Estados Americanos, para fortalecer las instituciones nacionales encargadas del cumplimiento de las obligaciones emanadas de la presente Convención.
2. Asimismo, los Estados Parte promoverán, según corresponda, programas de cooperación técnica y de capacitación con otras organizaciones regionales e internacionales que realicen actividades vinculadas con los propósitos de la presente Convención.
ARTÍCULO 17. COOPERACIÓN A TRAVÉS DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS.
Los Estados Parte propiciarán la más amplia cooperación en el ámbito de los órganos pertinentes de la Organización de los Estados Americanos, incluido el Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE), en materias relacionadas con el objeto y los fines de esta Convención.
ARTÍCULO 18. CONSULTA ENTRE LAS PARTES.
1. Los Estados Parte celebrarán reuniones periódicas de consulta, según consideren oportuno, con miras a facilitar:
a) La plena implementación de la presente Convención, incluida la consideración de asuntos de interés relacionados con ella identificados por los Estados Parte, y b) El intercambio de información y experiencias sobre formas y métodos efectivos para prevenir, detectar, investigar y sancionar el terrorismo.
2. El Secretario General convocará una reunión de consulta de los Estados Parte después de recibir el décimo instrumento de ratificación.
Sin perjuicio de ello, los Estados Parte podrán realizar las consultas que consideren apropiadas.
3. Los Estados Parte podrán solicitar a los órganos pertinentes de la Organización de los Estados Americanos, incluido el CICTE, que faciliten las consultas referidas en los párrafos anteriores y preste otras formas de asistencia respecto de la aplicación de esta Convención.
ARTÍCULO 19. EJERCICIO DE JURISDICCIÓN.
Nada de lo dispuesto en la presente Convención facultará a un Estado Parte para ejercer su jurisdicción en el territorio de otro Estado Parte ni para realizar en él funciones que estén exclusivamente reservadas a las autoridades de ese otro Estado Parte por su derecho interno.
El instrumento original de la presente Convención, cuyos textos en español, francés, inglés y portugués son igualmente auténticos, será depositado en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.
ARTÍCULO 21. FIRMA Y RATIFICACIÓN.
1. La presente Convención está abierta a la firma de todos los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos.
2. Esta Convención está sujeta a ratificación por parte de los Estados signatarios de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales.
Los instrumentos de ratificación serán depositados en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.
ARTÍCULO 22. ENTRADA EN VIGOR.
1. La presente Convención entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha en que haya sido depositado el sexto instrumento de ratificación de la Convención en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.
2. Para cada Estado que ratifique la Convención después de que se haya depositado el sexto Instrumento de ratificación, la Convención entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha en que tal Estado haya depositado el instrumento correspondiente.
1. Cualquier Estado Parte podrá denunciar la presente Convención mediante notificación escrita dirigida al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos. La denuncia surtirá efecto un año después de la fecha en que la notificación haya sido recibida por el Secretario General de la Organización.
2. Dicha denuncia no afectará ninguna solicitud de información o de asistencia hecha durante el período de vigencia de la Convención para el Estado denunciante.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 30 de julio de 2002
Aprobado. Sométase a la consideración del honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.), ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones Exteriores (Fdo.),
Guillermo Fernández de Soto.
DECRETA:
Artículo 1o. Apruébase la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
Artículo 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, que por el artículo 1o de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Artículo 3o. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
Dada en Bogotá, D. C., a los…
Presentado al honorable Congreso de la República por el Ministro del Interior y de Justicia, y la Ministra de Relaciones Exteriores.
SABAS PRETELT DE LA VEGA,
CAROLINA BARCO ISAKSON,
Ministro del Interior y de Justicia. Ministra de Relaciones Exteriores.
Organización de los Estados Americanos Washington, D. C.
Secretaría General Certifico que el documento adjunto, es copia fiel y exacta de los textos auténticos en español, inglés, portugués y francés de la Convención Interamericana contra el Terrorismo, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el 3 de junio de 2002, en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General, y que los textos firmados de dichos originales se encuentran depositados en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos. Se expide la presente certificación a solicitud de la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de los Estados Americanos.
18 de junio de 2002
JEAN MICHEL ARRIGHI
Director Departamento de Derecho Internacional
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 30 de julio de 2002
Aprobado.
Sométase a la consideración del honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.), ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones Exteriores (Fdo.),
Guillermo Fernández de Soto.
DECRETA:
Artículo 1o. Apruébase la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
Artículo 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, que por el artículo 1o de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Artículo 3o. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
La Presidenta del honorable Senado de la República,
NANCY PATRICIA GUTIÉRREZ CASTAÑEDA.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
OSCAR ARBOLEDA PALACIO.
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
ANGELINO LIZCANO RIVERA.
De conformidad con lo dispuesto en el Auto 232/2007 del 5 de septiembre de 2007, Expediente LAT-300, la sala plena de la Corte Constitucional, que en su parte motiva señaló:
“(...) debe anotarse que la sanción presidencial, en tanto se refiere al mismo acto aprobatorio sujeto a análisis, no contraerá el cambio en la identificación de la ley. En este sentido, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al momento de ejercer la competencia prevista en el artículo 8o del Decreto 2719 de 2000, conservará el número de Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006. Lo anterior debido a que, como lo ha sostenido esta corporación, la subsanación de un vicio en el trámite legislativo por parte del Congreso no contrae modificación alguna en lo relativo a la identificación nominal del proyecto y de la ley aprobatoria resultante, en la fecha se sanciona aquí la Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006 por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres de junio de 2002, en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, conservando su numeración y fecha iniciales.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Comuníquese y cúmplase.
Ejecútese, previa revisión de la Corte Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 7 de diciembre de 2007.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
CARLOS HOLGUÍN SARDI.
El Ministro de Relaciones Exteriores,
FERNANDO ARAÚJO PERDOMO.
CORTE CONSTITUCIONAL
SECRETARÍA GENERAL
CC-DC 82
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil siete (2007)
Doctor
OSCAR ARBOLEDA PALACIO
Presidente Honorable Cámara de Representantes Ciudad Referencia:
Expediente LAT-300 – Auto 232 de 2007
Comunicación decisión auto
Respetado doctor:
En la fecha, dando cumplimiento a lo dispuesto en auto de Sala Plena 232 de 2007, de fecha 5 de septiembre del año en curso, procede esta Secretaría a poner en su conocimiento lo decidido en la providencia en mención. Para lo cual se adjunta a esta comunicación el texto de la Ley 1108 de 2006, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos.
Atentamente,
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ,
Secretaria General.
Se anexa:
– Copia del auto 232 de 2007 en cuarenta y cuatro (44) folios.
– Ley 1108 de 2006 en quince (15) folios.
CORTE CONSTITUCIONAL
– Sala Plena –
AUTO 232 DE 2007
Referencia:
Expediente LAT-300 Revisión de constitucionalidad de la Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
Magistrado Ponente:
Doctor
Jaime Córdoba Triviño.
Bogotá, D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política, ha proferido el siguiente Auto, dentro del proceso de revisión de la Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
I. TEXTO DE LA NORMA
La ley objeto de análisis, cuya publicación se efectuó en el Diario Oficial 46.494 del 27 de diciembre de 2006, es la siguiente:
LEY 1108 DE 2006
(diciembre 27)
Por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
El Congreso de Colombia Visto el texto de la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, que a la letra dice: (para ser transcrito: se adjunta fotocopia del texto íntegro del instrumento internacional mencionado).
Convención Interamericana contra el Terrorismo
Interamerican Convention Against Terrorism
Convenção Interamericana contra o Terrorismo
Convention interaméricaine contre le terrorisme
CONVENCION INTERAMERICANA CONTRA EL TERRORISMO LOS ESTADOS PARTE EN LA PRESENTE CONVENCION, TENIENDO PRESENTE los propósitos y principios de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y de la Carta de las Naciones Unidas;
CONSIDERANDO que el terrorismo constituye una grave amenaza para los valores democráticos y para la paz y la seguridad internacionales y es causa de profunda preocupación para todos los Estados Miembros;
REAFIRMANDO la necesidad de adoptar en el sistema interamericano medidas eficaces para prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo mediante la más amplia cooperación;
RECONOCIENDO que los graves daños económicos a los Estados que pueden resultar de actos terroristas son uno de los factores que subrayan la necesidad de la cooperación y la urgencia de los esfuerzos para erradicar el terrorismo;
REAFIRMANDO el compromiso de los Estados de prevenir, combatir, sancionar y eliminar el terrorismo, y TENIENDO EN CUENTA la resolución RC.23/RES. 1/01 rev. 1 corr.
1, “Fortalecimiento de la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo”, adoptada en la Vigésima Tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, HAN ACORDADO LO SIGUIENTE:
Artículo 1o
Objeto y fines
La presente Convención tiene como objeto prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo. Para tal efecto, los Estados Parte se comprometen a adoptar las medidas necesarias y fortalecer la cooperación entre ellos, de acuerdo con lo establecido en esta Convención.
Artículo 2o
Instrumentos internacionales aplicables
1. Para los propósitos de esta Convención, se entiende por “delito” aquellos establecidos en los instrumentos internacionales que se indican a continuación:
a) Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, firmado en La Haya el 16 de diciembre de 1970.
b) Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1971.
c) Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1973.
d) Convención Internacional contra la toma de rehenes, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979.
e) Convenio sobre la protección física de los materiales nucleares, firmado en Viena el 3 de marzo de 1980.
f) Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que prestan servicios a la aviación civil internacional, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 24 de febrero de 1988.
g) Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima, hecho en Roma el 10 de marzo de 1988.
h) Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, hecho en Roma el 10 de marzo de 1988.
i) Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de diciembre de 1997.
j) Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1999.
2. Al depositar su Instrumento de ratificación a la presente Convención, el Estado que no sea parte de uno o más de los instrumentos internacionales enumerados en el párrafo 1 de este artículo podrá declarar que, en la aplicación de esta Convención a ese Estado Parte, ese instrumento no se considerará incluido en el referido párrafo. La declaración cesará en sus efectos cuando dicho instrumento entre en vigor para ese Estado Parte, el cual notificará al depositario de este hecho.
3. Cuando un Estado Parte deje de ser parte de uno de los instrumentos internacionales enumerados en el párrafo 1 de este artículo, podrá hacer una declaración con respecto a ese instrumento, tal como se dispone en el párrafo 2o de este artículo.
Artículo 3o
Medidas internas
Cada Estado Parte, de acuerdo con sus disposiciones constitucionales, se esforzará por ser parte de los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2o de los cuales aún no sea parte y por adoptar las medidas necesarias para la aplicación efectiva de los mismos, incluido el establecimiento en su legislación interna de penas a los delitos ahí contemplados.
Artículo 4o
Medidas para prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo
1. Cada Estado Parte, en la medida en que no lo haya hecho, deberá establecer un régimen jurídico y administrativo para prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo y para lograr una cooperación internacional efectiva al respecto, la cual deberá incluir:
a) Un amplio régimen interno normativo y de supervisión para los bancos, otras instituciones financieras y otras entidades consideradas particularmente susceptibles de ser utilizadas para financiar actividades terroristas. Este régimen destacará los requisitos relativos a la identificación del cliente, conservación de registros y comunicación de transacciones sospechosas o inusuales.
b) Medidas de detección y vigilancia de movimientos transfronterizos de dinero en efectivo, instrumentos negociables al portador y otros movimientos relevantes de valores. Estas medidas estarán sujetas a salvaguardas para garantizar el debido uso de la información y no deberán impedir el movimiento legítimo de capitales.
c) Medidas que aseguren que las autoridades competentes dedicadas a combatir los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2o tengan la capacidad de cooperar e intercambiar información en los niveles nacional e internacional, de conformidad con las condiciones prescritas en el derecho interno. Con ese fin, cada Estado Parte deberá establecer y mantener una unidad de inteligencia financiera que sirva como centro nacional para la recopilación, el análisis y la difusión de información relevante sobre lavado de dinero y financiación del terrorismo. Cada Estado Parte deberá informar al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos sobre la autoridad designada como su unidad de inteligencia financiera.
2. Para la aplicación del párrafo 1o del presente artículo, los Estados Parte utilizarán como lineamientos las recomendaciones desarrolladas por las entidades regionales o internacionales especializadas, en particular, el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) y, cuando sea apropiado, la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), el Grupo de Acción Financiera del Caribe (GAFIC) y el Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD).
Artículo 5o
Embargo y decomiso de fondos u otros bienes
1. Cada Estado Parte, de conformidad con los procedimientos establecidos en su legislación interna, adoptará las medidas necesarias para identificar, congelar, embargar y, en su caso, proceder al decomiso de los fondos u otros bienes que constituyan el producto de la comisión o tengan como propósito financiar o hayan facilitado o financiado la comisión de cualquiera de los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2o de esta Convención.
2. Las medidas a que se refiere el párrafo 1o serán aplicables respecto de los delitos cometidos tanto dentro como fuera de la jurisdicción del Estado Parte.
Artículo 6o
Delitos determinantes del lavado de dinero
1. Cada Estado Parte tomará las medidas necesarias para asegurar que su legislación penal referida al delito del lavado de dinero incluya como delitos determinantes del lavado de dinero los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2o de esta Convención.
Los delitos determinantes de lavado de dinero a que se refiere el párrafo 1 incluirán aquellos cometidos tanto dentro como fuera de la jurisdicción del Estado Parte.
Artículo 7o
Cooperación en el ámbito fronterizo
1. Los Estados Parte, de conformidad con sus respectivos regímenes jurídicos y administrativos internos, promoverán la cooperación y el intercambio de información con el objeto de mejorar las medidas de control fronterizo y aduanero para detectar y prevenir la circulación internacional de terroristas y el tráfico de armas u otros materiales destinados a apoyar actividades terroristas.
2. En este sentido, promoverán la cooperación y el intercambio de información para mejorar sus controles de emisión de los documentos de viaje e identidad y evitar su falsificación, alteración ilegal o utilización fraudulenta.
3. Dichas medidas se llevarán a cabo sin perjuicio de los compromisos internacionales aplicables al libre movimiento de personas y a la facilitación del comercio.
Artículo 8o
Cooperación entre autoridades competentes para la aplicación de la ley
Los Estados Parte, colaborarán estrechamente, de acuerdo con sus respectivos ordenamientos legales y administrativos internos, a fin de fortalecer la efectiva aplicación de la ley y combatir los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados, en el artículo 2o.
En este sentido, establecerán y mejorarán, de ser necesario, los canales de comunicación entre sus autoridades competentes a fin de facilitar el intercambio seguro y rápido de información sobre todos los aspectos de los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2o de esta Convención.
Artículo 9o
Asistencia jurídica mutua
Los Estados Parte se prestarán mutuamente la más amplia y expedita asistencia jurídica posible con relación a la prevención, investigación y proceso de los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2o y los procesos relacionados con estos, de conformidad con los acuerdos internacionales aplicables en vigor. En ausencia de esos acuerdos, los Estados Parte se prestarán dicha asistencia de manera expedita de conformidad con su legislación interna.
Artículo 10
Traslado de personas bajo custodia
1. La persona que se encuentre detenida o cumpliendo una condena en el territorio de un Estado Parte y cuya presencia se solicite en otro Estado Parte para fines de prestar testimonio o de identificación o para que ayude a obtener pruebas necesarias para la investigación o el enjuiciamiento de los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2o podrá ser trasladada si se cumplen las condiciones siguientes:
a) La persona presta libremente su consentimiento, una vez informada, y b) Ambos Estados están de acuerdo, con sujeción a las condiciones que consideren apropiadas.
2. A los efectos del presente artículo:
a) El Estado al que sea trasladada la persona estará autorizado y obligado a mantenerla detenida, salvo que el Estado desde el que fue trasladada solicite o autorice otra cosa.
b) El Estado al que sea trasladada la persona cumplirá sin dilación su obligación de devolverla a la custodia del Estado desde el que fue trasladada según convengan de antemano o de otro modo las autoridades competentes de ambos Estados.
c) El Estado al que sea trasladada la persona no podrá exigir al Estado desde el que fue trasladada que inicie procedimientos de extradición para su devolución.
d) Se tendrá en cuenta el tiempo que haya permanecido detenida la persona en el Estado al que ha sido trasladada a los efectos de descontarlo de la pena que ha de cumplir en el Estado desde el que haya sido trasladada.
3. A menos que el Estado Parte desde el cual se ha de trasladar una persona de conformidad con el presente artículo esté de acuerdo, dicha persona, cualquiera sea su nacionalidad, no será procesada, detenida ni sometida a cualquier otra restricción de su libertad personal en el territorio del Estado al que sea trasladada en relación con actos o condenas anteriores a su salida del territorio del Estado desde el que fue trasladada.
Artículo 11
Inaplicabilidad de la excepción por delito político
Para los propósitos de extradición o asistencia jurídica mutua, ninguno de los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2o se considerará como delito político o delito conexo con un delito político o un delito inspirado por motivos políticos.
En consecuencia, una solicitud de extradición o de asistencia jurídica mutua no podrá denegarse por la sola razón de que se relaciona con un delito político o con un delito conexo con un delito político o un delito inspirado por motivos políticos.
Artículo 12
Denegación de la condición de refugiado
Cada Estado Parte adoptará las medidas que corresponda, de conformidad con las disposiciones pertinentes del derecho interno e internacional, para asegurar que la condición de refugiado no se reconozca a las personas respecto de las cuales haya motivos fundados para considerar que han cometido un delito establecido en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2o de esta Convención.
Artículo 13
Denegación de asilo
Cada Estado Parte adoptará las medidas que corresponda, de conformidad con las disposiciones pertinentes del derecho interno e internacional, a fin de asegurar que el asilo no se otorgue a las personas respecto de las cuales haya motivos fundados para considerar que han cometido un delito establecido en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2o de esta Convención.
Artículo 14
No discriminación
Ninguna de las disposiciones de la presente Convención será interpretada como la imposición de una obligación de proporcionar asistencia jurídica mutua si el Estado Parte requerido tiene razones fundadas para creer que la solicitud ha sido hecha con el fin de enjuiciar o castigar a una persona por motivos de raza, religión, nacionalidad, origen étnico u opinión política o si el cumplimiento de la solicitud causaría un perjuicio a la situación de esa persona por cualquiera de estas razones.
Artículo 15
Derechos Humanos
1. Las medidas adoptadas por los Estados Parte de conformidad con esta Convención se llevarán a cabo con pleno respeto al Estado de Derecho, los Derechos Humanos y las libertades fundamentales.
2. Nada de lo dispuesto en la presente Convención se interpretará en el sentido de que menoscaba otros derechos y obligaciones de los Estados y de las personas conforme al Derecho Internacional, en particular la Carta de las Naciones Unidas, la Carta de la Organización de los Estados Americanos, el Derecho Internacional Humanitario, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional de los Refugiados.
3. A toda persona que se encuentre detenida o respecto de la cual se adopte cualquier medida o sea encausada con arreglo a la presente Convención se le garantizará un trato justo, incluido el goce de todos los derechos y garantías de conformidad con la legislación del Estado en cuyo territorio se encuentre y las disposiciones pertinentes del Derecho Internacional.
Artículo 16
Capacitación
1. Los Estados Parte promoverán programas de cooperación técnica y capacitación, a nivel nacional, bilateral, subregional y regional y en el marco de la Organización de los Estados Americanos, para fortalecer las instituciones nacionales encargadas del cumplimiento de las obligaciones emanadas de la presente Convención.
2. Asimismo, los Estados Parte promoverán, según corresponda, programas de cooperación técnica y de capacitación con otras organizaciones regionales e internacionales que realicen actividades vinculadas con los propósitos de la presente Convención.
Artículo 17
Cooperación a través de la Organización de los Estados Americanos
Los Estados Parte propiciarán la más amplia cooperación en el ámbito de los órganos pertinentes de la Organización de los Estados Americanos, incluido el Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE), en materias relacionadas con el objeto y los fines de esta Convención.
Artículo 18
Consulta entre las Partes
1. Los Estados Parte celebrarán reuniones periódicas de consulta, según consideren oportuno, con miras a facilitar:
a) La plena implementación de la presente Convención, incluida la consideración de asuntos de interés relacionados con ella identificados por los Estados Parte, y b) El intercambio de información y experiencias sobre formas y métodos efectivos para prevenir, detectar, investigar y sancionar el terrorismo.
2. El Secretario General convocará una reunión de consulta de los Estados Parte después de recibir el décimo instrumento de ratificación.
Sin perjuicio de ello, los Estados Parte podrán realizar las consultas que consideren apropiadas.
3. Los Estados Parte podrán solicitar a los órganos pertinentes de la Organización de los Estados Americanos, incluido el CICTE, que faciliten las consultas referidas en los párrafos anteriores y preste otras formas de asistencia respecto de la aplicación de esta Convención.
Artículo 19
Ejercicio de jurisdicción
Nada de lo dispuesto en la presente Convención facultará a un Estado Parte para ejercer su jurisdicción en el territorio de otro Estado Parte ni para realizar en él funciones que estén exclusivamente reservadas a las autoridades de ese otro Estado Parte por su derecho interno.
Artículo 20
Depositario
El instrumento original de la presente Convención, cuyos textos en español, francés, inglés y portugués son igualmente auténticos, será depositado en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.
Artículo 21
Firma y ratificación
1. La presente Convención está abierta a la firma de todos los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos.
2. Esta Convención está sujeta a ratificación por parte de los Estados signatarios de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales.
Los instrumentos de ratificación serán depositados en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.
Artículo 22
Entrada en vigor
1. La presente Convención entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha en que haya sido depositado el sexto instrumento de ratificación de la Convención en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.
2. Para cada Estado que ratifique la Convención después de que se haya depositado el sexto Instrumento de ratificación, la Convención entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha en que tal Estado haya depositado el instrumento correspondiente.
Artículo 23
Denuncia
1. Cualquier Estado Parte podrá denunciar la presente Convención mediante notificación escrita dirigida al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos. La denuncia surtirá efecto un año después de la fecha en que la notificación haya sido recibida por el Secretario General de la Organización.
2. Dicha denuncia no afectará ninguna solicitud de información o de asistencia hecha durante el período de vigencia de la Convención para el Estado denunciante.
Organización de los Estados Americanos Secretaría General Washington, D. C. Certifico que el documento adjunto, es copia fiel y exacta de los textos auténticos en español, inglés, portugués y francés de la Convención Interamericana contra el Terrorismo, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el 3 de junio de 2002, en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General, y que los textos firmados de dichos originales se encuentran depositados en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos. Se expide la presente certificación a solicitud de la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de los Estados Americanos.
18 de junio de 2002
JEAN MICHEL ARRIGHI
Director Departamento de Derecho Internacional
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 30 de julio de 2002
Aprobado.
Sométase a la consideración del honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.), ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones Exteriores (Fdo.),
GUILLERMO FERNÁNDEZ DE SOTO.
DECRETA:
Artículo 1o. Apruébase la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
Artículo 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, que por el artículo 1o de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Artículo 3o. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
Dada en Bogotá, D. C., a los…
Presentado al honorable Congreso de la República por el Ministro del Interior y de Justicia, y la Ministra de Relaciones Exteriores.
Ministro del Interior y de Justicia,
SABAS PRETELT DE LA VEGA.
Ministro de Relaciones Exteriores,
CAROLINA BARCO ISAKSON.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 30 de julio de 2002
Aprobado.
Sométase a la consideración del honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.), ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones Exteriores (Fdo.),
GUILLERMO FERNÁNDEZ DE SOTO.
DECRETA:
Artículo 1o. Apruébase la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
Artículo 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, que por el artículo 1o de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Artículo 3o. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
La Presidenta del honorable Senado de la República,
DILIAN FRANCISCA TORO TORRES.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
ALFREDO APE CUELLO BAUTE.
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
ANGELINO LIZCANO RIVERA.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Comuníquese y cúmplase.
Ejecútese, previa revisión de la Corte Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 27 de diciembre de 2006.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
CARLOS HOLGUÍN SARDI.
La Ministra de Relaciones Exteriores,
MARÍA CONSUELO ARAÚJO CASTRO.
II. INTERVENCIONES
2.1. Ministerio de Relaciones Exteriores
La ciudadana Gaia Hernández Palacios, apoderada especial del Ministerio de Relaciones Exteriores, intervino en el presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad de la Convención Interamericana contra el Terrorismo (en adelante la Convención) y de su ley aprobatoria.
Con este fin, expuso en primer término las condiciones de suscripción del Tratado, para lo cual señaló que dicho instrumento, adoptado en el trigésimo segundo periodo de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, fue suscrito por el entonces Embajador de Colombia ante ese organismo, conforme los plenos poderes que para ello le había conferido el Presidente de la República. Luego de esta actuación, el 30 de julio de 2002 el Presidente impartió la aprobación ejecutiva al citado instrumento y ordenó que fuera sometido a la consideración del Congreso.
Surtido el procedimiento legislativo correspondiente, fue expedida la Ley aprobatoria 898 del 21 de julio de 2004, norma declarada inexequible por esta Corporación por vicios de procedimiento en su formación, según lo decidido en la Sentencia C-333 de 2005. En consecuencia, el 18 de agosto de 2005 el Gobierno Nacional presentó nuevamente ante el Senado el instrumento internacional, el cual fue aprobado por la ley sujeta a examen.
En cuanto al aspecto material de la Convención, el Ministerio advirtió que luego de los atentados terroristas de 2001 en Estados Unidos, adquirió mayor relevancia en el ámbito internacional la necesidad de crear herramientas multilaterales para atacar el terrorismo, medidas que han sido planteadas en el marco de la cooperación entre Estados. Por ende, el acuerdo de los países de la región plasmado en la Convención, se muestra acorde con los principios constitucionales que ordenan las relaciones internacionales. Desde esta perspectiva, el Tratado “plantea como objetivo estratégico el fortalecimiento de las relaciones con otros países de América Latina y el Caribe, de acuerdo con la Constitución Política, privilegiando el escenario interamericano y fortaleciendo las decisiones tomadas en el marco de la Organización de los Estados Americanos, OEA, la cual juega un papel determinante en la seguridad del hemisferio. Del mismo modo, se contemplan como acciones necesarias, apoyar a la OEA en el avance de los trabajos tendientes a reforzar el sistema de seguridad colectiva en el hemisferio, y el Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE).|| En ese sentido, la Convención bajo estudio de constitucionalidad tiene como propósitos prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo, así como fortalecer los mecanismos de cooperación entre los Estados Parte”.
El Ministerio resalta, del mismo modo, que la Convención no hace una referencia a una tipificación expresa del delito de terrorismo, sino que refiere a las conductas señaladas como tales en los instrumentos internacionales descritos en el artículo 2o del Tratado. Así, la intervención ofrece una relación de estos acuerdos, como base en la cual puede concluirse que para el caso colombiano se encuentran actualmente en vigor el Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de Aeronaves de 1970, el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil de 1971, la Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos de 1973, la Convención internacional contra la toma de rehenes de 1979, la Convención sobre la protección física de los materiales nucleares de 1980, el Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que prestan servicios a la aviación civil de 1988, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, el Convenio internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, de 1988 y el Convenio internacional para la represión de la financiación del terrorismo de 1999. Sobre este particular, el interviniente hace énfasis en que la Convención “respeta la decisión de los Estados para hacerse parte de los instrumentos internacionales citados, y deja en libertad a cada Parte para que establezca la regulación de las medidas, de acuerdo con su normatividad interna”.
A manera de conclusión, el Ministerio interviniente considera que la Convención materia de análisis se inserta en el contexto internacional y nacional interesado en la lucha contra el terrorismo. Este objetivo es desarrollado a través de acciones encaminadas a proteger bienes constitucionales fundamentales, como la dignidad humana, la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, al igual que los derechos a la vida y a la paz. De la misma manera, insiste en que el instrumento internacional “armoniza con los postulados constitucionales de respeto a la soberanía nacional y de reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por Colombia
(…)
, toda vez que ha sido suscrita en observancia de la autonomía y soberanía de los Estados, así como de los preceptos constitucionales establecidos para las manifestaciones de consentimiento del Estado colombiano en obligarse en este tipo de instrumentos;
y es coherente con las directrices constitucionales en virtud de las cuales la cooperación e integración con los Estados de América y el Caribe es privilegiada. Del mismo modo, sus disposiciones son compatibles con los compromisos adquiridos por Colombia tanto a nivel bilateral, regional, como multilateral, en la lucha contra el terrorismo”.
2.2. Ministerio del Interior y de Justicia
El ciudadano Fernando Gómez Mejía, Director de Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Interior y de Justicia, presentó escrito justificativo de la constitucionalidad de la Ley 1108/06. Para ello, describió el proceso legislativo del proyecto de Ley que precedió a la norma analizada y concluyó que el trámite se había ajustado a los preceptos de la Carta Política.
En cuanto al aspecto material del instrumento internacional, luego de exponer de los antecedentes del mismo, que demuestran la relación intrínseca entre la Convención y los esfuerzos de los países del hemisferio para combatir el terrorismo;
el Ministerio resalta cómo la Convención es compatible con las disposiciones constitucionales, en cuanto prescribe a la vigencia de la soberanía nacional, la autodeterminación de los pueblos, la integración con América Latina y el Caribe y el reconocimiento de los principios de derechos internacionales como bases de las relaciones exteriores del Estado colombiano.
A juicio del Ministerio del Interior, “la adopción de medidas tendientes a prevenir, sancionar y erradicar el fenómeno del terrorismo del ámbito hemisférico armoniza con la consecución de los fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2o Superior, en particular con la garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, la defensa de la independencia nacional, el mantenimiento de la integridad territorial, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. || A su vez, la implementación de mecanismos de lucha contra el terrorismo redunda en la protección de derechos fundamentales tales como el respeto a la dignidad humana, el derecho a la vida, el derecho a la paz y a la libre locomoción, entre otros. || En el mismo sentido, dota de mecanismos a las autoridades de la República para hacer frente a la amenaza terrorista, como herramienta tendiente a la materialización de los derechos, garantías y deberes consagrados en la Carta.” Estas finalidades, a juicio del interviniente, demuestran la compatibilidad entre el instrumento internacional y la Constitución.
2.3. Defensoría del Pueblo
La ciudadana Karin Irina Kuhfeldt Salazar, Defensora para Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo, presenta escrito justificativo de la constitucionalidad de la norma sujeta a estudio. Para ello, expone argumentos similares a los expuestos por los demás intervinientes, relacionados con la armonía entre los propósitos que inspiran a la Convención y los principios que sustentan las relaciones internacionales del Estado. De manera particular, la Defensoría enfatiza en que las conductas delictivas materia del Tratado corresponden a varios tipos penales incluidos en ordenamiento interno. Entre ellas, el Código Penal vigente establece los delitos de homicidio, con sus causales de agravación punitiva; toma de rehenes; secuestro, al que igualmente se aplican causales de agravación; apoderamiento y desvío de aeronaves o medios de transporte colectivo; lavado de activos; concierto para delinquir; entrenamiento para actividades ilícitas; terrorismo; administración de recursos relacionados con actividades terroristas; amenazas; instigación a delinquir; perturbación en servicio de transporte colectivo y oficial; siniestro o daño de nave; pánico; tenencia, fabricación y tráfico de sustancias u objetos peligrosos; empleo o lanzamiento de sustancias u objetos peligrosos; y tráfico, transporte y posesión de materiales radioactivos o sustancias nucleares.
En relación específica con lo dispuesto en el artículo 4o de la Convención, relativo a las modalidades de cooperación entre Estados para la prevención, combate y erradicación de las formas de financiación del terrorismo, la Defensoría advierte que las medidas allí enunciadas “respetan el ordenamiento constitucional, especialmente en lo que atañe con el derecho a la libertad de empresa, por cuanto la aplicación de lo allí dispuesto en nada afecta el normal desarrollo de la actividad financiera y bancaria. (…) No obstante, la Defensoría del Pueblo considera oportuno advertir sobre el deber del Estado de garantizar el hábeas data. La recolección, tratamiento y circulación de informaciones personales en bancos de datos y en archivos de entidades debe respetar los derechos a la intimidad y al buen nombre. Esta entidad (…) ha insistido en la necesidad para Colombia de adoptar un estatuto de protección de datos personales que garantice la protección efectiva de estos derechos ciudadanos. En ausencia de tal regulación, la Defensoría estima que para la adecuada interpretación y aplicación de esta disposición de la Convención, deben respetarse los principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación, finalidad, utilidad, circulación restringida, caducidad e individualidad, precisados por la jurisprudencia constitucional”[1].
Respecto de lo regulado por los artículos 5o y 6o del instrumento internacional, dirigidos esencialmente a prescribir la obligación de los Estados Parte de implementar procedimientos para contrarrestar el uso y manejo de recursos económicos vinculados al terrorismo, la entidad interviniente considera que el desarrollo de estas medidas resulta válido en tanto se ejecuten, como lo indica la Convención, en concordancia con las normas de la legislación interna, en especial las disposiciones constitucionales. Igualmente, este condicionamiento resulta predicable para el caso de los artículos 7o, 8o y 9o de la Convención, relacionados con la promoción de la cooperación y el intercambio seguro de información entre las autoridades competentes en la persecución, investigación, procesamiento y sanción de los delitos y delincuentes de actividades terroristas.
En lo que hace relación con el artículo 10 de la Convención, que regula el traslado de personas detenidas o condenadas de un Estado Parte a otro, con el fin de practicar pruebas en procesos por delitos constitutivos de terrorismo, la Defensoría sostiene que “estas previsiones respetan los artículos 29 y 35 de la Carta por cuanto garantizan el derecho al debido proceso y no desbordan los requisitos para la procedencia de la extradición. || En relación con la posibilidad de procesar a la persona trasladada al territorio del Estado Parte por actos o condenas anteriores a su salida del territorio del Estado desde que fue traslada, únicamente con el consentimiento de este último, el numeral 3 de artículo 10 respeta la soberanía del Estado colombiano prevista en el artículo 9o de la Constitución”.
El artículo 11 de la Convención, que prohíbe considerar a los actos constitutivos de terrorismo como delitos políticos o delitos conexos a ellos, es una norma que a juicio del de la Defensoría “se ajusta a la Carta Política no sólo porque garantiza el derecho a la justicia de las víctimas ya que impide que se enerve la sanción penal por la configuración equívoca de la conducta, sino que además respeta el derecho internacional de la soberanía de cada Estado, el principio de legalidad, la prevalente protección de la dignidad y de los derechos humanos, el debido proceso y el derecho de defensa.” Estas consideraciones son, en general, igualmente aplicables respecto de la constitucionalidad de los artículos 12 y 13 de la Convención, que prohíben adscribir la condición de refugiado y el derecho de asilo a las personas respecto de las cuales existan motivos serios para considerar que han cometido conductas establecidos en el artículo 2o del Tratado como actividades terroristas.
Por último, la entidad interviniente considera que las cláusulas previstas en las demás normas de la Convención son plenamente compatibles con la Carta Política, en tanto reafirman los principios de derecho internacional aceptados por el ordenamiento constitucional colombiano, son compatibles con los derechos fundamentales y permiten en el ejercicio efectivo de la soberanía del Estado.
2.4. Fiscalía General de la Nación
El ciudadano Mario Iguarán Arana, Fiscal General de la Nación, interviene ante la Corte con el fin de solicitar que se declare la constitucionalidad de la norma de la referencia. Con este fin, presenta un análisis detallado de cada una de las disposiciones que conforman el instrumento internacional. En ese sentido, esta Corporación sintetizará los aspectos centrales de la intervención.
Para el Fiscal General, los objetivos y fines de la Convención (Art. 1o), son no solo compatibles con la Carta, sino que constituyen un desarrollo de la misma, en varios de sus puntos más importantes. De un lado, el terrorismo es una práctica gravemente lesiva de los derechos fundamentales, los principios y valores fundantes del ordenamiento constitucional, por lo cual es necesaria la lucha de Estado en contra de los fenómenos que lo acarrean y de la práctica en sí misma, para poder garantizar un escenario pacífico y democrático en el cual los derechos sean plenamente garantizados y los postulados axiológicos sobre los que se cimienta el Estado colombiano pueden realizarse. Desde esta perspectiva, instrumentos como el propuesto resultan relevantes si se reconoce que el combate contra el terrorismo no puede ser emprendido con un grado de eficacia óptimo si no se cuenta con el respaldo de la comunidad internacional, el cual se debe dar en el marco de organizaciones e instrumentos internacionales que fijen claros compromisos al respecto.
La cooperación en este ámbito, es no sólo deseable, sino absolutamente necesaria, dada la infraestructura transnacional con la que cuentan hoy día las organizaciones terroristas que hace difícil para los Estados el combatirlas por fuera de sus propias fronteras.
La tipificación de las conductas constitutivas de terrorismo (Art. 2o), son a juicio del interviniente acordes con el principio de legalidad, habida cuenta que cada uno de los instrumentos internacionales allí previstos estipulan las condiciones específicas constitutivas del delito de terrorismo.
Además, debe tenerse en cuenta que dichas conductas encontraban plena adecuación en el tipo previsto en el artículo 343 del Código Penal.
Esta norma, aunque prevé una tipificación penal abierta, resulta acorde con la Constitución, puesto que el carácter dinámico de la conducta, su naturaleza pluriofensiva, la sofisticación de los métodos utilizados para su comisión y la grave afectación de derechos constitucionales derivada del comportamiento ilícito[2].
En lo que respecta a las medidas previstas en la Convención para prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo (Art. 4o), la Fiscalía General estima su exequibilidad “siempre y cuando su aplicación se dé en forma respetuosa de los derechos y principios constitucionales, pues como se señaló respecto de la medida contemplada en el literal a) del mismo artículo, pese a tener un fin constitucionalmente legítimo, la implementación de esta medida puede traer consigo la limitación de otros derechos amparados por la Carta Política, como en este caso, la libertad de circulación, el ejercicio legítimo del derecho de propiedad, la libertad de empresa, entre otros, frente a los cuales, la regulación que se derive de la Convención debe ser proporcionada”.
Consideraciones adicionales son predicables de las obligaciones que tienen los Estados Parte en relación con la implementación de medidas para la identificación, embargo y decomiso de bienes relacionados con actividades terroristas (Art. 5o). Ello debido a que estas acciones deben estar supeditadas a los procedimientos de la legislación interna del Estado Parte, “lo cual deja a salvo el respeto de las garantías constitucionales y legales a favor de quienes sean sometidos a la aplicación de esta medida, que sólo se tornará definitiva cuando se haya surtido un proceso judicial, que establezca que por el destino o proveniencia ilícitos de los recursos, el derecho de propiedad de su titular respecto de ellos debe declararse extinto.”. Estas facultades, a juicio del Fiscal General, encuadran dentro del concepto de extinción de dominio previsto en el artículo 34 C. P. Así, son plenamente diferenciables de otras medidas, estas sí inconstitucionales, como la confiscación.
El deber de los Estados Parte de tipificar como conductas determinantes del lavado de activos, aquellas descritas en los instrumentos internacionales previstos en el artículo 2o de la Convención (Art. 6o) es constitucional, en tanto el legislador nacional ha previsto normas en ese sentido. En efecto, el artículo 323 del Código Penal establece el tipo general de lavado de activos, norma que fue modificada por el artículo 17 de la Ley 1121/06, precisamente con el objeto de incluir dentro de los comportamientos constitutivos de delito la financiación del terrorismo y la administración de recursos relacionados con actividades terroristas.
“En este sentido, el Estado colombiano ha estado a la vanguardia para incluir en su legislación de lavado de activos, como delito subyacente, a la financiación al terrorismo, con ello se está dando cumplimiento anticipado al artículo 6 del Tratado bajo estudio. Debe tenerse en cuenta además que el instrumento internacional da claridad respecto a los actos que deben ser considerados como terroristas, sin que ello implique una enumeración taxativa, lo cual facilitará la interpretación de los artículos 323, 343 y 345 del Código Penal. El acatamiento a la convención será sumamente provechosa para el país en términos de la lucha contra el terrorismo”.
Las disposiciones de la Convención que prevén distintas modalidades de cooperación entre Estados para la prevención, sanción y eliminación del terrorismo (Arts. 7o, 8o y 9o) son igualmente acordes con la Constitución, puesto que responden adecuadamente al carácter transnacional de las conductas terroristas e, igualmente, son normas respetuosas del ámbito de soberanía de los Estados Parte del instrumento internacional[3].
Frente a las disposiciones relativas al traslado de personas bajo custodia con fines probatorios (Art. 10), la entidad interviniente considera que los requisitos allí previstos para la remisión de detenidos o condenados de un Estado Parte a otro garantizan la eficacia de los postulados constitucionales. En criterio del Fiscal General, esta disposición es “respetuosa de la dignidad humana (artículos 1o y 12 C.N.), pues no se trata simplemente de instrumentalizar a una persona en aras de la lucha contra el terrorismo, sino que la colaboración que esa persona preste debe ser producto de su consentimiento informado. Asimismo, los Estados que intervengan en la operación deben estar de acuerdo, en ejercicio de su soberanía, lo cual garantiza que no se trate de una maniobra subrepticia sino que se da bajo la supervisión y vigilancia de cada uno de los Estados, control que redunda en beneficio no sólo de la eliminación del terrorismo sino también de los derechos de la persona que voluntariamente ha decidido colaborar en la consecución de este fin. || Por lo demás, las demás condiciones previstas por la Convención para el desarrollo de esta herramienta de cooperación, redundan en interés de la persona sometida a custodia y de los intereses del Estado en cuanto a la erradicación del terrorismo, de forma tal que esta disposición está plenamente ajustada a la Constitución”.
La inaplicabilidad de la tipificación como delito político de las conductas constitutivas de terrorismo (Art. 11) encuentra, a juicio del interviniente, pleno respaldo constitucional, conforme a decisiones anteriores de la Corte que han sostenido la imposibilidad de otorgar tratamiento penal favorable a actos que implican el desconocimiento manifiesto de valores axiales para el ordenamiento constitucional[4]. Del mismo modo, la prohibición de extender la condición de refugiado y asilado a los autores de conductas constitutivas de terrorismo (Arts. 12 y 13) “guarda entera coherencia con las disposiciones constitucionales en varios sentidos. En primer término y como se señaló en un principio, sólo la vigencia de un orden justo tanto nacional como internacional es el escenario propicio para la garantía de los derechos individuales de los asociados (artículo 2o), en especial, el derecho a la paz (artículo 22), de ahí que sea preciso aunar esfuerzos entre la comunidad internacional para erradicar el terrorismo, lo cual, como es evidente, no será posible si existen Estados que amparan este tipo de prácticas. Es por esto, que la concesión de garantías a terroristas va en detrimento de los derechos constitucionales y desconoce los principios fundantes del ordenamiento constitucional. || De esta forma, resulta clara la constitucionalidad de dos normas que, respetando la competencia atribuida al legislador, por cuanto prevén que cada Estado debe adoptar las medidas correspondientes de conformidad con las disposiciones pertinentes del derecho interno o internacional, busca evitar la concesión de beneficios injustificados a favor de quienes lleven a cabo los actos considerados como delitos por la Convención, por cuanto tal forma de actuar del Estado se constituiría en un obstáculo para la lucha internacional contra el terrorismo y en tal sentido en un incumplimiento de los fines que la Carta Política ha trazado en cuanto a cooperación internacional y a garantía de los derechos se refiere”. (Negrillas originales).
La necesidad que las previsiones de la Convención no se conviertan en instrumentos para la discriminación injustificada y la violación de los derechos humanos internacionalmente reconocidos (Arts. 14 y 15) es exequible, habida cuenta que son precisamente estas previsiones las que constituyen el límite al ejercicio del poder punitivo del Estado; puesto que “pese a la importancia de la eliminación de las prácticas terroristas a nivel nacional e internacional, este propósito no justifica el desconocimiento de los derechos de la persona humana. Interpretación absolutamente coherente con los principios fundamentales previstos en los artículos 1o, 2o y 5o de la Constitución Política”.
Del mismo modo, las normas sobre cooperación entre los Estados Parte (Arts. 16, 17 y 18), al igual que las restricciones al ejercicio de jurisdicción de un Estado Parte en el territorio de otro resultan acordes con la Constitución. Estas prescripciones permiten el ejercicio adecuado “de la soberanía de cada Estado en la aplicación y desarrollo de la Convención y las medidas previstas por la misma, dejando claro que lo previsto por este instrumento internacional es la cooperación y no la abrogación de competencias que son parte de la soberanía de cada Estado. || De esta forma, esta disposición se encuentra ajustada a la Constitución y en particular a los artículos 9, 226 y 227”.
Finalmente, el interviniente no encuentra reparo de constitucionalidad respecto de las disposiciones finales de la Convención, en tanto son reflejo de las normas generales de derecho internacional público, previstas por la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó concepto dentro del trámite de la referencia, en el que solicita a la Corte que devuelva la ley a la Cámara de Representantes, con el fin que subsane los vicios de procedimiento que, en su criterio, acaecieron en el trámite que precedió a la aprobación de la norma objeto de examen.
El Ministerio Público identifica dos irregularidades definidas. En primer lugar, sostiene que se incumplió con lo dispuesto en el artículo 157 C. P., en cuanto prevé la necesidad que todo proyecto de ley deba ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva. En segundo término, estima que el requisito de anuncio previo a la votación previsto en el artículo 160 Superior fue pretermitido para el caso de la aprobación del proyecto durante el primer debate en la Cámara de Representantes.
Respecto al primer nivel de análisis, la Vista Fiscal resalta el hecho que la publicación de los proyectos de ley constituya una garantía de publicidad para los congresistas, que tendrán la oportunidad de conocer previamente el texto que se someterá a su aprobación, dándoles la oportunidad de participar en el debate expresando sus juicios y opiniones con respecto al proyecto o proposición, lo que desarrolla el principio democrático de soberanía popular consagrado en nuestra Constitución, conforme lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional.[5] En especial, el Procurador General trae a colación argumentos según los cuales la publicación responde al “acatamiento de un supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria que implica el conocimiento previo por parte de los Congresistas, tanto de los proyectos de ley como de las modificaciones propuestas respecto de los mismos, de manera que se garantice el principio democrático del debate legislativo en el proceso de formación de la ley, pues el desconocimiento del proyecto y de las modificaciones conlleva a la carencia de objeto para el desarrollo de la discusión legislativa”[6].
A juicio del Ministerio Público, en el presente caso se aprecia claramente que cuando el proyecto de ley aprobatoria del referido instrumento internacional fue tramitado en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se desconoció el artículo 157, numeral 1 de la Carta y, por ende, los artículos 144, 156 y 157 del Reglamento del Congreso, que exigen la publicación de la ponencia antes de darle curso al proyecto en la célula legislativa, toda vez que la ponencia para primer debate fue publicada el 31 de marzo de 2006, y el anuncio para primer debate se llevó a cabo el día 29 de marzo del mismo año. De esta manera, para la Vista Fiscal el trámite legislativo en estudio se encuentra viciado de inconstitucionalidad, por cuanto el Congreso de la República desconoció la exigencia constitucional y reglamentaria de la publicación del proyecto de ley “antes de darse curso en la comisión respectiva”, en este caso, ha debido tener lugar antes de realizarse el anuncio.
Frente a la segunda objeción relacionada con el trámite del proyecto de ley, el Procurador General advierte que los requisitos previstos por la jurisprudencia constitucional para la ejecución del anuncio previo a la votación de proyectos de ley (Art. 160 C. P.), no fueron cumplidos a propósito del primer debate en la Cámara de Representantes. Para ello, resalta como “al finalizar la sesión de 29 de marzo de 2006, sesión en la que se realizó el anuncio del Proyecto de ley número 221/05 Cámara, 075/05 Senado, se indicó:
“Se levanta la sesión y se convoca para el próximo miércoles”. Un anuncio en tales términos resulta absolutamente claro, estamos frente a una fecha plenamente determinada. En ese sentido, la votación debía tener lugar el miércoles siguiente al 29 de marzo de 2006, es decir, el miércoles 5 de abril, pero finalmente, esta se dio el tercer miércoles después del anuncio, o sea el miércoles 19 de abril de ese año. Así, se pregunta: ¿debe entenderse que el orden del día previsto para el 5 de abril sería el del día en el que se volviera a sesionar? O mejor aún ¿a la expresión próximo miércoles puede dársele el alcance de próxima sesión? Para este Despacho la respuesta es negativa. Responder afirmativamente los interrogantes planteados implicaría flexibilizar en extremo la interpretación del requisito exigido por el artículo 8o del Acto Legislativo 01 de 2003 al punto de terminar haciéndolo inoperante. La votación ha debido hacerse en la sesión del miércoles 5 de abril que fue para la que previamente se anunció y no en otra (que resultó siendo además incierta ¿cuál próximo miércoles?). Ese es el real alcance del artículo 160 constitucional. En estos casos, si se cambió la fecha de la sesión, lo procedente era actuar en la forma como lo establece el artículo 8o citado: en una sesión distinta anunciar la fecha en que se discutirá y votará un proyecto de ley”.
Ante esta irregularidad y de conformidad con la regla jurisprudencial aplicable a la materia, el Ministerio Público considera que se trata de un vicio de naturaleza subsanable, razón por la cual la ley debe devolverse al Congreso, con el fin que vuelva a surtirse el trámite correspondiente, subsanándose el defecto observado.
No obstante el planteamiento expuesto, la Vista Fiscal presenta argumentos adicionales, destinados a comprobar la constitucionalidad del instrumento internacional por su aspecto material. Sobre el particular, el concepto indica que la Convención constituye un importante mecanismo para impulsar y consolidar las relaciones multilaterales en materia de seguridad y prevención del terrorismo, lo cual está en consonancia con los postulados constitucionales consagrados en los artículos 9o, 226 y 227 de la Constitución, que orientan la política exterior del Estado colombiano referentes a la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional así como en el respeto de la soberanía nacional y la autodeterminación de los pueblos. Desde esta perspectiva, el Tratado Internacional sujeto a análisis atiende a la obligación constitucional del Estado de promover la integración económica, social y política con las demás naciones. Así, su suscripción por parte del Estado colombiano resulta suficientemente sustentada, pues se presenta como una herramienta de integración entre varios Estados en pro de encontrar mecanismos para prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo.
Frente a los aspectos puntuales de la Convención, el Ministerio Público sostiene que resultan plenamente compatibles con la Constitución, en la medida en que (i) coinciden con lo consagrado en los artículos 1o y 2o, y con el Capítulo 1 del Título II de la Carta, pues establecen que las medidas adoptadas por los Estados Parte se llevarán a cabo con pleno respeto al estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales; (ii) afianzan el proceso de integración, al establecer, desde su Parte Considerativa, que la Carta de la Organización de los Estados Americanos, la Carta de las Naciones Unidas y el derecho internacional, constituyen el marco apropiado para fortalecer la cooperación hemisférica en la prevención, combate y eliminación del terrorismo en todas sus formas y manifestaciones, lo que resulta acorde con lo señalado en los artículos 9o, 226 y 227 de la Constitución; (iii) tienen por objeto prevenir, sancionar y eliminar las conductas constitutivas de terrorismo; actos que en virtud de lo dispuesto en el artículo 2o Superior deben ser evitados y sancionadas por parte del Estado Colombiano; y (iv) salvaguardan la soberanía nacional del Estado Colombiano, puesto que la aplicación de sus preceptos está sujeta al ordenamiento jurídico interno.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Consideración previa sobre la existencia de un vicio de procedimiento de carácter subsanable
De conformidad con lo previsto en el artículo 241-10 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para revisar este instrumento internacional y su ley aprobatoria. El control de constitucionalidad que realiza esta Corporación es completo, automático y versa tanto sobre el contenido material de la Convención y de su ley aprobatoria, como sobre la concordancia entre su trámite legislativo y las normas constitucionales aplicables.
En relación con el aspecto formal corresponde a la Corte examinar la validez de la representación del Estado colombiano durante el proceso de negociación, celebración y suscripción del Tratado, al igual que la observancia de las reglas del trámite legislativo que precedieron a la aprobación de la ley sujeta a análisis.
Al respecto, esta Corporación tiene en cuenta que la Constitución Política no dispone de un procedimiento legislativo especial para la expedición de una ley aprobatoria de un Tratado internacional, de tal manera que debe seguir, en términos generales, el mismo trámite que una ley ordinaria. Empero, esta previsión opera salvo las obligaciones de (i) iniciación del debate en el Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos a relaciones internacionales (Art. 154 C. P.); y (ii) remisión de la ley aprobada a la Corte Constitucional, por parte del Gobierno, para efectos de su revisión definitiva (Art. 241-10 C. P.).
Desde esta perspectiva se requiere, en razón del trámite ordinario; (i) la publicación oficial del proyecto de ley; (ii) el inicio del procedimiento legislativo en la comisión constitucional correspondiente del Senado de la República; (iii) la aprobación reglamentaria en los debates de las comisiones y plenarias de cada una de las Cámaras (Art. 157 C.P.); (iv) que entre el primer y segundo debate medie un lapso no inferior a ocho días y que entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (Art. 160 C. P.); (v) la comprobación del anuncio previo a la votación en cada uno de los debates; y (vi) la sanción presidencial y la remisión del texto a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes, (Art. 241-10 C. P.).
Por último, frente al aspecto material o de fondo, la labor de la Corte consiste en confrontar las disposiciones del instrumento internacional y las de su ley aprobatoria con la totalidad de los preceptos constitucionales, a fin de determinar si se ajustan o no a la Carta Política.
Para el caso del presente asunto de constitucionalidad, la Sala considera pertinente abordar, de manera preliminar, el estudio jurídico de la objeción presentada por el Ministerio Público, fundada en la existencia de dos vicios de procedimiento de carácter subsanable respecto del trámite que antecedió a la aprobación de la Ley 1108/06. Ello, porque de encontrarse acreditada la existencia de una irregularidad subsanable, esta Corporación se vería inhabilitada para emitir un pronunciamiento definitivo y, en su lugar, debería dar aplicación a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 C. P., según el cual cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto de control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado.
Con este fin, la Corte adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, describirá el procedimiento legislativo surtido por el proyecto de ley, de conformidad con el material probatorio recaudado en el expediente de la referencia. Luego, hará una breve exposición de las reglas previstas por la jurisprudencia constitucional sobre (i) el contenido y alcance del requisito de publicidad al interior del proceso legislativo, representado en la publicación de los proyectos de ley; y (ii) el cumplimiento del requisito de anuncio previo a la votación de los proyectos de ley y las condiciones para que esta irregularidad adquiera carácter subsanable.
Finalmente, con base en estos presupuestos, determinará si existen los vicios alegados.
2. El trámite legislativo del proyecto de ley
El expediente legislativo enviado a la Corte por el Congreso de la República demuestra que el Proyecto de ley número 075/05 Senado, 221/05 Cámara, que finalizó con la expedición de la Ley 1108 de 2006 por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002) en el trigésimo segundo periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, surtió el siguiente trámite:
2.1. Senado de la República
2.1.1. El proyecto de ley correspondiente fue presentado al Congreso de la República por el Ministro del Interior y de Justicia y la ministra de Relaciones Exteriores.
2.1.2. Su texto fue publicado en la Gaceta del Congreso 561 del 25 de agosto de 2005[7].
2.1.3. La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República fue presentada por los Senadores Jimmy Chamorro Cruz y Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y fue publicada en la Gaceta del Congreso 639 del 21 de septiembre de 2005[8].
2.1.4. Según certificación suscrita por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República[9], el proyecto de ley fue anunciado para su discusión y aprobación en primer debate en la sesión del 27 de septiembre de 2005, según consta en el Acta número 07 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 82 del 25 de abril de 2006. En este documento puede verificarse que en el Punto IV del Orden del Día se consignó el anuncio de la discusión y votación del proyecto de ley materia de análisis; orden que fue aprobada una vez se verificó el quórum para ello. Igualmente, en la mencionada acta se advierte lo siguiente: “El señor Secretario pregunta al señor Presidente: Entonces por razones de la constancia de la historia de los proyectos de ley, si para el día martes 4 de octubre qué proyectos estarían en el Orden del Día.
El señor Presidente informa a la Secretaría, que los proyectos que estarían en el Orden del Día los dos de hoy, más lo anunciados:
Proyecto de ley número 75 de 2005, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos.
(…)
Estos son los 4 proyectos que quedarían para incluir en el Orden del Día de la semana entrante. Vamos a hacer el debate y aprobación de proyectos”[10].
Del mismo modo, finalizada la sesión, el Presidente convocó la siguiente “para el próximo martes a las 10:00 a. m.”[11]. En ese sentido, la discusión y aprobación del proyecto de ley fue anunciada para el día 4 de octubre de 2005 2.1.5. Según la certificación suscrita por el Secretario de la Comisión Segunda del Senado de la República, citada en el numeral anterior, el proyecto de ley fue aprobado en primer debate el 4 de octubre de 2005 (Acta número 08 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 82 del 25 de abril de 2006), con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por 12 de los 13 senadores que conforman esa Comisión, quienes aprobaron la iniciativa por unanimidad.
2.1.6. La ponencia para segundo debate fue presentada por los Senadores Jimmy Chamorro Cruz y Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y publicada en la Gaceta del Congreso 718 del 20 de octubre de 2005[12].
2.1.7 Según certificación suscrita por el Subsecretario General del Senado de la República[13], el proyecto de ley fue anunciado para su discusión y aprobación en segundo debate en la sesión del 26 de octubre de 2005, según consta en el Acta número 23 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 811 del 15 de noviembre de 2005[14]. Estudiado el texto de la referida acta, se encuentra que por instrucciones de la Presidenta del Senado, el Secretario “anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
(…)
Proyecto de ley 75 de 2005 Senado,
por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos.”
Finalizada la sesión, la Presidenta convocó una nueva “para el martes 1o de noviembre de 2005 a las 4:00 p. m.”.
2.1.8. Igualmente, la certificación citada hace constar que el proyecto de ley fue considerado en segundo debate el 15 de noviembre de 2005[15] con un quórum deliberatorio y decisorio de 96 de los 102 Senadores que conforman la Plenaria y aprobado por unanimidad. Todo lo anterior consignado en el Acta 28 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 866 del 5 de diciembre de 2005.
En esta instancia del trámite debe resaltarse que el anuncio para la votación del proyecto de ley fue reiterado sucesivamente en las sesiones plenarias posteriores a la del 26 de octubre de 2005. Ello se comprueba a partir de la lectura de las Actas de las sesiones plenarias correspondientes al 1o de noviembre de 2005 (Acta número 24, publicada en la Gaceta del Congreso 856 del 2 de diciembre de 2005, pág. 51); 2 de noviembre de 2005 (Acta número 25, publicada en la Gaceta del Congreso 846 del 2 de diciembre de 2005, pág. 24); 8 de noviembre de 2005 (Acta número 26, publicada en la Gaceta del Congreso 865 del 5 de diciembre de 2005, pág. 45); y al 9 de noviembre de 2005 (Acta número 27, publicada en la Gaceta del Congreso 14 del 30 de enero de 2006, pág. 4). En esta última sesión plenaria, el proyecto de ley fue anunciado para su discusión y aprobación en la siguiente sesión, convocada para el martes 15 de noviembre de 2005, fecha en la que efectivamente se comprobó dicho trámite.
2.2 Cámara de Representantes
2.2.1. Para primer debate rindió ponencia el representante Fabio Arango Torres, cuya publicación se llevó a cabo en la Gaceta del Congreso 55 del 31 de marzo de 2006[16].
2.2.2. Según certificación expedida por la Secretaria de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes[17], en sesión del 29 de marzo de 2006 se anunció la discusión y aprobación del proyecto de ley (Acta número 17 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 337 del 4 de septiembre de 2006).
Revisada el acta de esta sesión, se encuentra que leído el orden del día para la misma, algunos Representantes sometieron a aprobación de la Comisión dos proposiciones, relacionadas con el otorgamiento de la Condecoración Orden, Dignidad y Patria al fallecido alcalde de Villavicencio Omar López Robayo y la conmemoración de los 166 años de fundación de dicho municipio. Acto seguido, la Presidencia de la Comisión sometió a consideración tanto el orden del día como las proposiciones citadas, las cuales recibieron la aprobación de los miembros de la comisión. Luego, hizo uso de la palabra la Secretaria de la Comisión Segunda de la Cámara, quien enumeró algunos proyectos de ley, entre ellos el correspondiente al asunto de la referencia, bajo el título “Anuncio de Proyectos”. Sobre esta secuencia fáctica, se lee en el acta en comento lo siguiente:
“Hace uso de la palabra el honorable Representante Germán Velásquez Suárez, Representante a la Cámara por el departamento del Meta:
(…)
Muy amable, Presidente. Solicito que se coloque a consideración estas dos proposiciones que he presentado.
Hace uso de la palabra el Presidente, honorable Representante Efrén Antonio Hernández Díaz, Representante a la Cámara por el departamento del Casanare:
Se somete a consideración el Orden del Día. Se abre la discusión. Anuncio que se va a cerrar. Queda cerrada. ¿Lo aprueba la Comisión? Aprobado.
Procedemos entonces a las proposiciones porque ha sido aprobado con la modificación planteada. La primera proposición del ex Alcalde del municipio de Villavicencio, como ha sido sustentada por el honorable Representante Germán Velásquez. Se somete a consideración la proposición. Se abre la discusión. Anuncio que se va a cerrar. Queda cerrada. ¿La aprueba la Comisión? Aprobada.
La segunda proposición, la de la conmemoración del municipio de Villavicencio con la condecoración de Orden, Dignidad y Patria por parte de la Comisión Segunda para el aniversario del municipio de Villavicencio. Se abre su discusión. Aviso que va a cerrarse. Queda cerrada. ¿La aprueba la Comisión?.
Aprobada.
Hace uso de la palabra la Secretaria General, doctora Rocío López Robayo:
Anuncio de proyectos
(…)
Proyecto de ley número 221 de 2005 Cámara, 075 de 2004 Senado
por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos.”[18].
Realizada esta enumeración, los miembros de la Comisión intervinieron en el marco del debate de control político, materia de dicha sesión, a la cual fueron citados los ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional con el fin de analizar la problemática de la seguridad fronteriza con la República de Ecuador. Así, finalizadas las sesiones correspondientes, el Presidente de la Comisión intervino del siguiente modo, con el fin de levantar la sesión.
“Hace uso de la palabra el Presidente, honorable Representante Efrén Antonio Hernández Díaz, Representante a la Cámara por el departamento del Casanare:
Gracias Representante, queremos anunciarles que el desayuno del día de mañana en el Ministerio de Relaciones Exteriores ha sido cancelado y quedan convocados todos para el 26 del mes de abril a las 8:00 de la mañana en la Cancillería.
Se levanta la sesión y se convoca para el próximo miércoles.
Se levante la sesión siendo las 2:15 p. m.”.
Conforme a esta información, la siguiente sesión de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes fue convocada para el día 5 de abril de 2006.
2.2.3. Como consta en la certificación citada en el numeral anterior, el proyecto de ley fue considerado y aprobado por la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes el 19 de abril de 2006 con asistencia de 18 congresistas y fue aprobado por unanimidad (Acta número 18 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 337 del 4 de septiembre de 2006).
2.2.4. Para segundo debate la ponencia fue presentada por el representante Fabio Arango Torres y fue publicada en la Gaceta del Congreso 105 del 10 de mayo de 2006[19].
2.2.5. De acuerdo con lo certificado por el Secretario General de la Cámara de Representantes,[20] en sesión plenaria del 30 de mayo de 2006 se anunció la discusión y aprobación del proyecto de ley (Acta número 231 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 201 del 15 de junio de 2006[21]).
Sobre el particular se advierte que en la mencionada sesión, el Secretario General de la Cámara, por instrucciones del Presidente de esa Corporación, realizó el anuncio del proyecto en los siguientes términos:
“Me permito cumplir su instrucción dada a esta Secretaría, de anunciar los proyectos para el día de mañana a las dos de la tarde.
La Subsecretaria Auxiliar, doctora Flor Marina Daza, procede con la lectura
(…)
Proyectos para segundo debate
(…)
Proyecto de ley número 221 de 2005 Cámara, 75 de 2005 Senado.
(…)
Están leídos los proyectos señor Presidente”.
Finalmente, se encuentra que debido a la desintegración del quórum, la sesión fue levantada por la Presidencia de la Cámara y convocada nuevamente para “el próximo miércoles 31 de mayo de 2006, a las 2:00 p. m.”[22].
2.2.6. Según la certificación antes citada, en sesión plenaria del 31 de mayo de 2006, a la cual se hicieron presente 141 Representantes, se consideró y aprobó por la mayoría de los presentes la ponencia para segundo debate del proyecto de ley, decisión consignada en el Acta número 232 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 219 del 27 de junio de 2006[23].
2.3. Conciliación
2.3.1. El informe de conciliación al proyecto de ley, suscrito por el Senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y el Representante Oscar Arboleda Palacio, de fecha 29 de agosto de 2006 y publicado en la Gaceta del Congreso 355 del 8 de septiembre de 2006, da cuenta que la comisión accidental, al comparar los textos aprobados por las plenarias de cada una de las Cámaras, advirtió una discrepancia en el artículo 1o de los mismos. Sobre el particular, el informe señala que, “el texto aprobado por la honorable Cámara de Representantes omite la referencia a que la convención contra el terrorismo, es de naturaleza “interamericana”, especificación que sí se encuentra en el texto aprobado por el honorable Senado de la República. || En virtud de lo anterior y luego de discutir la conveniencia de cada uno de los textos, la presente Comisión propone a las Plenarias de cada una de las Cámaras acoger el texto aprobado en el Senado de la República, por ser más específico en su redacción”.
2.3.2. Para el caso del Senado de la República, la Corte advierte que el anuncio de la discusión y votación del informe de conciliación se verificó en la sesión plenaria del 12 de septiembre de 2006, consignada en el Acta número 13 y publicada en la Gaceta del Congreso 459 del 18 de octubre de 2006. Al respecto, en el acta se lee lo siguiente:
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima semana.
Los proyectos para la próxima sesión son los siguientes:
Con informes de conciliación
(…)
-- Proyecto de ley número 075 de 2005 Senado, 221 de 2005 Cámara, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
(…)
Están leídos los proyectos señora Presidenta”[24].
Finalizada la sesión, fue levantada por la Presidencia del Senado, quien citó para la siguiente “el día miércoles 13 de septiembre de 2006, a las 3.00 p. m.”[25].
Del mismo modo, la discusión y aprobación del mencionado informe se verificó en la sesión plenaria del 13 de septiembre de 2006, según consta en el Acta número 14 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 462 del 18 de octubre de 2006.
2.3.3. En lo que tiene que ver con la Cámara de Representantes y de conformidad con la certificación a la que hace referencia el numeral 2.2.5. de esta providencia, el anuncio de la aprobación del informe de conciliación fue realizado el 25 de octubre de 2006, según consta en el Acta de Plenaria número 23 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 609 del 4 de diciembre de 2006. Sobre el particular, en dicho documento se lee lo siguiente:
“Se anuncian los temas, proyectos y actas para debatir el próximo martes a las tres de la tarde:
(…)
Acta de Conciliación al Proyecto de ley número 221 de 2005 Cámara, 75 de 2005 Senado”.
(…)
Señor Presidente, han sido anunciados los temas que estarán en el Orden del Día del próximo martes a las tres de la tarde”[26].
Finalizada la sesión, el Presidente de la Cámara convocó para la siguiente “el próximo martes a las 3:00 de la tarde en este mismo recinto” [27]. Por ende, la sesión ulterior fue convocada para el 31 de octubre de 2006.
Del mismo modo, conforme lo certificado por la Secretaría de la Cámara de Representantes, el informe de la comisión accidental de conciliación fue considerado y aprobado por la mayoría de los 158 representantes presentes en la plenaria del 31 de octubre de 2006, consignada en el Acta número 231 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 607 del 1o de diciembre de 2006[28].
De la secuencia descrita, la Corte observa que en relación con el proyecto de ley que finalizó con la disposición objeto de estudio, puede concluirse válidamente que (i) inició su trámite en el Senado de la República; (ii) fue publicado previamente al inicio del proceso legislativo; (iii) fue aprobado en primero y segundo debate en cada una de las Cámaras Legislativas, conforme con las mayorías exigidas por la Carta y el Reglamento del Congreso; (iv) las ponencias tanto en comisiones como en plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los debates, sin perjuicio de lo que más adelante se analizará en relación con la publicación para el primer debate en la Cámara de Representantes; y (v) entre el primero y segundo debate en cada Cámara, así como entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra transcurrieron los términos señalados en el inciso 1o del artículo 160 Superior.
No obstante, a partir de las consideraciones realizadas por el Ministerio Público y de acuerdo con la metodología expuesta en el apartado anterior de esta providencia, la Corte identificará las reglas aplicables a los requisitos de publicidad y anuncio previo de los proyectos de ley, con el fin de determinar si se está ante un vicio en el procedimiento del trámite legislativo.
3. La publicación de los proyectos de ley y el requisito de publicidad en el trámite legislativo
3.1. La debida formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas garantiza que las normas producidas por el Congreso estén precedidas de altos niveles de representación popular, a partir de los cuales pueda predicarse la legitimidad de dichas disposiciones. Un Estado constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe contar, en ese sentido, con procedimientos que garanticen la transparencia de la información dentro del trámite legislativo. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que el principio de publicidad cumple importantes finalidades dentro del Estado social de derecho, “pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto, existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve manifiesta.
(…)
De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana (C. P. art. 1o). La publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente.
Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional”[29].
3.2. Dentro de los mecanismos que prodigan eficacia material al principio de publicidad al interior del trámite legislativo, se encuentra la obligación de publicar los proyectos de ley y las ponencias correspondientes, condición regulada por los artículos 157-1 y 160 C.P. y los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992 - Reglamento del Congreso. De acuerdo con las disposiciones constitucionales, ningún proyecto podrá convertirse en ley si no cumple, entre otros requisitos, con su publicación oficial por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (Art. 157-1 C. P.). Del mismo modo, la Carta Política determina que todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente (Art. 160 C. P.). Esta previsión ha sido interpretada por esta Corporación en el sentido que si bien no establece la obligación de publicar el informe de ponencia, debe entenderse que dicho requisito es implícito a la efectiva deliberación legislativa, pues no tendría sentido alguno que se dispusiera por la Constitución que deba proveerse el informe y este permaneciera oculto[30].
3.3. Y es precisamente la necesidad de preservación del principio de publicidad la que justifica lo previsto por el artículo 156 del Reglamento del Congreso. Esta norma prevé que el informe de ponencia deberá presentarse por escrito, en original y dos copias, al Secretario de la Comisión Permanente, garantizándose su publicación en la Gaceta del Congreso dentro de los tres días siguientes. No obstante la misma norma establece un procedimiento alternativo, avalado por la jurisprudencia constitucional como mecanismo válido de publicidad del informe, consistente en la autorización del Presidente de la Comisión para que se reproduzca el documento “por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso”. En todo caso, como lo establece el artículo 157 ejusdem la iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo.
Las reglas contenidas en las normas constitucionales y orgánicas antes expuestas han permitido a la jurisprudencia de la Corte identificar a la omisión del requisito de publicación del informe de ponencia como un vicio de procedimiento en el trámite legislativo. En efecto, el conocimiento del informe es un presupuesto ineludible de la deliberación congresional, en tanto escapa a toda lógica que los miembros del Congreso puedan válidamente aprobar una norma si no les han sido garantizados los mecanismos para estudiar el proyecto sometido a su consideración y las observaciones que respecto del mismo han realizado los ponentes asignados para el efecto. Como lo ha señalado esta Corporación, el incumplimiento del requisito en comento afecta de manera importante el trámite legislativo, en tanto dicha condición cumple “importantes funciones constitucionales, pues no sólo evita que los congresistas sean sorprendidos con proyectos y ponencias que no pudieron estudiar previamente, sino que además puede ser considerado un desarrollo del principio de publicidad, que rige las actividades del Congreso, y cuya importancia ha sido destacada por esta Corte, quien ha resaltado que la democracia presupone la existencia de una opinión pública, libre e informada, cuyo desarrollo se ve favorecido por la divulgación de los debates y actividades del Congreso”[31].
3.4. Finalmente, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido reglas definidas sobre la interrelación entre el principio de publicidad, concretado en la publicación de los proyectos de ley y el requisito del anuncio previo de la discusión y aprobación previsto en el inciso final del artículo 160 C. P. Sobre esta materia resultan útiles las consideraciones expuestas en la reciente Sentencia C-665/07, la cual se ocupó de la revisión oficiosa de la Ley 1109/06, “por medio de la cual se aprueba el “Convenio Marco de la OMS para el control del tabaco” hecho en Ginebra, el veintiuno (21) de mayo de dos mil tres (2003)”. En esa oportunidad, la Corte estudió, entre otros problemas jurídicos, la controversia generada por el hecho que durante el trámite en primer debate en el Senado de la República, el informe de ponencia fue publicado en el interregno del anuncio y la discusión y aprobación del proyecto de ley. De manera análoga al asunto de la referencia, el Procurador General sostuvo que esta circunstancia vulneraba el principio de publicidad, puesto que la publicación no se había efectuado antes de empezar el debate, que a juicio de la Vista Fiscal iniciaba con el anuncio de la aprobación y discusión de la iniciativa.
Ante este cuestionamiento, la jurisprudencia citada resaltó, a partir de los presupuestos fijados por el precedente sobre la materia, que la interpretación teleológica y sistémica de las normas constitucionales y orgánicas que regulan la publicación de los proyectos de ley, llevaban a concluir que el objetivo de dicha disposición es garantizar el conocimiento, por parte de los congresistas, de los proyectos de ley que se someterán a su discusión y aprobación, en tanto presupuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria. De otro lado, las previsiones del artículo 8o del Acto Legislativo 1o de 2003, que adicionó el artículo 160 C. P., respondían a una lógica diferente, relacionada con la necesidad de garantizar que la aprobación y votación del proyecto de ley se lleve a cabo en una fecha previamente conocida por los congresistas, de manera tal que (i) tuvieran oportunidad de estudiar el contenido de la iniciativa antes de someterla a discusión y aprobación; y correlativamente (ii) no fueran sorprendidos por la votación de un proyecto de ley que no hubieran previamente analizado, en razón de la falta de certeza sobre el momento en que se efectuaría su debate y aprobación.
La sentencia en comento sostuvo, del mismo modo, que las normas constitucionales y orgánicas que regulan la publicación de los proyectos de ley son unívocas en señalar que dicho requisito debe cumplirse con antelación al debate de la iniciativa correspondiente, lo que excluye la posibilidad de exigir esa condición previamente al anuncio de la discusión y aprobación. Esta conclusión está sustentada, igualmente, en la diferencia de objeto entre las dos exigencias del trámite legislativo. Así, la publicación del informe de ponencia es un presupuesto epistemológico de la formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras legislativas, en cuanto apunta a asegurar el conocimiento del proyecto por parte de los congresistas. En contrario, el anuncio previo a la votación es un requisito propio del procedimiento legislativo, destinado a informar a los parlamentarios de los proyectos de ley que se discutirán y aprobarán en la siguiente sesión. Es decir, es un requisito previo al debate, no a la publicación del informe de ponencia.
3.5. En conclusión, la publicación del informe de ponencia es un requisito inherente a la transparencia y publicidad que ordenan el trámite de los proyectos de ley en el Congreso. El incumplimiento de este requisito, en tanto impide que los legisladores tengan acceso al contenido del proyecto y la actuación de sus ponentes antes de proceder a su deliberación y posterior votación, constituye un vicio de procedimiento. Finalmente, el requisito de publicación del informe de ponencia es una condición que precede al debate de la iniciativa correspondiente, circunstancia que excluye su exigibilidad en instancias anteriores al mismo, como es el caso del anuncio para la votación previsto en el inciso final del artículo 160 C. P.
4. Reglas jurisprudenciales sobre el anuncio de la votación de los proyectos de ley
4.1. Decisiones recientes de la Corte han expuesto los aspectos centrales de la doctrina sobre el anuncio previo a la votación ordenado por el inciso final del artículo 160 C. P., adicionado por el Acto Legislativo 1 de 2003[32]. En ese sentido, la jurisprudencia unificada de esta Corporación sobre la materia[33], prevé al anuncio de la votación como un mecanismo que garantiza la adecuada formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras legislativas. Ello en la medida en que permite que los congresistas estén previa y debidamente informados sobre los proyectos de ley y acto legislativo que serán sometidos a aprobación en cada sesión, de manera tal que no resulten sorprendidos por el trámite de votaciones intempestivas, incompatibles con el debate suficiente de las iniciativas correspondientes.
4.2. Conforme estas consideraciones, la Corte ha dispuesto las condiciones de oportunidad que debe cumplir el anuncio previo a la votación. Así, [34] (i) el anuncio debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley; (ii) el anuncio debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto; (iii) la fecha de la votación debe ser cierta, esto es, determinada o al menos determinable; y (iv) un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado.
4.3. De la misma manera, el precedente constitucional[35] ha asumido distintos problemas jurídicos relacionados con la existencia y validez del anuncio previo. A partir de estos debates, la Corte ha fijado reglas jurisprudenciales definidas[36] acerca de los requisitos que debe cumplir ese trámite legislativo. Así, se ha dispuesto, en primer lugar, que no existe una fórmula sacramental o frase textual que deba utilizar el Congreso para realizar el aviso, a condición que la expresión utilizada transmita inequívocamente la intención de la mesa directiva de someter a votación un determinado proyecto de ley en una sesión futura definida. En ese sentido, la Corte ha otorgado validez constitucional a expresiones como “considerar” o “debatir”[37] e, incluso, ha entendido que el simple término “anuncio”, utilizado en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 C. P. Esto en la medida en que un procedimiento de esta naturaleza sólo es exigido durante el trámite legislativo para los efectos previstos en la citada norma constitucional[38].
4.4. En segundo lugar, la jurisprudencia constitucional considera que el contexto particular de las discusiones o debates puede servir de parámetro de validación, con el objetivo de probar “si un anuncio efectivamente se hizo, si el aviso hecho por la secretaría a solicitud de la presidencia incluía la intención de debatir y votar el proyecto anunciado y, finalmente, si la sesión para la cual se anunció la votación es una fecha determinable” [39]. Igualmente, se ha señalado por el precedente en comento que dicho contexto del cual se extraen los criterios de validación “no se limita al de la sesión en que se hizo el anuncio, sino que puede incluir otras sesiones, incluyendo aquellas en que tuvo lugar la votación”[40].
De conformidad con este criterio, esta Corporación ha conferido validez a actuaciones legislativas que si bien no otorgan por sí mismas claridad estricta sobre el anuncio y la fecha de la sesión en que se verificará la aprobación del proyecto respectivo, puestas en contexto permiten que los congresistas logren certeza suficiente sobre este trámite. A manera de ejemplo, en la Sentencia C-276/06, que estudió la exequibilidad del procedimiento legislativo que concluyó con la expedición de la Ley 967 de 2005 “por medio de la cual se aprueba el Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil y su protocolo sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico del convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil, firmados en ciudad del Cabo el dieciséis (16) de noviembre de dos mil uno (2001)” la Corte avaló la constitucionalidad del anuncio, cuando la cámara utilizaba las expresiones “debatir” o “para discusión” en una “próxima sesión”, en tanto estas, entendidas dentro del contexto del proceso legislativo, permitían que los parlamentarios infiriesen que se trataba del cumplimiento del requisito previsto en el artículo 160 C.P. Sobre la materia, la Sala consideró que si bien el uso de los términos “aprobación y votación” hubiera otorgado mayor certeza sobre el trámite, no resultaba exigible una fórmula sacramental cuando, como sucedía en el asunto sometido a estudio en esa oportunidad, el contexto permitía darle univocidad de sentido a dichos vocablos.
En sentido contrario, en el Auto 311 de 2006 la Corte concluyó la existencia de un vicio en la formación de la Ley 1017 de 2006, “Por medio de la cual se aprueba el 'Convenio sobre blanqueo, detección y confiscación de los productos de un delito', hecho en Estrasburgo el 8 de noviembre de 1990”, puesto que el anuncio realizado durante el trámite en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes no otorgaba una fecha de votación determinable, inclusive si se apelaba al contexto del trámite como parámetro de validación.
Para arribar a esta conclusión la Sala identificó las condiciones fijadas por la jurisprudencia constitucional para que pueda predicarse válidamente que la fecha para la cual se realizó el anuncio resulta determinada o determinable. Con este fin, recordó el precedente fijado por la Corte en el Auto 089/05, según el cual dicha condición “requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable”.
4.5. Similares consideraciones sobre el incumplimiento del requisito de anuncio previo a la votación se encuentran en decisiones recientes de la Corte, que abordan problemas jurídicos análogos a los propuestos por el Procurador General en el presente asunto. Al respecto, el Auto 013/07 estudió el procedimiento surtido por la Ley 1037 de 2006 “por la cual se aprueba la 'Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial', aprobada en la Conferencia General de la Unesco, en su 32ª reunión, celebrada en París y clausurada el diecisiete (17) de octubre de dos mil tres (2003) y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003)”. En esta decisión, esta Corporación constató la existencia de un vicio de procedimiento subsanable, consistente en la ausencia del anuncio previo a la votación. Para adoptar esta conclusión, la Corte advirtió cómo el Secretario de la Comisión se había limitado a señalar el “anuncio de proyectos”, sin que estableciera la fecha determinada o al menos determinable en que deberían someterse a votación.
En concreto, la Sala expuso lo siguiente:
“Así las cosas, la inclusión del proyecto aludido en los términos atrás referidos no constituye cumplimiento del mandato superior a que se ha hecho referencia, pues este supone un conocimiento previo y cierto por parte de los Congresistas de la fecha en que se efectuará la votación de determinado proyecto, circunstancia que en el presente caso no se presentó[41]. El subsecretario se limitó al final de la sesión del 27 de septiembre de 2005, a señalar el “anuncio de proyectos”, entre los cuales se encontraba el Proyecto número 069 de 2005 Cámara y 244 de 2005 Senado, sin que para el efecto hubiese indicado, como tampoco lo hizo el presidente de la Comisión, fecha alguna o la sesión para la cual se programaba la votación de dicho proyecto de ley.
“Tampoco es posible deducir del contexto de la deliberación, la fecha en la cual tal votación tendría lugar.
“En el presente caso en efecto, –contrario a lo que sucedió por ejemplo en el mismo trámite en la Comisión Segunda del Senado de la República donde se utilizaron términos similares pero del contexto de la deliberación si se podía establecer que se convocaba la discusión y votación de los proyectos para el día siguiente como efectivamente se realizó– aún tomando en cuenta el contexto de la deliberación y de las expresiones del Presidente y del Secretario de la Comisión no es posible concluir que haya existido certeza sobre la fecha para la cual se convocaba la discusión y votación del referido proyecto. El cual, por lo demás, terminó siendo aprobado solamente en la sesión ordinaria del cinco (5) de octubre de 2005 sin que previamente en relación con dicha fecha los miembros de la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes hubieran sido advertidos de que en la misma se efectuaría la discusión y votación aludida.
“Para la Corte es clara, entonces, la configuración en el presente caso de un vicio de procedimiento en cuanto no se dio cumplimiento al preciso mandato contenido en el último inciso del artículo 160 tal como quedó modificado por el artículo 8o del Acto Legislativo 01 de 2003 según el cual “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.
La misma irregularidad fue detectada por la Corte a propósito de la revisión de la Ley 1073 del 31 de julio de 2006, “por medio de la cual se aprueba la “Convención sobre la Notificación o Traslado en el Extranjero de Documentos Judiciales o Extrajudiciales en Materia Civil o Comercial” hecha en La Haya el 15 de noviembre de 1965”[42]. En este caso, el secretario de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes incurrió en idéntico error, puesto que se limita a indicar el “anuncio de proyectos” sin que de lo expresado en la sesión, ni del contexto de la misma pudiera extraerse elemento de juicio alguno acerca de la fecha en que se produciría la votación del proyecto de ley. Para llegar a esta conclusión y luego de hacer un recuento de lo acaecido en la sesión en la que se efectuó el anuncio, la Sala expuso los siguientes argumentos:
“Examinada esta etapa de la sesión, la Sala observa que para el caso del cumplimiento del requisito del anuncio de la votación por parte de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, la Secretaría se limitó a indicar el “anuncio de proyectos de ley” expresión que, en sí misma, no permite dilucidar con claridad una fecha determinada o determinable en la que se celebrará la sesión en que se llevará a cabo la discusión y aprobación del proyecto. Acto seguido y habiéndose comprobado el agotamiento del orden del día, la mesa directiva de las comisiones conjuntas dio por terminada la sesión y luego se convocaron sendas reuniones para las comisiones segundas del Senado y de la Cámara. Empero, no se definió la fecha para la cual serían sometidos a discusión y aprobación los proyectos anunciados por la Secretaría de la Comisión Segunda de la Cámara. Por ende, se está ante un vicio en el trámite del proyecto de ley, de conformidad con las reglas jurisprudenciales sintetizadas en este apartado.
“Esta conclusión es reforzada por el procedimiento efectuado por la Secretaría de la Comisión Segunda del Senado para el cumplimiento del requisito mencionado. En efecto, la Corte observa que en esa instancia se indicó expresamente que los proyectos allí anunciados serían estudiados en la sesión del miércoles 31 de mayo de 2006. Contrario sensu, la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, al momento de efectuar el anuncio, se limitó a enumerar los proyectos, sin establecer precisión alguna sobre la fecha de la sesión futura en que se someterían a votación.
“La conclusión expuesta persiste, inclusive si se hace uso del contexto como parámetro de validación del anuncio. Sobre el particular debe enfatizarse que durante la sesión no se hace ninguna referencia a la sesión en que serán discutidos y aprobados los proyectos anunciados para el caso de la Cámara de Representantes. Así, una vez enumerados los proyectos de ley correspondientes a esta célula legislativa, se procedió a dar por terminada la sesión y a convocar las siguientes para cada comisión, sin que se hiciera mención a la fecha de votación de las iniciativas mencionadas”.
4.6. Finalmente, el precedente analizado expone que la pretermisión del requisito es un vicio de naturaleza subsanable, en el caso de las leyes aprobatorias de Tratados, a condición que el trámite legislativo correspondiente se haya verificado en su totalidad en el Senado de la República, consolidándose con ello una de las etapas estructurales del proceso de formación de la ley. En términos de la jurisprudencia, la posibilidad de subsanación del vicio está supeditada a que “el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un Tratado ha expresado de manera completa su voluntad.
Así, una de las etapas estructurales del trámite, v.gr., la aprobación por el Senado, habrá concluido a plenitud sin vicio alguno”[43].
Lo anterior, sin embargo, deberá aplicarse en cada procedimiento legislativo en armonía con la necesidad de proteger los derechos de las minorías representadas en el Congreso. Por ende, como lo dispuso la Corte en el Auto 089/05 antes reseñado, la naturaleza subsanable del vicio también depende de la preservación de los derechos de las minorías al interior del proceso legislativo. Como se señaló en esa providencia, el vicio se tornará insubsanable cuando “afecta el principio de representatividad de la opinión de las minorías, de modo que, de no haberse presentado, los resultados de la votación habrían determinado un rumbo distinto al acto sometido a aprobación”[44].
4.7. Con base en las consideraciones precedentes, la Corte concluye que el anuncio previo a la votación de los proyectos de ley es una condición de naturaleza constitucional, dirigido a promover la debida formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras legislativas. Este requisito debe estar presente en cada uno de los debates propios del trámite y exige que la aprobación del proyecto de ley esté precedida del anuncio por parte de la presidencia de la célula congresional correspondiente, en sesión distinta y previa. El anuncio, en todo caso, no está sometido a una fórmula sacramental, pues el requisito constitucional puede acreditarse con base en expresiones que, en sí mismas o partir del contexto de la sesión, permitan identificar una fecha determinada o determinable en que se realizará la votación de la iniciativa. Por ende, simples alusiones al anuncio de los proyectos, que no permitan identificar suficientemente la fecha de la sesión futura, no son aptas para dar cumplimiento a la condición en comento. Por último, este vicio tiene naturaleza subsanable, a condición que se haya cumplido en su integridad una de las etapas estructurales del proceso legislativo, el cual, para el caso de los proyectos de ley aprobatoria de Tratados internacionales, corresponde al trámite en el Senado de la República.
5. Existencia de un vicio subsanable en el trámite del proyecto de ley
La síntesis jurisprudencial realizada en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia permite resolver los cuestionamientos que realizó el Procurador General en relación con el trámite del proyecto de ley que precedió a la norma objeto de control de constitucionalidad.
5.1. En lo relativo al incumplimiento del requisito de publicidad durante el trámite en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, la Corte advierte que la forma en que fue tramitado el proyecto de ley responde a los requerimientos propios del principio de publicidad.
En efecto, como lo resalta la Vista Fiscal, la publicación del informe de ponencia fue realizada en la Gaceta del Congreso 55 del 31 de marzo de 2006, esto es, con posterioridad al anuncio de la aprobación del proyecto, el cual fue realizado el 29 de marzo de 2006[45]. No obstante, la discusión y aprobación del proyecto en dicha etapa del trámite legislativo se comprobó el 19 de abril de 2006, es decir, que se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 157 del Reglamento del Congreso, puesto que el inicio del primer debate en la Cámara de Representantes no tuvo lugar sino luego de publicado el anuncio respectivo.
Como se señaló en apartado anterior de esta providencia, el principio de publicidad busca que los legisladores tengan la oportunidad material de conocer el texto de la ponencia y el informe correspondiente con antelación al debate del proyecto de ley. Así, la existencia de un vicio en el procedimiento legislativo está necesariamente atada a que la falta de publicación afecte la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas. Esta falencia se hace presente cuando durante el trámite del proyecto de ley se arriba a la etapa de discusión y aprobación del texto y su ponencia, sin que se hubiere comunicado a los legisladores el documento respectivo, según los procedimientos previstos en el artículo 156 del Reglamento del Congreso. Como se observa, la publicación para el asunto bajo análisis fue oportuna, en la medida en que se perfeccionó con anterioridad al inicio del primer debate en la Cámara de Representantes, etapa que para el caso del presente trámite legislativo se surtió el 19 de abril de 2006. Por ende, resulta desvirtuada toda posibilidad que los congresistas carecieran de oportunidades materiales para conocer la ponencia y el articulado antes de su discusión y aprobación, conservándose de este modo la integridad del debate y la adecuada formación de la voluntad democrática.
Debe resaltarse, como se indicó en el fundamento jurídico 3.4. de esta providencia, que la publicación del informe de ponencia responde a propósitos distintos que el anuncio de la votación. Así, el cumplimiento del requisito de publicidad apunta a que los congresistas estén previamente informados del contenido del proyecto antes que procedan a debatirlo.
Esta condición, de suyo, debe anteceder a la discusión de la iniciativa, mas no al anuncio de la misma, en tanto en dicha instancia aún no se ha sometido el proyecto de ley a la deliberación por parte la célula legislativa.
En otras palabras, la estructuración del vicio de procedimiento por incumplimiento del requisito de publicidad está supeditada, en todo caso, a que la publicación del informe de ponencia o la entrega de reproducciones mecánicas del mismo, según lo previsto en el artículo 156 del Reglamento del Congreso, se hubiere efectuado con posterioridad a la iniciación del debate del proyecto de ley. Esta circunstancia, de conformidad con el procedimiento legislativo que precedió a la promulgación de la Ley 1108/06, no concurre para el presente caso.
Por último, la Corte advierte que el requerimiento de publicación de la iniciativa como paso previo al inicio del debate, cobra determinadas particularidades para el caso de las leyes aprobatorias de Tratados internacionales. En efecto, como lo ha previsto la jurisprudencia constitucional, [46] la labor del Congreso en este ámbito se circunscribe a la aprobación o rechazo del instrumento internacional, salvo las posibilidades excepcionales de modificación, relacionadas con la posibilidad de incluir reservas o declaraciones interpretativas, en los Tratados que así lo permitan. Esta restricción es la que explica lo dispuesto en el artículo 217 del Reglamento del Congreso, el cual establece que las condiciones del trámite legislativo sobre Tratados internacionales. Dicha norma prescribe que en relación con ese procedimiento (i) resultan admisibles propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva, esta última solo para el caso de los instrumentos que prevean esa posibilidad o cuyo contenido así lo admita; y (ii) el texto de los Tratados no puede ser objeto de enmienda.
Se está, bajo esta perspectiva, ante una regla general de intangibilidad del texto del instrumento internacional, la cual implica que el texto del articulado se conservará invariable durante el transcurso del trámite legislativo. Esta conclusión, a juicio de la Sala, permite inferir que para que pueda predicarse la vulneración del requisito de publicidad del informe de ponencia para el caso del procedimiento propio de las leyes aprobatorias de Tratado, deben exponerse razones sustantivas, que demuestren fehacientemente la imposibilidad de conocer el contenido del instrumento internacional previo a su debate. Ello en la medida que el ámbito restringido de modificación por parte del Congreso, ocasiona que el texto del proyecto no sufra alteraciones durante su discusión y aprobación, distintas de las posibilidades, en todo caso excepcionales, que prevé el artículo 217 de la Ley 5ª de 1992. Sobre este tópico, la Sentencia C-665/07, antes reseñada expresó lo siguiente:
“Por otro lado, la regla de intangibilidad del texto de los Tratados Internacionales permite inferir que el criterio de la publicación del informe de ponencia previo al anuncio, debe ser analizado con criterios acordes a la naturaleza misma de una ley aprobatoria de un instrumento internacional.
En efecto, tal y como lo ha considerado la jurisprudencia constitucional, en el trámite de una ley aprobatoria de Tratado Internacional, la labor del Congreso se circunscribe a la aprobación o rechazo del mismo, salvo las posibilidades establecidas en el artículo 217 del Reglamento del Congreso[47].
Por lo anterior se tiene que, el anuncio cumple la función de advertir a los Congresistas del proyecto de ley ya conocido, por haber sido publicado el proyecto de ley aprobatorio del Tratado que contiene el texto íntegro del instrumento internacional, en la Gaceta del Congreso.
Se puede entonces inferir que en esta clase de leyes aprobatorias de Tratados, el conocimiento de su texto por parte de los integrantes del Senado, se cumple con la publicación en la Gaceta del Congreso, por lo cual, a su vez, se cumple la finalidad constitucional del anuncio.
En la Sentencia C-1151 de 2005[48] consideró que “dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de Tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de estos introduciendo nuevas cláusulas ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del Tratado[49].
Si el Tratado es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del Tratado[50].
Bajo esta perspectiva, el conocimiento del proyecto de ley, mediante la publicación del mismo en la Gaceta del Congreso, permite a los miembros de la célula legislativa el conocimiento del texto del Tratado internacional, en forma previa al trámite legislativo. En consecuencia, el cargo por vulneración del requisito de publicidad del informe de ponencia, debe demostrar, con suficiencia la imposibilidad de conocer el contenido mismo del instrumento. Lo anterior, en virtud de la prohibición de modificación por parte del Congreso”.
Como se observa, argumentos de esta naturaleza no están presentes en las consideraciones expuestas por el Procurador General. En contrario, el análisis expuesto permite afirmar que el procedimiento que precedió a la discusión y aprobación del proyecto de ley durante su trámite en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes garantizó, de manera adecuada, que los congresistas conocieran el informe de ponencia y el articulado propuesto con anterioridad a que se iniciara el debate respectivo.
Por ende, el presupuesto de racionalidad deliberativa protegido a través del principio de publicidad fue cumplido en el asunto bajo examen.
5.2. Sin embargo, la Corte arriba a conclusiones en sentido contrario respecto del cumplimiento del requisito de anuncio previo a la votación del proyecto de ley durante el trámite en primer debate de la Cámara de Representantes. Para sustentar este aserto, la Sala debe centrarse en determinar las condiciones en que se efectuó el anuncio en la sesión del 29 de marzo de 2006. Así, se tiene que en dicha sesión la Secretaria de la Comisión, de manera intempestiva y sin instrucción alguna por parte del Presidente de la célula legislativa, enumeró un grupo de proyectos de ley, entre ellos el número 075 de 2005 Senado, 221 de 2005 Cámara, correspondiente al asunto objeto de análisis, bajo la simple expresión “Anuncio de Proyectos”. Esta sola expresión, empero, no otorga claridad alguna sobre la finalidad de esa enumeración de proyectos, ni mucho menos sobre la determinación, al menos discernible, de la fecha en que se efectuaría la votación de los proyectos de ley materia de examen[51].
Del mismo modo, en segundo término, la Sala encuentra que el contexto de la sesión en comento no sólo no permite identificar la fecha en que se efectuaría la discusión y votación del proyecto de ley, sino que es a todas luces equívoco.
Sobre este particular, se observa que finalizada la sesión del 29 de marzo de 2006, el Presidente de la Comisión convocó la siguiente para “el próximo miércoles”, esto es, el 5 de abril de 2006. Sin embargo, esta intervención (i) omite toda referencia a cuáles eran los proyectos de ley que se someterían a discusión y votación en esa futura sesión; (ii) es inexacta, habida cuenta que la sesión siguiente de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes se efectuó el 19 de abril de 2006, fecha en la que se sometió a debate y aprobación el Proyecto de ley número 075 de 2005 Senado, 221 de 2005 Cámara, según se tuvo oportunidad de verificar en el apartado 2.2.3. de este proveído.
Sobre este preciso particular, debe tenerse en cuenta que según lo certificado a esta Corporación por la Secretaría de la Comisión Segunda del Senado de la República, esa instancia legislativa no tuvo sesión los días 5 y 12 de abril de 2006, debido a que “a pesar que en la sesión del día 29 de marzo de 2006, Acta número 17 se convoca para el próximo miércoles que sería el día 5 de abril de 2006, en nuestros archivos, no existe documentación por las cuales no se hizo”[52]. Del mismo modo, indicó que “el miércoles 12 de abril de 2006, tampoco hubo sesión por descanso de semana santa del personal de planta (circular de Presidencia Cámara de marzo 22 de 2006)”[53].
En conclusión, de modo particular para el trámite en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y teniendo como punto de partida el contenido del Acta, más allá de su simple valoración subjetiva, contenida en la certificación expedida por el Secretario de dicha célula legislativa, se está ante un vicio de procedimiento. Al respecto, la Corte observa que el aviso efectuado por la Secretaria de la Comisión, bajo la denominación “Anuncio de Proyectos”, aunque en principio no cuenta con la autorización expresa del Presidente, puede aceptarse que se hizo bajo su aquiescencia. Sin embargo, la posible convalidación de la forma en que se realizó la enunciación de los proyectos de ley no soslaya el hecho que el mismo haya sido efectuado en un momento intermedio de la sesión, mucho tiempo antes de la convocatoria de la sesión siguiente por parte del Presidente, lo que acaeció al final de la reunión. Esta precisión es importante, en tanto permite concluir la inexistencia de toda conexión entre el aviso realizado por la Secretaria de la Comisión y la convocatoria para la siguiente sesión, vínculo que de haber existido permitiría discernir acerca de la fecha en que se llevaría a cabo la votación y discusión del proyecto de ley materia de análisis.
La comprobación fáctica de lo sucedido en la sesión del 29 de marzo de 2006 otorga, a juicio de la Sala, sustento suficiente a las anteriores conclusiones. Como se anotó en el fundamento jurídico 2.2., la enunciación de los proyectos realizados por la Secretaria se efectuó luego de aprobadas dos proposiciones por parte de los miembros de la Comisión.
Una vez verificadas estas votaciones, los Representantes adelantaron el debate de control político derivado de la problemática en materia fronteriza con Ecuador, actividad a la que se dedicó la totalidad de la sesión. Finalmente, después de concluidas las intervenciones del caso, el Presidente informó a los miembros de la Comisión algunas reuniones programadas con la Cancillería y convocó para la sesión siguiente, utilizando para ello la expresión “próximo miércoles”. Advertida esta secuencia, la Corte observa que la convocatoria para la siguiente sesión, elemento propio del contexto del trámite legislativo, no suministra ningún parámetro que permita relacionarla con la enunciación de proyectos realizada por la Secretaría de la Comisión al inicio de la sesión objeto de estudio, en las condiciones de tiempo y lugar ya mencionadas.
La forma en que se desarrolló la sesión del 29 de marzo de 2006, así las cosas, incumple con las condiciones fijadas por la jurisprudencia de esta Corporación para la constitucionalidad del anuncio previo a la discusión y aprobación de los proyectos de ley. Nótese cómo la enumeración efectuada por la Secretaria de la Comisión no confiere elemento de juicio alguno sobre su relación con el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso final del artículo 160 C. P. Además, analizada la sesión en su contexto, no es posible deducir que los Representantes hubieren sido informados acerca de los proyectos que serían discutidos y votados en la próxima reunión de la Comisión, habida cuenta la falta de conexidad entre el anuncio y la convocatoria hecha por el Presidente, según se tuvo oportunidad de señalar.
Con base en lo expuesto, la Corte concluye que en el presente caso la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes incurrió en un vicio análogo al identificado por este Tribunal en los Autos 013/07 y 057/07, reseñados en el fundamento 4.4. de esta decisión, casos en los que se pudo comprobar que la Secretaría de la Comisión realizó una enumeración de proyectos de ley, sin que se determinara la finalidad de la misma y su conexidad con las actividades a realizarse en la sesión siguiente. Por lo tanto, se impone la misma solución jurídica, consistente en declarar la existencia de un vicio en la formación de la Ley 1108/06.
Por último, en esta instancia del análisis debe reiterarse, como lo ha hecho este Tribunal en las decisiones que se han ocupado sobre la materia y ante el incumplimiento sistemático[54] del requisito de anuncio previo a la discusión y votación, la necesidad que el Congreso implemente procedimientos adecuados, dirigidos a dar cumplimiento al requisito previsto en el inciso final del artículo 160 C. P. Así, las cámaras legislativas deben garantizar que el anuncio para la votación y discusión de los proyectos de ley responda a unos requisitos mínimos exigibles. Estas condiciones deben estar dirigidas, en todo caso, a que (i) el anuncio para la discusión se efectúe en cada una de las instancias del procedimiento legislativo que involucre la votación de iniciativas; (ii) sea realizado por la presidencia de la cámara o de la comisión, o bajo sus instrucciones, en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la aprobación y votación del proyecto; (iii) el anuncio sea expresado de manera tal que permita identificar claramente la fecha de la sesión en que se realizará la discusión y votación del proyecto de ley de que se trate.
5.3. Ante la comprobación del vicio en el procedimiento legislativo, corresponde a la Corte determinar si es de naturaleza subsanable. Al respecto, conforme a la posición unificada de la jurisprudencia aplicable a la materia, se tiene que la irregularidad presentada recae dentro de los supuestos de subsanabilidad previstos por esta Corporación, en tanto (i) el vicio ocurrió durante el tercer debate del trámite, esto es, cuando ya se había verificado la aprobación del proyecto en el Senado de la República, cumpliéndose de este modo con una de las etapas estructurales del proceso de formación de la ley; y (ii) las votaciones durante la totalidad del trámite fueron unánimes, sin que concurriera algún modo de oposición sustancial a la versión original del proyecto radicada por el Gobierno Nacional, razón por la cual no existe evidencia de la vulneración de los derechos de las minorías parlamentarias.
Visto lo anterior y de manera similar a como lo ha ordenado esta Corporación en decisiones precedentes,[55] la Corte devolverá el proyecto a la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, instancia en la que se verificó el vicio de procedimiento, a efectos de que reanude el trámite del proyecto de ley, dándose cumplimiento al anuncio para votación dispuesto en el inciso final del artículo 160 Superior y de conformidad con las reglas expresadas en esta providencia.
En ese sentido, según lo previsto en el parágrafo del artículo 241 C. P. y el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, la Corte concede a la Cámara un término máximo de 30 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para que proceda a subsanar el vicio. Con este fin, en una de las sesiones de la Comisión Constitucional se anunciará la votación del proyecto para una fecha futura determinada, informándose a los Representantes el número de la Gaceta del Congreso en que fue publicada la ponencia para el primer debate en la mencionada Comisión o, en caso que la presidencia de la célula legislativa lo estime conveniente, a través de la distribución de copias de la misma.
Verificado este trámite, el Congreso dispondrá hasta el 16 de diciembre de 2007, fecha en la que termina el primer periodo de sesiones de la presente legislatura, para concluir el proceso de formación de la ley. Sobre este particular debe precisarse, como lo ha declarado la jurisprudencia constitucional, que una orden de esta naturaleza es compatible con la prohibición contenida en el artículo 162 C. P., puesto que el límite de dos legislaturas se aplica exclusivamente a la formación original de la ley, sin que pueda extenderse a plazos adicionales fijados por el Tribunal Constitucional con el objeto de subsanar vicios de trámite[56].
Finalizado el procedimiento en el Congreso y surtida la sanción presidencial en los términos fijados en la Carta Política, la ley deberá enviarse a la Corte para que decida sobre la exequibilidad del acto, según lo prevé el parágrafo del artículo 241 Superior.
Sobre este último particular, debe anotarse que la sanción presidencial, en tanto se refiere al mismo acto aprobatorio sujeto a análisis, no contraerá el cambio en la identificación de la ley. En ese sentido, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al momento de ejercer la competencia prevista en el artículo 8o del Decreto 2719 de 2000, conservará el número de Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006.
Lo anterior debido a que, como lo ha sostenido esta Corporación,[57] la subsanación de un vicio en el trámite legislativo por parte del Congreso no contrae modificación alguna en lo relativo a la identificación nominal del proyecto y de la ley aprobatoria resultante.
DECISION:
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero. Por Secretaría General de la Corte Constitucional, devuélvase a la Presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, con el fin de que tramite la subsanación del vicio de procedimiento identificado en esta providencia.
Segundo. Concédase a la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el término de 30 días, contados a partir de la notificación de este auto a la Presidencia de la misma, para que subsane el vicio detectado en esta providencia.
Tercero. Una vez subsanado el vicio a que se refiere la parte considerativa de esta providencia, la Cámara de Representantes dispondrá hasta el 16 de diciembre de 2007, para cumplir las etapas posteriores del proceso legislativo. Luego, el Presidente de la República tendrá el plazo establecido en la Carta para sancionar el proyecto de ley.
Cuarto. Cumplido el trámite anterior, la Presidenta del Congreso remitirá a la Corte la Ley 1108 de 2006, para decidir definitivamente sobre su exequibilidad.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL, PRESIDENTE;
JAIME ARAÚJO RENTERÍA (CON SALVAMENTO DE VOTO);
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA,
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO,
MARCO GERARDO MONROY CABRA,
NILSON PINILLA PINILLA,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO,
CATALINA BOTERO MARINO,
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ,
Magistrados;
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ,
Secretaria General.
***
1. Sobre el particular, la intervención refiere a las Sentencias C-307/04 y T-729/02.
2. En apoyo de estas afirmaciones, la Fiscalía General utiliza algunos extractos de la Sentencia C- 127/93.
3. En este apartado, la intervención hace referencia a las consideraciones realizadas por la Corte en la Sentencia C-037/04, a propósito de la revisión de constitucionalidad de la Ley 808/03, aprobatoria del Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo.
4. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-695/02.
5. Para este efecto, el Procurador General alude a las Sentencias C-140/98, C-861/01 y C-688/02.
6. Sentencia C-688 de 2002.
7. Cfr. Folios 259 al 264 del cuaderno de pruebas 1.
8. Cfr. Folios 281 a 282 del cuaderno de pruebas 1.
9. Cfr. Folio 26 del cuaderno principal.
10. Cfr. Gaceta del Congreso 82/06 p. 3.
11. Ibídem p. 4.
12. Cfr. Folios 59 a 62 del cuaderno de pruebas 1.
13. Cfr. Folio 1 del cuaderno de pruebas 1.
14. Cfr. Folio 301 del cuaderno de pruebas 1.
15. Es importante anotar que la constancia en comento hace referencia al “15 de noviembre de 2006”. No obstante, la Corte entiende que se trata de un error mecanográfico involuntario, puesto que la información consignada en la certificación permite inferir con facilidad que se trata de la sesión del 15 de noviembre de 2005.
16. Cfr. Folios 14 (reverso) a 15 del cuaderno de pruebas 2.
17. Cfr. Folios 1 a 2 del cuaderno de pruebas 2.
18. Cfr. Folios 53 (reverso) a 54 del cuaderno de pruebas 2.
19. Cfr. Folio 72Ñ a 72O del cuaderno de pruebas 3.
20. Cfr. Folio 3 del cuaderno de pruebas 3.
21. Cfr. Folios 124 a 125 del cuaderno de pruebas 3.
22. Cfr. Folio 128 del cuaderno de pruebas 3.
23. Cfr. Folio 111 del cuaderno de pruebas 3.
24. Cfr. Gaceta del Congreso 459/06 p. 43.
25. Ibídem, p. 64 26 Cfr. Folio 144 del cuaderno de pruebas 3.
27. Cfr. Folio 172 del cuaderno de pruebas 3.
28. Cfr. Folio 187 del cuaderno de pruebas 3.
29. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-386/96. Este precedente es reiterado en la Sentencia C- 915/01, a propósito de la revisión automática de constitucionalidad de la Ley 638/01, Por medio de la cual se aprueba el “PROTOCOLO ADICIONAL ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE (1979)”, firmado en Santafé de Bogotá, D. C., el catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), y el “CANJE DE NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TITULO Y EL PRIMER PARRAFO DEL PREÁMBULO DEL PROTOCOLO”, del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)”
30. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-915/01, fundamento jurídico 5.
31. Ibídem
32. Con este propósito, la Corte utilizará la recopilación de este precedente constitucional realizada en el Auto 057/07. En dicha decisión, la Sala ordenó devolver al Congreso la Ley 1073 del 31 de julio de 2006, “por medio de la cual se aprueba la “Convención sobre la Notificación o Traslado en el Extranjero de Documentos Judiciales o Extrajudiciales en Materia Civil o Comercial” hecha en La Haya el 15 de noviembre de 1965”, debido a que incumplió, precisamente, el requisito de anuncio previo de los proyectos de ley.
33. Sobre el particular puede consultarse la recopilación realizada recientemente por la Corte en el Auto 311/06. En esta oportunidad, el Pleno identificó un vicio subsanable en el anuncio para la votación en tercer debate del trámite legislativo que concluyó con la expedición de la Ley 1017 de 2006, “por medio de la cual se aprueba el 'Convenio sobre blanqueo, detección y confiscación de los productos de un delito', hecho en Estrasburgo el 8 de noviembre de 1990”. En consecuencia, ordenó devolver la norma a la Cámara de Representantes, para que subsanara el trámite en el sentido de corregir el vicio en el anuncio de la votación en la Comisión Segunda de esa instancia congresional.
34. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-576/06.
35. Al respecto, el Auto 311/06 refiere a las Sentencias C-400/05, C-473/05, C-1151/05 C-322/06, C-576/06, al igual que al Auto 089/05.
36. Sobre estas reglas jurisprudenciales, Cfr. Corte Constitucional, Auto 311/06.
37. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-473/05.
38. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05 39 Cfr. Corte Constitucional, Auto 311/06.
40. Ibídem.
41. No sobra precisar que las circunstancias específicas a que aludió la Corte en las Sentencias C-553/04 y C-661 de 2004, no se reúnen en el presente caso, pues en las mismas hubo efectivamente bien un anuncio para la sesión plenaria siguiente (Sentencia C-553/04 M. P. Alvaro Tafur Galvis. S.V. Jaime Araújo Rentería) bien el conocimiento previo y cierto de los Congresistas sobre la realización de la votación (Sentencia C-661 de 2004 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. S.V. Jaime Araújo Rentería).
42. Cfr. Corte Constitucional Auto 053/07.
43. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-576/06.
44. Cfr. Corte Constitucional, auto A-311/06.
45. Igualmente, según la certificación emitida por la Secretaría de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, “Consultado el expediente del Proyecto de Ley (…) que reposa en la oficina de archivo del Congreso, la carpeta de control de correspondencia de la época y las carpetas que contienen los documentos de las actas Nos. 17 y 18 del 29 de marzo y 19 de abril de 2006 respectivamente, no aparece documento alguno que nos permita establecer la distribución de copias del informe de ponencia entre los miembros de la comisión con anterioridad a la sesión del 29 de marzo de 2006, en la cual se realizó el anuncio para la discusión y aprobación del Proyecto de ley número 075 de 2005 Senado, 221 de 2005 Cámara, (…) ”. Cfr. Folio 70 del cuaderno de pruebas 2.
46. Sobre esta materia pueden estudiarse, entre otras Sentencias, C-916/01, C-1151/05 y C-276/06.
47. El artículo señalado establece: “ARTÍCULO 217. CONDICIONES EN SU TRAMITE. Podrán presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de Tratados y Convenios Internacionales. El texto de los Tratados no puede ser objeto de enmienda.
Las propuestas de reserva sólo podrán ser formuladas a los Tratados y Convenios que prevean esta posibilidad o cuyo contenido así lo admita. Dichas propuestas, así como las de aplazamiento, seguirán el régimen establecido para las enmiendas en el proceso legislativo ordinario.
Las Comisiones competentes elevarán a las plenarias, de conformidad con las normas generales, propuestas razonadas sobre si debe accederse o no a la autorización solicitada”.
48. M. P. Manuel José Cepeda.
49. Según lo dispuesto en el artículo 204 del Reglamento del Congreso, los proyectos de ley aprobatorios de tratados internacionales se tramitan por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las especificidades establecidas en la Carta (sobre la iniciación del trámite de la ley en el Senado de la República, artículo 154, CN) y en el reglamento sobre la posibilidad de presentar propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de Tratados y Convenios Internacionales (art. 217 de la Ley 5ª de 1992). En relación con esta posibilidad, en la Sentencia C-227 de 1993, M. P.: Jorge Arango Mejía, la Corte señaló que durante el trámite de un proyecto de ley que aprueba el tratado, pueden presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de tratados y convenios internacionales.
50. El artículo 19 de la Convención de 1969 sobre derecho de los tratados dice:
“Un Estado podrá formular una reserva en el momento de firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o de adherirse al mismo, a menos:
a) que la reserva esté prohibida por el tratado;
b) que el tratado disponga que únicamente pueden hacerse determinadas reservas, entre las cuales no figure la reserva de que se trata (...)” En la práctica las soluciones convencionales son diversas: ciertos tratados prohíben cualquier tipo de reservas (como la Convención de Montego Bay de 1982 sobre el Derecho del Mar o las convenciones de Nueva York y Río de Janeiro sobre Diversidad Biológica y Cambios Climáticos); otros autorizan las reservas sobre ciertas disposiciones únicamente (por ejemplo el artículo 42 de la Convención sobre Refugiados de 1951) y algunos excluyen ciertas categorías de reservas (como el artículo 64 de la Convención Europea de Derechos Humanos que prohíbe las reservas de carácter vago). De manera general, una reserva expresamente permitida por las cláusulas finales del tratado no requiere ser aprobada o aceptada por los demás Estados (Artículo 20, párrafo 1o de las Convenciones de Viena de 1969 y 1986).
51. Este procedimiento contrasta con la fórmula adoptada en las demás etapas del trámite legislativo. En efecto, en cada una de ellas el anuncio fue efectuado de acuerdo con las instrucciones dadas por el Presidente de la Comisión o Plenaria correspondiente. Del mismo modo, al momento de realizarse el anuncio se expresó que el mismo se realizaba con el fin de enumerar los proyectos de ley que se someterían a discusión y votación en la sesión siguiente. Sobre este particular, Cfr.Fundamento jurídico 2.
52. Cfr. Folio 69, cuaderno de pruebas 2.
53. Ibídem.
54. Así, para el presente año la Corte ha proferido cinco providencias en las que ha ordenado la devolución del expediente legislativo al Congreso, a fin de que se subsanen vicios referidos al anuncio previo de la discusión y votación, todos ellos acaecidos en el trámite de proyectos de ley aprobatorios de tratados internacionales en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes. Sobre el particular, pueden consultarse los autos A-013/07, A-053/07, A-078/07, A-119/07 y A-145/07.
55. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-576/06 y autos A-311/06, A-013/07, A-057/07.
56. Cfr. Corte Constitucional, auto A-089/05.
57. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-863/06 y Autos A-018/07 y A-057/07. Sobre el tema particular de la doble numeración de las leyes, luego de la subsanación de un vicio de trámite, la citada sentencia estipuló lo siguiente:
“La sanción presidencial se limita a “aprobar el proyecto correspondiente” por parte del “Gobierno” y a “dar fe de su autenticidad”. Además, de acuerdo al Decreto 2719 de 2000, la numeración se da sobre “leyes ya sancionadas”, por ser tal numeración de la ley, un trámite de carácter administrativo que debe realizarse “guardando una secuencia numérica indefinida y no por año”, de acuerdo a la exigencia establecida por el artículo 194 de la Ley 5ª de 1992. || La jurisprudencia constitucional en situaciones anteriores en que se ha devuelto al Congreso una ley para ser subsanada por adolecer de vicios de forma, da cuenta de que generalmente en el trámite de subsanación se ha respetado el número de ley inicialmente asignado. Es el caso, por ejemplo, de la Sentencia C-607 de 1992 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), en el que la Ley 1ª de 1992 que adolecía de vicios de forma, fue devuelta al Congreso. Luego de ser subsanada en su trámite y sancionada en una segunda oportunidad, se le respetó su número de ley original. Por lo que la Corte Constitucional, una vez corregido el vicio de forma que recaía sobre la Ley 1ª de 1992, la declaró exequible.
En la sanción, el Gobierno Nacional, con firmas del señor Presidente de la República y del señor Ministro de Gobierno del momento, sancionó el proyecto de ley corregido, de la siguiente forma:
“En cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional refrenda los actos por los cuales el Congreso de la República subsanó los vicios de procedimiento en que incurrió al expedir la Ley 1 de 1992”. || En el caso que nos ocupa, la Corte advierte lo siguiente:
(i) el primer número de ley – el 869 de 2004 –es el que identifica a la ley aprobatoria objeto del control ejercido en el presente proceso;
(ii) la voluntad del Legislador, en cumplimiento del Auto 089 de 2005, era la de subsanar el vicio de forma constatado por esta Corporación en la formación de la Ley 896 de 2004;
(iii) el Proyecto de Ley correspondió siempre al mismo, es decir, al 212/03 Senado, 111/03 Cámara, como puede confirmarse en todas las ponencias y debates que se surtieron en el Congreso, y en su remisión para sanción presidencial.|| Ahora bien, se cometió un error administrativo en la numeración, al habérsele asignado un segundo número a la misma ley después de haber sido subsanado el vicio en la formación de la misma. No obstante dicho error no modifica el contenido de la ley ni incide en el proceso de su formación en el Congreso de la República. Para la Corte por lo tanto, el presente análisis de constitucionalidad se entiende realizado sobre la Ley 896 de 2004 que aprobó el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia para la recuperación de bienes culturales y otros específicos robados, importados o exportados ilícitamente”, suscrito en la ciudad de La Paz, a los veinte (20) días del mes de agosto del año dos mil uno (2001)”.
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2018
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