CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA DE CONSTITUCIONALIDAD  

SENTENCIA C-728/00

(junio 21)

<PARTE 1>. <TESIS - Relator­a de la Corte Constitucional>.ç

<NOTA: Parte en proceso de digitaci½n. Recomendamos ver el texto completo deç la sentencia a continuaci½n>.ç  <PARTE 2>. <ENCABEZADO DE LA SENTENCIA>.ç  

Referencia: expediente D-2697ç

Demanda de inconstitucionalidad contra los art­culos 40 (parcial), 41ç (parcial) y 141 de la Ley 200 de 1995ç

Actor: Pedro Alfonso Hern ndez M.ç

Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MU¾OZç

Santaf' de Bogot , D.C., junio veintiuno (21) del aÏo dos mil (2000)ç

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguienteçSENTENCIAç

<PARTE 3>. I- ANTECEDENTES.ç

En ejercicio de la acci½n pœblica de inconstitucionalidad, el ciudadano Pedro Alfonso Hern ndez M. demand½ parcialmente los art­culos 40 y 41, y el art­culo 141 de la Ley 200 de 1995, "por la cual se establece el C½digo Disciplinario Unico."ç

Cumplidos los tr mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.ç

1. Competenciaç

La Corte es competente para conocer de la presente demanda, de acuerdo con lo estipulado por el art­culo 241 ordinal 4o. de la Constituci½n Nacional.ç

<PARTE 4>. ACLARACION INICIAL.ç

Atendiendo a que los tres textos legales demandados y los argumentos con que son acusados de inconstitucionales se refieren a temas distintos, se proceder a hacer por separado el estudio de constitucionalidad de cada norma. Para ello, despu's de transcribir cada norma se resumir n los cargos presentados contra ella y los conceptos de los intervinientes y de la Vista Fiscal, para despu's pasar a exponer las consideraciones y fundamentos de la Corte.ç

<PARTE 5>. PRIMERA NORMA DEMANDADA.ç

"Art­culo 40.- Son deberes de los servidores pœblicos los siguientes:ç

"(.)ç

"10. Realizar personalmente las tareas que le sean confiadas y responder del uso de autoridad que se les delegue, as­ como la ejecuci½n de las ½rdenes que puedan impartir, sin que en este caso queden exentos de la responsabilidad que les incumbe por la que corresponda a sus subordinados." (se subraya lo demandado).ç

<PARTE 6>. II- CARGOS DE LA DEMANDA.ç

Afirma el actor que la disposici½n acusada establece que "los servidores pœblicos, en los eventos en los que impartan ½rdenes, son responsables cuando los subordinados incurran en alguna conducta sancionable disciplinariamente." Estima que si bien es l½gico que los servidores pœblicos "deben ser responsables por la debida ejecuci½n de las ½rdenes que impartan, ello no significa que deban ser siempre responsables cuando sus subalternos incurran en alguna falta disciplinaria en ejercicio de tales ½rdenes."ç

Por lo tanto, considera que el aparte demandado establece una modalidad de responsabilidad objetiva, que est  prohibida para determinar cualquier especie de responsabilidad. Ello le permite concluir que el texto acusado vulnera los principios del debido proceso y de la presunci½n de inocencia consagrados en el art­culo 29 de la Constituci½n Pol­tica.ç

<PARTE 7>. III- INTERVENCION DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO.ç

El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho intervino para defender la constitucionalidad del aparte acusado.ç

Precisa que el texto atacado se refiere a los funcionarios de jurisdicci½n y mando, y que trata tanto de las tareas que les corresponden a estos servidores como de las que se les hayan delegado, "[t]eniendo en cuenta que en la ejecuci½n de una orden son responsables tanto el superior como el subalterno."ç

SeÏala el interviniente que la Constituci½n misma establece, en su art­culo 211, que le compete a la ley fijar las condiciones dentro de las cuales las autoridades administrativas pueden delegar en sus subalternos o en otras autoridades. Ello indica que "al ½rgano legislativo le corresponde dentro del  mbito de sus funciones, y en el marco que le fija la Constituci½n, seÏalar las condiciones a las cuales se sujetar  ese acto de delegaci½n y, adem s, seÏalar de manera expresa, cu les ser n los funcionarios destinatarios de tal delegaci½n. A los empleados pœblicos que tienen una delicada tarea a desarrollar, la misma Constituci½n Pol­tica los faculta para delegar el ejercicio de sus funciones, defiriendo a la ley el seÏalamiento de las condiciones de ese acto de delegaci½n. As­, pues, tambi'n la ley, al fijar o seÏalar esas condiciones debe tener en cuenta la relevancia y transcendencia de las funciones delegables y, por lo tanto, indicar las personas que por sus calidades profesionales y cercan­a con las personas que tienen a su cargo la direcci½n y manejo de las entidades, pueden entrar en determinado momento a realizarlas bajo su responsabilidad, en el entendido, eso s­, de que actœan bajo las orientaciones generales que les indique el titular de la funci½n, sobre el ejercicio de las funciones delegadas." (negrillas originales).ç

De esta manera, del escrito de intervenci½n se infiere que el Ministerio considera que el precepto demandado es constitucional porque responde a la facultad del Congreso de reglamentar la instituci½n de la delegaci½n.ç

<PARTE 8>. IV- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.ç

Mediante concepto No. 2055 del 7 de febrero de 2000, el Procurador General de la Naci½n se pronunci½ en favor de la constitucionalidad del aparte demandado del art­culo 40 del C½digo Disciplinario Unico.ç

La Vista Fiscal rechaza el aserto del actor acerca de que el texto atacado establece una forma de responsabilidad objetiva para el superior, en los eventos en que el subordinado, en el marco del cumplimiento de una orden, incurra en una falta disciplinaria. Al respecto seÏala que, por el contrario, en la norma demandada "el legislador consagr½ de manera expresa que la responsabilidad disciplinaria del superior que emite la orden es independiente de la que corresponde al subordinado que la ejecut½, de tal forma que sancionado 'ste el Estado no queda impedido para ejercer su poder punitivo disciplinario cuando, agotada la respectiva investigaci½n, se compruebe la responsabilidad del superior en los hechos investigados; es decir, que la declaraci½n de responsabilidad del subordinado no excluye la responsabilidad que en la comisi½n de la falta le corresponda al superior, quien pudo haber intervenido en su ejecuci½n como coautor, part­cipe o determinador (mediante la orden)."ç

Aclara, igualmente, que esa es la interpretaci½n que corresponde al texto, de acuerdo con el principio rector de culpabilidad consagrado en el art­culo 14 del C½digo Disciplinario Unico, segœn el cual queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Sobre este principio aclara que "constituye criterio prevalente en la interpretaci½n y aplicaci½n del r'gimen disciplinario (art. 18)."ç

En consecuencia, el representante del Ministerio Pœblico sostiene que la norma acusada no desconoce el debido proceso, "pues precisamente con el fin de hacer prevalecer el principio de culpabilidad antes citado, establece la responsabilidad individual del superior y del subordinado, la cual obviamente debe determinarse mediante el agotamiento de un proceso disciplinario, adelantado segœn las normas existentes y respetando los principios constitucionales contemplados en el art­culo 29."ç

En este orden de ideas, considera el Procurador que los cargos de la demanda parten de una interpretaci½n errada del aparte demandado, puesto que 'l, "lejos de consagrar una forma de responsabilidad objetiva, busca la efectividad del derecho disciplinario y la investigaci½n integral de los hechos que afecten la administraci½n pœblica, por manera que ante una falta disciplinaria cometida en la ejecuci½n de una orden, el superior no se excuse en que el realizador de la misma fue el subordinado (autor material) para con ello evadir la responsabilidad que por mandato del art­culo 6o [de la Carta] le corresponde.".ç

A su juicio, el aparte demandado lo que busca es garantizar que cuando medie una orden, las responsabilidades disciplinarias que puedan deducirse por las infracciones realizadas en su ejecuci½n sean independientes, en la medida en que tanto el superior como el subordinado deben ser investigados y, si se llegare a comprobar su culpabilidad en la comisi½n de las faltas, sancionados de acuerdo con el grado de su participaci½n en el hecho.ç

Finalmente, seÏala que el aparte demandado es desarrollo del art­culo 91 de la Constituci½n Pol­tica, de acuerdo con el cual "el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que ejecuta un acto contrario a la Constituci½n", con lo cual se establece la independencia de las responsabilidades para uno y otro.ç

<PARTE 9>. V- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.ç

El problema jur­dicoç

1. Interesa a la Corte determinar si, efectivamente, el aparte demandado consagra una responsabilidad objetiva en cabeza del superior jer rquico, por causa de las faltas cometidas por sus subordinados en el desarrollo de las ½rdenes que les fueron impartidas.ç

El texto jur­dico por analizarç

2. El demandante acusa œnicamente la expresi½n "por la que corresponda a sus subordinados", contenida en el numeral 10 del art­culo 40 de la ley 200 de 1995. Esta frase no constituye, sin embargo, una proposici½n jur­dica completa. Por esta raz½n, el estudio de la Corte se har  sobre la expresi½n "as­ como la ejecuci½n de las ½rdenes que puedan impartir, sin que en este caso queden exentos de la responsabilidad que les incumba por la que corresponda a sus subordinados."ç

An lisis de la normaç

3. El apoderado del Ministerio de Justicia y el Derecho considera que la norma acusada es constitucional, por cuanto ella constituye una manifestaci½n de la facultad constitucional del Congreso de reglamentar la instituci½n de la delegaci½n. Al respecto seÏala que el art­culo 211 de la Constituci½n determina que la ley "fijar  las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades."ç

Con todo, la norma demandada no se refiere a las situaciones que pueden derivarse del uso de la figura administrativa de la delegaci½n, sino a las que pueden surgir de la expedici½n de una orden a los subordinados. Obs'rvese que en el precepto el aparte atinente a las responsabilidades compartidas con los subalternos est  relacionado directamente con aqu'l que seÏala que los servidores pœblicos deben responder por las ½rdenes que puedan impartir. Por eso, no considera esta Corporaci½n que sea necesario referirse al asunto de la delegaci½n para la resoluci½n de la demanda.ç

En efecto, una lectura cuidadosa del numeral 10 del art­culo 40 del CDU permite determinar que 'ste estipula tres deberes a cargo de los servidores pœblicos y una aclaraci½n en cuanto al tercero de los deberes seÏalados. El primer deber ser­a el de realizar personalmente las tareas que les sean encomendadas; el segundo, el de responder por el uso de la autoridad que se les delegue; y el tercero, el de responder por la ejecuci½n de las ½rdenes que puedan impartir.  Para esta œltima obligaci½n, el art­culo contempla una aclaraci½n, cual es la de que el hecho de que el subordinado al cual se le imparti½ una orden resulte responsable por la ejecuci½n de la misma, no exonera de responsabilidad al superior jer rquico que la imparti½. Esta aclaraci½n es la que considera el actor que constituye una vulneraci½n del derecho al debido proceso.ç

4. La Corte concuerda con el Ministerio Pœblico en la afirmaci½n acerca de que lo que se persigue con el aparte acusado es advertir que son independientes las responsabilidades disciplinarias del superior jer rquico y el subordinado en relaci½n con las consecuencias que se deriven de la ejecuci½n de una orden impartida por el primero. En otras palabras, lo que se pretende con el aparte demandado es permitir que, cuando ocurra una falta disciplinaria, la entidad disciplinaria conserve la facultad de ejercer su poder punitivo contra la persona que, de acuerdo con los resultados de la respectiva investigaci½n, resulte responsable de la misma, independientemente de si el funcionario cuestionado es el subordinado "autor material de la misma" o el superior que imparti½ la orden de ejecutar la acci½n bajo investigaci½n. As­, con esta norma el legislador reconoce la posibilidad de que detr s de la falta de un funcionario se encuentre tambi'n la responsabilidad de su superior, y que 'ste pueda ser tambi'n llamado a rendir cuentas y ser sancionado por la entidad disciplinaria.ç

5. Igualmente, la Corte comparte el concepto de la Vista Fiscal acerca de que la demanda parte de una interpretaci½n equivocada, no sistem tica, de la norma demandada. El art­culo 14 del C.D.U. prescribe muy claramente que "[e]n materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas s½lo son sancionables a t­tulo de dolo o culpa." Asimismo, el art­culo 18 preceptœa que "[e]n la interpretaci½n y aplicaci½n del r'gimen disciplinario prevalecer n los principios rectores que determinan este C½digo, la Constituci½n Pol­tica y las normas de los C½digos Penal, Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo."ç

Dado que el art­culo 14 del CDU hace parte del Cap­tulo Unico del T­tulo I del C½digo, apartes ambos que se ocupan de los principios rectores de la actividad disciplinaria, y que en el texto constitucional y en los ordenamientos penales se excluye la responsabilidad objetiva, es evidente, entonces, que en los procesos disciplinarios no puede tener lugar este tipo de responsabilidad. Adem s, esto ha sido seÏalado reiteradamente por la Corte, al precisar que el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionatorio, raz½n por la cual se le aplican, mutatis mutandi, los principios del derecho penal.(1)ç

De otra parte, el hecho de que el C½digo establezca que las faltas disciplinarias s½lo son sancionables a t­tulo de dolo o culpa, implica que los servidores pœblicos solamente pueden ser sancionados disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente proceso - con las garant­as propias del derecho disciplinario y, en general, del debido proceso -, y de que dentro de 'ste se haya establecido la responsabilidad del disciplinado.ç

Por lo tanto, es claro que no tiene ningœn asidero la interpretaci½n que el demandante hace de la norma acusada. Ello conduce a esta Corporaci½n a declarar la constitucionalidad del aparte atacado. Sin embargo, dado que el an lisis realizado se ha restringido a la acusaci½n del actor, esta declaraci½n se restringir  al cargo que le fuera formulado por el mismo.ç

<PARTE 10>. SEGUNDA NORMA DEMANDADA.ç

"Art­culo 41.- Est  prohibido a los servidores pœblicos:ç

"(.)ç

"13. El reiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia, salvo que medie solicitud judicial." (se subraya lo demandado)ç

II. Cargos de la demandaç   SeÏala el actor que el numeral demandado contrar­a abiertamente el contenido del art­culo 29 de la Constituci½n, adem s de los art­culos 1o, 6o, 13, 113 y 209 de la misma.ç

A su juicio, con el aparte demandado se est  confundiendo la naturaleza de las faltas disciplinarias con las obligaciones que cada funcionario adquiere por fuera de su relaci½n laboral con el Estado: "De un lado, la falta disciplinaria est  directa o indirectamente relacionada con la relaci½n laboral que vincula al servidor pœblico con el Estado y, de otro lado, los negocios y actividades que realiza por fuera de su relaci½n laboral hacen parte de una esfera jur­dica diferente, en donde existen los instrumentos jur­dicos necesarios para obligarlo a que atienda o responda oportunamente por las consecuencias de sus actos."ç

En este sentido, manifiesta que para los casos en los cuales un funcionario pœblico, en el desarrollo de sus actividades y relaciones privadas ajenas a las del servicio, incumple sus obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia, el Estado ha previsto jurisdicciones especializadas competentes para conocer de estas materias e imponer el cumplimiento de los deberes correspondientes.ç

Afirma que con el aparte atacado se vulneran los principios del non bis in idem, de la especialidad y del debido proceso, contemplados en la Carta Pol­tica. Tambi'n se violar­a el principio de la igualdad, por cuanto la norma demandada "impone a los servidores pœblicos restricciones complementarias frente a los particulares."ç

Finalmente, considera que con ella "las unidades de control interno disciplinario de las entidades pœblicas estar n sustituyendo a las autoridades judiciales." De esta manera, se establecer­a una "competencia paralela a la administraci½n de justicia para conocer y decidir sobre las obligaciones surgidas de las relaciones propias del derecho privado, en contra de lo establecido constitucionalmente sobre la diferenciaci½n funcional de las ramas del poder pœblico".ç

III- Intervenci½n del Ministerio de Justicia y del Derecho.ç

Estima el apoderado del Ministerio que el actor parte de una premisa equivocada en relaci½n con el texto atacado. En su sentir, el hecho de que el numeral consagre pautas de comportamientos que debe guardar el servidor pœblico no implica la vulneraci½n de los derechos fundamentales aludidos en la demanda.ç

Afirma el interviniente que, dado que los servidores pœblicos est n vinculados al Estado para prestar determinados servicios personales bajo su continua subordinaci½n, el Estado est  autorizado "para exigirles el cumplimiento de ½rdenes, en cualquier momento y lugar, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerles reglamentos, lo cual debe mantenerse por todo el tiempo en el cual est' vinculado."ç

La mencionada subordinaci½n implica una limitaci½n de la autonom­a del servidor pœblico, "dado que la relaci½n laboral otorga al empleador la potestad de dirigir la actividad laboral del trabajador, en aras a lograr un mejor rendimiento de la producci½n, en beneficio de la consecuci½n de los fines del Estado." Por eso, seÏala:ç

"De esta manera si las conductas del funcionario invaden la ½rbita de los derechos de las personas consagradas en el precepto acusado dentro o fuera del sitio de trabajo, e inclusive sus actos no se ajustan a las normas de comportamiento social, aqu'llas no pueden admitirse ni tolerarse. Puesto que los derechos de las personas terminan donde empiezan los de los dem s.ç

"De los anteriores razonamientos se deduce claramente que los comportamientos contenidos en la disposici½n acusada hacen relaci½n, fundamentalmente, a la necesidad de mantener en el Estado el orden y la disciplina, elementos indispensables para la buena marcha de cualquier organizaci½n.ç

"(.)ç

"As­ las cosas, al referirse el precepto acusado a la conducta del funcionario fuera del servicio, debe entenderse, en forma œnica y exclusiva, a aquel comportamiento que debe observar frente a sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia, en todo momento y en cualquier circunstancia."ç

Finalmente, asevera que considera que el numeral 2 del art­culo 123 de la Constituci½n le brinda sustento constitucional a la norma y que, adem s, debe aclararse que el incumplimiento al cual ella se refiere debe ser calificado, en el sentido de que debe ser reiterado y sin justificaci½n alguna.ç   IV. Concepto del procurador General de la Naci½n.ç

Manifiesta la Vista Fiscal que, de acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional, los servidores pœblicos, dada su relaci½n especial de subordinaci½n para con el Estado, est n sujetos a una serie de cargas especiales y diferentes a las exigibles a los particulares, quienes carecen de esa relaci½n de subordinaci½n. Entre esas cargas especiales se encuentra el r'gimen disciplinario contenido en la ley 200 de 1995, el cual tiene su fundamento constitucional en los art­culos 6o, 122, 123 y 124 de la Carta, que son claros en seÏalar el deber de los servidores pœblicos de cumplir con las funciones que la Constituci½n, la ley y los reglamentos les han asignado. En consecuencia, afirma que "todas las medidas de naturaleza disciplinaria que restrinjan libertades o derechos de los servidores pœblicos, deben guardar necesaria relaci½n con aquellas funciones que desde el momento de asumir el cargo se han comprometido a cumplir.".ç

Continœa seÏalando c½mo el ordenamiento disciplinario persigue garantizar la buena marcha de la administraci½n pœblica y que los servidores pœblicos cumplan con las tareas para las cuales fueron nombrados, as­ como impedir posibles excesos o arbitrariedades de su parte. En atenci½n a ello, recalca que "el establecimiento de deberes y prohibiciones a los destinatarios del reproche disciplinario s½lo se justifica porque a trav's de ellos se garantiza la eficiencia, eficacia, moralidad y 'tica de quienes hacen parte de la administraci½n pœblica como 'ente f­sico que actualiza la tarea del Estado', de tal manera que mediante el r'gimen disciplinario s½lo ser n restringidos los derechos, o sometidos a obligaciones que tengan v­nculo con el servicio que prestan, con la funci½n pœblica cuya diligencia y eficiencia se busca obtener y preservar".ç

En este orden de ideas, considera que "no se puede constreÏir a quienes ejercen funciones pœblicas para que cumplan sus obligaciones familiares, dado que estos asuntos pertenecen a la esfera personal, individual y particular del servidor, donde no tiene cabida el derecho disciplinario, toda vez que aqu'llas no guardan ninguna relaci½n con el desarrollo de la funci½n pœblica a 'l asignada." Si bien el servidor pœblico tiene responsabilidades adicionales a las que recaen sobre los particulares, en raz½n de la actividad pœblica que desarrollan, esas responsabilidades solamente ser n exigibles v lidamente cuando se relacionen con la omisi½n o extralimitaci½n de sus funciones: "por ello se consideran inconstitucionales, por violaci½n del principio de igualdad, aquellas cargas superiores a las que tienen los particulares, que se impongan a los servidores pœblicos, pero que se relacionan con aspectos propios de la vida privada, (como sus obligaciones familiares), en cuanto resultan desproporcionadas, injustificadas e innecesarias para garantizar el buen funcionamiento de la actividad estatal, que es la finalidad perseguida por el ordenamiento disciplinario, como se desprende del art­culo 17 del CDU."ç

Por lo tanto, el Procurador conceptœa que se debe declarar la inconstitucionalidad de la expresi½n "y de familia", contenida en el numeral demandado.ç

A su juicio, no ocurre lo mismo con las dem s expresiones de la disposici½n demandada. Ello, por cuanto dentro de las funciones asignadas a los servidores pœblicos se encuentran algunas relacionadas con el cumplimiento de obligaciones de car cter civil, laboral o comercial. Al respecto expone los siguientes ejemplos:ç

"Los pagadores de las entidades pœblicas tienen la obligaci½n laboral de cancelar la n½mina y las prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la entidad estatal, de tal manera que el incumplimiento injustificado de este deber, sin duda constituye una falta disciplinaria.ç

"Estos servidores pœblicos tambi'n pueden tener a su cargo el cumplimiento de obligaciones civiles, como el pago de honorarios a profesionales vinculados para capacitaci½n, mediante un contrato de prestaci½n de servicios.ç

"As­ mismo, funcionarios pœblicos como los secretarios generales pueden estar encargados de cumplir obligaciones comerciales como las derivadas de la suscripci½n de contratos de arrendamiento de los inmuebles necesarios para el funcionamiento de la entidad, o de suministro de elementos de papeler­a.ç

"As­ las cosas, es claro que algunos servidores del Estado, dentro de sus funciones, deben atender las obligaciones laborales, civiles o comerciales contraidas por el organismo estatal, cuyo incumplimiento injustificado, en cuanto pone en peligro o vulnera la buena marcha de la administraci½n pœblica es susceptible de reproche, pues atenta contra el bien jur­dico protegido por el derecho disciplinario."ç

En consecuencia, concluye la Vista Fiscal, "es claro que la disposici½n no pretende sancionar a los servidores pœblicos por el reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones que 'stos adquieren como particulares frente a otros, sino que el reproche impl­cito de la norma se dirige al incumplimiento de las obligaciones civiles, laborales y comerciales que est n a su cargo.".ç

Finalmente, considera el Ministerio Pœblico que con la norma acusada, salvo la expresi½n referida a la familia, el legislador se aviene a la cl usula general de responsabilidad patrimonial del Estado consagrada en el art­culo 90 de la Constituci½n, buscando as­ proteger el Tesoro Nacional, en la medida en que "al fijar tal prohibici½n, impone el deber a ciertos servidores pœblicos de cumplir con las obligaciones que adquiere el Estado, necesarias para su funcionamiento (como el pago de la n½mina de empleados) y de este modo pretende evitar que con la omisi½n del funcionario pœblico que deb­a acatar la obligaci½n, se causen perjuicios patrimoniales a otros que redunden en eventuales condenas a la Naci½n."ç

Por lo tanto, el representante del Ministerio Pœblico concluye: "Entonces, s½lo bajo el entendido que la prohibici½n se refiere al incumplimiento de las obligaciones civiles, laborales y comerciales que el servidor pœblico deba acatar por encontrarse dentro de las funciones a 'l asignadas, se considera exequible la norma demandada."ç

<PARTE 11>. VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.ç

Problema jur­dicoç

1. Interesa a la Corte determinar si la norma acusada vulnera los derechos de igualdad y debido proceso, este œltimo por desconocimiento de los principios del non bis in idem y del juez natural.ç

2. Para empezar el an lisis es importante mencionar que en el proyecto de Ley Estatutaria de Administraci½n de Justicia que fue sujeto a revisi½n de constitucionalidad por esta Corporaci½n mediante la sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se inclu­a una norma de car cter similar a la aqu­ demandada, en el numeral 7, de la parte A, del art­culo 116, que versaba sobre las faltas disciplinarias. El anunciado numeral dispon­a que constitu­a una falta disciplinaria de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial el "[i]ncumplir reiterada e injustificadamente sus obligaciones civiles."ç

Este numeral, junto con todo el art­culo 116 fue declarado inconstitucional por esta Corporaci½n, por cuanto se consider½ que "la regulaci½n de asuntos de car cter disciplinario que comprometan la responsabilidad de los servidores pœblicos pertenecientes a la rama judicial es competencia propia del legislador ordinario (art. 250-23 C. P.), y no de una ley estatutaria sobre administraci½n de justicia." Como se observa, la declaraci½n de inexequibilidad no se fund½ en un an lisis de fondo sobre el contenido de la norma, sino en consideraciones acerca del tipo de ley en el que deb­a contemplarse el r'gimen disciplinario de los servidores de la rama judicial. En consecuencia, esa sentencia no puede tratarse como un precedente para la definici½n del presente caso.ç

3. La Vista Fiscal solicita que se declare la inconstitucionalidad de la expresi½n "y de familia", y la constitucionalidad del resto del numeral. Justifica su posici½n con el argumento de que las medidas disciplinarias deben estar en relaci½n con las funciones asignadas a los servidores pœblicos. De all­ que no se pueda sancionar a un funcionario por el hecho de incumplir sus obligaciones familiares, que tendr­an un car cter estrictamente personal. Una situaci½n distinta se presentar­a con las obligaciones laborales, civiles y comerciales de los servidores pœblicos, puesto que la norma acusada no har­a referencia a las obligaciones de este tipo de car cter privado de los servidores, sino a aqu'llas que deben cumplir en el marco de sus responsabilidades laborales.ç

La interpretaci½n de la norma que propone el Ministerio Pœblico es inadmisible.  La ley 200 de 1995 contempla tanto los deberes de los servidores pœblicos como las prohibiciones que se les imponen y su r'gimen de inhabilidades e incompatibilidades. Dentro de los deberes que ataÏen a los funcionarios est  el de cumplir con las obligaciones propias de su cargo (art. 40, num. 2) y, en muchos casos, el de utilizar los recursos que tengan asignados para el desempeÏo de su empleo exclusivamente para los fines a que est'n afectos (ib­dem, num. 4), cumplir con los pagos ordenados mediante las leyes, ordenanzas o autoridades judiciales (ib­dem, num. 16) y cuidar de que los bienes y valores de la administraci½n sean utilizados debida y racionalmente, de acuerdo con los fines a los que fueron destinados (ib­dem, num. 18). Lo anterior significa que la exigencia del cumplimiento de los deberes propios de los servidores pœblicos, independientemente de los campos jur­dicos en los que se desenvuelvan esos deberes, se expresa en normas propias. Y, en todos los casos, el desacato de esos deberes constituye un quebrantamiento de sus obligaciones laborales. Esto significa que no se requiere una disposici½n especial para prescribir que los funcionarios est n obligados a cumplir con las tareas que les corresponden, sin importar si ellas son clasificables como obligaciones laborales, comerciales o civiles.ç

As­, pues, la œnica interpretaci½n v lida de la norma acusada es la que reconoce que las obligaciones a las que hace referencia el numeral son aqu'llas que pertenecen a la ½rbita privada del servidor pœblico, es decir, a los compromisos jur­dicos que adquiere por fuera de su actividad laboral al servicio del Estado.ç

Por lo tanto, la Corte deber  ocuparse en determinar si se ajusta a la Constituci½n la posibilidad de imponer sanciones disciplinarias a un servidor pœblico por causa de sus actividades privadas. Al respecto cabe aclarar, de entrada, que la prohibici½n que contempla la norma no se refiere al incumplimiento ocasional de una obligaci½n, sino a la violaci½n reiterada e injustificada del funcionario de sus compromisos legales de car cter privado. Adem s, debe puntualizarse que, evidentemente, las obligaciones a las que hace referencia la norma no pueden ser obligaciones de tipo moral, puesto que ello vulnerar­a de manera palmaria el derecho al libre desarrollo de la personalidad, que faculta a cada persona para establecer un plan o modelo de vida propio.ç

4. El apoderado del Ministerio de Justicia y el Derecho manifiesta que los servidores pœblicos pueden ser objeto de exigencias especiales por parte del Estado en virtud de su relaci½n laboral con el mismo. En diferentes sentencias esta Corporaci½n ha avalado esta tesis, con base en distintos art­culos constitucionales. As­, por ejemplo, en la sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro Mart­nez Caballero, se estableci½:ç

"[L]a Corte reitera que el cumplimiento de funciones pœblicas implica la asunci½n de cargas especiales que hace constitucionalmente leg­timo exigir de los servidores pœblicos ciertas conductas que no podr­a la ley exigir de un particular. Con tal criterio, por ejemplo, esta Corporaci½n declar½ exequible el delito de cobard­a pues consider½ que, debido a la formaci½n espec­fica del militar y a las particularidades de su funci½n pœblica, el acto de valor - que no es equiparable al hero­smo - les es jur­dicamente exigible(2). Estas exigencias jur­dicas sobre estos funcionarios son mayores, pues la propia Carta establece que ellos son responsables no s½lo por violar la Constituci½n y la ley sino tambi'n por omisi½n o extralimitaci½n en el ejercicio de sus funciones (CP art. 6o.).ç

"Adem s, el servidor pœblico tiene una especial sujeci½n al Estado, la cual deriva del inter's general que es consustancial al ejercicio de las funciones pœblicas (CP arts 2o., 123 y 209) y se manifiesta tambi'n en otras cargas que les impone la Constituci½n (CP arts 122 y ss)."ç

As­, pues, no vulnera el principio de igualdad el hecho de que la ley exija de los servidores pœblicos condiciones y conductas especiales, por cuanto su misma condici½n de funcionarios del Estado autoriza que se den diferenciaciones con respecto a este conglomerado de ciudadanos. Con todo, esto no indica que todo tipo de condici½n, de exigencia o de prohibici½n sea admisible. Por eso, habr  de estudiarse si la prohibici½n que se estatuye en el art­culo demandado es compatible con la Constituci½n.ç

5. El art­culo 38 del CDU prescribe que constituyen faltas disciplinarias y, por lo tanto, dan lugar a la acci½n y a la sanci½n correspondiente "el incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitaci½n de los derechos y funciones, la incursi½n en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses." A su vez, el art­culo 24 establece que las faltas pueden ser grav­simas, graves o leves.ç

Las faltas grav­simas est n taxativamente contempladas en el art­culo 25 del C½digo, y dentro de ellas no se encuentra la prohibici½n cuya constitucionalidad se analiza. Ello indica que la incursi½n en esta prohibici½n puede constituir una falta grave o leve, calificaci½n que depender  de la aplicaci½n al caso concreto de los criterios consagrados en el art­culo 27. El hecho de que la violaci½n de esta prohibici½n pueda clasificarse como una falta grave o leve indica que el funcionario que sea declarado culpable de esta conducta puede ser objeto de las sanciones contempladas para estas faltas, cuyos l­mites se consagran en el art­culo 32. Estas son, para las faltas leves, la amonestaci½n escrita con anotaci½n en la hoja de vida o una multa hasta de 10 d­as del salario devengado en el momento de cometer la falta y, para las faltas graves, una multa entre 11 y 90 d­as del salario devengado al tiempo de cometerlas, suspensi½n en el cargo hasta por el mismo t'rmino o suspensi½n del contrato de trabajo o de prestaci½n hasta por 3 meses.ç

Lo anterior indica que si bien la incursi½n en la prohibici½n que se estudia no puede ser castigada con las penas m s severas contempladas en el C½digo - la terminaci½n del contrato de trabajo o de prestaci½n de servicios personales, y la destituci½n, desvinculaci½n, remoci½n o p'rdida de investidura -, s­ puede dar lugar a sanciones disciplinarias importantes. Ello hace aœn m s imperioso estudiar si la norma acusada est  en armon­a con la Constituci½n.ç

6. El fin de la norma bajo examen es el de garantizar que los servidores pœblicos respondan al modelo del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen pœblica del Estado. Detr s de este objetivo pueden encontrarse varias razones: por un lado, que los funcionarios son la representaci½n m s visible del Estado y se espera que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen acerca de la colectividad pol­tica y del papel de cada uno de los asociados dentro de ella; por otro lado, que los servidores pœblicos son los encargados de realizar las actividades estatales en beneficio de los ciudadanos y que, en consecuencia, deben brindar con su vida personal garant­a de que en el desarrollo de sus labores responder n a los intereses generales de la comunidad;(3) de otra parte, que, en la medida de lo posible, los servidores pœblicos est'n liberados de los inconvenientes y los trastornos que generan las continuas reyertas y desavenencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones privadas, de manera que puedan dedicarse de lleno a sus labores y que no involucren a las entidades estatales en esos conflictos; y, finalmente, que los funcionarios no se amparen en su calidad de servidores del Estado para cometer desafueros, bajo el entendido de que su condici½n infunde temor en los afectados por sus acciones.ç

7. El actor plantea que la consagraci½n de la prohibici½n analizada constituye una vulneraci½n del principio del non bis in idem y del juez natural. La primera se constituir­a por el hecho de que una misma conducta del servidor pœblico - el incumplimiento de alguna obligaci½n civil, comercial, laboral o familiar - podr­a ser objeto de un doble juicio, esto es, ante la jurisdicci½n correspondiente y ante la autoridad disciplinaria. Por su parte, la vulneraci½n del principio del juez natural se desprender­a del hecho de que conductas que deben ser juzgadas ante jurisdicciones propias - la civil, la laboral y la de familia - ser­an tambi'n pasibles de ser consideradas por las entidades de control disciplinario - y, a trav's de recursos, por la jurisdicci½n contencioso administrativa - y, en el caso de los funcionarios judiciales, por los Consejos Seccionales y el Consejo Superior de la Judicatura.ç

La Corte no comparte el criterio del actor. En relaci½n con el principio del non bis in idem - contemplado en el art­culo 29 de la Carta y de acuerdo con el cual nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho - importa inicialmente mencionar que en la sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria D­az, se determin½ que no se incurr­a en vulneraci½n de este principio cuando se iniciaban por los mismos hechos una acci½n penal y una acci½n disciplinaria.(4) Y ello a pesar de que esta misma Corporaci½n ha aceptado que entre el derecho penal y el derecho disciplinario existen distintas similitudes, muchas m s de las que se encuentran entre el derecho disciplinario y los derechos civil, comercial, laboral o de familia.ç

En la misma sentencia C-244 de 1996 se seÏal½ que para que se presente un quebrantamiento de este principio es necesario que en los dos procesos iniciados contra alguien se de una identidad en la persona, en la causa y en el objeto. Evidentemente, en la situaci½n acusada habr­a coincidencia en cuanto a la persona, pero no ocurrir­a lo mismo con la causa y el objeto del proceso. Ello, por cuanto, como bien se precis½ en la aludida providencia, en relaci½n con los procesos disciplinario y penal, "la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jur­dicamente tutelados tambi'n son diferentes, al igual que el inter's jur­dico que se protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalœa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propio." No cabe duda de que si la causa y el objeto son diferentes en estas dos  reas del derecho punitivo, habr n de serlo en  reas tan diferentes como la disciplinaria y la comercial, la civil, la laboral y la de familia.ç

Pero, adem s, cabe aclarar que lo que se sancionar­a disciplinariamente no ser­a el incumplimiento de una determinada obligaci½n civil, comercial, laboral o de familia, sino la sistem tica vulneraci½n del orden jur­dico por parte de un servidor pœblico. Es decir, no se tratar­a de castigar incumplimientos determinados, sino la actitud de un funcionario de transgresi½n met½dica del ordenamiento. En un momento dado, la acumulaci½n de incumplimientos de las obligaciones legales por parte de un servidor pœblico adquiere una entidad, una sustancia propia, distinta de la de cada uno de los hechos que configuran esa invariable actitud de desacato a las normas jur­dicas. Es precisamente esa conducta aut½noma y propia la que podr­a llegar a ser sancionada. Ello permite apreciar que no tiene raz½n el demandante cuando afirma que se estar­a juzgando dos veces un mismo hecho. Esta misma precisi½n conduce a rechazar la objeci½n con respecto a la violaci½n del principio del juez natural. Lo que se estar­a calificando en el proceso disciplinario no es la insatisfacci½n de obligaciones, sino la burla sistem tica del ordenamiento jur­dico por parte de un servidor pœblico, con todas las consecuencias negativas que ello genera para el Estado.ç

El Estado establece un orden jur­dico y los servidores pœblicos son los principales encargados de que impere en la vida social. Los funcionarios deben, entonces, velar por la aplicaci½n y el cumplimiento de las normas constitucionales y legales. Si ello es as­, sufre gran mengua la imagen y legitimidad del Estado, cuando algœn servidor pœblico se convierte en un violador impenitente del orden jur­dico. Esa conducta atenta contra el buen nombre de la actividad estatal y contra el inter's de todo Estado democr tico participativo de generar con los ciudadanos una relaci½n de cercan­a y confianza.ç

8. Con todo, debe formularse la pregunta acerca de s­ la norma cuestionada no vulnera el principio de proporcionalidad,(5) en la medida en que podr­a interferir en exceso en la vida privada y la autonom­a de los servidores pœblicos y podr­a vulnerar su derecho al trabajo.(6) En efecto, como ya se dijo, la prohibici½n contemplada en la norma analizada se refiere a asuntos que ocurren en la esfera privada de los servidores pœblicos,  mbito protegido por los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la intimidad. Asimismo, las sanciones por la incursi½n en la mencionada prohibici½n afectan el ejercicio del derecho al trabajo.ç

Si se observan los pasos del examen o test de constitucionalidad se advierte que el fin de la norma atacada se ajusta a la Constituci½n y que el precepto es adecuado para el fin que se pretende. La Carta Pol­tica seÏala que a los servidores pœblicos se les podr n imponer obligaciones y restricciones complementarias a las de los dem s ciudadanos, y entre ellas cabe la de exigirles un comportamiento ajustado a derecho en su vida privada, de manera que no afecten la imagen del Estado. Asimismo, se puede presumir que la norma es adecuada para el fin que se pretende, en la medida en que de ella se derivan sanciones para los servidores pœblicos que vulneren ese requisito, penas que se espera que sirvan de freno o de advertencia para todos los funcionarios.ç

Frecuentemente, la dificultad en la aplicaci½n del test de proporcionalidad se presenta en los pasos en los que se indaga acerca de la necesidad de la norma y de su estricta proporcionalidad. La pregunta acerca de si el precepto es necesario va dirigida a establecer si no existir­an otras normas menos gravosas sobre los derechos de los ciudadanos, con las cuales se podr­an obtener los mismos fines. Por su parte, el interrogante acerca de la estricta proporcionalidad persigue determinar si el objetivo perseguido por la norma est  en una relaci½n de simetr­a con las restricciones que ella crea sobre los derechos de las personas, es decir, si los beneficios que se derivan de la aplicaci½n del precepto superan los perjuicios que se causa a los individuos con el mismo.ç

A primera vista podr­a plantearse que la norma no es necesaria porque el servidor pœblico que no es respetuoso de sus obligaciones legales bien puede ser demandado ante las jurisdicciones en las que se debaten los respectivos incumplimientos. Si ello es as­, el funcionario pœblico que no honra sus compromisos bien puede ser condenado dentro de los procesos que se instauren ante las jurisdicciones civil, laboral, comercial o de familia. Sin embargo, esta objeci½n no responde al inter's de la norma acusada, cual es el de velar por que los servidores del Estado respondan a un modelo de ciudadano que observa cumplidamente las normas jur­dicas. Las condenas en las otras jurisdicciones no aportar­an nada a este objetivo. Por el contrario, podr­an generar inquietud en los ciudadanos acerca de la moralidad de los servidores pœblicos y de lo que se puede esperar de las entidades estatales en las que laboran individuos que incumplen sistem ticamente sus obligaciones legales.ç

De la misma manera, en relaci½n con el interrogante acerca de la estricta proporcionalidad de la norma podr­a decirse que ella interfiere de manera excesiva sobre distintos derechos de los ciudadanos que se desempeÏan como servidores pœblicos. En efecto, el precepto estar­a imponiendo pautas de comportamiento a estos servidores, que no est n en relaci½n directa con su funci½n laboral. La Corte considera que esta objeci½n ser­a de recibo si la norma impusiera reglas morales sobre los funcionarios, que afectaran su propio e ­ntimo plan de vida. Pero no es ese el caso.ç

Adem s, el precepto ser­a inaceptable si por el solo hecho de haber incurrido en un incumplimiento, el servidor fuera objeto de una sanci½n. Sin embargo, el comportamiento pretendido por la norma no es demasiado exigente. Lo que ella hace merecedor de sanci½n es el incumplimiento reiterado e injustificado de las obligaciones. No se trata entonces de sancionar al servidor que alguna vez incumple una obligaci½n, sino al funcionario que de manera met½dica e impenitente desatiende sus compromisos legales, sin tener ninguna justificaci½n para su conducta. Obs'rvese que si bien el fin de la norma es lograr que los servidores pœblicos se orienten hacia el modelo del buen ciudadano, no exige que sean siempre y en toda ocasi½n - sin miramiento alguno - cumplidos con sus obligaciones, sino que no sean descaradamente irrespetuosos con sus obligaciones legales. As­, pues, el servidor pœblico que podr­a llegar a ser sancionado por la incursi½n en esta prohibici½n ser­a aquel que es contumaz en su conducta, indiferente ante los perjuicios que le causa a los dem s particulares a los que les incumple los compromisos y ante el daÏo que genera para la imagen de las instituciones estatales. Por lo tanto, cabe concluir que la norma demandada no constituye una interferencia exorbitante en la esfera privada de los servidores pœblicos, y que las restricciones que se derivan de ella est n en armon­a con el beneficio que se espera lograr.ç

9. Finalmente, se podr­a preguntar si la norma es contraproducente - y, por lo tanto, irrazonable -, en la medida en que algunas de las sanciones que se podr­an imponer al servhdor pœblico moroso - tal como sucede con las multas o la suspensi½n en el trabajo - podr­an dificultar aœn m s que 'l le diera cumplimiento a sus obligaciones. De esta manera, el objetivo perseguido se lograr­a sobre la base del sacrificio de los intereses de los acreedores del servidor pœblico, con lo cual podr­a vulnerarse tambi'n el principio de proporcionalidad - en el punto relacionado con la estricta proporcionalidad de la medida.ç

Al respecto, lo primero que habr­a que anotar es que la norma persigue disuadir a los servidores pœblicos de violar sus obligaciones jur­dicas, lo cual habr­a de beneficiar a sus acreedores. Para ello dispone que los servidores pueden ser objeto de una serie de sanciones, que, ciertamente, no son las m s dr sticas de todas. La norma, entonces, s­ consulta con los intereses particulares que estar­an en juego, en la medida en que espera que la amenaza de la sanci½n motive al servidor incumplido a honrar sus obligaciones.ç

Pero independientemente de lo anterior, es importante precisar que el objetivo de la prohibici½n es, en primera instancia, evitar el perjuicio que genera para las instituciones estatales el contar entre sus colaboradores con servidores incorregiblemente quebrantadores del ordenamiento jur­dico. Por eso, no puede entenderse que sea contraproducente e irrazonable el que como consecuencia de una sanci½n por el incumplimiento de obligaciones resulten algunos intereses particulares perjudicados, pues dentro del marco de su libertad de configuraci½n normativa, el legislador puede, dentro de ciertos l­mites, anteponer el bien pœblico - en este caso sancionar al servidor que perjudica la imagen de las entidades estatales - a los intereses particulares de distintas personas. Adem s, en el caso de las obligaciones civiles, comerciales y laborales las personas que realizan transacciones o acuerdos conocen que siempre existe un riesgo en este tipo de actividades, que se puede cristalizar en el hecho de que la contraparte incumpla sus obligaciones. Y para obtener el respeto de las mismas, y de las obligaciones familiares, la legislaci½n ha fijado distintos procedimientos y autoridades, a los cuales pueden acudir los afectados.ç

10. Los anteriores razonamientos conducen a concluir que la disposici½n acusada no vulnera el principio de proporcionalidad. Ello llevar­a a declarar la constitucionalidad simple de la norma cuestionada. Sin embargo, esta Corporaci½n s­ considera que debe hacerse una claridad acerca de la misma. En el precepto se prohibe el reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones legales y la violaci½n de esa prohibici½n puede dar lugar a una sanci½n. Pues bien, le asiste raz½n al demandante cuando se pregunta acerca de qui'n debe ser el que califique si el servidor pœblico ha incurrido en incumplimiento. La Corte considera que mal puede ser la autoridad disciplinaria la que se encargue de determinar esta situaci½n. Ello s­ constituir­a una vulneraci½n de los principios del juez natural y del debido proceso. Solamente los jueces pueden determinar si una persona ha irrespetado sus compromisos legales, y para llegar a esa conclusi½n deben adelantar un proceso legal, en el cual se brinde al demandado el derecho de ejercer su defensa y presentar los recursos que considere pertinentes.ç

Por lo tanto, debe concluirse que se declarar  la constitucionalidad de la norma, bajo el entendido de que la investigaci½n disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor pœblico s½lo podr  iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las que se declare que el funcionario no ha dado cumplimiento oportuno a sus obligaciones legales.(7)ç

<PARTE 12>. TERCERA NORMA DEMANDADA.ç

ARTICULO 141. Cuando proceda la indagaci½n preliminar no podr  prolongarse por m s de seis (6) meses.ç

La indagaci½n preliminar no podr  extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciaci½n oficiosa y los que le sean condxos; al vencimiento de este t'rmino perentorio el funcionario s½lo podr , o abrir investigaci½n o archivar definitivamente el expediente. (se subraya lo demandado)ç

II. Cargos de la demandaç

Afirma el actor que la norma atacada vulnera el debido proceso. SeÏala que como consecuencia de la norma, "una vez vencido el t'rmino para adelantar la indagaci½n preliminar, el funcionario 's½lo podr , o abrir investigaci½n o archivar definitivamente el expediente', con lo cual no se responde a la din mica misma de la actuaci½n disciplinaria, en cuanto es previsible que durante el tiempo estimado para realizar la indagaci½n preliminar, el cual es improrrogable, no se logre establecer la existencia de la falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma, con lo cual se estar­a estableciendo una caducidad anticipada y en el evento en que aparecieran otros indicios o pruebas que permitieran abrir la investigaci½n disciplinaria no ser­a posible porque el expediente por esos hechos ya fue archivado definitivamente".ç

III. Intervenci½n del Ministerio de Justicia y del Derechoç

El apoderado del Ministerio aboga por la declaraci½n de exequibilidad de la norma acusada. En su escrito hace 'nfasis en que la indagaci½n preliminar dentro de los procesos disciplinarios es la etapa establecida por el legislador para verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria e identificar o individualizar al servidor que haya intervenido en ella. Lo anterior implica que s½lo se realiza en los casos en los cuales no hay certeza sobre la ocurrencia de los hechos o actos que constituyen una falta disciplinaria.ç

Al contrario del actor, considera que el t'rmino fijado por el legislador para el adelantamiento de la indagaci½n preliminar es suficiente, lo que dar­a muestra del gran inter's que le asign½ el CDU a esta indagaci½n.ç

Aclara que dentro del t'rmino aludido, el funcionario competente podr desplegar las actuaciones que considere conducentes para esclarecer el caso, y que una vez 'l se ha vencido deber  archivar definitivamente el expediente, si no encuentra m'rito para abrir investigaci½n. Esta obligaci½n de archivar definitivamente el expediente dentro del cual no se encuentre m'rito para investigar constituye, en su criterio, una f½rmula para garantizar el principio del non bis in idem, "porque 'sa es justamente la filosof­a del archivo definitivo, y es que respecto de los hechos y los sujetos encartados no puede reabrirse nuevamente investigaci½n."ç

IV. Concepto del Procurador General de la Naci½n.ç

La Vista Fiscal comparte la solicitud del actor de declarar la inexequibilidad del t'rmino acusado. A su juicio, el archivo del proceso disciplinario, que se debe decretar cuando la etapa de indagaci½n preliminar ha concluido sin que existan bases para abrir una investigaci½n, debe ser provisional y no definitivo.ç

Manifiesta que luego de transcurridos los seis meses fijados en el art­culo 141 pueden presentarse diversas hip½tesis con consecuencias diferentes. As­, cuando las pruebas recopiladas arrojan certeza sobre la existencia de la falta disciplinaria e indican el posible autor de la misma, habr  de ordenarse la apertura de la investigaci½n disciplinaria.ç

Distinto es el caso cuando se logra demostrar la existencia de una falta disciplinaria o de una infracci½n, aun cuando dentro del t'rmino de la indagaci½n preliminar no hubiera sido posible establecer qui'n hab­a sido su posible autor. En estos casos, estima el Procurador que "nada se opone a que el organismo de control disciplinario continœe con la actuaci½n preliminar, a pesar de haberse superado el t'rmino de seis meses, ya que la determinaci½n de este lapso para agotar la etapa preliminar obedece a la necesidad de evitar que el servidor a quien se le atribuye la falta permanezca indefinidamente 'sub judice', lo que no sucede en el evento planteado toda vez que aœn no se han formulado imputaciones contra una persona determinada."ç

De esta manera, manifiesta que en estos casos "no es procedente declarar el archivo (provisional o definitivo) del expediente, pues ello ser­a darle un car cter absoluto e inflexible al t'rmino fijado en el art­culo 141 del C½digo Disciplinario Unico, que no se compadece con las finalidades del r'gimen disciplinario, pues resulta il½gico que a pesar de haberse demostrado (.) que efectivamente se cometi½ la falta disciplinaria, el funcionario de control, por el simple vencimiento del t'rmino, estuviera obligado a cesar la actuaci½n y ordenar el archivo de la actuaci½n, como si la vulneraci½n a la funci½n pœblica pasados 6 meses careciera de relevancia." .ç

Otra situaci½n que se puede presentar es la de que exista un seÏalamiento o imputaci½n contra un funcionario determinado, pero no exista certeza sobre la existencia de la falta disciplinaria. En este caso, el Procurador considera que una vez transcurridos los seis meses habr  de archivarse el expediente, "pues existe un servidor individualizado que tiene derecho a que se le resuelva su situaci½n dentro de un lapso determinado." Sin embargo, el archivo no puede ser definitivo sino provisional, "pues ello conllevar­a denegaci½n de justicia, en la medida que a pesar de haberse verificado con posterioridad la existencia de una falta disciplinaria y tener prueba del posible autor, por raz½n del auto de archivo definitivo precedente, no es viable investigar los hechos."ç

Expone el representante del Ministerio Pœblico que si se aceptara que, como seÏala la expresi½n demandada, por el simple hecho del vencimiento de un t'rmino no se puede iniciar una nueva investigaci½n sobre el mismo objeto, sujeto y conducta, "el Estado tendr­a que renunciar al 'ius punendi' y dar paso a la impunidad". M s aœn si se tiene en cuenta que "el art­culo 141, a diferencia del art­culo 146 inciso final, no prev' que ante prueba nueva pueda continuarse con la actuaci½n siempre que no haya prescrito la acci½n." Adem s, precisa que ello conducir­a a reducir el t'rmino de prescripci½n en los casos en los que se ordena realizar una indagaci½n preliminar, puesto que una vez transcurridos los seis meses que fija el art­culo 141 habr­a que archivar definitivamente el proceso.ç

De otra parte, seÏala el Procurador que la determinaci½n de declarar el archivo definitivo es irrazonable si se la pone en relaci½n con otras normas del mismo C½digo. As­, expresa que en el art­culo 151 se establece que durante la etapa de investigaci½n formal podr  decretarse el archivo definitivo cuando se demuestre que la conducta no existi½, que no es constitutiva de falta disciplinaria, o que la acci½n no pod­a iniciarse o proseguirse por prescripci½n o muerte del implicado cuando se trata de uno solo, o cuando concurra alguna circunstancia de justificaci½n de la acci½n. Igualmente, menciona que en el art­culo 146 se precisa que cuando se cumple el t'rmino fijado para la evaluaci½n de la investigaci½n disciplinaria sin que se hayan formulado cargos u ordenado el archivo definitivo, "se ordenar el archivo provisional, sin perjuicio de que si con posterioridad aparece la prueba para hacerlo, se proceda de conformidad siempre que no haya prescrito la acci½n disciplinaria."ç

De acuerdo con lo anterior, a criterio del Ministerio Pœblico resulta "irrazonable" que el art­culo parcialmente demandado ordene el archivo definitivo de la actuaci½n, ya que "no puede admitirse que la causal que durante el proceso da lugar al archivo provisional, durante la etapa preliminar produzca efectos m s severos, hasta el punto de impedir el ejercicio del poder disciplinario del Estado y desconocer el principio de imparcialidad que rige la actividad procesal."ç

V. Consideraciones y Fundamentos.ç

El problema jur­dicoç

1. El actor considera que la expresi½n definitivamente, consagrada en el inciso segundo del art­culo 141 del C½digo Disciplinario Unico, vulnera la Constituci½n, por cuanto conduce a que muchas conductas desarrolladas por los servidores pœblicos en contra de los intereses del Estado queden impunes. Estima que el vocablo acusado quebranta el debido proceso, dado que no permite que se reabra la investigaci½n cuando se han obtenido nuevas pruebas o conocido nuevos hechos que arrojan una luz diferente sobre el caso, luego de transcurrido el reducido t'rmino de los seis meses para realizar la indagaci½n preliminar.ç

2. El apoderado del Ministerio de Justicia y el Derecho aboga por la exequibilidad del vocablo cuestionado. Al contrario del actor considera que el t'rmino de seis meses para realizar la indagaci½n preliminar es suficiente y afirma que lo que se persigue con el archivo definitivo del proceso luego de transcurridos los seis meses sin que se ordene la apertura de la investigaci½n disciplinaria es garantizar el principio del non bis in idem.ç

3. El representante del Ministerio Pœblico asevera que la locuci½n demandada es irrazonable y conduce a una denegaci½n de justicia. Considera que si bien en algunos casos deber­a procederse al archivo del expediente, este archivo no puede ser definitivo, sino provisional. Adem s, estima irrazonable que en la indagaci½n preliminar se proceda al archivo definitivo del expediente cuando, una vez transcurridos los seis meses, no se encuentra m'rito para ordenar la apertura de la investigaci½n disciplinaria, mientras que en la propia investigaci½n solamente se dispone el archivo provisional cuando se supera el t'rmino concedido para realizar la evaluaci½n de la misma y determinar si se presentan cargos o se archiva el proceso.ç

La norma por analizarç

4. La demanda del actor se restringe al vocablo "definitivamente", contenido en el inciso segundo del art­culo 141. Sin embargo, su acusaci½n se relaciona ­ntimamente con el hecho de que la indagaci½n preliminar no puede prolongarse por m s de seis meses. El actor considera que este t'rmino es demasiado corto y que, por consiguiente, puede ser proclive a generar impunidad, dado que una vez ha transcurrido el plazo debe procederse al archivo definitivo del expediente, si no hay suficientes elementos para abrir una investigaci½n.ç

Lo anterior significa que el estudio constitucional no puede restringirse a la locuci½n "definitivamente", sino que debe extenderse tambi'n a los apartes del art­culo que seÏalan cu l es la duraci½n de la indagaci½n preliminar y cu les son las consecuencias que se derivan del agotamiento del t'rmino.ç

En consecuencia, el examen de constitucionalidad versar  sobre los siguientes apartes del art­culo 141 del CDU: "Cuando proceda la indagaci½n preliminar no podr  prolongarse por m s de seis (6) meses (.) al vencimiento de este t'rmino perentorio el funcionario s½lo podr , o abrir investigaci½n o archivar definitivamente el expediente."ç

El problema jur­dicoç

5. Se trata de establecer si vulneran la Constituci½n las normas del art­culo 141 del C½digo Disciplinario Unico que prescriben que el t'rmino de la indagaci½n preliminar no puede exceder los seis meses y que cuando se vence ese plazo la autoridad disciplinaria deber  archivar definitivamente el expediente, si no existe m'rito para abrir la investigaci½n.ç

6. El art­culo 144 del C½digo Disciplinario Unico establece que cuando ". el investigador encuentre establecida la existencia de una falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma, ordenar  investigaci½n disciplinaria." Sin embargo, no en todos los casos la queja o el informe disciplinario arrojan claridad sobre la existencia de una falta disciplinaria y sobre el posible autor de la misma.ç

Precisamente para sortear estas situaciones es que se autoriza al investigador ordenar una indagaci½n preliminar. El art­culo 138 del CDU establece que "[e]n caso de duda sobre la procedencia de investigaci½n disciplinaria se ordenar  una indagaci½n preliminar." Esta tiene como fin, segœn seÏala el art­culo 139, "verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria e identificar o individualizar al servidor pœblico que haya intervenido en ella."ç

Lo anterior significa que la etapa de la indagaci½n preliminar no siempre debe surtirse, es decir, que no es imprescindible ni obligatoria. Ella deber cumplirse solamente cuando la autoridad disciplinaria no tenga certeza acerca de la existencia de los hechos, de s­ ellos constituyen realmente una falta disciplinaria y de qui'n podr­a ser el servidor pœblico que podr­a hacerse merecedor de una sanci½n disciplinaria. Al respecto se seÏal½ en la sentencia C-430 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell: "La indagaci½n disciplinaria es de car cter eventual y previa a la etapa de investigaci½n, pues s½lo tiene lugar cuando no se cuenta con suficientes elementos de juicio y, por lo tanto, existe duda sobre la procedencia de la investigaci½n disciplinaria."ç

7. El art­culo 141 del C½digo Disciplinario Unico prescribe que la indagaci½n preliminar no puede prolongarse por m s de seis meses, y que al vencimiento de este t'rmino perentorio el funcionario s½lo podr , bien abrir la investigaci½n, o bien archivar definitivamente el expediente. El actor y el Procurador acusan de inconstitucional la obligaci½n de archivar definitivamente el expediente cuando, luego de transcurridos los seis meses de la indagaci½n, no existen suficientes elementos para abrir la investigaci½n. En su concepto, la orden de archivar definitivamente el expediente conduce a que en muchas ocasiones se deje de impartir justicia, por cuanto el t'rmino de seis meses es demasiado corto para poder culminar exitosamente todas las indagaciones. Por eso, el archivo deber­a ser provisional, lo que indica que el expediente podr­a reabrirse en cualquier tiempo, si no ha transcurrido el per­odo de la prescripci½n, en caso de que se conozcan hechos o pruebas nuevos.ç

8. En principio, el legislador goza de la libertad de configuraci½n normativa para establecer los distintos procedimientos judiciales y administrativos (C.P., art. 150, num. 1 y 2). Corresponde al Congreso, entonces, entre otras cosas, fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los t'rminos y las formalidades que deben cumplir. Sin embargo, en esta labor el legislador tiene ciertos l­mites, representados fundamentalmente en su obligaci½n de atender los principios y fines del Estado y de velar por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos.ç

Un ejemplo de los l­mites del Congreso a este respecto se observa en la sentencia C-412 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes MuÏoz, en la cual se declar½ la inconstitucionalidad del art­culo 324 del decreto No. 2700 de 1991, que regulaba la duraci½n de la investigaci½n previa. El art­culo seÏalaba que "[l]a investigaci½n previa se desarrollar  mientras no exista prueba para dictar resoluci½n inhibitoria o m'rito para vincular en calidad de parte al imputado. En este œltimo caso se dictar  resoluci½n de apertura de instrucci½n." En el fallo, la Corte consider½ que los t'rminos tienen un contenido garantista en favor de los encartados y que la inexistencia de alguno para la realizaci½n de la investigaci½n previa constitu­a una violaci½n al debido proceso(8):ç

"[E]s forzoso concluir que no se aviene al debido proceso y, por el contrario, lo niega, la configuraci½n de una etapa investigativa carente de t'rmino. Se contraviene la idea medular del proceso que se sustenta en la esencialidad y en la previsibilidad de las formas, pues, una etapa indefinida en el tiempo no canaliza ni puede servir de molde id½neo a la actividad del Estado que reclama disciplina y orden y que, en la investigaci½n del delito debe avanzar de manera progresiva y a trav's de una serie de actos vinculados entre s­ y orientados hac­a un resultado final que necesariamente se frustrar­a si a las diferentes etapas no se les fija t'rmino, m s aœn si son contingentes y puramente instrumentales como acaece con la investigaci½n previa.ç

"El ejercicio anticipado del derecho constitucional al debido proceso (CP art. 29), correlativo al desarrollo de la funci½n investigativa y punitiva del Estado, proscribe la actuaci½n investigativa que se prolongue indefinidamente en el tiempo. La ausencia de t'rmino espec­fico para la investigaci½n previa, legitima constitucionalmente las m s excesivas dilaciones toda vez que su fin****************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************i½n preliminar en materia disciplinaria, en raz½n de que estas dos ramas del derecho - la penal y la disciplinaria - hacen parte del mismo derecho sancionatorio. Pero el problema que se analiza en este aparte es precisamente el contrario del que se examin½ en la sentencia C-412 de 1993: si all­ se debat­a acerca de la constitucionalidad de una indagaci½n preliminar sin l­mites de tiempo, en esta ocasi½n se discurre acerca de si es constitucionalmente v lido establecer un t'rmino reducido para la misma indagaci½n.ç

9. En realidad, en este tipo de controversias se trata de establecer si en las indagaciones preliminares debe prevalecer el derecho a la justicia - en el sentido de que se logre determinar los hechos, sancionar a los responsables y reparar a las v­ctimas - o el derecho del encartado a que se resuelva r pidamente sobre las sospechas que recaen sobre 'l - es decir, el derecho a no estar permanentemente sub judice - y el inter's del Estado en fijarle plazos perentorios a los procesos que adelanta. La prevalencia en este tipo de conflictos no se puede plantear a priori, sino que se decide con base en la constelaci½n de normas o de hechos existentes.(9)ç

En el problema que se analiza, el legislador decidi½ que el t'rmino para la indagaci½n preliminar fuera solamente de seis meses y que una vez que 'l hubiera transcurrido hab­a de abrirse la investigaci½n o de archivarse definitivamente el expediente. El actor y el Ministerio Pœblico consideran que el plazo fijado es muy corto y que 'l permitir  que muchas faltas disciplinarias queden impunes.ç

La Corte considera que el t'rmino fijado ser­a inconstitucional si fuera claramente insuficiente para realizar una indagaci½n preliminar. Un t'rmino excesivamente abreviado impedir­a realizar una indagaci½n con posibilidades de ofrecer resultados concretos, y ello convertir­a a la indagaci½n preliminar en un trampol­n para garantizar la impunidad en los casos en que se considerara necesario agotar esta etapa. Sin embargo, un t'rmino de seis meses no aparece prima facie como insuficiente para practicar la indagaci½n preliminar, puesto que el objeto de 'sta no es adelantar la investigaci½n y el juicio mismo, sino establecer si se present½ una actuaci½n que podr­a constituir una falta disciplinaria y a qui'n podr­a imput rsele la autor­a de esa conducta.ç

Tres consideraciones adicionales permiten apreciar que el t'rmino no es a primera vista insuficiente: la primera es que el lapso de los seis meses no comprende el tiempo necesario para la evaluaci½n de las pruebas recopiladas durante el per­odo de indagaci½n, lo que permite que ese per­odo sea utilizado ­ntegramente para la recopilaci½n de pruebas. La segunda, que en aquellos casos en los que el Procurador General de la Naci½n considere que un proceso es de importancia para la Naci½n y que exige un mayor tiempo de pesquisa previa bien puede asign rselo a la Direcci½n Nacional de Investigaciones Especiales, tal como lo seÏala el literal a) del art­culo 11 de la Ley 201 de 1995, con lo cual el per­odo de indagaci½n preliminar puede incrementarse en otros seis meses, como lo precisa el art­culo 142 del CDU; y la tercera, que, de acuerdo con el inciso 1 del art­culo 27 de la Ley 24 de 1992, el Ministerio Pœblico debe inadmitir aquellas quejas que considere que carezcan de fundamento, lo que significa que la autoridad de control disciplinario bien puede concentrar su actividad en las denuncias en las que se observe que existe posibilidad de culminar con 'xito la indagaci½n preliminar.ç

Evidentemente, es posible que, como lo seÏalan el actor y el Ministerio Pœblico, se presenten situaciones en las que el lapso de seis meses no sea suficiente para determinar la ocurrencia de la falta disciplinaria o individualizar al servidor pœblico que hubiere intervenido en ella. Sin embargo, en estos casos habr  de respetarse la voluntad del legislador de darle prevalencia al derecho del encartado de no permanecer sub judice y a su objetivo de que se resuelvan con rapidez las dudas disciplinarias que puedan surgir, incluso en desmedro de la aspiraci½n de que se haga justicia en todas las ocasiones.ç

10. El juez constitucional no est  llamado a determinar cu les deben ser los t'rminos que se deben cumplir dentro de los procesos. La misi½n de la Corte en estos casos es, en realidad, la de controlar los excesos que se puedan presentar en la legislaci½n. Y en este caso, si bien podr­a aceptarse que el t'rmino fijado por el legislador puede ser muy corto en algunas ocasiones, debe concluirse que la voluntad del legislador no es irrazonable ni amenaza con inminencia los fines del Estado o los derechos fundamentales de los ciudadanos, raz½n por la cual habr  de respetarse.ç

11. Pudiera arg?irse que al fijar en seis meses el t'rmino al cabo del cual debe archivarse definitivamente el expediente, el legislador restringi½ de manera irrazonable y desproporcionada la posibilidad de hacer justicia, en beneficio de la impunidad, pues bien puede ocurrir que con posterioridad al vencimiento de ese t'rmino aparezcan pruebas concluyentes acerca de la existencia del hecho contraventor del r'gimen disciplinario y del autor del mismo. Pero tal argumento pierde toda su fuerza persuasiva, si se repara cuidadosamente en dos circunstancias: 1) Que la investigaci½n preliminar s½lo se justifica cuando el funcionario que debe investigar tiene alguna duda acerca de s­ la investigaci½n es procedente (art. 138), y seis meses parecen suficientes para disiparla, puesto que, en vista de esa finalidad, lo que se exige no es una recolecci½n exhaustiva y demandante de elementos probatorios, sino apenas la obtenci½n de alguno que indique que el hecho que fue objeto de denuncia, de queja o iniciaci½n oficiosa, en realidad ocurri½ y qui'n pudo ser el responsable; y 2) Que en aras de la seguridad jur­dica, que exige que las situaciones provisorias no persistan indefinidamente, es necesario establecer para ellas un l­mite temporal, que el legislador debe evaluar, ponderando la necesidad de preservar el inter's general impl­cito en ella, con el que puede sacrificarse en caso de aparecer, con posterioridad al vencimiento del t'rmino proclusivo, pruebas indicativas de que alguien deb­a ser sancionado por hechos atentatorios a la disciplina.ç

A juicio de la Corte, en vista de las circunstancias espec­ficas que acaban de exponerse, en ese juicio evaluativo y en la ponderaci½n de los intereses eventualmente en conflicto, el juez constitucional no puede subrogarse al legislador. Pero es que adem s, los juicios de uno y otro, en el caso bajo examen, resultan coincidentes.ç

Por esas razones la Corte declarar  exequible la disposici½n acusada (este numeral fue redactado por el Magistrado Carlos Gaviria D­az).ç

<PARTE 13>. VII- DECISION.ç

En m'rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci½n,ç

<PARTE 14>. RESUELVE.ç

Primero.- Declarar EXEQUIBLE, pero solamente en relaci½n con el cargo analizado, la expresi½n "as­ como la ejecuci½n de las ½rdenes que puedan impartir, sin que en este caso queden exentos de la responsabilidad que les incumba por la que corresponda a sus subordinados", contenida en el numeral 10 del art­culo 40 de la Ley 200 de 1995.ç

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 13 del art­culo 41 de la Ley 200 de 1995, bajo el entendido de que la investigaci½n disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor pœblico s½lo podr  iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las que se declare que un servidor pœblico ha incumplido sus obligaciones.ç

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el aparte "Cuando proceda la indagaci½n preliminar no podr  prolongarse por m s de seis (6) meses", contenido en el inciso primero del art­culo 141 de la ley 200 de 1995.ç

Cuarto. Declarar EXEQUIBLE la expresi½n "al vencimiento de este t'rmino perentorio el funcionario s½lo podr , o abrir investigaci½n o archivar definitivamente el expediente", consagrada en el inciso segundo del art­culo 141 de la Ley 200 de 1995.ç

Notif­quese, comun­quese, publ­quese, ins'rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch­vese el expediente.çALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Presidente

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MU¾OZ

Magistrado

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado

   JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

MARTHA V. SACHICA MENDEZ

Secretaria General

  <PARTE 15>. Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-728/00.ç

Referencia: expediente D-2697ç

Demanda de inconstitucionalidad contra los art­culos 40 (parcial), 41ç (parcial) y 141 de la Ley 200 de 1995ç

Actor: Pedro Alfonso Hern ndez M.ç

Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MU¾OZç

Con el acostumbrado respeto, me permito exponer mi discrepancia parcial con el criterio mayoritario. En mi concepto, la expresi½n "al vencimiento de este t'rmino perentorio el funcionario s½lo podr , o abrir investigaci½n o archivar definitivamente el expediente", contenida en el inciso segundo del art­culo 141 de la Ley 200 de 1995, habr­a debido declararse exequible bajo el condicionamiento de que el archivo definitivo del expediente implica solamente la prohibici½n de iniciar una nueva etapa de indagaci½n preliminar y que, por lo tanto, el proceso podr­a reabrirse si aparecen pruebas que ameriten la apertura directa de una investigaci½n disciplinaria.ç

Considero que esa era la manera m s acertada de armonizar el derecho del encartado a no permanecer indefinidamente sub judice, con la obligaci½n del Estado de hacer justicia. As­ lo expres' en el proyecto de sentencia, en el numeral 11 de las consideraciones y fundamentos sobre el mencionado art­culo 141, numeral que me permito transcribir a continuaci½n:ç

"Una vez establecida la constitucionalidad del l­mite temporal para la realizaci½n de la indagaci½n preliminar, cabe preguntarse ahora acerca de la constitucionalidad de la obligaci½n de archivar definitivamente el expediente cuando, luego de vencido el plazo de la indagaci½n, no se cuenta con los elementos necesarios para abrir la investigaci½n. El Procurador encuentra que es irrazonable que se disponga que en el momento de la indagaci½n preliminar debe archivarse definitivamente el expediente si no hay elementos suficientes para abrir investigaci½n, mientras que en la etapa de la investigaci½n el archivo del expediente es provisional, cuando la evaluaci½n de la etapa no ha terminado con un pliego de cargos. Ello significa que los procesos en los que se adelant½ la etapa de la investigaci½n pueden ser reabiertos si aparecen pruebas que permitan formular el pliego de cargos, al tiempo que aqu'llos que no superaron la etapa de la indagaci½n preliminar no podr n ser reexaminados, a pesar de que aparezcan pruebas que lo ameriten. Adem s, afirma que en el art­culo 151 se seÏalan las causales para decretar el archivo definitivo de la investigaci½n y que, por lo tanto, no se ajusta a la l½gica que en la norma demandada se agregue otra causal, cual es la de que se puede archivar definitivamente el proceso cuando la indagaci½n preliminar no permite abrir una investigaci½n.ç

"Estima la Corte que el legislador bien puede, dentro de su marco de libertad de configuraci½n normativa, determinar que se debe cerrar definitivamente la indagaci½n preliminar en aquellos procesos que, durante sus seis meses de averiguaci½n, no han arrojado elementos suficientes para abrir la investigaci½n respectiva. Ello, con el objeto de ofrecer garant­as a los inculpados, o de no involucrar al Estado en investigaciones indefinidas, con todas las consecuencias que ello apareja.ç

"Sin embargo, esta Corporaci½n s­ considera que es inconstitucional la determinaci½n legal de que una vez transcurrido el t'rmino de los seis meses, sin que existan elementos suficientes para abrir la investigaci½n, debe archivarse definitivamente el expediente. En esta situaci½n se presenta nuevamente una colisi½n entre el derecho a la justicia, y el derecho del encartado a no permanecer indefinidamente sub judice y el inter's de la administraci½n en ponerle l­mites a las investigaciones, de manera que no se prolonguen indefinidamente. No encuentra problema la Corte en que se disponga que una vez han transcurrido los seis meses ya no se puede reiniciar la etapa de indagaci½n preliminar. Si bien este per­odo puede ser corto, como ya se seÏal½, esta Corporaci½n encuentra que en este punto debe acatarse la decisi½n del legislador de brindarle prevalencia a los derechos del acusado y al objetivo de colocarle l­mites a las investigaciones.ç

"Con todo, s­ se restringe de manera excesiva el derecho a la justicia cuando se dispone que el expediente debe archivarse definitivamente, con independencia de si en un futuro cercano aparecen pruebas o evidencias que permitan iniciar en forma directa la investigaci½n disciplinaria. En la ponderaci½n entre estos derechos y fines en conflicto se puede aceptar que, en una situaci½n concreta, alguno deba ser limitado en su vigencia. Pero ello no puede ocurrir de manera desproporcionada. Y esta ser­a la situaci½n que se presenta si se determina que en ningœn caso podr  reabrirse el expediente, luego de transcurridos los seis meses sin que se encontraran los elementos suficientes para abrir la investigaci½n.ç

"Si bien se puede admitir que en aras de garantizar el derecho al debido proceso del encartado se disponga que la indagaci½n preliminar concluye indefectiblemente luego de cumplirse el per­odo de los seis meses, considera esta Corporaci½n que es inaceptable que en ningœn caso la investigaci½n se pueda reabrir posteriormente. Es posible que a partir de otras investigaciones o de quejas diferentes aparezcan, dentro de un plazo razonable - que en este caso ser­a el fijado por la ley para poder iniciar la acci½n disciplinaria -, pruebas que ameriten abrir directamente una investigaci½n disciplinaria sobre los hechos o autores que no pudieron esclarecerse completamente en la frustrada indagaci½n preliminar. En esta situaci½n, el archivo definitivo del expediente, la imposibilidad de reabrir el proceso, tal como se dispone en la norma, vulnera en forma grosera el derecho de hacer justicia, de sancionar debidamente las faltas disciplinarias.ç

"Por consiguiente, con el fin de armonizar los derechos y fines en conflicto, esta Corporaci½n declarar  que es constitucional el aparte que reza "al vencimiento de este t'rmino perentorio el funcionario s½lo podr , o abrir investigaci½n o archivar definitivamente el expediente", pero bajo el entendido de que 'l hace relaci½n a que luego de transcurridos los seis meses, sin hallar elementos suficientes para abrir investigaci½n disciplinaria, no se podr  reabrir la etapa de indagaci½n preliminar. Sin embargo, en el caso de que a partir de otras investigaciones o de quejas recibidas se encuentren pruebas id½neas para abrir directamente la investigaci½n, las autoridades disciplinarias podr n, en procura de la realizaci½n del principio de la justicia, proceder a la apertura de esas investigaciones, siempre y cuando no haya prescrito la acci½n disciplinaria."çFecha ut supra,ç

EDUARDO CIFUENTES MU¾OZç Magistradoç

  <PARTE 16>. Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-728/00.ç

Referencia: expediente D-2697ç

1. Estimo que el numeral 13 del art­culo 41 acusado ha confundido dos campos de la actividad de la persona y ha venido a castigar a 'sta en su desempeÏo pœblico -que en la hip½tesis de la norma puede ser impecable y dar lugar, sin embargo, a la sanci½n- por conductas relacionadas con la vida privada del funcionario.ç

El ordenamiento jur­dico resulta, entonces, permitiendo que el Estado, contra toda regla de justicia, sancione a un servidor pœblico que en el ejercicio de sus funciones no ha faltado, por situaciones externas al servicio, lo que, desde el punto de vista de la funci½n pœblica como tal, es injusto, y por ende contrario a la Constituci½n Pol­tica.ç

Ahora bien, el incumplimiento de las propias obligaciones tiene en el sistema jur­dico su respectiva sanci½n, y no se ve la necesidad de aÏadir a ella la creaci½n de una falta disciplinaria, a todas luces desproporcionada.ç

2. Me aparto de la decisi½n adoptada por la Corte en lo concerniente a la exequibilidad de las palabras finales consignadas en el mismo numeral.ç

En efecto, la salvedad que all­ se contempla -que medie solicitud judicial- respecto de la falta consistente en el reiterado e injustificado incumplimiento de obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia del servidor pœblico carece de todo sentido.ç

Y, desde luego, interpretar esa excepci½n en el sentido de que los jueces pueden solicitar que se incumplan las obligaciones a las que se refiere la norma vulnera abiertamente la Constituci½n en cuanto desfigura el objeto y el papel de la administraci½n de justicia.ç

Si se entiende que es la persona incumplida la que formula solicitud judicial para exonerarse de responsabilidad por el incumplimiento, resulta contradicho el mismo precepto, que califica la conducta por su car cter "reiterado e injustificado". Si carece de justificaci½n la actitud del servidor pœblico, mal puede pensarse que la falta se elimine por el s½lo hecho de dirigirse al juez.çFecha, ut supra.ç

  JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOç Magistradoç

<PARTE 17>. NOTAS DE PIE DE PAGINA.ç

1 Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996 y C-310 de 1997.ç 2Sentencia C-563/94. MP Carlos Gaviria D­az. Consideraci½n de la Corte No 3.ç 3 Al respecto se seÏal½ en la sentencia C-631 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell: "La funci½n pœblica, por lo tanto, se dirige a la atenci½n y satisfacci½n de los intereses generales de la comunidad, en sus diferentes ½rdenes y, por consiguiente, se exige de ella que se desarrolle con arreglo a unos principios m­nimos que garanticen la igualdad, la moralidad, la eficacia, la econom­a, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad (art. 209 C.P.), que permitan asegurar su correcto y eficiente funcionamiento y generar la legitimidad y buena imagen de sus actuaciones ante la comunidad. En este orden de ideas, quienes como servidores pœblicos acceden  a dicha funci½n deben reunir ciertas cualidades y condiciones, que se encuentren acordes con los supremos intereses que en beneficio de la comunidad se gestionan a trav's de dicha funci½n. Y, es por ello que tanto la Constituci½n como la ley regulan las inhabilidades que comportan la carencia de dichas cualidades e impiden a ciertas personas acceder a la funci½n pœblica."  4 Ver al respecto tambi'n las sentencias C-427 de 1994, M.P. Fabio Mor½n D­az, y T-413 de 1992, M.P. Ciro Angarita Bar½n.  5 Acerca del examen de proporcionalidad ver, por ejemplo, las sentencias T-230/94, T-288/95, T-422/92, C-530/93, y C-022/96.ç 6 En la sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro Mart­nez Caballero, se estableci½ que la obligaci½n de los servidores pœblicos de obtener de sus superiores una autorizaci½n para poder solicitar un cr'dito era desproporcionada y, por lo tanto, inconstitucional.  7 En la sentencia C-657 de 1997, M.P. Jos' Gregorio Hern ndez Galindo, se lleg½ a una conclusi½n similar. En el proceso se trataba de determinar si era constitucional una norma de la Ley 311 de 1996, que determinaba que si el DAS certificaba que un servidor pœblico ten­a obligaciones alimentarias pendientes, el nominador o empleador deb­a desvincularlo prontamente, so pena de ser sancionado. La Corte declar½ la inconstitucionalidad del art­culo con el argumento de que ella le confer­a rango de sentencia judicial a una simple certificaci½n del DAS que no pod­a ser controvertida por el afectado.  Con ello se vulneraba el derecho de los afectados al debido proceso.  8 El art­culo 41 de la ley 81 de 1993 le fij½ un nuevo contenido al art­culo 324 del C½digo de Procedimiento Penal. Esa nueva versi½n fue luego reformada en la frase final del inciso primero por el numeral 19 de la ley 504 de 1999. Los incisos 1› y 2› del art­culo establecen que "[l]a investigaci½n previa, cuando exista imputado conocido, se realizar en un t'rmino m ximo de dos (2) meses, vencidos los cuales se dictar resoluci½n de apertura de investigaci½n o resoluci½n inhibitoria. Cuando no existe persona determinada continuar  la investigaci½n previa, hasta que se obtenga dicha identidad..."ç 9 Para abundar sobre el tratamiento que se debe brindar a los conflictos entre derechos y fines constitucionales ver, entre otras, la sentencia C-475 de 1997, F.J. 4.ç