CONCEPTO 13 DE 2016

(enero 28)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

EXTENSIÓN DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN-Inclusión de todos los factores salariales del último año de servicio

EXTENSIÓN DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN-Tiene como objetivo evitar la acción ordinaria contenciosa

Esta nueva figura que trajo el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tiene como objetivo evitar que se acuda ante el juez, por intermedio de la acción ordinaria contenciosa subjetiva, para buscar un fallo sobre una situación que ya ha sido judicialmente resuelta, frente a quien se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se hallaba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

Es claro que este instrumento o mecanismo judicial -de la extensión de la jurisprudencia -, lo que pretende es desarrollar en forma eficaz y oportuna las dimensiones objetiva –como principio - y subjetiva – como derecho – de la igualdad, amparada en el artículo 13 de la Constitución Política.

EXTENSIÓN DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN-Presupuestos

Se considera por esta Procuraduría Delegada, que el deber estatal de igualdad, tratándose del específico ejercicio del mecanismo de la extensión de la jurisprudencia, se debe concretar o manifestar a través de cualesquiera de los siguientes mandatos: “El de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, y, el de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes que las diferencias (trato igual a pesar de la diferencia)”, siendo de la responsabilidad procesal del actor la fehaciente acreditación de sus asertos.

CARENCIA DE PRUEBAS-Faltan documentos para poder comparar las situaciones fácticas y jurídicas para que la pretensión prospere

Se debe verificar si por el petente se cumplieron los requisitos para extender los efectos de la sentencia de unificación por él invocada, siendo de rigor examinar las pruebas allegadas al expediente.

Al punto dirá el Ministerio Público, de consuno con lo expuesto por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANADEJE -, que el solicitante, no cumplió con el deber procesal de acreditar sus asertos en cuanto que ni arrimó copia del acto administrativo por el cual se le reconoció la asignación de retiro por parte de CASUR - junto con las respectivas liquidaciones mensuales por los periodos alegados -, ni copia auténtica de la decisión judicial ejecutoriada de la que pretende se le extiendan sus efectos, resultando imposible al juez de la causa efectuar la tarea comparativa que arroje como resultado la identidad de situaciones fácticas y jurídicas para que la pretensión prospere.

Lo anterior se sustenta en la revisión exhaustiva del expediente que se fotocopió para atender esta particular función y en el hecho cierto que, además, de lo relacionado como anexos por el peticionario tampoco aparecen enlistadas las piezas procesales echadas de menos.

CARENCIA DE PRUEBAS-No existen los elementos de juicio para sopesar entre la sentencia de unificación con la situación particular

Al corresponderle al juzgador solucionar la controversia que la ha sido planteada en el ejercicio del deber de jurisdicción con base en los hechos formulados (causa petendi) y lo acreditado (secundum allegata et probata), y al advertirse la total falencia probatoria, se solicitará por esta Agencia del Ministerio Público no acceder a las pretensiones de la solicitud, pues evidentemente se concluye que no existen los elementos de juicio indispensables para sopesar la correspondencia entre la sentencia de unificación de la que se predica la extensión de sus efectos con la situación particular –jurídica y fáctica - del libelista.

Esta Procuraduría Delegada, de conformidad con los precedentes digresiones solicita respetuosamente al Consejo de Estado, Sección Segunda, que NO ACCEDA a la solicitud de extensión de jurisprudencia incoada por el solicitante al no ser posible, por deficiencia probatoria imputable al solicitante, elaborar el test comparativo para verificar si su situación pensional corresponde con los mismos supuestos -fácticos y jurídicos - de la sentencia de unificación invocada en su eventual beneficio.

EXTENSIÓN DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN-Criterio vinculante según jurisprudencia de la Corte Constitucional

PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

SIAF: 2016 - 18794

Señores

XXXXXXXXXXXXXX

E. S. D.

EXPEDIENTE: No. 110010325000201401504 00 (R. I. 4905-2014)

ACTOR: XXXXXXXXXXXXXXXXXX  Bogotá

DEMANDADA: CAJA SUELDOS DE RETIRO POLICIA NACIONAL

ASUNTO: EXTENSION DE JURISPRUDENCIA

Tema: Inclusión de todos los factores salariales último año servicio

I. INTRODUCCIÓN

Procede esta Agencia del Ministerio Público, a emitir concepto en la presente solicitud de extensión de jurisprudencia, de la cual conoce el Consejo de Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 269 del CPACA⁽¹⁾.

II. ANTECEDENTES

2. 1. Solicitud ante la administración⁽²⁾

Mediante apoderado especial, en sede gubernativa, pretendió el peticionario-accionante JUAN CARLOS ENCISO GONZÁLEZ que se le extendieran los efectos de la sentencia del diecisiete (17) de mayo de 2007, proferida por la Sala

Plena de la Sección 2ª del Consejo de Estado, Consejero Ponente Dr. JAIME MORENO GARCÍA, dictada dentro del radicado No. 250002325000200308152 – 01 R. I: 8464-05 -actor: JOSÉ JAIME TIRADO CASTAÑEDA, demandada: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional –CASUR -, según petición que en tal sentido radicó, por ante su Dirección, el día cuatro (4) de agosto de 2014⁽³⁾, la cual no le fue contestada⁽⁴⁾.

2.2. Súplica en sede judicial

Como consecuencia de dicha omisión administrativa, perjudicial a sus intereses, el libelista pide de la Sección 2ª del CE se le ordene a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR, de ahora en adelante), a través del mecanismo procesal de la extensión de jurisprudencia, aplicable para este particular evento en la contenida en la sentencia del 17 de mayo de 2007, dictada por el pleno de la citada Sección 2ª, con ponencia del ex Consejero MORENO GARCÍA, dentro del radicado No. 250002325000200308152 01 (R. I: 8464/05) del que fue accionante el Sr. JOSÉ JAIME TIRADO CASTAÑEDA y demandada CASUR, el reconocimiento y pago, indexado, a partir del 1° de enero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2004, del reajuste de su asignación de retiro teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor (IPC), por sobre el principio de oscilación, y en cuanto que lo resuelto por la providencia lo pone “en idéntica situación fáctica y jurídica que el demandante en el proceso que terminó con la sentencia de unificación cuyos efectos se solicitan sean extendidos”.

2. 3. Intervención administrativa dentro de la controversia judicial

ANADEJE⁽⁵⁾ se hizo parte en el proceso y en oportunidad legal consignó sus apreciaciones acerca de la imposibilidad de acceder a las pretensiones en cuanto que la solicitud del Sr. ENCISO GONZÁLEZ incurrió en las falencias de no acreditar las liquidaciones mensuales de su asignación de retiro y de no agotar debidamente el procedimiento administrativo, al no citársele en los términos previstos en el artículo 614 del Código General del Proceso, para que le rindiera el concepto de rigor a la entidad convocada (fls. 31 a 33).

III. SENTENCIA DE UNIFICACION DE LA QUE SE SOLICITA SU EXTENSIÓN

Para el peticionario, Sr. JUAN CARLOS ENCISO GONZÁLEZ, ex policial, es la expedida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Sección 2ª del CE, el 17 de mayo de 2007, dentro de la acción contenciosa subjetiva del Sr. JOSÉ JAIME TIRADO CASTAÑEDA vs CASUR, dictada dentro del expediente distinguido con el radicado No. 250002325000200308152 - 01 (R. I: 8464/05), la cual “es una sentencia de unificación de jurisprudencia por cuanto fue por el PLENO de la sección segunda, tal como lo ha dicho el Consejo de Estado entre otros en la Sentencia de fecha 10 de febrero de 2011, dentro del radicado 250002325000200800629 01 (2075-09)…”.

IV. ANALISIS JURIDICO

Esta nueva figura que trajo el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tiene como objetivo evitar que se acuda ante el juez, por intermedio de la acción ordinaria contenciosa subjetiva, para buscar un fallo sobre una situación que ya ha sido judicialmente resuelta, frente a quien se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se hallaba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

Es claro que este instrumento o mecanismo judicial -de la extensión de la jurisprudencia -, lo que pretende es desarrollar en forma eficaz y oportuna las dimensiones objetiva –como principio - y subjetiva –como derecho - de la igualdad, amparada en el artículo 13 de la Constitución Política⁽⁶⁾.

Y se considera por esta Procuraduría Delegada, que el deber estatal de igualdad, tratándose del específico ejercicio del mecanismo de la extensión de la jurisprudencia, se debe concretar o manifestar a través de cualesquiera de los siguientes mandatos⁽⁷⁾: “El de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, y, el de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes que las diferencias (trato igual a pesar de la diferencia)”, siendo de la responsabilidad procesal del actor la fehaciente acreditación de sus asertos.

La igualdad, entonces, se debe promover en función de su efectividad y eficacia para que su verdad jurídica se traduzca en una realidad sustancial, que permita que las leyes sean aplicadas en idéntica forma en todos los casos fundados en los mismos o idénticos supuestos de hecho y de derecho, y más aún cuando se trate del reconocimiento de una prerrogativa o facultad legal, que, en la mayoría de los casos, tiene por beneficiarios o derechohabientes a personas sujetas a un tratamiento constitucional más reforzado, por la edad que soportan y la mengua de recursos económicos que sufren, por lo imperativo de la inflación.

Ha dicho la Corte Constitucional, sobre el criterio vinculante de la jurisprudencia de las altas cortes:

“...

“La jurisprudencia vinculante sirve de criterio ordenador de la actividad de la administración. Esto en al menos en dos sentidos: (i) como factor decisivo ante la concurrencia de dos o más interpretaciones posibles de un texto normativo constitucional, legal o reglamentario; y (ii) como elemento dirimente ante la ausencia o disconformidad de posiciones jurisprudenciales. Respecto a la primera función, se tiene que cuando la autoridad administrativa se encuentra ante varias posibilidades interpretativas de un precepto, deberá preferir aquella que tenga respaldo en las decisiones de los órganos de justicia investidos de la facultad constitucional de unificación de jurisprudencia. Ello, en tanto esa competencia de las altas cortes tiene precisamente el objetivo de garantizar la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante autoridades judiciales. A su vez, debido a los efectos de cosa juzgada constitucional, la aplicación de la interpretación judicial es imperativa cuando se trata de aquella consignada en una sentencia de la Corte proferida en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad. Frente al segundo sentido, la Corte también ha contemplado que cuando se esté ante la divergencia de interpretaciones de índole judicial, la administración deberá optar por aquella que mejor desarrolle los derechos, principios y valores constitucionales. De igual modo, deberá preferirse aquella interpretación judicial que se muestre más razonable, en términos tanto de aceptabilidad el ejercicio argumentativo realizado por la autoridad judicial, como de grado de protección y vigencia de dichos derechos, principios y valores.

“...” ⁽⁸⁾

Es así como surgió la necesidad de vincular a la administración en la aplicación uniforme de las normas constitucionales, legales y reglamentarias a casos iguales, por medio de la extensión de la jurisprudencia (art. 102 COPACA), con base en la interpretación favorable que de esas normas ha realizado la jurisprudencia de unificación del CE.

V. CASO CONCRETO

Entrando al fondo del asunto, se debe verificar si por el petente ENCISO GONZÁLEZ se cumplieron los requisitos para extender los efectos de la sentencia de unificación por él invocada, siendo de rigor examinar las pruebas allegadas al expediente.

Al punto dirá el Ministerio Público, de consuno con lo expuesto por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANADEJE -, que el solicitante, Sr. JUAN CARLOS ENCISO GONZÁLEZ, no cumplió con el deber procesal de acreditar sus asertos1⁽⁹⁾ en cuanto que ni arrimó copia del acto administrativo por el cual se le reconoció la asignación de retiro por parte de CASUR - junto con las respectivas liquidaciones mensuales por los periodos alegados -, ni copia auténtica de la decisión judicial ejecutoriada de la que pretende se le extiendan sus efectos, resultando imposible al juez de la causa efectuar la tarea comparativa que arroje como resultado la identidad de situaciones fácticas y jurídicas para que la pretensión prospere.

Lo anterior se sustenta en la revisión exhaustiva del expediente que se fotocopió para atender esta particular función y en el hecho cierto que, además, de lo relacionado como anexos por el peticionario tampoco aparecen enlistadas las piezas procesales echadas de menos.

Así las cosas, al corresponderle al juzgador solucionar la controversia que la ha sido planteada en el ejercicio del deber de jurisdicción con base en los hechos formulados (causa petendi) y lo acreditado (secundum allegata et probata), y al advertirse la total falencia probatoria, se solicitará por esta Agencia del Ministerio Público no acceder a las pretensiones de la solicitud, pues evidentemente se concluye que no existen los elementos de juicio indispensables para sopesar la correspondencia entre la sentencia de unificación de la que se predica la extensión de sus efectos con la situación particular –jurídica y fáctica - del libelista.

CONCEPTO

Esta Procuraduría Delegada, de conformidad con las precedentes digresiones solicita respetuosamente al Consejo de Estado, Sección Segunda, que NO ACCEDA a la solicitud de extensión de jurisprudencia incoada por el Sr. JUAN CARLOS ENCISO GONZÁLEZ al no ser posible, por deficiencia probatoria imputable al solicitante, elaborar el test comparativo para verificar si su situación pensional corresponde con los mismos supuestos -fácticos y jurídicos - de la sentencia de unificación invocada en su eventual beneficio.

De los señores Consejeros,

CRISTINA GRUESO SANCHEZ

Procuradora Tercera Delegada

ante el Consejo de Estado

NOTAS AL FINAL:

1. “PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el CE mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. <Inciso modificado por el artículo 616 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente: Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la ANADEJE por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y ANADEJE podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código. Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar. Si la solicitud se estima procedente, el CE ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del CE. Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiese decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuera diferente al de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del CE se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda”.

2. ART. 102 CPACA: EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el CE, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá además de los requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud. La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarais aplicables y teniendo en cuanta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un periodo probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligado a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos. 3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el CE se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269. Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el CE en los términos del artículo 269 de este Código”.

3. Fl. 2 y fundamento 2. 1. de la solicitud hecha ante el CE, visible a folio 53.

4. Hecho 2. 4. del libelo demandatorio.

5. Léase Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

6. Ha dicho desde tiempos pretéritos la Corte Constitucional que “La igualdad, además de ser un principio vinculante para toda la actividad estatal, está consagrado en el artículo 13 de la Carta como derecho fundamental de las personas. Este derecho comprende dos garantías fundamentales: la igualdad ante la ley y la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades. Sin embargo, estas dos garantías operan conjuntamente en lo que respecta a la actividad judicial, pues los jueces interpretan la ley y como consecuencia materialmente inseparable de esta interpretación, atribuyen determinadas consecuencias jurídicas a las personas involucradas en el litigio. Por lo tanto, en lo que respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad y en la interpretación en la aplicación de la ley" (S-C-836 de 2001)

7. Bernal Pulido, CARLOS. El Derecho de los Derechos, U Externado de Colombia, Bogotá, D. C., año 2005, “El Principio de Igualdad. A. Los Mandatos Derivados del Principio de Igualdad”, Pag. 257 y ss.

8. S-C-634 de 2011

9. Nos remitimos al pie de página número 2 en el que se transcribió el artículo 102 del COPACA que en cuanto a pruebas, precisa: “…acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos…Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.…2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso…”. (Sin subrayas en el texto consultado).