CONCEPTO 64 DE 2019

(noviembre 13)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

PERDIDA DE INVESTIDURA-Contra Representante a la Cámara con fundamento en la causal prevista para inasistencia a sesiones plenarias

CAUSAL DE INASISTENCIA A SESIONES DEL CONGRESO-Marco constitucional, legal y desarrollo jurisprudencial

PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTAS-Naturaleza especial según Corte Constitucional/PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTAS-Causales taxativas

PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTAS-Constituye un verdadero juicio de responsabilidad política por trasgresión del código de conducta

PERDIDA DE INVESTIDURA-Sentido y alcance de la figura jurídica

PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTAS-Proceso judicial especial sobre responsabilidad política según Corte Constitucional/PERDIDA DE INVESTIDURA-Sanción de carácter jurisdiccional

PERDIDA DE INVESTIDURA-Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el carácter punitivo disciplinario especial

PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Finalidad

PERDIDA DE INVESTIDURA-Limita o reduce algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de elegir o ser elegido

SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Sanción de pérdida de investidura debe valorar culpa en la configuración de la causal de inhabilidad aplicada

PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA- Principios aplicables

PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Sometido a reserva constitucional en su establecimiento o motivación/PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Debe privilegiar interpretaciones conforme a los principios universales pro homine y pro libertatis

Las causas que dan lugar a la pérdida de investidura son taxativas y operan de manera restrictiva en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece, por tanto no son modificables por el legislador, ni tampoco pueden ser objeto de interpretaciones extensivas o analógicas, pues este proceso está sometido a reserva constitucional en su establecimiento o motivación, de donde deben privilegiarse interpretaciones conforme a los principios universales pro homine y pro libertatis, según los cuales los operadores judiciales se encuentran obligados a adoptar para su interpretación la postura que menos restringa los derechos fundamentales y que de mejor manera proteja al investigado o demandado

PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Juicio de desinvestidura impone al juez dos tipos de labores metodológicas/PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Requiere configuración de los supuestos de la causal alegada y examen subjetivo de la conducta que deduzcan dolo o culpa en conducta del congresista

CAUSAL DE INASISTENCIA A SESIONES DEL CONGRESO-Tratamiento constitucional, legal y desarrollo jurisprudencial

CAUSAL DE INASISTENCIA A SESIONES DEL CONGRESO-Presupuestos/ CAUSAL DE INASISTENCIA A SESIONES DEL CONGRESO-Valoración de la configuración de sus elementos en el sub-lite

CAUSAL DE INASISTENCIA A SESIONES DEL CONGRESO-Interpretación literal, histórica, teleológica y gramatical

Dentro de una interpretación literal de la causal, lo relevante del término inasistencia es que ésta se trate de reuniones en donde se traten proyectos de acto legislativo, ley o mociones de censura, los cuales, sí y solo sí, son de importancia si tales asuntos fueron votados en Sala Plenaria. Por tal motivo, puede afirmarse que si en dicha sesión el proyecto o moción no se vota, la ausencia del Congresista no será relevante para la configuración de la causal

En una interpretación histórica, se destacó en la sentencia referida, que lo pretendido por el constituyente primario no fue sancionar cualquier ausentismo parlamentario, sino solamente aquel referente a inasistir a sesiones plenarias en donde se vota, es decir, si no hay votación, la ausencia es inane para la configuración de esta causal de pérdida de investidura

La interpretación teleológica acentúa el deber objeto de reproche que gira en torno a la toma de decisiones política y socialmente importantes, de allí que la sanción devenga de inasistir a sesiones plenarias en donde se votan proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, y no otros

A su vez, la interpretación gramatical expuesta por el Consejo de Estado, nos lleva a concluir que el objeto de sanción es la acción negativa respecto a un espacio concreto, esto es, no hallarse presente en el Congreso de la República (sitio donde los Congresistas tienen particulares deberes políticos y normativos) puesto que allí se definen asuntos de la esencia de la función legislativa, a través del mecanismo de la votación, por lo tanto, la inasistencia que se sanciona es aquella que se depreque en sesiones plenarias en donde se voten proyectos de ley, acto legislativo o mociones de censura

CAUSAL DE INASISTENCIA A SESIONES DEL CONGRESO-Se configura sólo para sesiones plenarias donde se voten proyectos de acto legislativo, ley o mociones de censura/CAUSAL DE INASISTENCIA A SESIONES DEL CONGRESO-El solo hecho de inasistir a sesiones no enerva esta proscripción

CAUSAL DE INASISTENCIA A SESIONES DEL CONGRESO-La inasistencia podría desvirtuarse por el hecho de haber votado alguno de los proyectos según Consejo de Estado/CAUSAL DE INASISTENCIA A SESIONES DEL CONGRESO-Retiro injustificado del congresista de la sesión plenaria que afecten sus propósitos es una forma de inasistencia

CAUSAL DE INASISTENCIA A SESIONES DEL CONGRESO-Conducta sancionable

La conducta que se sanciona de los congresistas no es solamente no asistir al recinto del Congreso, sino, no participar en aquellas sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, acto legislativo o mociones de censura, en un sentido armónico debe entenderse que ella solamente se configura en aquellos casos en los que efectivamente no se asista, pues en el evento de que haya acudido a una parte y se observe que al menos votó uno de los proyectos, actos o mociones debatidos en la respectiva sesión, la inasistencia queda desvirtuada

VOTACION SECRETA-Si el congresista atendió llamado a lista debe presumirse que asistió a toda la sesión según Consejo de Estado

PERDIDA DE INVESTIDURA POR INASISTENCIA A SESIONES DEL CONGRESO-Inasistencia debe ocurrir en el mismo período de sesiones

FACTOR SUBJETIVO DE LA CONDUCTA-Su valoración en necesaria en juicio de inasistencia a sesiones del congreso

De conformidad con la jurisprudencia, se tiene que el juez del proceso de pérdida de investidura debe analizar la conducta del congresista demandado para establecer si existe alguna razón que justifique su inasistencia a las reuniones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, ya que la sanción no procede automáticamente; es decir, que el solo hecho de verificar la configuración de los primeros cuatro elementos que tipifican la causal, no es fundamento para decretar la pérdida de la investidura, toda vez que debe analizarse el elemento subjetivo para determinar si existen causas que justifiquen la inasistencia a las respectivas sesiones donde se votaron proyectos de ley, actos legislativo o mociones de censura

CAUSAL DE INASISTENCIA A SESIONES DEL CONGRESO-Análisis de la configuración de sus elementos, presupuestos y requisitos según jurisprudencia

La Delegada concluye, atendiendo al desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado, que la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2o del artículo 183 de la Constitución Política, se configura cuando el congresista no asiste a seis sesiones de plenaria en cada periodo legislativo donde se voten proyectos de acto legislativo, de ley o se cite a mociones de censura, siempre que no las justifique o en aquellos eventos en los que se presenta y contesta el llamado a lista, pero no vota porque no logra demostrar que desplegó actividades inherentes al ejercicio de la función legislativa, esto es votando por lo menos alguno de los proyectos y/o participando en forma activa en los debates; precisando además que ello ocurra básicamente en las votaciones nominales, pues en las ordinarias a las que atendió el llamado a lista, se presume su asistencia y en consecuencia su permanencia a la sesión

Adicionalmente, el Despacho denota que en aquellos eventos en que el congresista quiera justificar la inasistencia mediante incapacidad médica, según lo normado en la Ley 5 de 1992 y en el reglamento respectivo de cada cámara, debe aportarla a la Subdirección Administrativa o a la Comisión de Verificación para que se dé el trámite correspondiente, siendo del caso aclarar que jurisprudencialmente se ha dicho que si no se surte, a pesar de haberla presentado, en todo caso queda eximido de responsabilidad porque el contenido de la excusa expedida ofrece toda credibilidad, salvo prueba en contrario

CONSEJO DE ESTADO-Referentes jurisprudenciales sobre casos de pérdida de investidura de congresistas

COMISION DE ACREDITACION DOCUMENTAL-Valida soportes para justificar la ausencia a sesiones plenaria

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA-No se presentaron inasistencias injustificadas/SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA-No se configuró la causal prevista en el numeral 2o del Art. 183 de la Constitución Política

Las referidas pruebas analizadas de manera conjunta, dan certeza de verdad y justifican plenamente la inasistencia del Representante demandado a las sesiones plenarias antes relacionadas, pues a ningún congresista se le puede exigir estar presente en el recinto, como tampoco a participar en la discusión y votación nominal de los proyectos de ley y de actos legislativos relacionados en el anexo 1 del presente concepto, cuando padezca una enfermedad o malestar debidamente probado

SENTENCIA SE SEGUNDA INSTANCIA-Inasistencias a sesiones plenarias por razón de cumplir funciones de la Comisión de Investigación y Acusación/SENTENCIA SE SEGUNDA INSTANCIA-Inasistencia a sesiones plenarias obedecieron a labor funcional de funcionario investigador en proceso contra magistrado de la Corte Constitucional

Analizadas las diferentes situaciones acaecidas con ocasión de las sesiones plenarias respecto de las que se reputa la inasistencia del Representante… concluye el Ministerio Público que en ninguno de los períodos ordinarios que se aducen en la demanda, se logró acreditar el presupuesto objetivo de la causal de pérdida de investidura invocada por el accionante, esto el mínimo de las seis (6) inasistencias injustificadas a sesiones plenarias, consideración que releva de estudiar el presupuesto subjetivo de la causal endilgada

Tampoco observa alguna conducta omisiva o falta de cuidado del representante demandado que amerite la compulsa de copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República.

PROHIBICION DE SESIONES SIMULTANEAS A PLENARIA-Presupuesto básico y necesario para adecuada formación de voluntad democrática/PROHIBICION DE SESIONES SIMULTANEAS A PLENARIA-Se predica únicamente respecto a las siete comisiones constitucionales permanentes/PROHIBICION DE SESIONES SIMULTANEAS A PLENARIA-No aplica para comisiones legales

Para esta Agencia del Ministerio Público queda claro que los Congresistas que se encuentran en situaciones como la que acontece en el caso concreto, en virtud de la interpretación hermenéutica de la norma, pueden ausentarse de las plenarias para asistir a las sesiones que se llevan a cabo al interior de las comisiones legales a las cuales pertenecen, pues la ley 5 de 1992, solo restringió de manera categórica dicha concurrencia cuando la colisión de deberes se presenta entre el deber de asistir a las plenarias y el de comparecer a las comisiones constitucionales permanentes

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA-No están dados los supuestos que exige causal de pérdida de investidura de Representante a la Cámara

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá, D.C.,

SEÑORES

XXXXXXXXXXXXXXXX

E.S.D.

REFERENCIA: PÉRDIDA DE INVESTIDURA

RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2019-04145-00

SOLICITANTE: JOSÉ IVÁN RAMÍREZ SUÁREZ

DEMANDADO: JULIÁN BEDOYA PULGARÍN

El Ministerio Público presenta su concepto frente a la pretensión de pérdida de investidura del Representante a la Cámara JULIÁN BEDOYA PULGARÍN.

Estudiada la causal de pérdida de investidura del Representante a la Cámara JULIÁN BEDOYA PULGARÍN, el Ministerio Público es del criterio que NO están dadas las exigencias normativas para considerar configurada la causal prevista en el numeral 2 del artículo 183 de la Carta Política.

I. ANTECEDENTES

1.1. SOLICITUD. el ciudadano josé iván ramírez suárez, en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura previsto en el artículo 143 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo⁽¹⁾ presentó demanda⁽²⁾ contra el señor JULIÁN BEDOYA PULGARÍN, para que se decrete la pérdida de investidura como representante a la cámara, con fundamento en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 183 de la constitución nacional, pues afirma que dejó de asistir a seis o más sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de ley y/o acto legislativo dentro de los períodos constitucionales ordinarios comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de diciembre de 2015; entre el 20 de julio y el 16 de diciembre de 2016 y entre el 20 de julio y el 16 de diciembre de 2017.

Solicita además, la compulsa de copias a la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, para que adelanten las acciones disciplinarias y fiscales respectivas contra el Representante a la Cámara JULIÁN BEDOYA PULGARÍN, si a ello hubiere lugar, y contra los demás funcionarios públicos que llegaren a resultar involucrados.

El solicitante expone como fundamento de la solicitud lo siguiente:

1.1.1 Fundamentos fácticos de la petición.-

1.1.1 (i) El Consejo Nacional Electoral mediante Acta de Escrutinio del 22 de marzo de 2014, declaró la elección del Señor JULIÁN BEDOYA PULGARÍN identificado con la cédula de ciudadanía número 71.371.981 como Representante a la Cámara para el período constitucional 2014-2018, por la circunscripción departamental de Antioquia y a nombre del Partido Liberal Colombiano. Cargo que ejerció desde su posesión el 20 de julio de 2014, hasta el 19 de julio de 2018.

1.1.1, (ii) El señor JULIÁN BEDOYA PULGARÍN mientras se desempeñaba como Representante a la Cámara en el primer período de sesiones ordinarias de la legislatura 2015 – 2016, INASISTIÓ a ocho (8) sesiones plenarias en las cuales se votaron proyectos de acto legislativo y/o de ley, sin excusa o motivo JUSTIFICADO, correspondientes a las siguientes fechas: 4, 18 y 25 de agosto, 8 de septiembre, 27 de octubre, 11 de noviembre, 1 y 9 de diciembre de 2015.

1.1.1, (iii) El señor JULIÁN BEDOYA PULGARÍN mientras se desempeñaba como Representante a la Cámara en el primer período de sesiones de la legislatura 2016 – 2017, INASISTIÓ a trece (13) sesiones plenarias ordinarias en las cuales se votaron proyectos de acto legislativo y/o de ley, sin excusa o motivo válido registrado, correspondientes a las siguientes fechas: 26 y 27 de julio, 2, 9, 23, 24, 30 de agosto, 12 y 13 de septiembre, 1, 8 y 29 de noviembre y 15 de diciembre de 2016.

1.1.1, (iv) El señor JULIÁN BEDOYA PULGARÍN mientras se desempeñaba como Representante a la Cámara en el primer período de sesiones de la legislatura 2017 – 2018, INASISTIÓ a veinte (20) sesiones plenarias en las cuales se votaron proyectos de acto legislativo y/o de ley, sin excusa o motivo válido registrado, correspondientes a las siguientes fechas: 1, 8, 16 y 22 de agosto, 12, 19, 26 y 27 de septiembre, 11 de octubre, 7, 8, 9, 14, 15, 20, 21, 22 y 23 de noviembre, 5 y 14 de diciembre de 2017.  

1.1.1 (v) las ausencias del representante Julián Bedoya Pulgarín a las sesiones plenarias previamente relacionadas, obedecen en su mayoría, a la modalidad de registro de huella al inicio de la sesión y posterior ausencia del recinto, por cuanto no se evidenciaron registros de intervenciones en los debates ni deliberaciones, como tampoco participación en las votaciones nominales de la sesión, por tanto incumplió con el deber legal establecido en el artículo 268 numeral 1 de la ley 5ª de 1992, e incurrió en la falta enunciada en el artículo 269 numeral 1 ibídem, pues asiduamente recurrió a la mala práctica de registrarse en las sesiones plenarias y retirarse sin participar de los debates, ni en las votaciones.

1.1.2 Fundamentos de derecho de la petición.-

El accionante invoca como fundamento jurídico de la solicitud, la causal consagrada en el numeral 2° del artículo 183 de la Constitución Política e indica que para su configuración se requiere de la inasistencia a 6 sesiones plenarias, en las que se sometan a votación proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

Sobre el referido enunciado constitucional, aduce que el Consejo de Estado precisó sobre el contenido y alcance de la expresión “por la inasistencia…”, indicando que la realidad de la práctica legislativa ha demostrado la existencia de una costumbre que vulnera flagrantemente la Democracia colombiana y la ética parlamentaria, consistente en que los congresistas se registran en la sesión plenaria y se ausentan del recinto sin participar efectivamente en la misma, generando con ello que en muchas ocasiones las sesiones legislativas no se puedan adelantar debidamente por falta de quórum para las votaciones, o que los congresistas no se encuentren presentes al momento de adoptar las decisiones de la rama legislativa en nombre de sus electores.

En ese sentido se ha creado una línea jurisprudencial que ha determinado como inasistencia sancionable, aquella en la cual el Congresista únicamente contesta el llamado a lista y luego se retira de la sesión plenaria sin intervenir en ella.

Precisa que las actas del Congreso, son los documentos probatorios idóneos para verificar la asistencia o no de un Congresista, y de manera especial el registro de votación nominal que en éstos se reporta.

Afirma que según jurisprudencia del Consejo de Estado, constituyen votación de proyectos de ley o acto legislativo, “todas las decisiones del iter legislativo necesarios para que la voluntad legislativa o constituyente derivada se pueda configurar. Eso incluye el proyecto como tal y su articulado, informes de ponencia, informes de subcomisión, informes de conciliación de textos y la votación de los informes de objeciones presidenciales, este último únicamente en caso de los proyectos de ley”

En cuanto a la excusa válida para justificar la ausencia del Congresista, se remite a lo establecido en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, para luego concluir que no cualquier excusa puede tener la capacidad jurídica de justificar la ausencia. Con respecto al procedimiento para la validación de excusas, invoca el artículo 300 de la Ley 5ª de 1992 y la Resolución 0665 de 2011 “Por la cual se reglamenta el procedimiento para la declaración de la inasistencia injustificada de los Representantes a la Cámara” y advierte que luego de haber auscultado las gacetas del congreso que contienen las actas de las sesiones parlamentarias a las cuales inasistió el señor JULIÁN BEDOYA PULGARÍN no se encontraron en ninguna de ellas las respectivas excusas médicas, permisos de comisiones oficiales o especiales de la mesa directiva, constancias de calamidades, eventos súbitos ni demás soportes acreditados en los términos anteriormente expuestos.

1.2. ADMISION DE LA DEMANDA: Mediante auto de 18 de septiembre de 2019, se admitió la solicitud de pérdida de investidura.

1.3. LA OPOSICIÓN.- El accionado a través de apoderado judicial contestó la demanda, dentro del término previsto en el artículo 10 de la Ley 1881 de 2018, se opuso a las pretensiones por considerar que no se configuran los elementos objetivos de la causal invocada de inasistencia o ausentismo parlamentario, como tampoco el elemento subjetivo o de responsabilidad a título de dolo o culpa de su poderdante.

1.3. (i) Acepta como cierto el hecho primero, en cuanto a los restantes afirma que no son ciertos, pues aduce de manera general que el Representante Julián Bedoya Pulgarín sí asistió a todas las sesiones plenarias de los períodos ordinarios y legislaturas que se aducen en la demanda y advierte que situación distinta es que excepcionalmente, luego de su registro tuviera que retirarse transitoriamente de la sesión para cumplir con sus funciones como miembro de la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara o de manera definitiva por cuestiones de salud, circunstancias que están debidamente sustentadas, cuyos soportes fueron oportunamente tramitados y aprobados por la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes.

Aclara que, a diferencia de lo que dice el accionante, las excusas de retiro transitorio o definitivo de la sesión no tienen que constar en la Gaceta del Congreso para tenerse por presentadas y válidas, pues la ley 5 de 1992 no dispone un trámite a seguir cuando se trata de retiros posteriores al registro al inicio de la plenaria.

Precisa que en la sesión del 27 de julio de 2016 solo se votaron impedimentos relacionados con el trámite del Proyecto de Ley 260 de 2016, situación que resulta irrelevante para configurar la causal invocada y respecto de las sesiones plenarias de 12 de septiembre y 1 de noviembre de 2016, señala que solo hubo votaciones ordinarias, en las que el demandado se registró electrónicamente, por ende se presume su asistencia.

1.3 (ii), Propuso las siguientes excepciones de mérito: a) falta de los elementos objetivos de la causal invocada, b) Inexistencia del elemento subjetivo (culpa o dolo).

En cuanto a la primera, advierte sobre el contenido y alcance de los elementos objetivos de la causal invocada, a la luz de los lineamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado, así: (i) Inasistencia del Congresista, advierte que el verbo rector es “inasistir” y el hecho que el Congresista sea activo en la formación de la voluntad legislativa, no quiere decir que tiene que permanecer durante toda la sesión plenaria, sino que debe estar presente en la misma; (ii) Que ocurra en un mismo período de sesiones, es decir que el número de inasistencias debe contabilizarse de manera independiente en cada periodo y en esa medida no es posible que se acumulen ausencias de periodos ordinarios con los extraordinarios; (iii) Que las seis sesiones plenarias a las que se deje de asistir, se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, es decir que si solo hubo discusión, pero no se votó un elemento constitutivo del trámite de proyecto o si la moción de censura tampoco fue sometida a decisión, resulta por ende irrelevante para efectos de la causal de pérdida de investidura, precisando una situación igual frente al trámite de impedimentos, en tanto no hace parte de la formación legislativa; (iv) Que la ausencia no esté justificada, para tal efecto se remite a lo establecido en el parágrafo del artículo 183 de la Carta Política y en el artículo 90 de la Ley 5 de 1992, precisando que en principio, toda excusa debe hacerse llegar a la Comisión de Acreditación de la respectiva Cámara para que sea aprobada, sin embargo, el hecho de pasar por alto dicho trámite, no implica necesariamente que el Congresista no cuente con una razón válida para haber faltado a la sesión plenaria.

Para el caso concreto, destaca como excusas: las incapacidades médicas y las autorizaciones de la mesa directiva o del Presidente de la Cámara, respecto de estas últimas, señala que el Congresista se puede ausentar de la sesión siempre que esté cumpliendo con una actividad propia del cargo y haya obtenido la autorización respectiva.

Afirma que si bien la Resolución No 0665 de 2011, no regula de manera específica el evento que se presenta cuando el Representante a la Cámara se registra en la sesión, pero posteriormente se retira, lo cierto es que dicha resolución se puede usar como parámetro para todas las autorizaciones, pero la valoración debe hacerse de manera diferente ante el vacío normativo en esta materia en particular.

Respecto de la inexistencia del elemento subjetivo (culpa o dolo), manifiesta que sin perjuicio de advertir que en el caso sub examine no hubo inasistencias ni retiros definitivos o transitorios injustificados, lo cierto es que surge imposible atribuir al demandado un comportamiento a título de dolo o culpa, pues obró con el objetivo de cumplir oportuna y efectivamente sus obligaciones como parlamentario, pues la decisión de retirarse de la sesión plenaria para atender asuntos propios de su función jurisdiccional en la Comisión de Investigación y Acusación no defrauda el objeto de su investidura, dado que en ningún momento su conducta estuvo motivada en faltar a los deberes que su cargo le atribuye y por el contrario en proceder acorde con las funciones de Congresista en el mantenimiento y fortalecimiento de la democracia, que no se contraen únicamente a votar proyectos de ley, sino a otras actividades o tareas, entre otras, obrar como juez de dignatarios que gozan de fuero.

Afirma que el obrar del Representante Bedoya Pulgarín, fue diligente y de buena fe, pues de una parte solo inasistió y se retiró definitiva o transitoriamente de sesiones plenarias por asuntos absolutamente necesarios, esto es por motivos de salud y para el cumplimiento de sus labores en la Comisión de Acusación, es decir que su conducta obedeció a circunstancias excepcionales, que no dependían completamente de él, proceder que además estuvo respaldado por excusas médicas y autorizaciones de los Presidentes de la Cámara de Representantes, las que fueron debidamente presentadas para su trámite, protocolización y aprobación oportuna por parte de la Comisión de Acreditación Documental

1.4. PERÍODO PROBATORIO.- Mediante auto de 15 de octubre de 2019, el Despacho dio por contestada la demanda dentro del término legal, resolvió sobre la práctica de pruebas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10 y 11 de la Ley 1881 de 2018, dispuso tener como pruebas los documentos aportados con la solicitud de pérdida de investidura y su contestación, decretó las solicitadas por las partes y el Ministerio Público y negó otras por innecesarias e impertinentes⁽³⁾. En ese orden de ideas dispuso oficiar:

(i) Al Presidente de la Comisión Legal de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes para que allegue copia (i).1 Copia de la Directiva 01 de 2014, (i).2 Copia de las circulares No 1 y No 2 del 15 de abril de 2015 y (i).3 Copia del registro electrónico de sesiones de plenaria en que se votaron proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura y de las excusas aportadas por el Representante demandado, en relación con sus inasistencias, retiros transitorios o definitivos de las siguientes sesiones plenarias (27 de octubre, 11 de noviembre de 2015; 27 de julio, 23 de agosto, 24 de agosto, 30 de agosto, 12 de septiembre, 13 de septiembre, 1 de noviembre de 2916; 16 de agosto, 11 de octubre y 9 de noviembre de 2017.

(ii) Al Presidente del Consejo Nacional Electoral para que remita copia de la Resolución por medio de la cual el señor Julián Bedoya Pulgarín fue elegido como representante para el período 2014-2018.

(iii) A Presidente de la Cámara de Representantes para que envíe copia del acta de posesión del señor Bedoya Pulgarín y de la Resolución 0665 de 2011.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1 Problema jurídico

Establecer si el Representante a la Cámara JULIÁN BEDOYA PULGARÍN, elegido para el período constitucional 2014-2018, incurrió en la causal de pérdida de investidura establecida en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia, esto es, “la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura⁽⁴⁾”, en particular, en las fechas de sesiones plenarias de los períodos ordinarios de las legislaturas 2015-2016 (primer período), 2016-2017 (primer período) y 2017-2018 (primer período), que se aducen en la demanda.

Para resolver sobre el fondo del asunto, se procede a absolver en su orden los siguientes interrogantes jurídicos (i) Sentido y alcance de la figura jurídica de pérdida de investidura (ii) Marco constitucional, legal, y desarrollo jurisprudencial de la causal prevista en el numeral 2 del artículo 183 de la Carta Política, (iii) Establecer si en el caso concreto procede o no acceder a la solicitud de pérdida de investidura impetrada en contra del Representante a la Cámara Julián Bedoya Pulgarín, por razón de la causal invocada por el solicitante.

2.2 Sobre la figura de Pérdida de Investidura.

Esta Agencia del Ministerio Público, precisa que la pérdida de investidura es una acción pública, destinada a obtener la separación definitiva a los miembros de corporaciones públicas, elegidos por voto popular, y que trae como consecuencia la inhabilitación de por vida para volver a ser elegido congresista, privando al condenado del ejercicio de un derecho Político, como es ser elegido, es decir, que su naturaleza es sancionatoria y de carácter especial, que se surte ante una autoridad judicial y con fundamento en la Constitución es de contenido eminentemente ético.

La excepcionalidad del castigo y su gravedad, que implican lo que se ha denominado como la muerte política del funcionario que lo recibe, debe estar rodeado de la plena observancia de las garantías y requisitos constitucionales como la del debido proceso, tal como se indica en la sentencia C-247 de 1995 de la H. Corte Constitucional, pues constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional de tipo disciplinario que castiga la trasgresión del código de conducta que el congresista debe observar y a quien se le exige y la sociedad espera un comportamiento intachable.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado⁽⁵⁾ precisó sobre el alcance de la pérdida de investidura e ilustró con varias sentencias sobre esta materia en particular:

“(…) en sus pronunciamientos ha reiterado el alcance de la pérdida de investidura al establecer que: i) la figura permite desvincular a un congresista de su cargo de elección popular, si éste llega a incurrir en alguna de las situaciones señaladas 183⁽⁶⁾ de la Carta ii) la pérdida de investidura corresponde a un régimen de especial rigor exigido a los miembros del Congreso⁽⁷⁾ iii) es una institución autónoma en relación con otros regímenes de responsabilidad de los servidores públicos, sin que el adelantamiento de dos o más procesos por la misma conducta comporte indefectiblemente la violación del principio universal del non bis in ídem iv) el proceso de pérdida de la investidura tiene un carácter jurisdiccional de muy especiales características, que sólo podrá adelantarse por el Consejo de Estado⁽⁸⁾––, y que, dada la severidad de la sanción y la seriedad de las implicaciones sobre los derechos fundamentales en juego, como son el derecho a ser elegido y la participación ciudadana, exigen un acatamiento celoso de las garantías procesales del funcionario acusado⁽⁹⁾

A su turno la Corte Constitucional en sentencia C-319 de 1994, señaló que la pérdida de investidura se trata de un proceso judicial especial, en el que se determina la responsabilidad política de un Congresista, el cual conlleva, si hay lugar a ello, a la imposición de una sanción disciplinaria especial equivalente, en cuanto a sus efectos, a la destitución de altos funcionarios del Estado con el ingrediente, claro está, de que se trata de una sanción que afecta de por vida algunos derechos políticos (ser elegido). Al respecto señaló:

“En efecto, en sentir de esta Corte, por razón de su naturaleza y de los fines que la inspiran, la pérdida de la investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la transgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan.

“Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al Congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el Constituyente erigió en causal de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal (…)

“En este punto la Corte juzga pertinente destacar que, tratándose de un proceso jurisdiccional, de carácter disciplinario, con el que se hace efectiva la exigencia de responsabilidad política a través de la imposición de una sanción, equiparable por sus efectos y gravedad, a la de destitución de los altos funcionarios públicos, el proceso de pérdida de investidura, cuando medie solicitud de la Mesa Directiva de la respectiva Cámara y que afectare a un miembro del Congreso, debe estar rodeado de todas las instituciones que consolidan la garantía constitucional del debido proceso, así como de las que aseguren a quien se acusa de la infracción, amplias y plenas oportunidades de ejercitar su defensa”.

De igual forma, la Corte ha precisado, como una de sus características, que “Los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de elegir o ser elegido, el cual no puede ser sometido a restricciones indebidas, por ello las normas constitucionales que la regulan deben ser interpretadas de manera armónica con el artículo 29 de la Carta, con las necesarias adaptaciones que exige la naturaleza especial de aquéllas”⁽¹⁰⁾  

En reciente sentencia de unificación SU-424 de 2016 la Corte Constitucional indicó que para la estructuración de la pérdida de investidura se debe acreditar el elemento subjetivo de la conducta del Congresista, es decir, que el juez encargado de decidir la procedencia o no de la causal invocada, debe constatar que el dignatario actuó con dolo o culpa en la configuración efectiva de ésta. Se destaca en lo pertinente, las precisiones que sobre esa materia en particular se indican en la referida sentencia de unificación:

«34. Los presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir que el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable.

Así pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la causal, el juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión.

En ese sentido, el juez de este proceso sancionatorio debe determinar si se configura la causal y si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa».

Se destaca además que la Ley 1881 del 18 de enero de 2018 “por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones”, reguló lo concerniente al juicio de responsabilidad subjetiva, al preceptuar en su artículo 1 lo siguiente:

«Artículo 1. El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución.

Se observará el principio del debido proceso, conforme al artículo 29 de la Constitución Política.

Parágrafo. Se garantizará el non bis in ídem. Cuando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y a una de pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados, excepto en relación con la culpabilidad del congresista, cuyo juicio es exclusivo del proceso de pérdida de investidura. En todo caso, la declaratoria de pérdida de investidura hará tránsito a cosa juzgada. Respecto del proceso de nulidad electoral en cuanto a la configuración objetiva de la causal.»

El referente normativo y jurisprudencial en cita, permite inferir un cambio trascendental sobre la naturaleza de la pérdida de investidura, pues en esta clase de proceso sancionatorio, se debe valorar el elemento subjetivo, lo que de suyo exige que se lleve a cabo con observancia del debido proceso, particularmente, conforme a los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad.

En ese orden de ideas, las causas que dan lugar a la pérdida de investidura son taxativas y operan de manera restrictiva en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece, por tanto no son modificables por el legislador, ni tampoco pueden ser objeto de interpretaciones extensivas o analógicas, pues este proceso está sometido a reserva constitucional en su establecimiento o motivación, de donde deben privilegiarse interpretaciones conforme a los principios universales pro homine y pro libertatis, según los cuales los operadores judiciales se encuentran obligados a adoptar para su interpretación la postura que menos restringa los derechos fundamentales y que de mejor manera proteja al investigado o demandado.

Dentro del contexto anotado, y en consonancia con la línea jurisprudencial de la Sala Cuarta Especial de Decisión, en sentencia de 24 de abril de 2019⁽¹¹⁾ se precisa que “el juicio de desinvestidura impone sobre el operador judicial dos tipos de labores metodológicas. En primer lugar, el establecimiento de los parámetros normativos que se derivan de las causales alegadas y su consecuente relacionamiento con los supuestos fácticos aducidos en la solicitud. En segundo lugar, y de superarse la anterior, el examen subjetivo de la conducta, atendiendo a la ocurrencia de circunstancias externas de donde puedan deducirse indicios de dolo o culpa en el comportamiento del Congresista demandado”

2.3 Tratamiento constitucional, legal y desarrollo jurisprudencial de la causal prevista en el numeral 2 del artículo 183 de la Carta Política:

2.3 (i) Marco constitucional:

 “ARTICULO 183. Los congresistas perderán su investidura:

(…)

2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

(…)

PARAGRAFO

(…)

Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.”

2.3 (ii) Marco legal

La ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y Cámara de Representantes”, en el numeral 6 del artículo 296 establece la misma causal de que trata la referida normativa constitucional.

“ARTICULO 296. Causales. La pérdida de la investidura se produce:

(…)”

6. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo y de ley o mociones de censura.

(…)

PARÁGRAFO 1o. Las dos últimas causales⁽¹²⁾ no tendrán aplicación, cuando medie fuerza mayor.”

2.3 (iii) Tratamiento jurisprudencial de la causal “Por inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo⁽¹³⁾ de ley⁽¹⁴⁾ o mociones de censura⁽¹⁵⁾

La Sala Plena del Consejo Estado, en sentencia del 1o de agosto de 2017⁽¹⁶⁾ precisó que para la configuración de la causal de pérdida de investidura de que trata el numeral 2 del artículo 183 de la Carta Política, deben concurrir los siguientes elementos:

“(1) la inasistencia del congresista;

(2) que la inasistencia ocurra en el mismo periodo de sesiones;

(3) que las seis sesiones a las que deje de asistir sean reuniones plenarias;

(4) que en ellas se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura y

(5) que la ausencia no esté justificada o no se haya producido por motivos de fuerza mayor.”

Los cuatro primeros presupuestos de la causal corresponden a la descripción típica y objetiva de la conducta reprochada y el último se refiere a las causales de justificación y al aspecto subjetivo de la responsabilidad⁽¹⁷⁾  

En cuanto al sentido y alcance de los referidos elementos, el Ministerio Público advierte que tanto las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura, como la Sala Plena del Consejo de Estado, que conocen en primera y en segunda instancia de esta clase de procesos, respectivamente, han venido desarrollando y morigerando su contenido conforme a la particularidad de cada caso en concreto. Veamos:

2.3 (iii). 1 En cuanto al primer elemento – “La inasistencia del congresista”

El Ministerio Público observa que frente a este elemento, el significado y alcance del concepto jurídico “inasistencia”, puede ser diferente, pues para el demandado, con la sola contestación al llamado de lista, es suficiente para desvirtuar la falta de asistencia, conducta que se diferencia del concepto ausentarse; sin embargo, los demandantes, respaldados en pronunciamientos jurisprudenciales, indican que el solo llamado a lista no es suficiente para demostrar la asistencia, ya que este postulado exige la permanencia del congresista durante la respectiva sesión, su intervención y/o votación, para efectos de materializar la función legislativa y darle contenido al proceso democrático-legislativo.

Es esta última interpretación es la acogida al interior del Consejo de Estado, pues en sentencias recientes, se ha indicado que, cualquiera sea la modalidad hermenéutica del concepto “inasistencia” (literal, histórica, gramatical, teleológica, pragmática y sistemática) todas confluyen en entender que dicho concepto está estrechamente ligado al contexto de su aplicación, y en tratándose de la causal de pérdida de investidura por inasistencia a las sesiones plenarias del Congreso, es claro que no basta contestar el llamado inicial sino que es necesaria la permanencia en el recinto del congresista, la cual cobra mayor trascendencia al momento de la votación. Sobre el particular se indicó por el máximo Tribunal de la Jurisdicción Contenciosa:

«20. Literalmente “inasistencia” no es otra cosa que falta de asistencia y ésta expresión a su turno significa hallarse presente. De modo que si un congresista, sin justificación alguna, no asiste a las reuniones establecidas en el artículo 182-2 constitucional, perderá la investidura.

21. Una literalidad no aislada del texto, obliga a cualquier intérprete a observar la relación que existe entre inasistencia y sesión de votación. Basta al efecto recordar lo que dice la norma: Los congresistas perderán su investidura por “la inasistencia, en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura” (se resalta). Es decir, la inasistencia relevante para la pérdida de investidura tiene literalmente dos condiciones: (i) que en la reunión se trate al menos uno de los tres temas indicados y (ii) que tales asuntos sean votados en la plenaria⁽¹⁸⁾ Al punto que puede afirmarse que si en tal sesión se trata la temática pero no se vota, la ausencia del congresista no será relevante para la pérdida de investidura, lo que refuerza la necesaria relación entre inasistencia y votación.

22. Esto muestra dos rasgos más de la norma, asociados a la estricta legalidad de la sanción que ha de imponerse: (iii) la inasistencia a los debates de este tipo de asuntos en las plenarias del Congreso o de sus Cámaras individualmente consideradas no es relevante para la pérdida de investidura, así como tampoco lo es (iv) la inasistencia a las votaciones de los proyectos de ley y de acto legislativo que tienen lugar al interior de las comisiones constitucionales permanentes. Como la norma no dice p.e. que la investidura se perderá “por la inasistencia a reuniones en las que se debatan y voten proyectos”, sino que solamente limita la exigencia de asistir a las “reuniones plenarias en las que se voten proyectos”, entonces ni el estar presente en las votaciones que se realizan en las comisiones ni la participación en los debates vienen al caso. El contexto relevante de la inasistencia para casos de pérdida de investidura es, se insiste, el momento de la votación en las plenarias de “proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura”.

23. La Sala deja claro lo reprochable que resulta que un parlamentario no asista a los debates en la plenaria y no vote en las comisiones, con incumplimiento de sus deberes constitucionales y legales. Pero es necesario distinguir las distintas consecuencias que esa acción posee y, especialmente, el tipo de prohibición que las normas pertinentes tienen. Para lo que aquí interesa, el ausentismo parlamentario cuya consecuencia es la pérdida de investidura, es el relativo a las reuniones plenarias en que se voten, y no en la que simplemente se debatan, proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.

24. Una interpretación histórica o genética de la norma constitucional refuerza la anterior conclusión, pues en los debates que precedieron a su aprobación, consta que la Asamblea Nacional Constituyente no quiso sancionar y erradicar cualquier forma de ausentismo parlamentario, sino solamente aquella que comporta la inasistencia a las sesiones en las que se vota:

5. PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA. (…)

5.2. PLANTEAMIENTO GENERAL: el altísimo nivel que supone la categoría de congresista exige que las sanciones por violación de sus deberes sean drásticas. No sería aceptable que a un parlamentario se le aplicaran medidas benevolentes como, por ejemplo, descuento de sus salarios o dietas o suspensión temporal en el ejercicio de sus funciones. El congresista debe ser tan riguroso en su conducta, que el resultado de un mal comportamiento sea la pérdida de la investidura.

5.3. PRESUPUESTOS BÁSICOS: (…)

5.3.2. De igual manera el evidente incumplimiento de los deberes de congresista debe ser motivo para la sanción. Se precisaría, por tanto, contemplar el caso de inasistencia a las sesiones y la no presentación en oportunidad a las ponencias. En cuanto a lo primero, la no asistencia a sesiones en las que únicamente se discuten los temas pero no se vota, podría no constituir en sí misma una falta contra los deberes del parlamentario, en cambio, cuando se trata de sesiones en las que se va a decidir (votar), debe ser obligatoria la asistencia.⁽¹⁹⁾

25. Nótese la distinción que hizo el constituyente entre “la no asistencia a sesiones en las que únicamente se discuten los temas pero no se vota” y las “sesiones en las que se va a decidir (votar)”. Respecto de las primeras consideró incluso que el parlamentario no incurriría en falta alguna si no asistía –lo que sería discutible si se miran las consecuencias de la no formación del quórum deliberativo–; pero sobre las segundas no dejó duda de su obligatoriedad. El querer del constituyente fue, entonces, que el congresista participara en la formación de la voluntad democrática, lo cual solo se logra si asiste a toda la sesión, pues ello garantiza que estará presente en el recinto legislativo al momento de la votación.

26. De ahí que la jurisprudencia de la Sección Primera de esta Corporación haya sostenido que el registro de asistencia que se realiza al inicio de cada sesión sólo produce efectos jurídicos respecto de la confirmación de la presencia en ella, siempre que permanezca en el recinto de la respectiva Corporación durante las deliberaciones tendientes a la aprobación o desaprobación de los mencionados asuntos, “pero en ningún caso, respecto de la manifestación de voluntad tendiente a hacer público el sentido de su voto, pues para eso el orden del día tiene establecido el momento oportuno”⁽²⁰⁾  

27. Una gramática del inciso objeto de estudio igualmente permite una estipulación que lleva a una conclusión semejante⁽²¹⁾ la acción negativa –no hallarse presente– que define el término inasistencia, exige necesariamente un espacio pues –y valga la perogrullada– no se puede “inasistir” en el vacío. En este caso, se trata del Congreso, con lo que la expresión se ensambla en un contexto que contribuye a darle sentido; y ese no es otro que el significado de faltar en un espacio en donde los congresistas tienen particulares deberes políticos y normativos que se definen especialmente a través de decisiones colectivas, mediante el mecanismo de la votación. Así, necesariamente la extensión del término “inasistencia” comprende la de la expresión “en las que se vote”, dado el espacio-contexto en que se desarrolla la acción. Y no se trata de una analogía, sino de una significación necesariamente articulada para que, en el contexto, la prohibición tenga sentido.

28. La relación analizada se deja ver también con claridad con una interpretación teleológica. Si el objeto es, como parece razonable, acentuar ciertos deberes del parlamentario, tales obligaciones incluyen, particularmente, la toma de decisiones política y socialmente importantes. Y la forma de hacerlo es a través del control político ejercido con la moción de censura o con la expedición de normas jurídicas de carácter legal y constitucional. No es otra la razón por la que se escogieron solo estas tres votaciones –existiendo otras–, como las relevantes para la pérdida de investidura.

29. Una interpretación pragmática igualmente permite ver bien los términos de la relación inasistencia-sesión de votación⁽²²⁾ Iniciando con lo elemental y obvio, (i) hay que decir que como en el Congreso colombiano está permitida la votación electrónica pero no a distancia, toda votación requiere la presencia del votante, de lo que se sigue que siempre que alguien haya votado es porque estuvo presente. A no ser la existencia de un fraude en el voto electrónico, posibilidad que a juzgar por los resultados de la inspección judicial practicada a la Cámara de Representantes, es asaz reducida (ver infra párr. 49), y en todo caso habría que probarla. Pero lo más importante acá es hacer notar que (ii) una sanción tan drástica como lo es la pérdida de investidura tiene sentido frente al deber más importante del congresista, que es el de asistir a las sesiones en las que se vota para que, cuando llegue el momento oportuno, pueda expresar su particular voluntad sobre tres temas álgidos en términos político-sociales: proyectos de ley, de reforma constitucional y mociones de censura. Lo dicho demuestra que la relación existente entre inasistencia y votación, además de literal, histórica, gramatical y teleológica es, esencialmente, pragmática.

30. De otro lado, es necesario entender sistemáticamente la exigencia de asistir establecida en el numeral 2 del artículo 183 constitucional, con (30.1) la forma como se desarrolla cada sesión; (30.2) el deber de votar que es exigible a todo congresista; (30.3) el tipo de votaciones que se surten en el Congreso, todo ello dentro de un régimen de bancadas que requiere, para su adecuado funcionamiento, del voto disciplinado de todos los miembros de los partidos políticos, movimientos sociales o grupo significativo de ciudadanos que las conforman⁽²³⁾»

Conforme lo anterior, tenemos que dentro de una interpretación literal de la causal, lo relevante del término inasistencia es que ésta se trate de reuniones en donde se traten proyectos de acto legislativo, ley o mociones de censura, los cuales, sí y solo sí, son de importancia si tales asuntos fueron votados en Sala Plenaria. Por tal motivo, puede afirmarse que si en dicha sesión el proyecto o moción no se vota, la ausencia del Congresista no será relevante para la configuración de la causal.

En una interpretación histórica, se destacó en la sentencia referida, que lo pretendido por el constituyente primario no fue sancionar cualquier ausentismo parlamentario, sino solamente aquel referente a inasistir a sesiones plenarias en donde se vota, es decir, si no hay votación, la ausencia es inane para la configuración de esta causal de pérdida de investidura.

La interpretación teleológica acentúa el deber objeto de reproche que gira en torno a la toma de decisiones política y socialmente importantes, de allí que la sanción devenga de inasistir a sesiones plenarias en donde se votan proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, y no otros.

A su vez, la interpretación gramatical expuesta por el Consejo de Estado, nos lleva a concluir que el objeto de sanción es la acción negativa respecto a un espacio concreto, esto es, no hallarse presente en el Congreso de la República (sitio donde los Congresistas tienen particulares deberes políticos y normativos) puesto que allí se definen asuntos de la esencia de la función legislativa, a través del mecanismo de la votación, por lo tanto, la inasistencia que se sanciona es aquella que se depreque en sesiones plenarias en donde se voten proyectos de ley, acto legislativo o mociones de censura.

Así pues, a diferencia de lo expuesto por el apoderado del demandado, las distintas interpretaciones, incluyendo la sistemática y la pragmática, confluyen en definir que la causal de pérdida de investidura estudiada se configura cuando el Congresista deja de asistir a aquellas sesiones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, ley o mociones de censura; por tanto, se reitera que el solo hecho de inasistir a sesiones donde se debatan otros asuntos distintos a los taxativamente indicados en la causal, o de no registrar el acto de llamado a lista, no enerva esta proscripción.

Ahora bien, también se presenta otro tipo de eventualidad según la cual el congresista atiende el llamado de lista y permanece en el debate, pero se abstiene de votar, pese a la obligación de hacerlo, o al momento de la decisión se retira del recinto por decisión de bancada, en tal caso, en principio, pese a no votar, no se configuraría la causal, tal y como lo precisó el Consejo de Estado:

«30.2.2. Atendiendo a la obligatoriedad del voto, es posible afirmar que el solo hecho de haber participado en la votación de un proyecto de ley, de acto legislativo o de una moción de censura es en sí mismo demostrativo de que el congresista asistió a la sesión, mientras que el hecho contrario, esto es, abstenerse de votar, es indicativo, prima facie, justamente de lo opuesto. Con todo, puede ocurrir que un congresista, contrariando las disposiciones legales, se abstenga de votar estando en el recinto legislativo. Si tal circunstancia llegara a presentarse, el acta deberá dar cuenta de ello⁽²⁴⁾ por lo que el senador o representante no perderá su investidura porque la inasistencia, en estas condiciones, no estaría demostrada. (este párrafo es para lo expuesto en líneas anteriores, ya abordado).

30.2.3. También puede suceder que el congresista atienda el llamado a lista y permanezca en el debate, pero que al momento de la votación decida retirarse del recinto, con el fin, por ejemplo, de disolver el quórum decisorio o simplemente de manifestar su inconformidad con algún asunto en particular. Si ello ocurre, y la votación se realiza, la inasistencia se configuraría, por lo que corresponderá al senador o representante demostrar que tal comportamiento se encontraba justificado por las circunstancias que rodearon su proceder, lo cual necesariamente remite al análisis del quinto elemento de la causal (ver infra párr. 37 y ss)⁽²⁵⁾»

Así las cosas, el deber de votar no puede considerarse como el acto material de estipular el voto por parte del Congresista, sino que implica un deber de mayor alcance dentro de sus funciones, como la demostración de actos tendientes a evidenciar una participación activa de su parte⁽²⁶⁾

La Sala Doce Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, en sentencia de 20 de junio de 2018, Radicación número 11001-03-15-000-2018-00782-00 (PI), presentó un recuento de la evolución de las más recientes posiciones frente al tema en cuestión.

“7.16. Con el objeto de consultar en la jurisprudencia el sentido del verbo “inasistir”, la Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de marzo de 2018, clarificó lo siguiente:

En efecto, la idea de “asistir” a una “sesión” del Senado de la República, de la Cámara de Representantes o de alguna de sus comisiones, consiste en estar o hallarse presente en la sesión respectiva, esto es, en formar parte del grupo de congresistas que están presentes, participan o intervienen en la sesión en la cual se van a discutir o votar los proyectos anunciados en la convocatoria. Dicho en otras palabras, el cumplimiento de ese deber no se agota simple y llanamente con el hecho de responder el llamado a lista, sino que al ser la “sesión”, “un espacio de tiempo ocupado por una actividad”, tal como lo define el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, debe entenderse que la asistencia implica de suyo la presencia del parlamentario en la sesión (destacado original del texto) -se subraya-.

7.17. El 25 de abril de 2018⁽²⁷⁾ la Sala 18 Especial de Decisión advirtió, “asistencia no puede ser sinónimo de permanencia sino de presencia, que le exige la participación en la conformación de la voluntad legislativa, cuando se trata de someter a su consideración los proyectos de Acto Legislativo, leyes o mociones de censura”.

7.18. El 21 de mayo de 2018⁽²⁸⁾, la Sala 11 Especial de decisión de pérdida de investidura previno que no se puede equiparar el hecho de “no votar” con el de “no asistir”, y por tanto, acogió el criterio de la sentencia proferida el 5 de marzo del 2018 por la Sala Novena Especial de Decisión, en los siguientes términos:

Que quede pues en claro que el verbo rector que define la conducta sancionable, consiste en «inasistir» es decir, no estar presente en la sesión plenaria y que, en todo caso, la conducta esperada del congresista no se reduce a responder el llamado a lista.

En conclusión, como queda dicho, el verbo rector de la causal de pérdida de investidura analizada no es “votar”, ni “registrar la asistencia”, sino “asistir”, en el sentido de estar presente en la sesión plenaria. Por ello cuando el hecho mismo de asistir esté en discusión, el juez constitucional de pérdida investidura puede y debe apoyarse en todos los elementos de juicio que obren en el expediente, para afirmar con certeza que el congresista asistió realmente o no a la sesión. Si no se tiene plena prueba de ese hecho, el juez debe resolver cualquier duda en favor del congresista, cuya investidura se cuestiona.

7.19. Esto lleva a concluir que ni de la expresión semántica ni de los debates previos a la Constitución de 1991 por la Asamblea Constituyente, ni del precedente judicial es posible deducir que un congresista está incurso en la causal de pérdida de investidura por inasistencia cuando, con independencia del registro de asistencia, se halló presente en el recinto, intervino y participó en las sesiones plenarias en las que se iba a decidir, sin haber ejercido el derecho al voto frente a la totalidad de los proyectos enlistados y enunciados. Votar o no votar, incluso asistir o no asistir, si bien son hechos jurídicamente relevantes para el ejercicio adecuado de las funciones del congresista, son, prevalentemente, hechos indicadores de la presencia o ausencia del congresista en la sesión plenaria, pero no erigen de manera autosuficiente y autónoma en la causal de sanción de desinvestidura regulada por el constituyente⁽²⁹⁾

7.20. Así, una vez verificada la prueba indiciaria, obtenida de la relación causal entre el hecho indicador -no votar o no registrar asistencia- y el hecho desconocido que se pretende probar -inasistencia o no estar presente-, el juez tendrá el deber de valorarla en concordancia con las demás pruebas que obren en el plenario, el que haya participado, intervenido, discutido, rechazado o formulado impedimentos, entre muchas otras actuaciones⁽³⁰⁾–, que suministren el grado de convicción suficiente a este de que el congresista, en realidad, no asistió.

7.21. Así pues, el acto de no-votar o de no registrar asistencia no materializa automáticamente en sí mismo en la causal de desinvestidura por inasistencia, pues es un hecho -indicador o indicante- del cual razonablemente, al tenor de las reglas de la sana crítica y la experiencia, se confirma la existencia de otro hecho -indicado- desconocido que interesa a efectos de configurar la causal de pérdida de investidura, cuya relevancia se adquiere en la medida que guarda conexión con otras hipótesis fácticas que, estando demostradas, por ejemplo, no presentó proposiciones, no manifestó impedimentos, no objetó, no participó, etc., permite esclarecer, con un grado de probabilidad más alto, razonable y coherente, la realidad de lo sucedido, esto es, no estuvo presente. Este razonamiento fue ya expuesto en varias decisiones proferidas por las Salas Especiales de Pérdida de Investidura, como pasa a ilustrarse:

7.21.1. Al respecto, la Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de marzo de 2018⁽³¹⁾, precisó:

[E]l acto de votar constituye también un hecho indicador de la presencia del congresista en la sesión plenaria. Este hecho indicador tiene que estar plenamente demostrado, para lo cual, constituyen plena prueba las actas respectivas publicadas en la Gaceta de Congreso, documentos éstos que también están amparados por una presunción de autenticidad. A este hecho indicador, el juez de pérdida de investidura tiene que darle un peso o un valor para inferir la asistencia efectiva a la sesión, esto es, puede constituir un indicio leve, grave o necesario y, en todo caso, debe valorarse en conjunto con los demás medios de prueba obrantes en el expediente.

7.21.2. La Sala 18 Especial de Decisión, en decisión del 25 de abril de 2018⁽³²⁾, manifestó:

La votación es un indicador de la presencia del congresista en la conformación de la voluntad del Congreso, y tal vez la más importante, pero no es el único; con él es posible configurar presunciones que, no obstante, pueden ser desvirtuadas, si se acredita por ejemplo que no estuvo en una votación ordinaria, no obstante encontrarse registrado, o que estuvo en una votación nominal, pero no aparecer su voto en los registros.// En ese sentido, y según se indicó con anterioridad, asistencia no puede ser sinónimo de permanencia sino de presencia, que le exige la participación en la conformación de la voluntad legislativa, cuando se trata de someter a su consideración los proyectos de Acto Legislativo, leyes o mociones de censura -se destaca-.

7.21.3. La Sala 11 Especial de Decisión ratificó esta postura, el 21 de mayo de 2018⁽³³⁾, en los siguientes términos:

En ese contexto, la “votación” constituye un elemento probatorio, entre otros, que permite al juez verificar la presencia en la respectiva sesión plenaria, lo cual no significa que lo que se sancione con la pérdida de investidura es no haber votado.

7.21.4. Finalmente, la Sala 5 Especial de Decisión, en sentencia del 7 de junio de 2018⁽³⁴⁾, concluyó:

Una cosa es asistir y otra registrar asistencia o votar y que las dos últimas son indicios de que el congresista asistió a las sesiones plenarias, o lo que es lo mismo, que estuvo presente en estas, la sentencia de 5 de marzo de 2018, exp 2018-00318-00 precisó que tales hechos indicadores deben estar plenamente probados y, además, deben valorarse en conjunto con las demás pruebas que haya en el proceso -énfasis del texto-.

El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en reciente sentencia de segunda instancia (7 de mayo de 2019), dentro del proceso de pérdida de investidura, Radicación No 11001031500020180233201, precisó sobre la noción del verbo rector de la causal de que trata el numeral 2 del artículo 183 de la Carta Política, así como del alcance de algunos pronunciamientos de las Salas de Decisión de Perdida de Investidura, para luego arribar a una serie de conclusiones:

“La Sala Plena reitera que no asistir⁽³⁵⁾ es el verbo rector de la causal prevista en el artículo 183-2 CP. Dicha normatividad castiga el ausentismo del congresista, esto es, la abstención de asistir a las sesiones plenarias convocadas para votar proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura, anunciados previamente, según lo exige el artículo 160 ib.

Como se sabe, la función constituyente, la función legislativa y la de control político representan la esencia del ejercicio de la función pública legislativa, en orden a que al Congreso le compete reformar la Constitución, dictar leyes y ejercer el control político frente al Gobierno nacional (artículos 114, 135, 150 y 374 CP). La sesión plenaria, por tanto, es el escenario natural en que los congresistas deliberan y votan sobre cuestiones importantes, lo que representa una manifestación auténtica del principio democrático y del principio de representación política.

Es pertinente precisar que el inicio de la sesión ocurre con posterioridad al llamado a lista, es decir, después de haberse verificado el quórum y una vez el presidente de la cámara respectiva anuncia que se abre la sesión y pide al secretario dar lectura al orden del día (artículos 89 y 91 de la Ley 5ª de 1992). Entre el momento del registro y antes de que se abra la sesión no hay propiamente discusión ni deliberación. La discusión de los asuntos que fueron convocados para la plenaria se abre después de la apertura formal de la sesión, tal como se explicó en la sentencia C-784 de 2014 de la Corte Constitucional.

La Sala Plena, en la sentencia del 13 de junio de 2018⁽³⁶⁾ explicó que la respuesta al llamado a lista no es plena prueba de la presencia del congresista en la plenaria, ya que nada impide probar que se retiró sin mediar ninguna justificación válida. A contrario sensu, no atender el llamado a lista no puede tenerse, sin más, como prueba de la inasistencia, por cuanto el congresista podría demostrar su presencia en la sesión plenaria. Además, se consideró que la causal de pérdida de investidura en cuestión no exige permanencia, en el sentido de estar siempre presente en la sesión, sino la presencia del congresista en el desarrollo de la plenaria convocada para votar proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura:

(…)

La repuesta al llamado a lista no es plena prueba de la presencia del congresista en la sesión, porque es anterior a su inicio, como se desprende del artículo 91 de la Ley 5 de 1992, que dispone la apertura solo cuando el Presidente emplea la fórmula “ábrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del día para la presente reunión".

En otras palabras, la respuesta al llamado a lista admite prueba en contrario, pues aunque el congresista registre su asistencia con otros medios probatorios puede acreditarse que se retiró del recinto.

Ahora bien, como el deber de presencia del congresista se mantiene a lo largo de toda la sesión (arts. 126 y 127 L.O.C), su asistencia al momento de votar, que se puede probar con los registros de voto (electrónico o manual) -el artículo 133 de la CN establece que salvo las excepciones legales la votación es nominal y pública-, constituye un hecho indicador de su presencia (arts. 240 y 242 del CGP) que, junto con otras pruebas, permite establecer su asistencia o, en su defecto, su inasistencia, si una vez atendió el llamado a lista se retiró del recinto, sin cumplir el deber de asistir a la votación de los asuntos del orden del día.

Claro está que como la causal de desinvestidura está determinada por la inasistencia del congresista a la plenaria y no por la falta de votación, es posible que se pruebe que el congresista estuvo presente en la sesión y, a pesar de ello, no votó.

En otros términos, aunque el elemento determinante de la causal de desinvestidura es la inasistencia y el congresista debe permanecer a lo largo de la sesión, si responde el llamado a lista o registra asistencia, esta circunstancia, en principio, acredita su presencia en la sesión, que puede ser desvirtuada con otros medios probatorios.

El votar permite inferir la asistencia del congresista. Ahora, como la causal de desinvestidura se configura por la inasistencia, la falta de votación no apareja la desinvestidura, pero sí sirve de hecho indicador de la ausencia del congresista.

De allí que el registro de la votación del congresista, cuando se realiza por el sistema nominal -que es la regla general porque las votaciones ordinarias o secretas son excepcionales- acredita su asistencia o en su defecto la inasistencia, sin perjuicio de que se pruebe en contrario.

De modo que como es deber del congresista asistir a toda la sesión en que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura y no solamente a parte de ella, si se prueba que el congresista solamente atiende el llamado a lista y luego se retira de la plenaria con ello incurre en la causal de desinvestidura. (…) (Se destaca).

De los apartes transcritos, se destaca que:

- En un momento dado, los registros de voto (electrónico o manual) pueden servir para verificar la asistencia del congresista a la sesión convocada para votar, es decir, que permiten establecer la asistencia o inasistencia del congresista, principalmente, en los casos en que simplemente atendió el llamado a lista.

- No obstante, eso no significa que la causal reproche la conducta de no votar. Si bien votar es indicativo de asistencia, el no votar no necesariamente indica ausencia, toda vez que la asistencia del congresista podría verificarse mediante la constatación de la presencia en la plenaria, sin perjuicio, claro está, de que pueda probarse lo contrario.

- La obligación del congresista no es asistir y votar todos los asuntos agendados para la sesión plenaria, toda vez que la inasistencia podría desvirtuarse por el hecho de haber votado alguno de los proyectos⁽³⁷⁾

- Por otra parte, el retiro injustificado del congresista de la sesión plenaria es una forma de inasistencia que se castiga con la pérdida de investidura a que alude el artículo 183-2 CP, por cuanto el retiro afecta el cumplimiento del objeto de la sesión: votar proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura, como ocurre cuando el congresista registra la asistencia y luego se retira sin ninguna justificación, tal como lo reafirmó recientemente la Sala Plena, en la mencionada sentencia del 27 de marzo de 2019.

La inasistencia así comprendida supone que el congresista no está presente en la sesión plenaria convocada para votar tales asuntos y así se afecta la formación de la voluntad democrática, que se consigue únicamente con la presencia y voto.

- De todos modos, son posibles los retiros temporales de la plenaria, siempre que no afecten los propósitos de la convocatoria.

Sobre el particular, la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura N° 9 explicó que el retiro injustificado, esto es, sin mediar excusa o justificación jurídicamente válida, configura la causal de pérdida de investidura en cuestión, pues se trata de asuntos que, de hecho, son anunciados con suficiente antelación para que el congresista los conozca y asista (inciso final del artículo 160 CP). Sin embargo, precisó que, dada la dinámica de la actividad parlamentaria, la permanencia en el recinto debe ser entendida de modo flexible, pues no es que se esté exigiendo que el congresista permanezca siempre en su curul”⁽³⁸⁾

En suma, si bien la conducta que se sanciona de los congresistas no es solamente no asistir al recinto del Congreso, sino, no participar en aquellas sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, acto legislativo o mociones de censura, en un sentido armónico debe entenderse que ella solamente se configura en aquellos casos en los que efectivamente no se asista, pues en el evento de que haya acudido a una parte y se observe que al menos votó uno de los proyectos, actos o mociones debatidos en la respectiva sesión, la inasistencia queda desvirtuada.

Así también lo ratifica la sentencia del Consejo de Estado emitida el 25 de abril de 2018⁽³⁹⁾ al precisar dentro de sus conclusiones que:

“5.2. La asistencia del congresista a las sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, no se cumple solo con el llamado a lista inicial, pues es necesaria su participación en las respectivas votaciones, como quiera que a través de ella se consolida la voluntad del Congreso de la República en el ejercicio del mandato principal que le han delegado los electores; sin embargo, no puede equipararse la palabra asistencia con permanencia sino con presencia, de donde se deduce que es posible que se presenten ausencias momentáneas que no pueden computarse como inasistencia, cuando con ellas no se desdibuja la función que le ha sido asignada al congresista”.

Ese proceso como hemos venido refiriendo, no solamente se materializa con el acto de ejercer la votación respectiva, sino también tomando otro tipo de decisiones, como por ejemplo intervenir, deliberar, contradecir y presentar proposiciones o adiciones a las mismas; éstos son hechos que demuestran una participación activa en las sesiones plenarias en las que se va a decidir, y que permiten de manera veraz demostrar la presencia o ausencia del congresista en la sesión plenaria. Ahora, si no se tiene plena prueba de ese hecho, el juez debe resolver cualquier duda en favor del congresista, cuya investidura se cuestiona.

Ciertamente, pensar de manera contraria sería realizar una interpretación extensiva de la norma y sería como pretender adicionar a la prohibición, aspectos no contemplados por el ordenamiento constitucional, como por ejemplo que la sola inasistencia del Congresista tipifica la conducta, o que se deben votar absolutamente todos los proyectos debatidos en todas y cada una de las sesiones de plenaria.

Argumentos como los anteriores vulneran los principios universales pro homine y pro libertatis, pues de las varias interpretaciones posibles estaríamos acogiendo las más restrictivas al ejercicio de los derechos fundamentales.

Así las cosas, es claro que esta prohibición se estableció para evitar que los Congresistas, registraran su ingreso a la plenaria y luego se retiraran del recinto, o simplemente no concurrieran a los debates ni a las votaciones que se realizan en las sesiones, que es una cosa totalmente diferente a aquella que ocurre cuando se asiste, se delibera o participa activamente en los debates y, se toma la decisión de abstenerse de votar determinados proyectos específicos.

De igual forma, para esta Procuraduría Delegada, de conformidad con la jurisprudencia reseñada, se tiene que la conducta de un congresista demandado por esta causal también estaría justificada en aquellos casos en donde en las sesiones plenarias se debatan y sometan a votación varios proyectos de ley, acto legislativo o mociones de censura y los Congresistas asisten, atienden el llamado de lista, permanecen en el debate y votan la mayoría de los proyectos debatidos, pero se abstienen (por algunas causas) de votar otros, ya que en estas condiciones no estaría demostrada la causal de pérdida de investidura, en tanto se cumplió el fin normativo consistente en participar en las votaciones de la respectiva sesión, lo cual no obliga a que sea en todas.

Diferencia entre votación nominal u ordinaria. Aspecto probatorio. Es importante recordar que el proceso de votación y su connotación depende de la respectiva naturaleza de la votación, esto es, si se trata de una votación nominal, ordinaria o secreta.

Ciertamente, en aquellos casos de una votación es nominal, donde el sentido individual del voto de cada congresista queda registrado, bien sea de forma manual o electrónica, en el acta de la respectiva sesión, siempre es posible conocer si un determinado senador o representante estuvo presente o no en la sesión durante la votación de un cierto proyecto de ley o de reforma constitucional.

En cambio, cuando la votación es ordinaria o secreta esa información no queda consignada en el acta, puesto que –sólo se registra si el proyecto se aprobó o no–, por lo que, si el congresista atendió el llamado a lista que se realiza al inicio de cada reunión con el fin de verificar el quórum constitucional⁽⁴⁰⁾ debe presumirse que asistió a toda la sesión, a menos de que exista una prueba idónea y confiable que demuestre lo contrario⁽⁴¹⁾.

Ahora, sobre el presupuesto contenido en la causal respecto de la naturaleza de la sesión en que se produjo la inasistencia, el Consejo de Estado ha concluido que, para efectos de analizar la pérdida de investidura, la palabra «inasistencia», debe articularse con la expresión «en las que se voten», por lo que, se hace indispensable determinar el tipo de votación realizada. De manera específica refirió:

«31. Recapitulando, la Sala precisa que, para efectos de analizar la pérdida de investidura, la palabra “inasistencia” debe articularse con la expresión “en las que se voten” que aparece en la misma norma y, para efectos probatorios es igualmente indispensable tomar en consideración el tipo de votación realizada: ordinaria, secreta o nominal. En consecuencia:

- La inasistencia no justificada al Congreso el número de veces exigida y con ocasión del tipo de situaciones constitucionalmente establecidas, conlleva la pérdida de investidura.

- Es deber del congresista asistir a toda la sesión en la que se voten proyectos de ley, de acto legislativo y mociones de censura, y no solamente a una parte de ella. Por lo tanto, si el congresista atiende el llamado a lista y posteriormente se ausenta del recinto legislativo, perderá la investidura, si este hecho se logra demostrar.

- Como los congresistas están legalmente obligados a votar, sin que autónomamente puedan abstenerse de hacerlo, por cuanto requieren autorización del presidente de la respectiva Corporación, la modalidad en la que se desarrolle la votación resulta útil y pertinente para efectos de demostrar si el congresista inasistió o no a la respectiva sesión o, al menos, a parte de ella.

- Así, cuando la votación se hace de forma nominal, la constatación de que el congresista participó en la decisión, es prueba suficiente de que asistió a la sesión, pues en Colombia está permitido el voto electrónico, pero no a distancia.

- En cambio, cuando la votación es ordinaria o secreta la inasistencia del congresista se traslapa con la de otros asistentes –las bancadas p.e.– que efectivamente votan, pues lo relevante es la obtención de las mayorías requeridas, pero no la indicación precisa de quiénes lo hicieron en uno u otro sentido.

- El acto consistente en atender el llamado a lista que se realiza al inicio de cada sesión con el fin de verificar el quórum constitucional hace presumir –en ausencia de prueba en contrario– la asistencia del congresista a la totalidad de la sesión.

- La inasistencia a seis reuniones plenarias en las que se voten mociones de censura, proyectos de ley o de actos legislativos, de manera ordinaria, o nominal puede llevar la pérdida de investidura del congresista, siempre que se demuestre aquella con los medios idóneos disponibles al efecto⁽⁴²⁾»

En ese orden de ideas, la conducta que se sanciona de los Congresistas no es solamente no asistir al recinto del Congreso, sino, registrarse y no participar en aquellos asuntos de la Plenaria en donde se voten proyectos de ley, acto legislativo o mociones de censura y en un sentido armónico debe entenderse que la causal se configura en aquellos casos en donde efectivamente no se asista o, que asistiendo, no se haya participado en el proceso de votación, máxime si se trata de votación nominal, sin desconocer que también los Congresistas pueden asistir y decidir apartarse de la votación de algunos asuntos y cuando ello sucede, tal circunstancia debe obedecer a razones justificadas, como por ejemplo, porque así lo dispuso la bancada a la cual pertenecen, hecho que a su vez debe quedar registrado en el acta de la sesión correspondiente.

2.3 (iii). 2 En cuanto al segundo elemento – “que la inasistencia ocurra en el mismo período de sesiones”

El artículo 138 de la Carta Política, en materia de sesiones del Congreso, su denominación y periodicidad, establece:

 “ARTICULO 138. El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio.

Si por cualquier causa no pudiere reunirse en las fechas indicadas, lo hará tan pronto como fuere posible, dentro de los períodos respectivos.

También se reunirá el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale.

En el curso de ellas sólo podrá ocuparse en los asuntos que el Gobierno someta a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo.”

Los artículos 142 y 143 ibídem, se pronuncian sobre la conformación por parte de cada cámara de las comisiones permanentes para tramitar en primer debate, los proyectos de acto legislativo o de ley, así como el derecho que tienen los congresistas de sesionar durante el receso para debatir asuntos que hayan quedado pendientes en el período.

“ARTICULO 142. Cada Cámara elegirá, para el respectivo período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley.

La ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que cada una deberá ocuparse.

Cuando sesionen conjuntamente las Comisiones Constitucionales Permanentes, el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las comisiones individualmente consideradas.

ARTICULO 143. El Senado de la República y la Cámara de Representantes podrán disponer que cualquiera de las comisiones permanentes sesione durante el receso, con el fin de debatir los asuntos que hubieren quedado pendientes en el período anterior, de realizar los estudios que la corporación respectiva determine y de preparar los proyectos que las Cámaras les encarguen.”

El artículo 85 de la Ley 5 de 1992, establece que las sesiones del Congreso se dividen en ordinarias, extraordinarias, especiales, permanentes y reservadas.

“ARTÍCULO 85. CLASES DE SESIONES. Las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones son públicas, con las limitaciones establecidas en el presente Reglamento.

Reglamentariamente se dividen en ordinarias, extraordinarias, especiales, permanentes y reservadas.

- Son sesiones ordinarias, las que se efectúan por derecho propio durante los días comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de diciembre y el 16 de marzo al 20 de junio, gozando las Cámaras de la plenitud de atribuciones constitucionales;

- Son sesiones extraordinarias, las que son convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas;

- Son sesiones especiales, las que por derecho propio convoca el Congreso, estando en receso, en virtud de los estados de excepción;

- Son sesiones permanentes, las que durante la última media hora de la sesión se decretan para continuar con el orden del día hasta finalizar el día, si fuere el caso; y

- Son sesiones reservadas, las contempladas en la Constitución⁽⁴³⁾  

El referente normativo en cita, permite arribar a las siguientes conclusiones:

- Las sesiones ordinarias son las que se llevan a cabo por derecho propio del Congreso en ejercicio pleno de sus atribuciones, durante los días comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de diciembre y el 16 de marzo al 20 de junio, de cada anualidad que corresponden al periodo legislativo que va del 20 de julio al 20 de junio de cada vigencia. Precisando que dos períodos de sesiones ordinarias componen una legislatura⁽⁴⁴⁾

- Las sesiones extraordinarias se realizan por iniciativa del ejecutivo. Consecuente con ello, el Congreso únicamente puede ocuparse del estudio y decisión de aquellos asuntos que el Presidente señale en el decreto convocatorio, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, aquel “podrá ejercer en todo tiempo”.

- Las sesiones especiales son que las que convoca el Congreso, por derecho propio, estando en receso, para el ejercicio del control respecto de los decretos expedidos por el presidente de la República en uso de las atribuciones extraordinarias que le confieren los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución (estados de excepción).

- Las sesiones permanentes son aquellas que se decretan para continuar con el orden del día hasta finalizarlo, en tanto que las reservadas, como su nombre lo indica, no son públicas y se constituyen para tratar asuntos que, por su complejidad o gravedad, requieren esa forma de sesión.

Dentro del contexto anotado, surge evidente que la inasistencia de los Congresistas a cualquiera de las sesiones antes referidas, resulta importante para establecer la configuración de la causal de pérdida de investidura, a condición sine qua non, que en ellas se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.

Se destaca además que las sesiones que se desarrollan en periodos legislativos ordinarios y extraordinarios no son acumulables y deben contabilizarse en forma independiente. Al respecto el Consejo de Estado⁽⁴⁵⁾, señaló:

 “(…) la Sala reitera lo dicho por la Sala Once Especial de Decisión, en el sentido de que la literalidad de la disposición constitucional impide acumular las inasistencias de las sesiones ordinarias con las sesiones extraordinarias, pues se trata de sesiones que el propio artículo 138 superior diferencia tanto en su elemento temporal como en lo referente a la convocatoria, es decir, las ordinarias se realizan por derecho propio mientras que las extraordinarias corresponden al llamamiento del Gobierno Nacional.

De igual manera, en razón a la naturaleza sancionatoria del proceso de pérdida de investidura, la causal sólo resulta pasible de análisis bajo un criterio restrictivo sin que sea posible aplicarla extensivamente a situaciones no previstas expresamente por el texto constitucional⁽⁴⁶⁾ Lo contrario vulneraría el principio de legalidad y por esta vía el derecho fundamental al debido proceso del artículo 29 constitucional.

Ahora bien, aunque no pueden sumarse las inasistencias de un período de sesiones ordinarias a un período de sesiones extraordinarias para efectos de determinar la pérdida de investidura por la causal analizada, si es posible contabilizar las inasistencias en un mismo período de sesiones, esto es, ordinarias u extraordinarias, de forma tal que si se alcanza el número de seis inasistencias a sesiones plenarias donde se voten proyectos de ley y/o de acto legislativo y/o mociones de censura, en forma independiente en cada uno de ello, el congresista puede perder la investidura.”

2.3 (iii). 3 En cuanto al tercer y cuarto elemento – “que las seis sesiones a las que deje de asistir sean reuniones plenarias; y que en ellas se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura”

Este precepto constitucional tiene sentido, ya que es en los proyectos de ley o de reforma constitucional, e incluso en los de control político para analizar mociones de censura, es donde se perfila la razón de ser y el funcionamiento mismo del órgano legislativo, por lo que entorpecer el desarrollo de dicha labor resulta sancionable con la pérdida de la investidura de quien incurra en esa conducta.

Recordemos que los proyectos de ley y de acto legislativo, si bien conforman una unidad, tienen diversos componentes, como lo son: i) el informe de ponencia, que es un elemento sustancial en la formación de la voluntad democrática de las Cámaras por cuanto contribuye a que los miembros del pleno de cada célula legislativa conozcan el tema global del proyecto de ley; ii) el articulado, comprendido por la parte dispositiva del proyecto, el cual puede ser modificado durante el trámite legislativo; iii) el título, que es otro componente especial del proyecto de ley ya que no solo lo identifica, sino que también define su contenido; iv) el informe de conciliación, que sirve para superar las diferencias que surgen de los textos aprobados en una y otra Cámara, ya que precisamente los proyectos pueden ser variados en el curso de cada uno de los debates suscitados al interior de las cámaras; y v) el informe de objeciones presidenciales que son la respuesta del órgano legislativo a los reparos que formula el Presidente de la República a los proyectos de ley, bien sea por razones de conveniencia o de inconstitucionalidad.

En sentencia proferida por el Consejo de Estado el 1 de junio de 2017⁽⁴⁷⁾ se hizo un detallado análisis sobre estas etapas.

Resaltamos que cada uno de los componentes previamente citados, se debate y se vota por separado conforme avanza su trámite en el Congreso, y de su aprobación o improbación depende que un determinado texto pueda llegar a convertirse en una ley de la República o en un acto reformatorio de la Constitución.

Por tal motivo, tal como lo ha indicado el Consejo de Estado⁽⁴⁸⁾ la diversidad de asuntos a que se ha hecho referencia, tiene enorme incidencia a efectos de estudiar si la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183-2 se configura o no, pues conforme a lo dicho, cabe concluir que los congresistas deben asistir a las sesiones plenarias en las que se voten todos ellos, con independencia de que hagan parte o no del mismo proyecto de ley o de acto legislativo.

Se insiste en que, al igual que el articulado y el título, los informes de ponencia, las proposiciones de archivo, los informes de conciliación y los informes de objeciones presidenciales, son parte inescindible del trámite de cualquier proyecto de ley, al punto de que si alguno de estos asuntos deja de someterse a votación, la iniciativa no podrá convertirse en ley de la República. Lo mismo puede predicarse respecto de los proyectos de acto legislativo, pero con la diferencia que éstos no admiten el trámite de objeciones presidenciales⁽⁴⁹⁾

Sobre el trámite de los impedimentos como parte de las discusiones de un proyecto de ley, el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo, indicó⁽⁵⁰⁾

“II.4.5.3.- Ahora bien, siendo los componentes relevantes para que un determinado texto pueda convertirse en una ley de la República o en un acto reformatorio de la Carta Política, el informe de ponencia, el articulado, las proposiciones, el título, el informe de conciliación y el informe de objeciones presidenciales, los cuales se debaten y votan por separado, el trámite y votación de impedimentos, entonces, no hace parte esencial de los proyectos de ley ni de los actos legislativos.

II.4.5.4.- En esa medida, una inasistencia a una sesión en la cual únicamente se hayan votado impedimentos no puede ser contabilizada como una de las inasistencias de que trata el numeral 2o del artículo 183 de la Constitución Política, porque en ella no se están votando proyectos de ley o de actos legislativos, compartiendo, de esta manera, el razonamiento expuesto por la Sala Diecisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura en la sentencia de 13 de noviembre de 2018⁽⁵¹⁾ en la medida en que como lo indica en la Sentencia C-1040 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, la tramitación de impedimentos y recusaciones se trata de una cuestión circunstancial e incidental dentro del trámite de leyes y actos legislativos⁽⁵²⁾ La Corte Constitucional, en la mencionada decisión judicial, subrayó lo siguiente:

«[…] De donde resulta que cuando el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, establece que ningún “proyecto de ley” será sometido a “votación” en sesión diferente a aquélla que previamente se haya anunciado, lo que quiere significar es que el anuncio tan sólo resulta exigible para la decisión definitiva mediante la cual se aprueba o no el texto de la ley, y por extensión de los actos legislativos, una vez haya culminado el debate parlamentario y, por ende, se encuentren debidamente resueltas todas aquellas materias que le resultan circunstanciales, como lo son la tramitación de los impedimentos y las recusaciones⁽⁵³⁾  

En conclusión, a juicio de esta Corporación, la exigencia del último inciso del artículo 160 del Texto Superior, se refiere en exclusiva al anuncio previo de la votación del proyecto, mediante la cual se resuelve la aprobación definitiva de un texto de ley o de reforma constitucional, sin que pueda llegar a resultar aplicable y menos aún exigible, para la resolución de los impedimentos o de cualquier otra cuestión incidental que se presente durante el desarrollo del proceso legislativo […]».

En cuanto a la moción de censura, según el artículo 29 de la Ley 5ª de 1992 se entiende como “el acto mediante el cual el Congreso en pleno, y por mayoría absoluta, reprocha la actuación de uno o varios Ministros del Despacho dando lugar a la separación de su cargo”, la cual corresponde a las facultades inherentes a cada Cámara, al tenor de lo dispuesto en los numerales 8⁽⁵⁴⁾ y 9⁽⁵⁵⁾ del artículo 135 de la Carta Política.

“ARTICULO 135. Son facultades de cada Cámara:

 (…)

8. Citar y requerir a los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Ministros, Superintendentes o Directores de Departamentos Administrativos no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva cámara, ésta podrá proponer moción de censura. Los Ministros, Superintendentes o Directores Administrativos deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la respectiva cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.

9. Proponer moción de censura respecto de los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la República. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Pronunciada una Cámara sobre la moción de censura su decisión inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma”

2.3 (iii). 4 En cuanto al quinto elemento – “Que la ausencia no esté justificada o no se haya producido por motivos de fuerza mayor”

Frente a este elemento, corresponde precisar que para que proceda la sanción por inasistencia a las sesiones plenarias aludidas, debe evaluarse la culpabilidad del demandado por tratarse de un régimen sancionatorio de carácter subjetivo⁽⁵⁶⁾

Recordemos que el carácter subjetivo de los regímenes sancionatorios, y en particular en los procesos de pérdida de investidura, ha sido un tema que ha adquirido bastante relevancia, a propósito de la sentencia SU-424 de 2016, y respecto de la cual, ha tenido la oportunidad la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de pronunciarse en diversas oportunidades.

Sobre este particular, de manera reciente se reiteró:

«En la sentencia SU-424 de 2016 invocada por el actor para sustentar el recurso extraordinario, la Corte Constitucional reafirmó el carácter sancionatorio de la pérdida de investidura y admitió la alternativa de estudiar el elemento subjetivo de la conducta del demandado en este tipo de procesos⁽⁵⁷⁾

Como parte de sus argumentos, la corporación resaltó que “[…] en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 Superior, por regla general, los procesos sancionadores proscriben la responsabilidad objetiva. En efecto, salvo algunos casos propios del derecho administrativo sancionador en los que aún se ha admitido la responsabilidad únicamente por el resultado, en los procesos que tienen por objeto reprochar y castigar la realización de una conducta prohibida o restringida, la valoración de la culpa es determinante e ineludible, pues no hay pena ni sanción sin culpa. En consecuencia, si el proceso de pérdida de investidura impone la sanción más gravosa para el ejercicio del derecho a ser elegido de un ciudadano y el derecho a elegir al candidato del electorado, tal es la prohibición vitalicia a aspirar a cargos de elección popular, es lógico entender que las garantías del debido proceso sancionador también deben ser aplicadas al proceso de pérdida de investidura. Luego, el principio de culpabilidad en el proceso de pérdida de investidura constituye una norma aplicable, de inevitable observancia”.

Posteriormente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación en sentencia de septiembre veintisiete (27) de 2016⁽⁵⁸⁾ también insistió en la naturaleza subjetiva del juicio de pérdida de investidura y subrayó que el análisis sobre la responsabilidad del demandado debe hacerse con base en la culpabilidad y en la determinación del elemento subjetivo de la conducta imputada en su contra.

Enfatizó que el proceso de “[…] la pérdida de la investidura es de naturaleza sancionatoria de régimen subjetivo y, por ende, regulado bajo un régimen de responsabilidad basado en la culpa […]”. Agregó que por esta razón “[…] corresponderá al juez de la pérdida de investidura hacer el análisis de la conducta del demandado para determinar si, pese a que se recorrió la descripción del supuesto descrito por el Constituyente –configuración de la causal de inhabilidad que es objetivo- existe una razón que permita concluir que no se lesionó la dignidad del cargo y el principio de representación que el Constituyente buscó proteger con la estructuración de la causal como constitutiva de la pérdida […]”, lo que significa, además, que “[…] en cada caso, deberá comprobarse la existencia del elemento de culpabilidad, por tratarse de un régimen sancionatorio de tipo subjetivo”.»⁽⁵⁹⁾

De conformidad con la jurisprudencia, se tiene que el juez del proceso de pérdida de investidura debe analizar la conducta del congresista demandado para establecer si existe alguna razón que justifique su inasistencia a las reuniones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, ya que la sanción no procede automáticamente; es decir, que el solo hecho de verificar la configuración de los primeros cuatro elementos que tipifican la causal, no es fundamento para decretar la pérdida de la investidura, toda vez que debe analizarse el elemento subjetivo para determinar si existen causas que justifiquen la inasistencia a las respectivas sesiones donde se votaron proyectos de ley, actos legislativo o mociones de censura.

El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de segunda instancia (7 de mayo de 2019) dentro del proceso de pérdida de investidura, Radicación No 11001031500020180233201, precisó el sentido y alcance de las excusas que permiten justificar la ausencia de los Congresistas, así como de la normatividad legal y reglamentaria que aplica para esta clase de eventos:

“(…) el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 establece las excusas que permiten justificar la ausencia del congresista a las sesiones. Además, el parágrafo de esa norma establece que las excusas por inasistencia serán enviadas a la comisión de acreditación documental de la respectiva cámara y que el dictamen que rinda será presentado ante la mesa directiva, que adoptará la decisión final.

A su turno, el artículo 271 ib. señala que la falta de asistencia de los congresistas a las sesiones, sin excusa válida, genera la no causación de salarios y prestaciones, sin perjuicio de la pérdida de investidura, si hubiere lugar a ello.

Ahora bien, en la Resolución 0665 del 23 de mayo de 2011⁽⁶⁰⁾ la Mesa Directiva de la Cámara reglamentó el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los representantes a la Cámara a las sesiones de la Corporación y el correspondiente descuento de nómina.

En razón a que en las salas especiales de pérdida de investidura no existía un criterio uniforme frente a la aplicación de la Resolución 0665 de 2011⁽⁶¹⁾ para los casos en los que el congresista, pese a asistir a la plenaria, se retira con excusa, por sentencia del 27 de marzo de 2019, la Sala Plena⁽⁶²⁾ unificó el criterio, en el sentido de que no existe vacío normativo, respecto del trámite de las incapacidades para justificar tanto la inasistencia como el retiro de los congresistas de las sesiones plenarias. Sin embargo, precisó que existen diferencias entre: (i) el procedimiento interno que se adelanta en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República para el trámite de las excusas, la declaratoria de inasistencia y los descuentos por nómina, y (ii) el trámite del proceso judicial de pérdida de investidura, por la causal del artículo 183-2 CP.

A juicio de la Sala Plena, el trámite de validación de las excusas es necesario para efectuar el descuento en nómina de los congresistas que no asisten a las sesiones, mientras que en el proceso de pérdida de investidura rige el principio de libertad probatoria, esto es, que cualquier medio de prueba puede ser utilizado para acreditar los hechos y circunstancias que son objeto de debate, siempre que se respeten las garantías constitucionales y los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad de la prueba, y que, de todos modos, corresponde al Consejo de Estado, en cada caso, evaluar si las pruebas permiten comprobar debidamente la incapacidad del congresista. Veamos:

II.5.6.25.- Al respecto se señala que si bien la Sala comparte el criterio consistente en que no existe vacío normativo en relación con el trámite de las incapacidades para justificar el retiro de las sesiones plenarias puesto que para el evento del retiro del congresista de la sesión debe ser aplicada la reglamentación existente para los casos de ausencias, contenido en las resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014, lo cierto es que no puede acompañar la tesis consistente en restar validez a las incapacidades que no han surtido este trámite en los procesos judiciales que se tramitan ante esta jurisdicción, dada la existencia del principio de libertad probatoria.

II.5.6.26.- Dicho lo anterior, la Sala, entonces, debe diferenciar el procedimiento interno que lleva a cabo tanto la Cámara de Representantes como el Senado de la República, en lo relacionado con el trámite de las excusas, la declaratoria de inasistencia y los descuentos por nómina, que resulta ser el objeto central de los actos administrativos precitados, y otro, totalmente distinto, el trámite de los procesos judiciales, como así lo dispone el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 al indicar que «[…] La falta de asistencia de los Congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes. Ello, sin perjuicio de la pérdida de la investidura cuando hubiere lugar […]».

II.5.6.27.- En relación con el primer aspecto, esto es, el trámite interno que llevan a cabo las respectivas cámaras para los descuentos por nómina, se precisa que la Resolución 132 de 2014 tiene por objeto reglamentar, precisamente, «[…] el procedimiento para el trámite de las excusas y descuentos de nómina de los Honorables Senadores de la República, por inasistencia a las sesiones de la Corporación […]».

II.5.6.28.- A su turno y como lo resalta la sentencia de primera instancia, la Resolución 665 de 23 de mayo de 2011 reglamentó «[…] “el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los Representantes a la Cámara a las sesiones de la Corporación y su correspondiente descuento en la nómina" […]».

II.5.6.29.- De la lectura del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 y de las resoluciones mencionadas, es posible colegir que la expedición de la incapacidad médica resulta ser la que da lugar a la aplicación del procedimiento previsto en las resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014.

II.5.6.30.- De lo anterior se infiere que está en la misma posición jurídica tanto quien no asiste a una sesión por incapacidad física como quien se retira de la misma por idéntica razón, pues en ambos casos, se reitera, se expidió una incapacidad. Ambas situaciones podrían constituir inasistencias de los congresistas, concepto al que aluden los actos administrativos mencionados (resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014).

II.5.6.31.- Para los eventos en los que se justifique un retiro de una sesión con una incapacidad médica, la misma deberá ser expedida por la entidad promotora de salud a la cual se encuentra afiliado el congresista o, en su defecto, podrá ser trascrita por aquellas o por los médicos de las respectivas cámaras y, las mismas deberán surtir el procedimiento que se encuentra previsto en las resoluciones precitadas.

II.5.6.32.- Por otro lado y en relación con el trámite de los procesos judiciales que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin perjuicio de lo anterior, es claro que se impone, como se advirtió líneas atrás, la libertad probatoria, por lo que cualquier medio de prueba puede ser empleado para acreditar hechos y circunstancias que son objeto de debate en los mismos, siempre que se respeten las garantías constitucionales y se cumplan los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad del medio de prueba⁽⁶³⁾  

II.5.6.33.- Esta Corporación ha indicado que según el principio de libertad probatoria: «[…] la parte está autorizada a hacer uso de cualquiera de los medios de prueba previstos en dicha normativa e incluso, de cualquier otro innominado que tenga la potencialidad de dar fe sobre el acaecimiento del hecho. Sin embargo, en algunas ocasiones, para privilegiar derechos o intereses superiores, la ley prohíbe el uso de algunos de ellos dentro de determinados procesos judiciales […]»⁽⁶⁴⁾

II.5.6.34.- Si se revisan los artículos 183-2 de la Constitución Política y el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, ninguna de ellas impone la restricción consistente en que solo pueda acreditarse el hecho de encontrarse incapacitado para desarrollar una labor, con un documento [incapacidad] que haya sido refrendado por una entidad promotora de salud o una administradora de riesgos laborales, como tampoco, que se haya surtido el trámite interno previsto en las Resoluciones expedidas por las cámaras.

II.5.6.35.- El artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 no establece un medio probatorio especial para comprobar la incapacidad física, por lo que, siguiendo el principio de libertad probatoria, en los procesos judiciales podrá ser empleado cualquier medio de prueba para acreditarla.

II.5.6.36.- La norma es de tal amplitud que sólo exige que la situación de enfermedad o de padecimiento físico esté debidamente comprobada, lo que es posible acreditar acudiendo a los medios probatorios enunciados y regulados en el CGP e incluso a otros que no se encuentren previstos en esa normatividad, conforme lo prevé el artículo 165 del CGP.

II.5.6.37.- Como se indicó anteriormente, el procedimiento de trascripción de incapacidades no se encuentra regulado y se desarrolla bajo las orientaciones de las entidades promotoras de salud, en la medida en que son ellas las que tienen a cargo el reconocimiento de la prestación que implica la incapacidad.

II.5.6.38.- De manera similar, el Congreso de la República reguló internamente el procedimiento para descuentos de nómina por inasistencias, precisamente porque debe velar porque el pago de los salarios a los congresistas responda efectivamente a las sesiones a las cuales han comparecido, pero los actos administrativos en los que está contenido dicho procedimiento no tienen el alcance que pretende darle la Sala Primera de Decisión de Pérdida de Investidura consistente establecer un único medio idóneo para acreditar debidamente la situación de incapacidad física.

II.5.6.39.- La tesis expuesta, distinta de la compartida por la Sala Primera de Decisión de Pérdida de Investidura, protege en mejor forma las garantías propias del debido proceso, en particular, el derecho de defensa, esto es, el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable, lo que implica la facultad de pedir y allegar pruebas⁽⁶⁵⁾ máxime si tenemos en cuenta la grave afectación que para los derechos políticos implica ser despojado de la investidura de Senador de la República o de Representante a la Cámara.

II.5.6.40.- El anterior planteamiento le permite al juez de lo contencioso administrativo, siguiendo los dictados de la sana crítica, en los que «[…] se conjugan “las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez” […]»⁽⁶⁶⁾–, tener libertad de evaluar las pruebas que se alleguen al proceso judicial y que busquen acreditar una situación de incapacidad física, conforme lo tiene previsto el artículo 176 del CGP, norma que obliga a los jueces a evaluar las pruebas en su conjunto y de acuerdo con las reglas anteriormente señaladas.

II.5.6.41.- La Sala debe resaltar que una de las alternativas, no la única, mediante las cuales resulta posible probar debidamente la situación de incapacidad física de un congresista es aportar los documentos a los que se refieren las resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014 o en aquellos actos administrativos que se expidan en el futuro por parte de las cámaras como consecuencia de los diferentes exhortos enviados por las distintas Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura de esta Corporación.

II.5.6.42.- Pero inclusive, en este evento, el juez contencioso administrativo debe, en los términos del artículo 176 del CGP, evaluar la totalidad de las pruebas en conjunto bajo la persuasión racional y exponer razonadamente el mérito que les asigna, por lo que tampoco puede entenderse que el hecho de haber surtido el trámite previsto en dichos actos administrativos y aportar los documentos allí indicados, en sí mismo, permita señalar que en todos los casos, la incapacidad se encuentre debidamente comprobada.

II.5.6.43.- Será esta jurisdicción, en cada caso concreto, atendiendo el principio de libertad probatoria y la libre apreciación de la prueba mediante la persuasión racional, la que deberá evaluar si las pruebas allegadas al expediente, cualquiera que ellas sean, permiten comprobar debidamente la incapacidad física de un congresista.”

Sobre el tema de las excusas también se tiene que, el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 consagra que los congresistas pueden justificar su inasistencia mediante incapacidad física debidamente comprobada, el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso, o la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente la respectiva corporación, en los casos indicados en el reglamento de la misma.

“ARTÍCULO 90. EXCUSAS ACEPTABLES. Son excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos:

1. La incapacidad física debidamente comprobada.

2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso.

3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

PARÁGRAFO. Las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo 60 de este Reglamento. Su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley”

En la sentencia emitida por el Consejo de Estado del 27 de marzo de 2019, ya varias veces citada, al respecto se aludió lo siguiente:

“II.5.6.3.- Conviene, entonces, precisar el alcance de la expresión «[…] incapacidad física debidamente comprobada […]». El diccionario de la Real Academia la Lengua Española, luego de definir el concepto de incapacidad, se refiere al de incapacidad laboral, señalando que es «[…] una situación de enfermedad o de padecimiento físico o psíquico que impide a una persona, de manera transitoria o definitiva, realizar una actividad profesional y que normalmente da derecho a una prestación de la seguridad social […]».

II.5.6.4.- El artículo 206 de la Ley 100 de 1993, al referirse a las incapacidades señaló que para los afiliados de que trata el literal a) del artículo 157 ⁽⁶⁷⁾ el régimen contributivo reconocerá, a través de las entidades promotoras de salud, las incapacidades generadas en enfermedad general, de conformidad con las disposiciones legales vigentes.

II.5.6.5.- El artículo 121 del Decreto Ley 019 de 2012, destaca que el trámite para el reconocimiento de incapacidades por enfermedad general y licencias de maternidad o paternidad a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, deberá ser adelantado, por el empleador ante las entidades promotoras de salud de manera directa y, en consecuencia, en ningún caso puede ser trasladado al afiliado el trámite para la obtención de dicho reconocimiento. Agrega el artículo que, para efectos laborales, será obligación de los afiliados informar al empleador sobre la expedición de una incapacidad o licencia.

II.5.6.6.- La regla general, entonces, es que la incapacidad sea reconocida por las entidades promotoras de salud, una vez esta es expedida por un profesional de la salud adscrito o perteneciente a aquella. Es así que, en el caso en que sea expedida por una institución o profesional de la salud ajena a la entidad promotora de salud, la incapacidad deberá ser trascrita.

II.5.6.7.- Cabe resaltar que no existe una disposición legal que regule de forma expresa lo que constituye la trascripción de incapacidades, no obstante, se ha entendido el mismo como «[…] aquel trámite en virtud del cual la EPS traslada al formato oficial de la entidad el certificado expedido por el odontólogo o médico en ejercicio legal de su profesión, pero no autorizado por la Entidad Promotora de Salud para hacerlo […]»⁽⁶⁸⁾  

II.5.6.8.- Se debe poner de relieve que el trámite de trascripción no es solo un requisito de carácter formal, pues tal como lo indican las mismas entidades promotoras de salud, la trascripción permite validar, en términos técnicos y médicos, la pertinencia de generar una incapacidad expedida al afiliado⁽⁶⁹⁾  

II.5.6.9.- Si la entidad promotora de salud decide transcribir la incapacidad emitida por una institución ajena a su red de prestadores de servicios, estará obligada a reconocer la prestación económica que de ella derive, en la medida en que haya cotizado en los términos previstos en el artículo 81 del Decreto 2353 de 2013⁽⁷⁰⁾

Artículo 81 Decreto 2353 de 2015 compilado en el Decreto 780 de 6 de mayo de 2016”⁽⁷¹⁾.

Ahora bien, se ha dicho que son situaciones diferentes el hecho de que un congresista no asista a la sesión, a la circunstancia por la cual, asiste pero se retira a causa de un tema médico. Al respecto la sentencia del Consejo de Estado del 27 de junio de 2018, varias veces citada, aclaró esta situación reiterando que tanto en uno como en otro caso, si media excusa médica avalada al interior del Congreso o una incapacidad de la EPS, o del médico del Congreso o de un médico particular, que la sustente, queda justificada la inasistencia, debido a la libertad probatoria que existe para valorar esa prueba, para el efecto, basta revisar lo señalado en la sentencia aludida así:

“II.5.6.22.- En la sentencia de 27 de agosto de 2018, la Sala Cuarta Especial de Decisión de Pérdida de Investidura⁽⁷²⁾ se expuso con suficiencia la mencionada tesis, al manifestar:

«[…] Pues bien, la Sala advierte que la regulación de la Resolución 0655 de 2011, expedida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes hace referencia a los eventos en que el congresista no asiste a la sesión y al trámite que deben adelantar los Representantes a la Cámara para justificar su inasistencia y el procedimiento que se surte en la Comisión de Acreditación Documental y la Mesa Directiva de la Corporación para determinar la validez de la excusa presentada por el congresista.

En estas condiciones, el trámite descrito en la Resolución 0655 de 2011 no regula de manera específica uno de los eventos que se presenta en el caso objeto de análisis, esto es, cuando los Representantes a la Cámara se registran en la sesión, pero posteriormente se retiran y no participan en la misma.

[…]

Ese mismo aspecto -pero en relación con el Senado de la República- fue advertido por la Sala Doce Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, en la sentencia del 20 de junio de 2018⁽⁷³⁾ al analizar la Resolución 132 del 25 de febrero de 2014 de la Mesa Directiva del Senado de la República “por medio de la cual se reglamenta el procedimiento para el trámite de las excusas y descuentos en nómina de los Honorables Senadores de la República, por inasistencia a las sesiones de la Corporación”, razón por la cual se hizo un exhorto en la parte resolutiva de la mencionada sentencia para que los secretarios de las cámaras relacionen por escrito con destino a la Comisión de Acreditación Documental, los parlamentarios que no concurrieron a las sesiones ni participaron en la votación de proyectos de ley y/o acto legislativo y mociones de censura.

En esta oportunidad, la Sala además echa de menos otro elemento en la regulación del trámite para justificar las inasistencias por incapacidad física, y es el relacionado con el plazo que tienen los Representantes a la Cámara para presentar las excusas ante la respectiva Comisión de Acreditación Documental y para transcribir las incapacidades expedidas por médicos particulares⁽⁷⁴⁾

En esas condiciones, la Sala considera necesario remitir copia de esta sentencia y exhortar al señor Presidente de la Cámara de Representantes para que adopte las medidas necesarias para garantizar que: i) los Secretarios de las Comisiones Constitucionales y el Subsecretario General de la Cámara de Representantes cumplan con lo previsto en los artículos 90 y 300 de la Ley 5ª de 1992, en el sentido de relacionar por escrito, después de cada sesión y con destino a la Comisión de Acreditación Documental, los Representantes a la Cámara que, a pesar de haberse registrado al inicio de la sesión, no hayan participado en la votación de los proyectos de ley y/o actos legislativos o mociones de censura, ii) se establezca un término para que los Representantes a la Cámara presenten las incapacidades ante la Comisión de Acreditación Documental cuando se retiran de la sesión y iii) se establezca un término para la transcripción de las incapacidades que sean expedidas por un médico particular, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 4o de la Resolución 0655 de 2011, expedida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes […]».

II.5.6.23.- Dicho lo anterior, la sentencia de primera instancia consideró que no existía vacío normativo alguno tratándose de las excusas presentadas por los congresistas para los retiros por motivos de salud.

II.5.6.24.- En la providencia judicial se señaló que no existe diferencia entre el congresista que no asiste a la sesión por encontrarse incapacitado y aquel que contesta el llamado a lista y se retira por motivos de salud, estimando, en consecuencia, y a manera de jurisprudencia anunciada, no aplicable al presente asunto, que las incapacidades médicas que no se han sometido al procedimiento previsto en las resoluciones 665 de 2011 y 132 de 2014, no serían válidas, por lo que la omisión de la trascripción de las incapacidades no podrá ser alegada válidamente para justificar la inasistencia o el retiro del congresistas.

II.5.6.25.- Al respecto se señala que si bien la Sala comparte el criterio consistente en que no existe vacío normativo en relación con el trámite de las incapacidades para justificar el retiro de las sesiones plenarias puesto que para el evento del retiro del congresista de la sesión debe ser aplicada la reglamentación existente para los casos de ausencias, contenido en las resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014, lo cierto es que no puede acompañar la tesis consistente en restar validez a las incapacidades que no han surtido este trámite en los procesos judiciales que se tramitan ante esta jurisdicción, dada la existencia del principio de libertad probatoria.

Entonces, desde el punto de vista legal y reglamentario se tiene que, si la excusa que presenta el congresista es aceptada por la Comisión de Acreditación y luego es avalada por la Mesa Directiva de la respetiva Cámara, no se configura la pérdida de investidura por esta causa, ya que esa situación desvirtúa el hecho de la falta de justificación; pero incluso, aunque no existan tales avales por parte de los órganos referidos, las excusas que tengan respaldo en una justa causa debidamente soportada, como lo señala el artículo 9 de la Resolución 665 de 2011 para Cámara de Representantes, así como la respectiva reglamentación para Senado, resultan válidas demostrar, en procesos de pérdida de investidura, que la ausencia ha sido justificada.

Por tal virtud, la Delegada concluye, atendiendo al desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado, que la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2o del artículo 183 de la Constitución Política, se configura cuando el congresista no asiste a seis sesiones de plenaria en cada periodo legislativo donde se voten proyectos de acto legislativo, de ley o se cite a mociones de censura, siempre que no las justifique o en aquellos eventos en los que se presenta y contesta el llamado a lista, pero no vota porque no logra demostrar que desplegó actividades inherentes al ejercicio de la función legislativa, esto es votando por lo menos alguno de los proyectos y/o participando en forma activa en los debates; precisando además que ello ocurra básicamente en las votaciones nominales, pues en las ordinarias a las que atendió el llamado a lista, se presume su asistencia y en consecuencia su permanencia a la sesión.

Adicionalmente, el Despacho denota que en aquellos eventos en que el congresista quiera justificar la inasistencia mediante incapacidad médica, según lo normado en la Ley 5 de 1992 y en el reglamento respectivo de cada cámara, debe aportarla a la Subdirección Administrativa o a la Comisión de Verificación para que se dé el trámite correspondiente, siendo del caso aclarar que jurisprudencialmente se ha dicho que si no se surte, a pesar de haberla presentado, en todo caso queda eximido de responsabilidad porque el contenido de la excusa expedida ofrece toda credibilidad, salvo prueba en contrario.

2.4. CASO CONCRETO - HECHOS PROBADOS y ANÁLISIS

2.4 (i) La condición de Representante a la Cámara del ciudadano Julián Bedoya Pulgarín, se encuentra debidamente acreditada con (i) el acta de escrutinio de 22 de marzo de 2014 del Consejo Nacional Electoral, que declaró su elección como Representante a la Cámara para el periodo constitucional 2014-2018, por la circunscripción departamental de Antioquia y a nombre del Partido Liberal Colombiano⁽⁷⁵⁾ (ii) la Gaceta del Congreso 416 - 2014, contentiva del Acta de Congreso en Pleno de 20 de julio de 2014, correspondiente a la instalación y posesión para el período constitucional 2014-2018, de los Senadores y Representantes, entre ellos, el Representante Julián Bedoya Pulgarín⁽⁷⁶⁾ y (iii) el Formulario E-26 CA de la Organización Electoral, contentivo del resultado de escrutinio - elecciones de 9 de marzo de 2014, en el cual obra la declaratoria de elección de Julián Bedoya Pulgarin - Representante a la Cámara por el departamento de Antioquia para el periodo 2014-2018, por el partido Liberal Colombiano.⁽⁷⁷⁾

2.4 (ii) Sobre las circunstancias acerca de las cuales las partes difieren en torno a los presupuestos de la causal invocada para configurar la pérdida de investidura, se cuenta con el siguiente material probatorio:

2.4 (ii). 1 Gacetas del Congreso⁽⁷⁸⁾ que en copia digital fueron aportadas con la demanda, respecto de las cuales precisa esta Agencia Fiscal que se elaboró un cuadro en el cual se relaciona (i) el período legislativo (ii) el número de gaceta y fecha, (iii) el acta de plenaria y fecha, (iv) el tipo de sesión, (v) asistencia (electrónica, manual, ausente), (vi) clase de votación (nominal, ordinaria), (vii) la actividad de cada una de las sesiones, y (viii) la actuación del Representante Julián Bedoya Pulgarín, información que obra como anexo 1 del presente concepto y hace parte integral del mismo. Se destacan los siguientes aspectos:

LEGISLATURA 2015-2016- PRIMER PERIODO ORDINARIO - DEL 20 DE JULIO AL 16 DE DICIEMBRE 2015

El Ministerio Público, advierte que en principio, y sin entrar a analizar las otras pruebas decretadas y practicadas en el proceso, se presumiría que el Representante a la Cámara Julián Bedoya Pulgarín, durante el primer período ordinario de la legislatura 2015-2016, dejó de asistir a ocho (8) sesiones plenarias, en las que se votaron proyectos de acto de legislativo y de ley, correspondientes a las siguientes actas de plenaria y sus respectivas fechas:

- Acta de Plenaria No 79, Sesión de fecha 4 de agosto de 2015⁽⁷⁹⁾

- Acta de Plenaria No 83, Sesión de fecha 18 de agosto de 2015⁽⁸⁰⁾

- Acta de Plenaria No 85, Sesión de fecha 25 de agosto de 2015⁽⁸¹⁾

- Acta de Plenaria No 88, Sesión de fecha 8 de septiembre de 2015⁽⁸²⁾

- Acta de Plenaria No 99, Sesión de fecha 27 de octubre de 2015⁽⁸³⁾

- Acta de Plenaria No 104, Sesión de fecha 11 de noviembre de 2015⁽⁸⁴⁾

- Acta de Plenaria No 107, Sesión de fecha 1 de diciembre de 2015⁽⁸⁵⁾

- Acta de Plenaria No 110, Sesión de fecha 9 de diciembre de 2015⁽⁸⁶⁾

Se destaca que en todas y cada una de las referidas sesiones, si bien el demandado se registró al inicio de cada sesión, lo cierto es que durante su desarrollo no se advierte ninguna clase de intervención en la deliberación de los asuntos sometidos a discusión en materia de actos legislativos o proyectos de ley, como tampoco en las votaciones nominales que para tales efectos se llevaron a cabo en cada una de las sesiones plenarias antes relacionadas.

LEGISLATURA 2016-2017- PRIMER PERIODO ORDINARIO - DEL 20 DE JULIO AL 16 DE DICIEMBRE DE 2016.

El Ministerio Público, advierte que en principio y sin entrar a analizar las otras pruebas decretadas y practicadas en el proceso, se presumiría que el Representante a la Cámara Julián Bedoya Pulgarín, durante el primer período ordinario de la legislatura 2016-2017, dejó de asistir a nueve (9) sesiones plenarias, en las que se votaron Proyectos de Ley y de acto legislativo, correspondientes a las siguientes actas de plenaria y sus respectivas fechas:

- Acta de Plenaria No 155, Sesión de fecha 2 de agosto de 2016⁽⁸⁷⁾

- Acta de Plenaria No 157, Sesión de fecha 9 de agosto de 2016⁽⁸⁸⁾

- Acta de Plenaria No 161, Sesión de fecha 23 de agosto de 2016⁽⁸⁹⁾

- Acta de Plenaria No 162, Sesión de fecha 24 de agosto de 2016⁽⁹⁰⁾

- Acta de Plenaria No 164, Sesión de fecha 30 de agosto de 2016⁽⁹¹⁾

- Acta de Plenaria No 166, Sesión de fecha 12 de septiembre de 2016⁽⁹²⁾

- Acta de Plenaria No 167, Sesión de fecha 13 de septiembre de 2016⁽⁹³⁾

- Acta de Plenaria No 178, Sesión de fecha 8 de noviembre de 2016⁽⁹⁴⁾

- Acta de Plenaria No 185, Sesión de fecha 29 de noviembre de 2016⁽⁹⁵⁾

Observa el Ministerio Público, que en la sesión de 8 de noviembre de 2016, el demandado hace parte de la lista de los Congresistas “Ausentes - sin excusa”, en cuanto a las demás sesiones, se observa que se registró al inicio de cada una de ellas, sin embargo durante el desarrollo de las mismas, no se advierte ninguna clase de intervención en la deliberación de los asuntos sometidos a discusión en materia de actos legislativos o proyectos de ley, como tampoco en las votaciones nominales que para tales efectos se llevaron a cabo en cada una de las sesiones plenarias antes relacionadas.

Cabe en todo caso destacar que frente a la inasistencia que se aduce en la demanda respecto de las sesiones plenarias de 26 de julio y 15 de diciembre de 2016, no aplica la causal invocada, pues en su desarrollo no se votaron proyectos de ley o de acto legislativo.

LEGISLATURA 2017-2018- PRIMER PERIODO ORDINARIO – DEL 20 DE JULIO AL 16 DE DICIEMBRE DE 2017.

El Ministerio Público, advierte, que en principio, y sin entrar a analizar las otras pruebas decretadas y practicadas en el proceso, se presumiría que el Representante a la Cámara Julián Bedoya Pulgarín, durante el primer período ordinario de la legislatura 2017-2018, dejó de asistir a dieciocho (18) sesiones plenarias, en las que se votaron Proyectos de Ley y de acto legislativo, correspondientes a las siguientes actas de plenaria y sus respectivas fechas:

- Acta de Plenaria No 232, Sesión de fecha 1 de agosto de 2017⁽⁹⁶⁾

- Acta de Plenaria No 234, Sesión de fecha 8 de agosto de 2017⁽⁹⁷⁾

- Acta de Plenaria No 237, Sesión de fecha 16 de agosto de 2017⁽⁹⁸⁾

- Acta de Plenaria No 238, Sesión de fecha 22 de agosto de 2017⁽⁹⁹⁾

- Acta de Plenaria No 243, Sesión de fecha 12 de septiembre de 2017⁽¹⁰⁰⁾

- Acta de Plenaria No 245, Sesión de fecha 19 de septiembre de 2017⁽¹⁰¹⁾

- Acta de Plenaria No 247, Sesión de fecha 26 de septiembre de 2017⁽¹⁰²⁾

- Acta de Plenaria No 257, Sesión de fecha 7 de noviembre de 2017⁽¹⁰³⁾

- Acta de Plenaria No 258, Sesión de fecha 8 de noviembre de 2017⁽¹⁰⁴⁾

- Acta de Plenaria No 259, Sesión de fecha 9 de noviembre de 2017⁽¹⁰⁵⁾

- Acta de Plenaria No 260, Sesión de fecha 14 de noviembre de 2017⁽¹⁰⁶⁾

- Acta de Plenaria No 261, Sesión de fecha 15 de noviembre de 2017⁽¹⁰⁷⁾

- Acta de Plenaria No 263, Sesión de fecha 20 de noviembre de 2017⁽¹⁰⁸⁾

- Acta de Plenaria No 264, Sesión de fecha 21 de noviembre de 2017⁽¹⁰⁹⁾

- Acta de Plenaria No 265, Sesión de fecha 22 de noviembre de 2017⁽¹¹⁰⁾

- Acta de Plenaria No 266, Sesión de fecha 23 de noviembre de 2017⁽¹¹¹⁾

- Acta de Plenaria No 270, Sesión de fecha 5 de diciembre de 2017⁽¹¹²⁾

- Acta de Plenaria No 274, Sesión de fecha 14 de diciembre de 2017⁽¹¹³⁾

Se destaca que en todas y cada una de las referidas sesiones, si bien el demandado se registró al inicio de cada sesión, lo cierto es que durante su desarrollo no se advierte ninguna clase de intervención en la deliberación de los asuntos sometidos a discusión en materia de proyectos de ley o de actos legislativos, como tampoco en las votaciones nominales que para tales efectos se llevaron a cabo en cada una de las sesiones plenarias antes relacionadas.

Se advierte que frente a la inasistencia que se aduce en la demanda respecto de las sesiones plenarias de 27 de septiembre y 11 de octubre de 2017, no aplica la causal invocada, pues en su desarrollo no se votaron proyectos de acto legislativo o de ley, como tampoco mociones de censura.

2.4 (ii).2 Copia simple de certificados de incapacidades médicas otorgadas al ex Representante a la Cámara Julián Bedoya Pulgarín, las cuales se relacionan a continuación:

FECHA DE EXPEDICIÓNAño-mes-día	DIAGNÓSTICO	DÍAS DE INCAPACIDAD	MÉDICO DEL CONGRESO O PARTICULAR
2015-08-04(114)	E.D.A	1	Congreso (Juan Saab)
2015-08-18(115)	Ilegible	1	Congreso (Juan Saab)
2015-08-25(116)	Colón (…)	1	Congreso(Juan Saab)
2016-11-08(117)	Crisis de colon irritable	1	Juan Guillermo Tamayo (Médico Internista) Transcripción (Rodrigo Botero Moreno -Medico Congreso)(118)
2016-11-29(119)	Gastritis	1	Congreso(Juan Saab)
2016-12-15(120)	Amigdalitis	1	Congreso(Juan Saab)
2017-08-08(121)	Gastritis Aguda	1	Transcripción(Juan Saab – Médico del Congreso)
2017-08-22(122)	Ilegible	2	Transcripción(Juan Saab – Médico del Congreso)
2017-09-19(123)	Ilegible	1	Juan Saab (Médico del Congreso)
2017-10-11(124)	Síndrome Viral agudo	1	Juan Saab (Médico del Congreso
2017-11-07(125)	Colon irritable	1	Juan Saab (Médico del Congreso)
2017-11-14(126)	Síndrome de colon irritable	1	Juan Saab (Médico del Congreso)
2017-12-05(127)	Reflujo (…)	1	Juan Saab (Médico del Congreso)
2017-12-14(128)	Gastroenteritis viral	1	Transcripción(Juan Saab – Médico del Congreso)

Soportes documentales que pueden ser estimados como prueba, pues si bien fueron allegados en copia o fotocopia, lo cierto es que han obrado en el proceso desde el momento de la contestación de la demanda y por consiguiente han surtido el principio de contradicción, sin que la parte solicitante las hubiese tachado de falsedad⁽¹²⁹⁾

2.4 (ii).3 Oficio No CAD-004-2018 de fecha 27 de agosto de 2018, suscrito por el Secretario de Acreditación Documental mediante el cual remite al Subsecretario General de la Cámara de Representantes las respectivas actas de acreditación que certifican que el Dr. Julián Bedoya Pulgarín allegó excusas válidas correspondientes a las sesiones plenarias de 30 de marzo, 8 de noviembre de 2016; 9 de marzo, 25 de julio, 8 de agosto, 22 de agosto, 23 de agosto, 14 de noviembre y 14 de diciembre de 2017⁽¹³⁰⁾

2.4 (ii).4 Para corroborar en parte lo anotado en precedencia, se allegó en copia auténtica las actas No 39 de 2017⁽¹³¹⁾ No 46 o 45 (sic) de 2017⁽¹³²⁾ correspondientes al estudio y dictamen de las excusas de inasistencia a sesiones plenarias presentadas ante la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes, ello de conformidad con lo establecido en el artículo 90 de la Ley 5 de 1992.

2.4 (ii).5 Comunicación de 6 de septiembre de 2018 suscrita por el Secretario de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes mediante la cual informa entre otros asuntos, que el Representante Bedoya Pulgarín presentó excusas médicas y constancias de retiro para ausentarse de las sesiones plenarias con el fin de cumplir funciones misionales en su condición de Presidente y Representante investigador de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, las cuales fueron consideradas válidas por la Comisión de Acreditación⁽¹³³⁾ Para tal efecto presenta un cuadro en el cual se relacionan las referidas excusas⁽¹³⁴⁾ de las que se destacan las correspondientes a las fechas de sesiones plenarias que se cuestionan en la demanda:

EXCUSAS EN LA ASISTENCIA DE SESIÓN PLENARIA PERÍODO CONSTITUCIONAL 2014-2018 H.R JULIAN BEDOYA PULGARIN

FECHA	REGISTRO DE ARCHIVO	FOLIOS	OBSERVACIONES
(…)	(…)	(…)	(…)
4 agosto 2015	Carpeta #18 caja 03-2015	F 58A-59B	Presentó excusa médica retiro sesión plenaria
18 agosto 2015	Carpeta #19 caja 03-2015	FL 61A-61B	Presentó excusa médica retiro sesión plenaria
25 agosto 2015	Carpeta # 20 (…)	FL 94A-94B	Presentó excusa médica retiro sesión plenaria
8 septiembre 2015	Carpeta # 21 (…)	FL 88A-88B-88C	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria
1 diciembre 2015	Carpeta # 29 (…)	FL512A-512B-512C	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria
9 diciembre 2015	Carpeta # 32 (…)	FL 72ª-72B	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria

(…)

TERCER PERIODO LEGISLATIVO

FECHA	REGISTRO DE ARCHIVO	FOLIOS	OBSERVACIONES
26 julio 2016	Carpeta # 72 (…)	FL 58A-58B	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria
2 agosto 2016	Carpeta # 72 caja 11-2016	F 147A-147B	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria.
9 agosto 2016	Carpeta # 72 caja (…)	F 200A-200B	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria
29 noviembre 2016	Carpeta # 84 caja 12	FL 382A-382B	Presentó excusa médica retiro sesión plenaria
15 diciembre 2016	Carpeta # 87 caja 1 (…)	FL 922A 922B	Presentó excusa médica retiro sesión plenaria

CUARTO PERIODO LEGISLATIVO

FECHA	REGISTRO DE ARCHIVO	FOLIOS	OBSERVACIONES
1 agosto 2017	Carpeta #21 caja 04	Fl 28A-28B	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria.
16 agosto 2017			Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria.
12 septiembre 2017	Carpeta #6 caja 02	FL 129A 129B	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria.
19 septiembre 2017	Carpeta # 6 caja 2 -2018	FL 203A-203B	Presentó excusa medica retiro sesión plenaria
26 septiembre 2017	Carpeta # 7 caja 2-2018	FL 99A-99B 99 C	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria
27 septiembre 2017	Carpeta 07 caja 2	Fl 199A-199B	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria.
11 octubre 2017	Carpeta 09 Caja 2-2018	FL 115A-115B	Presentó excusa médica retiro sesión plenaria
7 noviembre 2017	Carpeta #11 caja 03-2018	FL 109A-109B	Presentó excusa médica retiro sesión plenaria
8 noviembre 2017	Carpeta 11 caja 03-2018	FL 138A-138B	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria
9 noviembre 2017	Carpeta 11 Caja 03-2018	FL 192	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria
15 noviembre 2017	Carpeta 12 Caja 03-2018	FL 246A- 246B	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria
20 noviembre 2017	Carpeta 12 Caja 03-2018	FL 368A-368B	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria
21 noviembre 2017	Carpeta 13 caja 3-2018	FL 395A-395B	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria.
22 noviembre 2017	Carpeta 13 caja 03-2018	FL 426ª-426b	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria.
23 noviembre 2017	Carpeta 13 caja 03-2018	FL 474A-474B-474C	Excusa retiro sesión plenaria funciones misionales Comisión de Investigaciones sesión plenaria
5 diciembre 2017	Carpeta 16 Caja o4-2018	FL 62A-62B	Presentó excusa médica retiro sesión plenaria

2.4 (ii).6 Comunicaciones suscritas por Yolanda Duque Naranjo – Subsecretaria General de la Cámara de Representantes y dirigidas al Secretario General de esa Corporación, mediante las cuales certifica sobre la asistencia de los Representantes a la Cámara y los respectivos resultados de asistencia, correspondientes a las sesiones plenarias de los días 4 de agosto⁽¹³⁵⁾ 18 de agosto⁽¹³⁶⁾ 25 de agosto⁽¹³⁷⁾ 8 de septiembre⁽¹³⁸⁾ 1 diciembre⁽¹³⁹⁾ 9 de diciembre de 2015⁽¹⁴⁰⁾ 26 de julio⁽¹⁴¹⁾ 2 de agosto⁽¹⁴²⁾ 9 de agosto⁽¹⁴³⁾ 8 de noviembre⁽¹⁴⁴⁾ 29 de noviembre⁽¹⁴⁵⁾ 15 de diciembre de 2016⁽¹⁴⁶⁾ 1 de agosto⁽¹⁴⁷⁾ 8 de agosto⁽¹⁴⁸⁾ 12 de septiembre⁽¹⁴⁹⁾ 26 de septiembre⁽¹⁵⁰⁾ 27 de septiembre⁽¹⁵¹⁾ 11 de octubre⁽¹⁵²⁾ 7 de noviembre⁽¹⁵³⁾ 8 de noviembre⁽¹⁵⁴⁾ 14 de noviembre⁽¹⁵⁵⁾ 15 noviembre⁽¹⁵⁶⁾ 20 de noviembre⁽¹⁵⁷⁾ 21 de noviembre⁽¹⁵⁸⁾ 22 de noviembre⁽¹⁵⁹⁾ 23 de noviembre⁽¹⁶⁰⁾ 5 de diciembre⁽¹⁶¹⁾ y 14 de diciembre de 2017⁽¹⁶²⁾ de cuyo listado hace parte el Representante JULIAN BEDOYA PULGARÍN, con excepción de las sesiones de 9 de diciembre de 2015, 8 de noviembre de 2016, 8 y 22 de agosto, 14 de noviembre y 14 de diciembre de 2017, en donde consta “Ausente sin excusa”.

2.4 (ii).7 Comunicaciones suscritas por el Representante Julián Bedoya Pulgarin y dirigidas a la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes, mediante las cuales deja constancia de su retiro de varias sesiones plenarias, adjuntando los respectivos soportes.

Fecha de la comunicación	Motivo de retiro	Soportes
16 de septiembre de 2015(163)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 8 de septiembre de 2015 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación”	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 8 de septiembre de 2015, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de continuar con los procesos asignados por la mesa directiva. - Autos de sustanciación de fecha 9 y 15 de septiembre de 2015.- Acta No 11 de 9 de septiembre de 2015 de la Sesión Plena de la Comisión de Investigación y Acusación, en la cual se dio lectura, discusión y consideración de proyectos de providencias presentados por los Representantes investigadores, entre ellos el Representante Julián Bedoya Pulgarín.
18 de octubre de 2015(164)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 1 de diciembre de 2015 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación”	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 1 de diciembre de 2015, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de continuar con los procesos asignados por la mesa directiva.- Autos interlocutorios de 18 de noviembre de 2015 EXP 3041.- Acta No 13 de 2 de diciembre de 2015 de la Sesión Plena de la Comisión de Investigación y Acusación, en la cual se dio lectura, discusión y consideración de proyectos de providencias presentados por los Representantes investigadores, entre ellos el Representante Julián Bedoya Pulgarín.
11 de diciembre de 2015(165)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 9 de diciembre de 2015 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación”	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 9 de diciembre de 2015, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de continuar con los procesos asignados por la mesa directiva. - Autos de sustanciación de fecha 9 de diciembre de 2015.- Acta No 14 de 10 de diciembre de 20159 de la Sesión Plena de la Comisión de Investigación y Acusación, en la cual se dio lectura, discusión y consideración de proyectos de providencias presentados por los Representantes investigadores, entre ellos el Representante Julián Bedoya Pulgarín.
Octubre de 2015	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 1 de diciembre de 2015 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 1 de diciembre de 2015, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de continuar con los procesos asignados por la mesa directiva.- Autos interlocutorios de 18 de noviembre der 2015 EXP 3041.- Acta No 13 de 2 de diciembre de 2015 de la Sesión Plena de la Comisión de Investigación y Acusación, en la cual se dio lectura, discusión y consideración de proyectos de providencias presentados por los Representantes investigadores, entre ellos el Representante Julián Bedoya Pulgarín.
28 de julio de 2016(166)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 26 de julio de 2016 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación”	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 26 de julio de 2016, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de proyectar auto de sustanciación EXP 3086. - Auto de sustanciación de fecha 28 de julio de 2016 EXP 3086
3 de agosto de 2016(167)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 2 de agosto de 2016 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación”	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 2 de agosto de 2016, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de continuar con los procesos asignados por la Mesa Directiva.- Auto interlocutorio de fecha 22 de julio de 2016 EXP 4575.
10 de agosto 2016(168)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 9 de agosto de 2016 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación	- Reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 9 de agosto de 2016, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de socializar y firmar el proyecto de auto de sustanciación EXP 4356.- Auto de sustanciación de fecha 14 de julio de 2016 EXP 4356.
No existe comunicación	No existe constancia de retiro para el 23 de agosto de 2016	Orden del día sesión Plenaria del Senado de 23 de agosto de 2016 (Informe de la Comisión Instructora, caso Magistrado de la Corte Constitucional Jorge Ignacio Pretelt Claljub Proceso número 4389.(169)
No existe comunicación	No existe constancia de retiro para el 24 de agosto de 2016	Orden del día sesión Plenaria del Senado de 24 de agosto de 2016 (…) Informe de la Comisión Instructora, caso Magistrado de la Corte Constitucional, Jorge Ignacio Pretelt Claljub Proceso número 4389(170)
No existe comunicación	No existe constancia de retiro para el 13 de septiembre de 2016	- Acta No 19 de 14 de septiembre de 2016 de la Sesión Plena de la Comisión de Investigación y Acusación, en la cual se dio lectura, discusión y consideración de proyectos de providencias presentados por los Representantes investigadores, entre ellos el Representante Julián Bedoya Pulgarín
No existe comunicación	- Acta No 21 de 2 de noviembre de 2016 de la Sesión Plena de la Comisión de Investigación y Acusación, en la cual se dio lectura, discusión y consideración de proyectos de providencias presentados por los Representantes investigadores, entre ellos el Representante Julián Bedoya Pulgarín(171)
1 de agosto de 2017(172)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 1 de agosto de 2017 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación”	Reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 1 de agosto de 2017, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el objeto de proyectar respuesta derecho de petición EXP 4726.-Auto de 1 de agosto de 2017 para reconocer personería jurídica EXP 3673.- Acta No 24 de 2 de agosto de 2017 de la Sesión Plena de la Comisión de Investigación y Acusación, en la cual se dio lectura, discusión y consideración de proyectos de providencias presentados por los Representantes investigadores, entre ellos el Representante Julián Bedoya Pulgarín
17 de agosto de 2017	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 16 de agosto de 2017 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación	NO ALLEGO SOPORTE ALGUNO
13 de septiembre de 2017(173)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 12 de septiembre de 2017 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 12 de septiembre de 2017, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de continuar con los procesos asignados por la Mesa Directiva.- Resolución inhibitoria de fecha 30 de agosto de 2017 EXP 2168. (con fecha de radicado Comisión de Investigación 12 de septiembre de 2017).- Resolución inhibitoria de fecha 28 de julio de 2017 EXP 2570 (con fecha de radicado Comisión de Investigación 12 de septiembre de 2017).- Auto de sustanciación de fecha 27 de julio de 2017 EXP 2696 (con fecha de radicado Comisión de Investigación 12 de septiembre de 2017).- Acta No 27 de 13 de septiembre 2017 de la Sesión Plena de la Comisión de Investigación y Acusación, en la cual se dio lectura, discusión y consideración de proyectos de providencias presentados por los Representantes investigadores, entre ellos el Representante Julián Bedoya Pulgarín
26 de septiembre de 2017(174)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 26 de septiembre de 2017 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 26 de septiembre de 2017, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de continuar con los procesos asignados por la Mesa Directiva.- Auto de 28 de septiembre de 2017 EXP 4899 (con fecha de radicado Comisión de Acusación octubre 9 de 2017) - Acta No 27 de 27 de septiembre de 2017 - Sesión Plena de la Comisión de Investigación y Acusación, en la cual se dio lectura, discusión y consideración de proyectos de providencias presentados por los Representantes investigadores, entre ellos el Representante Julián Bedoya Pulgarín
28 de septiembre de 2017(175)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 27 de septiembre de 2017 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación	-Reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 27 de septiembre de 2017, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el objeto de proyectar auto de sustanciación EXP 4870.- Auto de 27 de septiembre de 2017 avoca conocimiento EXP 4870
9 de noviembre de 2017(176)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 8 de noviembre de 2017 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 8 de noviembre de 2017, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de proyecta auto EXP 4904.- Auto de 8 de noviembre de 2017 EXP 4904.- Auto de 8 de noviembre EXP 3529.- Auto de 8 de noviembre de 2017 EXP 3130.- Auto de 8 de noviembre EXP 3529.- Auto de 8 de noviembre de 2017 EXP 4934.
14 de noviembre de 2017(177)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 9 de noviembre de 2017 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación	NO APORTO SOPORTE ALGUNO
16 de noviembre de 2017(178)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 15 de noviembre de 2017 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 15 de noviembre de 2017, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de proyectar auto EXP 4287.- Auto de 26 de octubre de 2017 Exp 4287 (Con fecha de radicado Comisión de Investigación 15 de noviembre 2017).- Acta No 28 de 16 de noviembre de 2017 - Sesión Plena de la Comisión de Investigación y Acusación, en la cual se dio lectura, discusión y consideración de proyectos de providencias presentados por los Representantes investigadores, entre ellos el Representante Julián Bedoya Pulgarín
22 de noviembre de 2017(179)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 20 de noviembre de 2017 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 20 de noviembre de 2017, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de proyectar autos interlocutorios EXPS 3948, 3281, 3950.-Auto de 15 de septiembre de 2017 EXP 3948 (con fecha de radicado Comisión de Investigación 22-11-17).- Acta No 29 de 21 de noviembre de 2017 - Sesión Plena de la Comisión de Investigación y Acusación, en la cual se dio lectura, discusión y consideración de proyectos de providencias presentados por los Representantes investigadores, entre ellos el Representante Julián Bedoya Pulgarín
23 de noviembre de 2017(180)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 21 de noviembre de 2017 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 21 de noviembre de 2017, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de proyectar auto que ordena practica de pruebas EXP 4919.- Auto de 8 de noviembre de 2017 EXP 4919 (con fecha de radica do Comisión noviembre 23 de 2017)- Acta No 30 de 22 de noviembre de 2017 - Sesión Plena de la Comisión de Investigación y Acusación, en la cual se dio lectura, discusión y consideración de proyectos de providencias presentados por los Representantes investigadores, entre ellos el Representante Julián Bedoya Pulgarín
24 de noviembre de 2017(181)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 22 de noviembre de 2017 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 22 de noviembre de 2017, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de proyectar auto EXP 4697.- Auto de 6 de octubre de 2017 EXP 4697 (con fecha de radicado 22-11-2017)- Auto de 15 de septiembre de 2017 EXP 3948 (con fecha de radicado Comisión de Investigación 22-11-2017)
25 de noviembre de 2017(182)	“(…) dejo constancia que me retire de la sesión el día 23 de noviembre de 2017 para adelantar “funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación	- Acta de reunión Grupo de Asesores de la Comisión de Investigación y Acusación de fecha 23 de noviembre de 2017, presidida por el Representante Julián Bedoya Pulgarín en su condición de investigador con el fin de continuar con los procesos asignados por la Mesa Directiva.-Auto de 23 de septiembre de 2017 EXP 2846 (con fecha de radicado Comisión de Investigación 23 de nov de 2017)- Auto de 10 de octubre de 2017 EXP 4750 (con fecha de radicado noviembre 23 de 2017).- Auto de 10 de octubre de 2017, Exp 4253 ( Con fecha de radicado Comisión de Investigación 23 de noviembre de 2017) - Auto de 15 de septiembre de 2017 EXP 4742 (con fecha de radicado en la Comisión de Investigación 23 de noviembre de 2017)- Auto de 8 de noviembre de 2017 EXP 4934 (con fecha de radicado en la Comisión de investigación 23 de noviembre de 2017 )

2.4 (ii). 8 Comunicaciones de fecha 7 de octubre de 2019, suscritas por Alfredo Deluque Zuleta, Miguel Ángel Pinto Hernández, Rodrigo Lara Restrepo, Fabio Raúl Amín Salame Adame, en su condición de Presidentes de la Cámara de Representantes⁽¹⁸³⁾ en las que dan respuesta a un derecho de petición presentado por el Representante demandado, manifestando que en algunas ocasiones autorizaron verbalmente al doctor Julián Bedoya Pulgarín para que se retirara de la plenaria con el fin de cumplir con sus obligaciones como miembro de la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones, con el compromiso de adelantar los trámites pertinentes para formalizar el retiro dejando las constancias y soportes ante la Comisión de Acreditación Documental”

2.4 (ii). 9 Comunicación de 23 de octubre de 2019 suscrita por el Secretario de la Comisión de Investigación y Acusación en la cual informa que el “Senador Julián Bedoya Pulgarín hizo parte de la Comisión de Investigación y Acusación durante el periodo constitucional 2014-2018, tiempo en el cual fungió como Representante Investigador dentro del Expediente No 4389, el cual fue asignado mediante Resolución 194 del 2015”, precisando que “frente a la sustentación de la acusación del referido expediente, se realizaron los días 23 y 24 de agosto de 2016, Gacetas 912 y 913, respectivamente”⁽¹⁸⁴⁾

2.4 (ii). 10 Copia de las Gacetas del Congreso 912 y 913, correspondientes a las sesiones plenarias del Senado de la República de los días 23 y 24 de agosto de 2016, en las cuales consta la intervención del Representante Julián Bedoya Pulgarin en su condición de congresista instructor dentro del expediente 4389 “caso magistrado de la Corte Constitucional Jorge Pretelt Claljub”⁽¹⁸⁵⁾

2.4 (ii). 11 Comunicación de 23 de octubre de 2019, suscrita por el Secretario de la Comisión de Investigación y Acusación en la cual informa que “una vez verificado los archivos…se evidenció un orden del día – Acta No 19, citando a Sesión Plena para el día 14 de septiembre de 2016 a las 8 a.m, en la cual el suscrito Senador, para aquel entonces Representante investigador, contaba con un total de 22 expedientes por sustentar ante el pleno de la Comisión”⁽¹⁸⁶⁾ Para corroborar lo anterior, se adjunta como anexo el Acta No 19 correspondiente al orden del día de la Sesión de la Comisión de Investigación y Acusación de 14 de septiembre de 2016⁽¹⁸⁷⁾

2.4 (ii). 12 Resolución número MD 0665 de 23 de marzo de 2011 “por la cual se reglamenta el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los Representantes a la Cámara a las Sesiones de la Corporación y su correspondiente descuento en la nómina”⁽¹⁸⁸⁾ Se destacan los siguientes apartes:

CONSIDERANDO

“(…)

Que según el artículo 271 de la Ley 5ta de 1992, la inasistencia de Congresistas a sesiones sin excusa válida tiene como efecto no causar salarios y prestaciones correspondientes, sin perjuicio de la pérdida de investidura.

Que además de la fuerza mayor y el caso fortuito, las excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones, según el artículo 90 de la Ley 5ta de 1992, son:

1. La incapacidad física debidamente comprobada

2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso.

3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente reglamento.

RESUELVE

(…)

CAPITULO I

DE LAS EXCUSAS VÁLIDAS POR INASISTENCIA A LAS SESIONES DE LA CORPORACIÓN

ARTICULO 2: Excusas Válidas: Son excusas que permiten justificar las ausencias de los Representantes a la Cámara a las sesiones, además del caso fortuito y la fuerza mayor, los siguientes eventos:

1. La incapacidad física debidamente comprobada

2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso.

3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente reglamento.

 (…)

ARTICULO 4. Incapacidad: Por incapacidad temporal se entiende aquella situación en que se encuentra el servidor público Representante a la Cámara que, por causa de enfermedad o accidente, está imposibilitado con carácter temporal para cumplir con sus deberes legislativos ordinarios o extraordinarios y precisa asistencia médica del sistema de seguridad social en salud al cual esté vinculado.

El certificado de incapacidad temporal debe ser expedido por el médico u odontólogo tratante, en el cual se hará constar la inhabilidad, el riesgo que la origina y el tiempo de duración de la incapacidad temporal o de la licencia del afiliado a la EPS o a la Compañía de Medicina Prepagada correspondiente. En caso de ser expedida la certificación por el médico oficial del Congreso de la República o por un médico particular, además de lo anterior, deberá contener el nombre completo, el registro médico, la dirección y teléfono del consultorio.

(…)

Parágrafo 1: La incapacidad expedida por médico particular que no se tramite para su transcripción ante el medico oficial del Congrego de la Republica, deberá ser transcrita por el médico de la EPS correspondiente.

(…)

ARTICULO 6: La autorización expedida por la Mesa Directiva o el Presidente de la Corporación. Será considerada como excusa válida de inasistencia de un Representante a la Cámara a las sesiones de la Corporación la autorización expedida por la Mesa Directiva o el Presidente de la misma, con el propósito de atender los eventos y reuniones relacionados con la circunscripción electoral que representa en la Corporación, así como las demás concernientes al ejercicio de su condición congresional, incluyendo las reuniones y convocatorias de bancadas con representación en la Cámara de Representantes”

Si bien la Resolución No 0665 de 2011, no regula de manera específica el evento que se presenta cuando los Representantes a la Cámara se registran en la sesión, pero posteriormente se retiran, lo cierto es que tal y como afirma el demandado, dicho acto administrativo se puede usar como parámetro para todas las autorizaciones, pero la valoración debe hacerse de manera diferente ante el vacío normativo en esta materia en particular.

2.4 (ii). 13 Directiva 01 de 2014 expedida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, mediante la cual se toman medidas preventivas en materia disciplinaria y fiscal para la vigencia de 2014 en materia de “inasistencia parlamentaria” y Circulares números 1 y 2 de 15 de abril de 2015, suscritas por los integrantes de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, en las que se ordena dar cumplimiento a la Resolución 0665 de 23 de marzo de 2011 y a la Ley 5 de 1992 en lo atinente al procedimiento a seguir para la validación de excusas por inasistencia a sesiones de comisiones y plenarias⁽¹⁸⁹⁾

2.4 (ii). 14 Comunicación SbsG2-1-0815-19 de 23 de octubre de 2019, suscrita por Raúl Enrique Ávila – Subsecretario de la Cámara de Representantes, mediante la cual remite copia de los registros electrónicos de las sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de actos legislativos, de ley o mociones de censura, correspondientes a las siguientes fechas: 27 de octubre y 11 de noviembre de 2015; 27 de julio, 23 de agosto, 24 de agosto, 30 de agosto, 12 de septiembre, 13 de septiembre, 1 de noviembre de 2016; 16 de agosto, 11 de octubre y 9 de noviembre de 2017, en los que consta que el Representante Julián Bedoya Pulgarin, se registró electrónicamente en cada una de ellas⁽¹⁹⁰⁾  

2.5 PERTINENCIA DE LA SOLICITUD DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA.

Partiendo de la preceptiva jurídica que gobierna la materia, los referentes jurisprudenciales del Consejo de Estado frente a casos similares al que hoy es objeto de estudio, aunado al análisis de las pruebas allegadas y practicadas en debida forma al proceso, a la luz de la sana crítica y persuasión racional, permiten al Ministerio Público concluir que no están dados los supuestos que exige el numeral 2 del artículo 183 de la Carta Política para que se decrete la pérdida de investidura del representante a la cámara JULIÁN BEDOYA PULGARÍN. Veamos porque:

2.5. (i) LEGISLATURA 2015-2016- PRIMER PERÍODO ORDINARIO - DEL 20 DE JULIO y EL 16 DE DICIEMBRE 2015

Se afirma en la demanda que el Representante a la Cámara JULIÁN BEDOYA PULGARÍN, durante el período legislativo en comento, dejó de asistir a ocho (8) sesiones plenarias, en las que se votaron proyectos de ley y de acto legislativo, de manera concreta, las correspondientes a las siguientes fechas: 4, 18 y 25 de agosto, 8 de septiembre, 27 de octubre, 11 de noviembre, 1 y 9 de diciembre de 2015.

El apoderado del Representante demandado, afirma que su poderdante sí asistió a las sesiones plenarias de 27 de octubre y 11 de noviembre de 2015, sólo que no participó en una votación nominal que se llevó a cabo en cada una de ellas.

Con los medios probatorios documentales, entre otros, las actas publicadas en las Gacetas del Congreso, que gozan de presunción de autenticidad, así como las certificaciones de asistencia expedidas por la Subsecretaria General de la Cámara de Representantes, se constató que durante este período, el Representante Julián Bedoya Pulgarín, registró su asistencia de manera electrónica en las sesiones plenarias antes referidas, sin embargo, tal hecho que por sí solo resulta insuficiente para inferir de manera categórica su asistencia, pues lo realmente probado es que no participó en la discusión como tampoco en la votación nominal de la “proposición archivo del proyecto de ley 096 de 2014” en la sesión plenaria de 27 de octubre y del “articulado del Proyecto de Ley 105 de 2015” en la sesión plenaria de 11 de noviembre de 2015, con el agravante de no aportar prueba alguna que justifique el retiro del recinto o autorización para no votar las iniciativas legislativas antes referidas.

Consecuente con lo anterior y atendiendo el criterio jurisprudencial que aplica frente a esta clase de circunstancias, se acredita la inasistencia no justificada del Congresista demandado a las sesiones plenarias en comento.

Se afirma por el Representante Julián Bedoya Pulgarín que para las sesiones plenarias de los días 4, 18 y 25 de agosto de 2015, asistió, pero se retiró de manera definitiva por problemas de salud.

Al respecto obra prueba que acredita que el Representante demandado registró su asistencia de manera electrónica en las sesiones plenarias antes referidas, también se allegó copia simple de los certificados de incapacidades médicas otorgadas por el Doctor Juan Saab, médico oficial del Congreso. Excusas que además cumplieron con el trámite normado en la Ley 5 de 1992 y en la Resolución 0665 de 2011, pues fueron presentadas ante la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes, Comisión que a su vez las estimó válidas, como lo certificó el Secretario de esa Comisión mediante comunicación de 6 septiembre de 2018⁽¹⁹¹⁾ Pruebas que analizadas de manera conjunta dan certeza de verdad y justifican plenamente la inasistencia a dichas sesiones.

Se aduce por el Representante demandado que para las sesiones plenarias de 8 de septiembre, 1 de diciembre y 9 de diciembre de 2015, si asistió, solo que se retiró de manera transitoria para cumplir funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación.

En tal sentido obra prueba documental que demuestra que el Representante Julián Bedoya, registró su asistencia de manera electrónica y manual en las sesiones plenarias antes referidas y que durante su desarrollo no se observa ninguna clase de intervención en la deliberación de los asuntos sometidos a discusión en materia de proyectos de Ley o de actos legislativos, como tampoco en las votaciones nominales que para tales efectos se llevaron a cabo en cada una de esas sesiones plenarias.

Se destaca en todo caso, que el Representante demandado allegó la respectiva constancia de retiro presentada ante la Comisión de Acreditación Documental por razón del motivo invocado, así como los soportes para justificar la razón de ser de su ausencia y la validación de esas excusas por parte de la referida Comisión, aunado a las certificaciones suscritas por quienes fungieron como Presidentes de la Cámara de Representantes mediante las cuales dejan constancia que autorizaron verbalmente el retiro de las sesiones plenarias del hoy Representante demandado para cumplir las funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación, soportes documentales que analizados de manera conjunta permiten concluir que el retiro o inasistencia de las sesiones plenarias de los días 8 de septiembre, 1 y 9 de diciembre de 2015, se encuentra debidamente justificado, pues obedeció por razones inherentes al ámbito funcional de la Comisión Investigación y Acusación y por ende de la actividad congresional del Representante Julián Bedoya Pulgarín, pues tal y como está probado éste fungía como integrante de esa Comisión y por razón de ello se encontraba en el deber de cumplir las funciones jurisdiccionales inherentes a la de Congresista instructor o investigador, actividad de la cual se tienen varios elementos de juicio que dan certeza de las reuniones y actuaciones que en concurso con el grupo de asesores de la Comisión de Investigación, presidió y adelantó con el fin de continuar con el estudio de los procesos que le habían sido asignados por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, estableciendo los parámetros a desarrollar en materia de autos de sustanciación e interlocutorios, relacionados y analizados en el ítem 2.4(ii).7 del presente concepto.

CONCLUSIÓN: Dentro del contexto anotado, surge claro que de las ocho (8) sesiones plenarias para el primer período ordinario de la legislatura 2015-2016, sólo se presentaron dos (2) inasistencias no justificadas, correspondientes a las sesiones de 27 de octubre y 11 de noviembre de 2015, por ende, no se configuró la causal prevista en el numeral 2o del artículo 183 de la Constitución Política.

LEGISLATURA 2016-2017- PRIMER PERÍODO ORDINARIO - DEL 20 DE JULIO y EL 16 DE DICIEMBRE DE 2016

Se afirma en la demanda que el Representante a la Cámara JULIÁN BEDOYA PULGARÍN, durante el período legislativo en comento, dejó de asistir a trece (13) sesiones plenarias, en las que se votaron Proyectos de Ley y/o acto legislativo correspondientes a las siguientes fechas: 26 de julio, 27 de julio, 2 de agosto, 9 de agosto, 23 de agosto, 24 de agosto, 30 de agosto, 12 de septiembre, 13 de septiembre, 1 de noviembre, 8 de noviembre, 29 de noviembre y 15 de diciembre de 2016.

El apoderado del Representante demandado, afirma que su poderdante, para las sesiones plenarias de 29 de noviembre y 15 de diciembre de 2016, sí asistió, pero se retiró por problemas de salud.

En tal sentido obra prueba que acredita que el Representante Julián Bedoya Pulgarín registró su asistencia de manera electrónica en las sesiones plenarias antes referidas, también se allegó copia simple de los certificados de incapacidades médicas otorgadas por el Doctor Juan Saab, médico oficial del Congreso, excusas que además cumplieron con el trámite normado en la Ley 5 de 1992 y en la Resolución 0665 de 2011, pues fueron presentadas ante la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes, Comisión que a su vez las estimó validas, como lo certificó el Secretario de esa Comisión mediante comunicación de 6 septiembre de 2018.

Pruebas que en criterio del Ministerio Público dan certeza de verdad y justifican plenamente la inasistencia a dichas sesiones, pues al Congresista no se le puede obligar a estar presente como tampoco a participar en la discusión y votación nominal de los proyectos de ley y de actos legislativos relacionados en el anexo No 1, cuando padezca un malestar que afecte su salud o una enfermedad debidamente probada.

Respecto de la sesión plenaria del día 8 de noviembre de 2016, si bien se encuentra probado que el Representante demandado “no asistió- sin excusa”, como consta en la Gaceta del Congreso No 1160-2016 (acta No 178) y en la certificación expedida por la Subsecretaria General de la Cámara de Representantes, también se acreditó que el Representante presentó ante la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes, incapacidad médica expedida por el médico particular internista Juan Guillermo Tamayo a la postre transcrita por el Doctor Juan Saab, médico oficial del Congreso, excusa que fue estimada válida, como consta en el Acta No 39 de 2017 remitida por el Secretario de la Comisión de Acreditación Documental mediante oficio No CAD-004-2018 de 27 de agosto de 2018. Pruebas que analizadas de manera conjunta dan certeza de verdad y justifican plenamente la inasistencia a la sesión plenaria de 8 de noviembre de 2016.

Se afirma por el Representante demandado que para las sesiones plenarias de 26 de julio, 2 de agosto, 9 de agosto de 2016, sí asistió, solo que se retiró de manera transitoria para cumplir funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes.

Al respecto se cuenta con prueba documental que demuestra que el Representante Julián Bedoya, registró su asistencia de manera electrónica al inicio de esas sesiones y durante su desarrollo no se observa ninguna clase de intervención en la deliberación de los asuntos sometidos a discusión en materia de proyectos de actos legislativos y/o de ley, como tampoco en las votaciones nominales que para tales efectos se llevaron a cabo en cada una de esas sesiones plenarias.

En todo caso, al expediente se allegaron las respectivas constancias de retiro presentadas ante la Comisión de Acreditación Documental por razón del motivo invocado, así como los soportes para justificar la razón de ser de su ausencia y la validación de esas excusas por parte de la referida Comisión, aunado a las certificaciones suscritas por quienes fungieron como Presidentes de la Cámara de Representantes mediante las cuales manifiestan que autorizaron verbalmente el retiro de las sesiones plenarias del hoy Representante demandado para cumplir las funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación, soportes documentales que analizados de manera conjunta permiten concluir que el retiro o inasistencia de las sesiones plenarias de los días 26 de julio, 2 de agosto y 9 de agosto de 2016, se encuentra debidamente justificado, pues obedeció por razones inherentes al ámbito funcional de funcionario investigador de la Comisión Investigación y Acusación y por ende a la actividad congresional del Representante Julián Bedoya Pulgarín, pues tal y como está probado éste fungía como integrante de esa Comisión y por razón de ello se encontraba en el deber de cumplir las funciones jurisdiccionales inherentes a la de Congresista instructor o investigador, actividad de la cual se tienen varios elementos de juicio que dan certeza de las reuniones y actuaciones que en concurso con el grupo de asesores de la Comisión de Investigación, presidió y adelantó con el fin de continuar con el estudio de los procesos que le habían sido asignados por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, estableciendo los parámetros a desarrollar en materia de autos de sustanciación e interlocutorios, relacionados y analizados en el ítem 2.4(ii).7 del presente concepto.

Al margen de lo anterior, se destaca que durante el desarrollo de la sesión plenaria de 27 de julio de 2016, sólo se votaron impedimentos lo cual no hace parte del tránsito legislativo y la única votación sobre “retiro de ponencia del Proyecto de Ley 104 de 2015”, se dio bajo la modalidad de ordinaria o “pupitrazo” de la Plenaria, en cuyo caso se presume la asistencia del Representante demandado bajo el entendido que se registró al inicio de la sesión y no obra prueba alguna que demuestre lo contrario.

Con relación a las sesiones plenarias de 23 y 24 de agosto de 2016, Se afirma por el Representante demandado que sí asistió, sólo que se retiró “para asistir a la plenaria del Senado de la República a sustentar la acusación en contra del ex magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub”.

En tal sentido obra prueba documental que demuestra que el Representante Julián Bedoya, registró su asistencia de manera electrónica en las sesiones plenarias antes referidas y que durante su desarrollo no se observa ninguna clase de intervención en la deliberación de los asuntos sometidos a discusión en materia de proyectos de ley o de actos legislativos, como tampoco en las votaciones nominales que para tales efectos se llevaron a cabo en cada una de esas sesiones plenarias.

Sin embargo, se cuenta con varios soportes documentales como las Gacetas del Congreso 912 y 913 y la comunicación de 23 de octubre de 2019 suscrita por el Secretario de la Comisión de Investigación y Acusación, que acreditan de manera clara que para los días 23 y 24 de agosto de 2016, el Representante Julián Bedoya Pulgarín, en su condición de funcionario investigador se encontraba en las Plenarias del Senado de la Republica interviniendo y sustentando la acusación contra el Magistrado de la Corte Constitucional Jorge Pretelt Chaljub dentro del expediente No 4389 que le había sido asignado mediante Resolución 194 del 2015”

Pruebas idóneas que ofrecen credibilidad y que analizadas de manera conjunta permiten concluir que el retiro o inasistencia de las sesiones plenarias de los días 23 y 24 de agosto de 2016, se encuentra debidamente justificado, pues obedeció por razones inherentes al ámbito funcional de funcionario investigador dentro del proceso judicial que se adelantaba en contra de un Magistrado de la Corte Constitucional, deber que se encontraba obligado a cumplir.

En cuanto a la sesión plenaria del 30 de agosto de 2016, el Representante Julián Bedoya, afirma que sí asistió, sólo que no participó en una votación nominal que se llevó a cabo en dicha sesión.

Con los medios probatorios documentales, esto es con el acta publicada en las Gacetas del Congreso 840-2016, que goza de presunción de autenticidad, se probó que el Representante Julián Bedoya Pulgarín, registró su asistencia de manera electrónica en la sesión plenaria antes referida, sin embargo, tal hecho por sí solo resulta insuficiente para inferir de manera categórica su asistencia, pues lo realmente probado es que no participó en la discusión como tampoco en la votación nominal de: “informe con el que termina la ponencia del Proyecto de Ley Orgánica 253 de 20126; - Articulado como viene en ponencia Proyecto de Ley Orgánica 253 de 2016; - Título y Pregunta Proyecto de Ley Orgánica 253 de 20126” con el agravante de no aportar prueba alguna que justifique el retiro del recinto o autorización para no votar las iniciativas legislativas antes referidas. Consecuente con lo anterior y atendiendo el criterio jurisprudencial que aplica frente a esta clase de circunstancias, se acredita la inasistencia no justificada del Congresista demandado a la sesión plenaria de 30 de agosto de 2016.

En relación con la sesión plenaria de 12 de septiembre de 2016, el Representante demandado afirma que sí asistió, y que durante su desarrollo solo hubo votaciones ordinarias.

Afirmación que corresponde a la verdad, pues al revisar el acta de plenaria 166 (Gaceta 815-2016), se constató que su registro se realizó de manera electrónica y que en dicha sesión se votaron varios componentes del Proyecto de Ley 117 de 2915, mediante la modalidad de votación ordinaria o de pupitrazo de la Plenaria, en cuyo caso, se presume la asistencia del demandado, atendiendo los criterios jurisprudenciales que sobre situaciones iguales se han dada por las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado.

Con respecto a la sesión de 13 de septiembre de 2016, se aduce por el Representante Julián Bedoya que sí asistió, sólo que se retiró transitoriamente para preparar la sustentación de expedientes que iban ser analizados, discutidos y votados en la Comisión de Investigación y Acusación al día siguiente.

Al respecto advierte esta Agencia Fiscal que si bien no admite discusión sobre el registro que hiciera de manera electrónica en dicha sesión y que su obligación como funcionario investigador de la Comisión de Investigación y Acusación, corresponde al ámbito funcional de la actividad congresional, también surge evidente, que tal actividad tendría lugar en fecha posterior a la plenaria, esto es el 14 de septiembre de 2014, con el agravante de no haber presentado constancia de retiro y por ende sin el respetivo aval de excusa válida por parte de la Comisión de Acreditación Documental, lo cual permite predicar injustificada la inasistencia a la sesión plenaria de 13 se septiembre de 2016, máxime cuando para ese día y con la debida antelación se tenía programado votar iniciativas legislativas, como “el bloque de artículos, sin proposición 4, 6, 7, y 8 y proposición avaladas 1, 2, 3, y 5 del Proyecto de Ley 20 de 2016”, sin embargo, el hoy demandado no participó en su discusión, como tampoco en la votación nominal, anteponiendo a su deber legislativo, una reunión que se realizaría en fecha posterior a la sesión.

En cuanto a la sesión plenaria de 1 de noviembre de 2016, afirma la defensa que el Representante demandado sí asistió y que durante su desarrollo solo hubo votaciones ordinarias.

Aseveración que corresponde a la verdad, pues se tiene la certeza que el Representante Julián Bedoya se registró de manera electrónica y que el único tema que fue sometido a discusión fue el orden del día, aprobado por la plenaria en la modalidad de votación ordinaria, es decir que durante dicha sesión no se sometió a deliberación ni votación, ninguna iniciativa legislativa, en cuyo caso no aplica la causal prevista en el numeral 2 del artículo 183 de la Carta Política.

CONCLUSIÓN: Dentro del contexto anotado, surge claro que de las trece (13) sesiones plenarias para el primer periodo ordinario de la legislatura 2016-2017, sólo se presentaron dos (2) inasistencias no justificadas, correspondientes a las sesiones de 30 de agosto y 13 de septiembre de 2016, por ende, no se configuró la causal prevista en el numeral 2o del artículo 183 de la Constitución Política.

LEGISLATURA 2017-2018- PRIMER PERÍODO ORDINARIO – DEL 20 DE JULIO Y El 16 DE DICIEMBRE DE 2017.

Se afirma en la demanda que el ex Representante a la Cámara Julián Bedoya Pulgarín, durante el período legislativo en comento, dejó de asistir a veinte (20) sesiones plenarias, en las que se votaron Proyectos de acto legislativo y/o de Ley, correspondientes a las siguientes fechas: 1 de agosto, 8 de agosto, 16 de agosto, 22 de agosto, 12 de septiembre, 19 de septiembre, 26 de septiembre, 27 de septiembre, 11 de octubre, 7 de noviembre, 8 de noviembre, 9 de noviembre, 14 de noviembre, 15 de noviembre, 20 de noviembre, 21 de noviembre, 22 de noviembre, 23 de noviembre, 5 de diciembre y 14 de diciembre de 2017.

El apoderado del Representante demandado, afirma que su poderdante, para las sesiones plenarias de 19 de septiembre, 11 de octubre, 7 de noviembre y 5 de diciembre de 2017, sí asistió, pero se retiró de manera definitiva por problemas de salud. Con respecto a las sesiones de 8 de agosto, 22 de agosto, 14 de noviembre y 14 de diciembre de 2017, aduce no haber asistido, pero que presentó excusa médica debidamente aprobada.

Al respecto se cuenta con prueba documental que acredita que el Representante Julián Bedoya registró su asistencia de manera electrónica en las sesiones plenarias de 19 de septiembre, 11 de octubre, 7 de noviembre y 5 de diciembre de 2017 y con relación a las sesiones plenarias de 8 de agosto, 22 de agosto, 14 de noviembre y 14 de diciembre de 2017, obra constancia de su ausencia – sin excusa.

En todo caso se allegó al expediente copia simple de los certificados de incapacidades médicas otorgadas por el Doctor Juan Saab, médico oficial del Congreso y una expedida por médico particular pero a su vez transcrita por el médico oficial⁽¹⁹²⁾ de las que es pertinente precisar que las excusas médicas de los días 8 de agosto, 22 de agosto, 19 de septiembre, 11 de octubre, 7 de noviembre y 5 de diciembre, cumplieron con el trámite normado en la Ley 5 de 1992 y en la Resolución 665 de 2011, pues fueron presentadas ante la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes, Comisión que a su vez las estimó validas, como lo certificó el Secretario de esa Comisión mediante oficio de 6 septiembre de 2018 y como consta en el Acta No 45 de 2017 expedida por esa misma Comisión.

En cuanto a las excusas médicas correspondientes a los días 14 de noviembre y 14 de diciembre de 2017, observa el Ministerio Público que NO fueron presentadas ante la Comisión de Acreditación Documental y prueba de ello es que no hacen parte de la relación de excusas válidas reportadas por el Secretario de esa Comisión mediante comunicación de 6 de septiembre de 2018, como tampoco de las que aparecen relacionadas en las Actas No 39 y 45 de 2017, sin embargo, dichas incapacidades hacen parte del expediente, las que merecen ser estimadas como prueba, en tanto fueron expedidas por un profesional de la medicina con el respectivo registro medicó, cuya credibilidad e idoneidad no ha sido cuestionada por las partes, por tanto justifican válidamente la inasistencia.

Se afirma por el Representante demandado que para las sesiones plenarias de 1 de agosto, 16 de agosto, 12 de septiembre, 26 de septiembre, 27 de septiembre, 8 de noviembre, 9 de noviembre, 15 de noviembre, 20 de noviembre, 21 de noviembre, 22 de noviembre y 23 de noviembre de 2017, si asistió, solo que se retiró de manera transitoria para cumplir funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación.

Al respecto obra prueba documental que demuestra que el Representante Julián Bedoya Pulgarín, registró su asistencia de manera electrónica en las sesiones plenarias antes referidas y que durante su desarrollo no se observa ninguna clase de intervención en la deliberación de los asuntos sometidos a discusión en materia de proyectos de Ley o de actos legislativos, como tampoco en las votaciones nominales que para tales efectos se llevaron a cabo en cada una de esas sesiones plenarias. Precisando en todo caso que en la sesión plenaria de 27 de septiembre 2017, solo se votaron impedimentos, situación que no hace parte del tránsito legislativo, en cuyo caso no aplica los supuestos que exige la causal que se invoca de pérdida de investidura.

El Representante demandado allegó la respectiva constancia de retiro presentada ante la Comisión de Acreditación Documental por razón del motivo invocado, así como los soportes para justificar la razón de ser de su ausencia y la validación de esas excusas por parte de la referida Comisión, aunado a las certificaciones suscritas por quienes fungieron como Presidentes de la Cámara de Representantes mediante las cuales dejan constancia que autorizaron verbalmente el retiro de las sesiones plenarias del hoy Representante demandado para cumplir las funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación, soportes documentales que analizados de manera conjunta permiten concluir que el retiro o inasistencia de las sesiones plenarias de los días 1 de agosto, 16 de agosto, 12 de septiembre, 26 de septiembre, 27 de septiembre, 8 de noviembre, 15 de noviembre, 20 de noviembre, 21 de noviembre, 22 de noviembre y 23 de noviembre de 2017, se encuentra debidamente justificado, pues obedeció por razones inherentes al ámbito funcional de la Comisión Investigación y Acusación y por ende de la actividad congresional del Representante Julián Bedoya Pulgarín, pues tal y como está probado éste fungía como integrante de esa Comisión y por razón de ello se encontraba en el deber de cumplir las funciones jurisdiccionales inherentes a la de Congresista instructor o investigador, actividad de la cual se tienen varios elementos de juicio que dan certeza de las reuniones y actuaciones que en concurso con el grupo de asesores de la Comisión de Investigación, presidió y adelantó con el fin de continuar con el estudio de los procesos que le habían sido asignados por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, estableciendo los parámetros a desarrollar en materia de autos de sustanciación e interlocutorios, relacionados y analizados en el ítem 2.4(ii).7 del presente concepto.

Cabe destacar que si bien para la sesión plenaria de 9 de noviembre de 2017, presentó la respectiva constancia de retiro presentada ante la Comisión de Acreditación Documental por razón del motivo invocado, sin adjuntar soporte alguno que acredite la actividad que afirma haber realizado el mismo día de la plenaria, lo cierto es, que dicha excusa fue considerada válida por la Comisión de Acreditación Documental como consta en la información suministrada por el Secretario de esa Comisión mediante comunicación de 6 de septiembre de 2018. Consecuente con lo anterior la inasistencia a la sesión de 9 de noviembre de 2017 se encuentra debidamente justificada.

CONCLUSIÓN: Dentro del contexto anotado, surge claro que de las veinte (20) sesiones plenarias para el primer periodo ordinario de la legislatura 2017-2018, no se presentó ninguna inasistencia injustificada, por ende, no se configuró la causal prevista en el numeral 2o del artículo 183 de la Constitución Política.

CONCLUSIÓN GENERAL

De las 41 inasistencias a sesiones plenarias durante los períodos ordinarios y legislaturas que se cuestionan en contra del Representante a la Cámara JULIÁN BEDOYA PULGARÍN, se observa que todas se enmarcan en dos de las iniciativas señaladas en la causal invocada, esto es, formulación de proyectos de acto legislativo y/o de ley, pues con respecto a la moción de censura, no hubo ninguna en que se votara esta clase de iniciativa.

De las inasistencias a sesiones plenarias que se alegan en la demanda, surge evidente que durante el desarrollo de las correspondientes al 26 de julio, 15 de diciembre de 2016 (primer periodo ordinario de la legislatura 2015-2016) y 27 de septiembre y 11 de octubre de 2017 (primer periodo ordinario de la legislatura 2017 -2018), no se votaron proyectos de acto legislativo o de ley, pues se limitaron a debatir y votar impedimentos de congresistas y a verificar el quorum, consideración que resulta suficiente para inferir que la causal de pérdida investidura invocada no aplica respecto de tales inasistencias, pues según jurisprudencia decantada del consejo de estado, el trámite de impedimentos no hace parte del debate y votación de los proyectos de ley, toda vez que constituyen trámites incidentales de naturaleza parlamentaria y no legislativa, por lo que no pueden ser tenidos en cuenta para la configuración de la causal de pérdida de investidura bajo estudio.

Así lo precisó Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de segunda instancia del 16 de septiembre de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2018-02151-01:

 “II.4.5.3.- Ahora bien, siendo los componentes relevantes para que un determinado texto pueda convertirse en una ley de la República o en un acto reformatorio de la Carta Política, el informe de ponencia, el articulado, las proposiciones, el título, el informe de conciliación y el informe de objeciones presidenciales, los cuales se debaten y votan por separado, el trámite y votación de impedimentos, entonces, no hace parte esencial de los proyectos de ley ni de los actos legislativos.

II.4.5.4.- En esa medida, una inasistencia a una sesión en la cual únicamente se hayan votado impedimentos no puede ser contabilizada como una de las inasistencias de que trata el numeral 2o del artículo 183 de la Constitución Política, porque en ella no se están votando proyectos de ley o de actos legislativos, compartiendo, de esta manera, el razonamiento expuesto por la Sala Diecisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura en la sentencia de 13 de noviembre de 2018⁽¹⁹³⁾ en la medida en que como lo indica en la Sentencia C- 1040 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, la tramitación de impedimentos y recusaciones se trata de una cuestión circunstancial e incidental dentro del trámite de leyes y actos legislativos⁽¹⁹⁴⁾”

Con respecto a la sesión plenaria de 27 de julio de 2016, se destaca que la única votación sobre “retiro de ponencia del proyecto de ley 104 de 2015” se dio bajo la modalidad de ordinaria o “pupitrazo”, en cuyo caso se presume la asistencia del representante demandado bajo el entendido que se registró al inicio de la sesión y no obra prueba alguna que demuestre no haber votado el retiro de la ponencia en comento.

Consecuente con lo anterior, las supuestas inasistencias a las sesiones plenarias en comento, no pueden ser contabilizadas para sumar el mínimo de inasistencias exigidas en cada uno los períodos que se cuestionan en la demanda.

Se afirma por el Representante demandado, que sí asistió a las sesiones plenarias de 27 de octubre y 11 de noviembre de 2015 (primer periodo ordinario de la legislatura 2015-2016), sólo que no participó en una votación nominal que se llevó a cabo en cada una de ellas. Igual consideración invoca respecto de la sesión de 30 de agosto de 2016 (primer periodo de la legislatura 2016-2017).

Al respecto, advierte el Ministerio Público que con los medios idóneos documentales, entre otros, las actas publicadas en las gacetas del congreso, que gozan de presunción de autenticidad, así como las certificaciones de asistencia expedidas por la subsecretaria general de la cámara de representantes, se constató que durante las sesiones en comento, el Representante JULIÁN BEDOYA PULGARÍN, registró su asistencia de manera electrónica, sin embargo, tal hecho que por sí solo resulta insuficiente para inferir de manera categórica su asistencia, pues lo realmente probado es que no participó en la discusión como tampoco en la votación nominal de la “proposición archivo del proyecto de ley 096 de 2014” en la sesión plenaria de 27 de octubre y del “articulado del proyecto de ley 105 de 2015” en la sesión plenaria de 11 de noviembre de 2015.

Situación igual acontece respecto de la sesión de 30 de agosto de 2016, pues, tampoco participó en la discusión ni en las votaciones nominales sobre “informe con el que termina la ponencia del proyecto de ley orgánica 253 de 20126; - articulado como viene en ponencia proyecto de ley orgánica 253 de 2016; - título y pregunta proyecto de ley orgánica 253 de 20126” que se llevaron a cabo en la sesión en comento. Con el agravante de no aportar prueba alguna que justifique el retiro del recinto o autorización para no votar las iniciativas legislativas en cada una de las sesiones plenaria antes referidas.

Consecuente con lo anterior y atendiendo el criterio jurisprudencial que aplica frente a esta clase de circunstancias, se acredita la inasistencia no justificada del congresista demandado a las sesiones plenarias de los días 27 de octubre y 11 de noviembre de 2015 (primer periodo ordinario de la legislatura 2015-2016) y 30 de agosto de 2016 (primer periodo de la legislatura 2016-2017).

Cabe igualmente destacar que si bien el Representante demandado, afirma haber asistido a la sesión plenaria de 13 de septiembre de 2016, sólo que se retiró transitoriamente para preparar la sustentación de expedientes que iban ser analizados, discutidos y votados en la comisión de investigación y acusación al día siguiente, lo cierto es, que en concepto del Ministerio Público tales argumentos carecen de la contundencia para dar por acreditada y justificada su inasistencia, pue si bien no se discute su obligación como funcionario investigador de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, también surge evidente, que tal actividad tendría lugar en fecha posterior a la plenaria, esto es el 14 de septiembre de 2014, con el agravante de no haber presentado constancia de retiro y por ende sin el respetivo aval de excusa válida por parte de la Comisión de Acreditación Documental, lo cual permite predicar injustificada la inasistencia a la sesión plenaria de 13 se septiembre de 2016, máxime cuando para ese día y con la debida antelación se tenía programado votar iniciativas legislativas, como “el bloque de artículos, sin proposición 4, 6, 7, y 8 y proposición avaladas 1, 2, 3, y 5 del proyecto de ley 20 de 2016”, sin embargo, el hoy demandado no participó en su discusión, como tampoco en la votación nominal, anteponiendo a su deber legislativo, una reunión que se realizaría en fecha posterior a la sesión.

De las inasistencias a las sesiones plenarias que se cuestionan en la demanda, observa el Ministerio Público que algunas tuvieron su origen en (i) problemas de salud, (ii) otras para cumplir funciones misionales en la comisión de investigación y acusación de la cámara de representantes, y las restantes por razón de (iii) asistir a la plenaria del Senado de la República para sustentar la acusación realizada en contra del ex magistrado de la Corte Constitucional Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, etc.

(i) Respecto de las eventualidades por problemas de salud, se allegaron al expediente los certificados de incapacidades médicas otorgadas por el doctor Juan Saab, médico oficial del congreso y otras expedidas por médico particular, siendo transcritas por el referido galeno oficial del congreso⁽¹⁹⁵⁾ correspondientes a las siguientes fechas en las que se realizaron sesiones plenarias: 4 de agosto, 18 de agosto, 25 de agosto de 2015 (primer periodo ordinario de la legislatura 2015-2016); 8 de noviembre, 29 de noviembre, 15 de diciembre de 2016 (primer periodo ordinario de la legislatura 2016-2017); 8 de agosto, 22 de agosto, 19 de septiembre, 11 de octubre, 7 de noviembre, 14 de noviembre, 5 de diciembre y 14 de diciembre de 2017 (primer periodo ordinario de la legislatura 2017-2018) soportes documentales que pueden estimarse como prueba, pues si bien fueron allegados en fotocopia, lo cierto es que han obrado a lo largo del proceso y por consiguiente han surtido el principio de contradicción, sin que la parte demandante las hubiese tachado de falsedad⁽¹⁹⁶⁾ ello aunado a que fueron expedidas por un profesional de la medicina con el respectivo registro médico, cuya credibilidad e idoneidad no ha sido cuestionada por las partes, todo lo anterior al amparo de la libertad probatoria que existe para valorar estas pruebas, atendiendo la orientación jurisprudencial que en tal sentido se ha dado por el Consejo de Estado⁽¹⁹⁷⁾

Excusas que en su mayoría cumplieron con el trámite normado en la ley 5 de 1992 y en la resolución 0665 de 2011, pues fueron presentadas ante la comisión de acreditación documental de la Cámara de Representantes, comisión que a su vez las estimó válidas, como lo certificó el Secretario de esa Comisión mediante comunicación de 6 septiembre de 2018⁽¹⁹⁸⁾ y como consta en el acta no 45 de 2017 expedida por esa misma comisión (en lo que respecta a las excusas correspondientes al 8 de agosto, 22 de agosto, 19 de septiembre, 11 de octubre, 7 de noviembre y 5 de diciembre de 2017)

En cuanto a la sesión plenaria del día 8 de noviembre de 2016, si bien se encuentra probado que el Representante demandado “no asistió- sin excusa”, como consta en la Gaceta del Congreso no 1160-2016 (acta número 178) y en la certificación expedida por la Subsecretaria General de la Cámara de Representantes, también se acreditó que el representante demandado presentó ante la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes, incapacidad médica expedida por el médico particular internista Juan Guillermo Tamayo a la postre transcrita por el doctor Juan Saab, médico oficial del congreso, excusa que fue estimada válida, como consta en el acta No 39 de 2017 remitida por el Secretario de la Comisión de Acreditación Documental mediante oficio no cad-004-2018 de 27 de agosto de 2018.

En cuanto a las excusas médicas correspondientes a los días 14 de noviembre y 14 de diciembre de 2017, observa el Ministerio Público que no fueron presentadas ante la Comisión de Acreditación Documental y prueba de ello es que no hacen parte de la relación de excusas válidas reportadas por el Secretario de esa Comisión mediante comunicación de 6 de septiembre de 2018, como tampoco de las que aparecen relacionadas en las actas no 39 y 45 de 2017, sin embargo, dichas incapacidades hacen parte del expediente, las que merecen ser estimadas como prueba, al amparo de los argumentos anotados en precedencia y en línea con los referentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, que señalan que si bien dichas excusas no fueron presentadas a la Comisión de Verificación para surtir el trámite correspondiente, lo cierto es que el Congresista queda eximido de responsabilidad porque el contenido de la excusa expedida ofrece toda credibilidad, en tanto no se allegó prueba que demuestre lo contrario.

En suma, las referidas pruebas analizadas de manera conjunta, dan certeza de verdad y justifican plenamente la inasistencia del Representante demandado a las sesiones plenarias antes relacionadas, pues a ningún congresista se le puede exigir estar presente en el recinto, como tampoco a participar en la discusión y votación nominal de los proyectos de ley y de actos legislativos relacionados en el anexo 1 del presente concepto, cuando padezca una enfermedad o malestar debidamente probado.

(ii) Con respecto a las inasistencias a las sesiones plenarias por razón de cumplir funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, correspondientes a las siguientes fechas: 8 de septiembre, 1 de diciembre y 9 de diciembre de 2015 (primer periodo de la legislatura 2015-2016); 26 de julio, 2 de agosto, 9 de agosto de 2016 (primer periodo ordinario de la legislatura 2016-2017); 1 de agosto, 16 de agosto, 12 de septiembre, 26 de septiembre, 27 de septiembre, 8 de noviembre, 9 de noviembre, 15 de noviembre, 20 de noviembre, 21 de noviembre, 22 de noviembre y 23 de noviembre de 2017 (primer periodo ordinario de la legislatura 2017-2018).

El Ministerio Público advierte que al proceso se allegó abundante prueba documental para demostrar lo afirmado por el representante demandado, entre otras, la respectiva constancia de retiro presentada ante la Comisión de Acreditación Documental por razón del motivo invocado, así como los soportes para justificar la razón de ser de su ausencia y la validación de esas excusas por parte de la referida Comisión, aunado a las certificaciones suscritas por quienes fungieron como Presidentes de la Cámara de Representantes mediante las cuales dejan constancia que autorizaron verbalmente el retiro de las sesiones plenarias del Representante Julián Bedoya, para cumplir las funciones misionales de la Comisión de Investigación y Acusación, elementos de juicio que analizados de manera conjunta permiten concluir que el retiro o inasistencia de las sesiones plenarias correspondientes a las fechas relacionadas en precedencia, se encuentra debidamente justificada, pues obedeció por razones inherentes al ámbito funcional de la Comisión Investigación y Acusación y por ende de la actividad congresional del Representante Julián Bedoya Pulgarín, pues tal y como está probado éste fungía como integrante de esa Comisión y por razón de ello se encontraba en el deber de cumplir las funciones jurisdiccionales inherentes a la de Congresista instructor o investigador, actividad que cumplió en las mismas fechas en que se llevaron a cabo algunas de las sesione plenarias, y respecto de la cual se aportaron varios elementos de prueba que dan certeza de las reuniones y actuaciones que en concurso con el grupo de asesores de la comisión de investigación, presidió y adelantó con el fin de continuar con el estudio de los procesos que le habían sido asignados por la mesa directiva de la cámara de representantes, estableciendo para tales efectos los parámetros a desarrollar en materia de autos de sustanciación e interlocutorios, relacionados y analizados en el ítem 2.4(ii).7 del presente concepto.

Cabe destacar que si bien para la sesión plenaria de 9 de noviembre de 2017, presentó la respectiva constancia de retiro ante la Comisión de Acreditación Documental por razón del motivo invocado, sin adjuntar soporte alguno que acredite la actividad que afirma haber realizado el mismo día de la plenaria, lo cierto es, que dicha excusa fue considerada válida por la comisión de acreditación documental como consta en la información suministrada por el Secretario de esa Comisión mediante comunicación de 6 de septiembre de 2018, por tanto la inasistencia a la sesión de 9 de noviembre de 2017 se encuentra debidamente justificada.

(iii) Con relación a las inasistencias a las sesiones plenarias de los días 23 y 24 de agosto de 2016 (primer periodo ordinario de la legislatura 2016-2017), se afirma por representante demandado que sí asistió, sólo que se retiró “para asistir a la plenaria del Senado de la República a sustentar la acusación en contra del ex magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub”.

Al respecto obra prueba idónea que demuestra que el Representante Julián Bedoya, registró su asistencia de manera electrónica en las sesiones plenarias antes referidas y que durante su desarrollo no se observa ninguna clase de intervención en la deliberación de los asuntos sometidos a discusión en materia de proyectos de ley o de actos legislativos, como tampoco en las votaciones nominales que para tales efectos se llevaron a cabo en cada una de esas sesiones plenarias.

Sin embargo, se cuenta con varios soportes documentales como las gacetas del congreso 912 y 913 y la comunicación de 23 de octubre de 2019 suscrita por el secretario de la comisión de investigación y acusación, que acreditan de manera clara que para los días 23 y 24 de agosto de 2016, el Representante Julián Bedoya Pulgarín, en su condición de funcionario investigador se encontraba en las plenarias del senado de la republica interviniendo y sustentando la acusación contra el magistrado de la Corte Constitucional Jorge Pretelt Chaljub dentro del expediente No 4389 que le había sido asignado mediante Resolución 194 del 2015”

Pruebas que ofrecen credibilidad y que analizadas de manera conjunta permiten concluir que la inasistencia de las sesiones plenarias de los días 23 y 24 de agosto de 2016, se encuentra debidamente justificada, pues obedeció por razones inherentes al ámbito funcional de funcionario investigador dentro del proceso judicial que se adelantaba en contra de un magistrado de la Corte Constitucional, deber que se encontraba obligado a cumplir por razón de la designación que en tal sentido le fue ordenado por la Mesa Directiva de la Corporación.

En suma, analizadas las diferentes situaciones acaecidas con ocasión de las sesiones plenarias respecto de las que se reputa la inasistencia del Representante Julián Bedoya Pulgarín, concluye el Ministerio Público que en ninguno de los períodos ordinarios que se aducen en la demanda, se logró acreditar el presupuesto objetivo de la causal de pérdida de investidura invocada por el accionante, esto el mínimo de las seis (6) inasistencias injustificadas a sesiones plenarias, consideración que releva de estudiar el presupuesto subjetivo de la causal endilgada.

Tampoco observa alguna conducta omisiva o falta de cuidado del representante demandado que amerite la compulsa de copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República.

Con todo y lo anterior esta Agencia Fiscal encuentra pertinente esbozar algunas ideas sobre la doble funcionalidad del congresista demandado (legislativa y judicial), situación que podría enmarcarse en un eventual exceso en la “colisión de deberes”, donde el representante Julián Bedoya Pulgarín al parecer hubiera hecho prevalecer su actividad judicial en el Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representante, por encima de su actividad legislativa como congresista al momento en que debía intervenir en las sesiones plenarias de la Corporación a la que pertenece, pues por mandato legal las sesiones de la “comisiones” se tienen que realizar en horas distintas a las de las plenarias de la cámara respectiva⁽¹⁹⁹⁾ aunado a que con la debida antelación se anuncian los proyectos legislativos a debatir y votar en las sesiones plenarias.

Cuando dos deberes de la misma importancia, se enfrentan porque un mismo sujeto los debe cumplir pero es imposible hacerlo de manera simultánea, el análisis se debe centrar a partir de la aplicación de los test de proporcionalidad y racionabilidad, toda vez que en una colisión de deberes la escogencia de uno implica la reducción del campo de aplicación de otro, y por lo tanto corresponde al juez determinar si esa reducción es proporcionada, frente a la importancia del deber sacrificado o afectado.

En efecto, de un lado, el Congresista se enfrentó al sacrifico del deber de colaborar activamente con su voto en la conformación de la voluntad democrática que hace parte de la materialización de principios constitucionales atientes al valor de la democracia representativa para la promulgación de leyes importantes para el país, y de otro, al cumplimiento de su deber de atender funciones investigativas respecto de sujetos constitucionalmente aforados en la comisión de acusaciones de la cámara de representantes; sin embargo y acorde con un criterio de proporcionalidad, se tiene que el señor Julián Bedoya Pulgarín, no pertenecería a la Comisión de Acusaciones, si no fuera porque en virtud de sus votantes, resultó elegido como Representante a la Cámara, aunado al hecho por el cual, su actividad legislativa en las plenarias se encuentra debidamente programada con antelación, como lo indica el artículo 83 de la ley 5 de 1992, mientras que su actividad en la Comisión de Acusaciones, la podía programar a voluntad.

En ese orden de ideas, para evitar el desequilibrio o desmesura en la función judicial y no sobrepasar el borde constitutivo de la eximente, el congresista bien hubiera podido no sacrificar varias de las sesiones plenarias a las que inasistió en pro de su función al interior de la comisión legal a la que pertenecía, toda vez que para que opere en verdad una colisión de deberes que sirva como eximente o causal de justificación, el sujeto no puede situarse adrede en esa posibilidad, pues la colisión obedece a una situación apremiante y actual, que sorprenda al funcionario y lo lleve a tener que ponderar los deberes en pugna, para darle prelación a uno de ellos.

Así pues, para realizar los ejercicios de ponderación, la estructura de los deberes en conflicto debe estudiarse desde las posibilidades del cumplimento de ambos, en distintos momentos, a fin de que deliberadamente no colisionen entre sí.

Acerca del cumplimiento del deber legislativo en las plenarias, la corte constitucional en sentencia c 740 de 2013 sostuvo que “la sala encuentra evidente que el cumplimiento de esta regla es un presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática dentro de las cámaras legislativas, pues como se explicó, su transgresión podría conducir a que algunos de los legisladores, todos los que conformen cada una de las dos células legislativas citantes, se queden sin participar en el debate y en la subsiguiente decisión que se adopte sobre los proyectos de ley y/o sobre cualesquiera otras iniciativas que en una o en ambas de tales sesiones se discutan. indudablemente, esas posibles ausencias pueden incidir en la suerte, de prosperidad o no, de todas y cada una de esas propuestas, lo que esta corte consideraría una circunstancia irregular y contraria a los principios democráticos, pues esa contingencia solo debería depender de la voluntad política de las cámaras, determinada a partir del debate y la argumentación de sus integrantes, y no de casualidades evitables, e incluso manipulables, como las que pueden resultar de la simultánea citación de dos sesiones parlamentarias”.

Sin embargo, años después, mediante sentencia c- 298 de 2016, la misma Corte señaló “en primer lugar, encuentra la corporación que el contenido literal del artículo 93 de la ley 5ª de 1992, establece una prohibición o restricción exclusivamente en relación con las sesiones simultáneas que se puedan presentar entre las comisiones constitucionales permanentes y las sesiones plenarias. por lo anterior, la prohibición se predica únicamente entre las sesiones que celebren las siete (7) comisiones constitucionales permanentes y la respectiva sesión plenaria, de ahí que, por expresa regulación orgánica, la prohibición de simultaneidad no aplique frente a las sesiones que celebren otra clase de comisiones del congreso de la república (v.gr. legales, especiales y las accidentales) y las plenarias."

Consecuente con lo anterior, para esta Agencia del Ministerio Público queda claro que los Congresistas que se encuentran en situaciones como la que acontece en el caso concreto, en virtud de la interpretación hermenéutica de la norma, pueden ausentarse de las plenarias para asistir a las sesiones que se llevan a cabo al interior de las comisiones legales a las cuales pertenecen, pues la ley 5 de 1992, solo restringió de manera categórica dicha concurrencia cuando la colisión de deberes se presenta entre el deber de asistir a las plenarias y el de comparecer a las comisiones constitucionales permanentes.

CONCLUSIÓN FINAL

En concepto del Ministerio Público, las consideraciones precedentes son suficientes para concluir que no están dados los supuestos de la causal prevista del numeral 2o del artículo 183 de la Constitución Política, pues no se acreditó que el Representante a la Cámara, JULIÁN BEDOYA PULGARÍN, hubiese dejado de asistir sin justificación a más de 6 sesiones plenarias durante cada uno de los periodos y legislaturas que se cuestionan en la demanda, razón suficiente para no decretar la pérdida de investidura del congresista demandado, solicitud que en tal sentido eleva de manera respetuosa a la honorable sala especial de decisión de pérdida de investidura no 19 del consejo de estado.

De los señores consejeros, respetuosamente,

ALONSO PÍO FERNÁNDEZ ANGARITA

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

APFA/RYPHC

NOTAS AL FINAL:

1. “Ley 1437 de 2011 Art. 143.- Pérdida de investidura. A solicitud de la mesa directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de Congresistas. Igualmente, la mesa directiva de la asamblea departamental, del concejo municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles”.

2. Incoada el 16 de septiembre de 2019, esto es dentro del término legal de caducidad de los 5 años establecido en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pues los hechos generadores de la causal de pérdida de investidura, datan del año 2015-2017.

3. Las videograbaciones de cada una de las sesiones plenarias. -Las autorizaciones que se haya otorgado y/o concedido al congresista Bedoya Pulgarín, - La relación de viajes de las empresas aéreas (…), - La solicitud de interrogatorio de parte, - La recepción de testimonios (…), - La inspección judicial solicitada por las partes.

4. Según el artículo 29 de la Ley 5 de 1992, se entiende por moción de censura “el acto mediante el cual el Congreso en pleno, y por mayoría absoluta, reprocha la actuación de uno o varios Ministros del Despacho dando lugar a la separación de su cargo”

5. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de junio de 2018., Expediente. No 11001-03-15-000-2018-00781-00

6. (pie de página de la cita) Dice la Carta Política en su artículo 183: “Los Congresistas perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. 2. Por la inasistencia en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley, o mociones de censura. 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. PAR.- Las causales 2ª y 3ª no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.” Por otra parte, la Ley 5ª de 1992 en su artículo 296, consagra las siguientes causales. “La pérdida de la investidura se produce: 1. Por violación del régimen de inhabilidades. 2. Por violación del régimen de incompatibilidades. 3. Por violación al régimen de conflicto de intereses. 4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobadas. 6. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo y de ley o mociones de censura. 7. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. PAR. 1o - Las dos últimas causales no tendrán aplicación cuando, medie fuerza mayor. (El parágrafo 2o de este artículo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-319 de julio 14 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara).

7. (pie de página de la cita) Corte Constitucional. Sentencias C-247/95 M.P. José Gregorio Hernández; C-280/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-162/98 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

8. (pie de página de la cita) Ver, Corte Constitucional. Sentencias C-319/94 M.P. Hernando Herrera Vergara; C-247/95 M.P. José Gregorio Hernández; C-280/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero. En la última sentencia reseñada, la Corte declaró inexequible el inciso segundo del numeral 2 del artículo 66 del anterior Código Disciplinario Único –Ley 200/95, por medio del cual el legislador otorgaba competencia al Procurador General de la Nación para adelantar investigaciones que culminaran con la sanción de pérdida de la investidura, de competencia del Consejo de Estado. Para la Corte, ese inciso violaba la Carta, pues, “en relación con los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo cual no está supeditado ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado –Sentencia C-037/96. La investigación no puede entonces ser atribuida al Procurador, pues se estaría afectando la competencia investigativa y decisoria autónoma del supremo tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos, la labor del Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos (CP art. 278 ordinal 2o), pues en relación con la pérdida de investidura, los congresistas gozan de fuero especial”.

9. (pie de página de la cita) Este criterio fue reiterado en la sentencia T-086 de 2007. M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.

10. Al respecto, se puede ver las sentencias C-247 de 1995 y C-254A de 2012.

11. Radicación No 11001-03-15-000-2018-04339-00

12. Refiere a las relacionadas en los numerales 6 y 7

13. Función reformatoria de la Constitución Política de Colombia

14. Función legislativa.

15. Función de control político

16. Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 17 de agosto de 2017. MP. Danilo Rojas Betancourt. Exp. 11001-03-15-000-2014-00529-00

17. Así lo indicó el Consejo de Estado, entre otras sentencias: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión, 4 de octubre de 2018, Exp 11001-03-15-000- 2018-02151-00(PI) y Sala Novena Especial de Decisión, 5 de marzo de 2018, exp. 2018-00318-00

18. Este vínculo entre la inasistencia y la votación ya había sido enunciado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la citada sentencia de 20 de enero de 2004, en la que puntualizó que la inasistencia que interesa a efectos de que proceda la causal de pérdida de investidura, es aquella que se verifica respecto de las sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.

19. Gaceta Constitucional n.o 51 del 16 de abril de 1991, p. 27.

20. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 10 de septiembre de 2009, expediente 2009-00201-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso.

21. Sobre las estipulaciones que por vía hermenéutica realizan los jueces, ver Carlos Alchourrón y Eugenio Bulygin: “Los límites de la lógica y el razonamiento jurídico”, en Análisis lógico y derecho, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 307.

22. Sobre este tipo de interpretación, ver Diego Eduardo López, La letra y el espíritu de la ley. Bogotá, 2008, capítulo IV, num. 4.3. “La interpretación de reglas en la pragmática del derecho”, p. 153.

23. El sistema de bancadas se introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, como parte de una reforma política, orientada de manera general a fortalecer los partidos políticos y a racionalizar la actividad del Congreso. La reglamentación de este nuevo sistema se hizo mediante la Ley 974 de 2005.

24. Cuando la votación es nominal, el acta de la sesión informa el número total de congresistas presentes en el recinto al momento en que ella se realiza, al igual que la identidad de cada uno de ellos. Adicionalmente, informa cuántos y quiénes votan de forma afirmativa, cuántos y quiénes los hacen de forma negativa, y cuántos y quiénes, aun estando presentes, se abstienen de votar.

25. CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH. Fallo del primero (1) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00529-00(PI). Actor: FABIO MAURICIO OCHOA QUIÑONEZ. Demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR.

26. (Pie de página de la cita) Sobre el deber que tienen los congresistas de asistir a todas las sesiones y de votar en ellas, y de la pérdida de investidura como posible consecuencia de su incumplimiento, véase también la sentencia C-740 de 2013 de la Corte Constitucional (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).

27. (Pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 9, sentencia del 25 de abril de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00319-00 M.P. Oswaldo Giraldo López.

28. (Pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 11, sentencia del 21 de mayo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00779-00 M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

29. (Pie de página de la cita) El constituyente Abel Rodríguez en el debate que tuvo lugar el 29 de abril de 1991, precisó que la asistencia es obligatoria, pero no la vinculó indefectiblemente con el hecho de votar la totalidad de proyectos enunciados -pp. 31 y 32- “[A]l redactar este articulado, sobre la pérdida de investidura del congresista, es que allí se consigna en el numeral d, como una de las causales, la inasistencia en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias, en las que se voten proyectos de actos legislativo, o de ley, o mociones de censura a los ministros, que desde el punto de vista de la asistencia del congresista, ésta prácticamente se hace obligatoria es para las sesiones en las cuales hay votación, ya sea de un acto legislativo, de una ley, o de una moción de censura; quiere decir esto, que el congresista, por ejemplo, no estaría obligado a asistir puntualmente a las comisiones, y la no asistencia a las comisiones, sería el mecanismo para paralizar el Congreso, porque resulta que todas las leyes, todos los proyectos de actos legislativos, tienen su inicio en la comisión correspondiente (…) o aquí se incluye la asistencia a las comisiones o estaríamos realmente tomando una norma superflua, en la cual el ausentismo parlamentario, que es otro de los grandes vicios de nuestro Congreso, seguiría vigente (…)”. En los debates llevados a cabo el 6 de junio de 1991 se negó a incluir la expresión “comisión” -p. 136- y solo se hizo referencia a reuniones plenarias. Gaceta Constitucional, n.° 51, 16 de abril de 1991 “Informe Ponencia-Estatuto del Congresista”.

30. (Pie de página de la cita) Sobre la actividad política de un parlamentario, resulta útil citar lo expuesto por el Secretario General del Senado – Gregorio Eljach Pacheco, al rendir su testimonio, sobre este punto en particular: “desde [la apertura del registro], ellos pueden llegar y pueden registrarse y pueden deliberar y pueden votar y pueden dejar constancia y presentar proposiciones y en general lo hace, hacer todo lo que cabe para las competencias de un congresista activo en el desarrollo de una plenaria, es decir no es simplemente llegar y quedarse ahí para que lo vean sino participar del debate, presentar proposiciones, presentar constancias, intervenir, contradecir al otro en materia política, muchas cosas que revelan su actividad política, hay una de carácter ideológico de cada bancada, con sus propuestas programáticas y hay otras del tipo netamente legislativo sobre el texto de lo que se va a discutir y eventualmente a votar” (C.D. audiencia de testimonios, c.p).

31. (Pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Sentencia de 5 de marzo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-00 (antes 11001-03-15-000-2017-02460-00), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

32. (Pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 9, sentencia del 25 de abril de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00319-00 M.P. Oswaldo Giraldo López.

33. (Pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 11, sentencia del 21 de mayo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00779-00 M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

34. (Pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 5, sentencia del 7 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00890-00, M.P. Milton Chaves García.

35. (Pie de página de la cita) Desde el punto de vista semántico, no asistir significa no hallarse presente o no estar en el lugar en el que se cumple un deber o se desarrolla un trabajo.

36. (Pie de página de la cita) Expediente N° 11001-03-15-000-2018-00318-01.

37. (Pie de página de la cita) Así se explicó en la sentencia del 5 de marzo de 2018, anteriormente mencionada.

38. (Pie de página de la cita) Expediente N° 11001031500020180031800.

39. Medio de control de pérdida de investidura Expediente radicación: 11001-03-15-000-2018-00319-00 Actor: Johann Wolfgang Patiño Cárdenas contra Senadora Claudia López. Consejo Ponente: Oswaldo Giraldo López.

40. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley 5 de 1992, los presidentes de las respectivas Cámaras deben ordenar que al inicio de cada sesión se realice el llamado a lista con el fin de verificar el quórum constitucional. El desconocimiento de esta orden por parte del secretario es causal de mala conducta.

41. CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH. Fallo del primero (1) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00529-00(PI). Actor: FABIO MAURICIO OCHOA QUIÑONEZ. Demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR

42. CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH. Fallo del primero (1) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00529-00(PI). Actor: FABIO MAURICIO OCHOA QUIÑONEZ. Demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR.

43. Artículo 86 de la Carta Política “Sólo serán reservadas las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones cuando así ellas lo dispongan, a propuesta de sus Mesas Directivas, o por solicitud de un Ministro o de la quinta parte de sus miembros, y en consideración a la gravedad del asunto que impusiere la reserva. A esta determinación precederá una sesión privada, en la cual exprese el solicitante los motivos en que funda su petición. Formulada la petición de sesión reservada, el Presidente ordenará despejar las barras y concederá la palabra a quien la haya solicitado. Oída la exposición, el Presidente preguntará si la Corporación o Comisión quiere constituirse en sesión reservada. Contestada la pregunta afirmativamente, se declarará abierta la sesión y se observarán los mismos procedimientos de las sesiones públicas. Si se contestare negativamente, en el acta de la sesión pública se dejará constancia del hecho. El Secretario llevará un libro especial y reservado para extender las actas de esta clase de sesiones, y otro para las proposiciones que en ella se presenten. En el acta de la sesión pública sólo se hará mención de haberse constituido la Corporación en sesión reservada. Las actas de las sesiones reservadas se extenderán y serán aprobadas en la misma sesión a que ellas se refieren, a menos que el asunto deba continuar tratándose en otra u otras sesiones similares, caso en el cual el Presidente puede resolver que se deje la aprobación del acta para la sesión siguiente.

44. Constitución Política, artículo 183. “El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio”.

45. Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 21 de junio de 2018. Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00781-00

46. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de noviembre de 2007. Radicado 2007-00286 (PI), M.P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado.

47. CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH. Bogotá D. C., primero (1) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00529-00(PI). Actor: FABIO MAURICIO OCHOA QUIÑONEZ. Demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR.

48. CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH. Fallo del primero (1) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00529-00(PI). Actor: FABIO MAURICIO OCHOA QUIÑONEZ. Demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR.

49. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de marzo de 2019, rad. 11001-03-24-000-2012-00220-00.

50. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de segunda instancia del 16 de septiembre de 2014, rad. 11001-03-24-000-2018-02151-01 C. Ponente. Roberto Augusto Serrato Valdez.

51. CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA DIECISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA, Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS. Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02405-00(PI). Actor: LEONEL ORTIZ SOLANO. Demandado: RAYMUNDO ELÍAS MÉNDEZ.

52. En la precitada sentencia de 13 de noviembre de 2018, se indicó lo siguiente: «[…] La Real Academia Española define incidental como un adjetivo que “sobreviene en algún asunto y tiene alguna relación con él”; o, dicho de una cosa o de un hecho, accesorio, de menor importancia. Y la palabra circunstancial, como un adjetivo que: “implica o denota alguna circunstancia o depende de ella” […]».

53. Dispone el artículo 291 de la Ley 5ª de 1992: “Todo senador o representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés”. Por su parte, el artículo 294 de la citada ley, determina que: “Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada. // La decisión será de obligatorio cumplimiento”.

54. Numeral modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2007.

55. Numeral modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2007.

56. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de septiembre de 2016, rad. 11001-03-15-000-2014-03886-00.

57. Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-424 del 11 de agosto de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

58. Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de septiembre veintisiete (27) de 2016, expediente (SU) 11001-03-15-000-2014-03886-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

59. CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO. Fallo de febrero veintisiete (27) de dos mil dieciocho (2018). RADICACIÓN NÚMERO: 11001-03-15-000-2017-00558-00. ACTOR: CARLOS NERY LÓPEZ CARBONO Y EDUARDO ENRIQUE LANES SILVERA. DEMANDADO: ISSA ELJADUE GUTIÉRREZ.

60. (Pie de página de la cita) Por la cual se reglamenta el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los Representantes a la Cámara a las sesiones de la Corporación y su correspondiente descuento en nómina

61. (Pie de página de la cita) Y de la Resolución 132 de 2014, por medio de la cual se reglamenta el procedimiento para el trámite de las excusas y descuentos en nómina de los senadores de la República, por inasistencia a las sesiones de la Corporación.

62. (Pie de página de la cita) Corresponde a la sentencia dictada en el expediente No. 11001031500020180215101, MP Roberto Augusto Serrato Valdés

63. (Pie de página de la cita) Cita original: Este principio se encuentra previsto en el artículo 165 del Código General del Proceso, norma que al tenor indica: «[…] Artículo 165. Medios de prueba. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez. […] El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales […]»

64. (Pie de página de la cita) Cita original: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION B. Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH. Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00099-02(49777). Actor: JINNA EDELMIRA RAMIREZ PEREZ Y OTROS. Demandado: BOGOTA D.C.-SECRETARIA DE EDUCACION Y OTRO. Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA.

65. (Pie de página de la cita) Cita original: Al respecto Corte Constitucional, Sentencia C-496  de 2015.

66. (Pie de página de la cita) Cita original: ROJAS GÓMEZ, Miguel Enrique; Lecciones de Derecho Procesal – Tomo 3 Pruebas Civiles; segunda edición; Bogotá D.C., Escuela de Actualización Jurídica, 2018, pág. 308.

67. (Pie de página de la cita) «[..] A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social […] Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud: […] 1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley […]».

68. (Pie de página de la cita) Ministerio de Salud, Concepto Radicado No. 201611600649671 de 14 de abril de 2016.

69. (Pie de página de la cita http://www.nuevaeps.com.co/Empleadores/LicenciasIncapacidades2.as

70. (Pie de página de la cita) «[..] Artículo 2.1.13.4 Incapacidad por enfermedad general. Para el reconocimiento y pago de la prestación económica de la incapacidad por enfermedad general, conforme a las disposiciones laborales vigentes, se requerirá que los afiliados cotizantes hubieren efectuado aportes por un mínimo de cuatro (4) semanas.

No habrá lugar al reconocimiento de la prestación económica de la incapacidad por enfermedad general con cargo a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando estas se originen en tratamientos con fines estéticos o se encuentran excluidos del plan de beneficios y sus complicaciones.

(Artículo 81 del Decreto 2353 de 2015) […]»

71. (Pie de página de la cita) «[..] por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social […]».

72. (Pie de página de la cita) CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA CUATRO ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA. Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01757-00(PI). Actor: JOHANN WOLFGANG PATIÑO CÁRDENAS. Demandado: MARIO ALBERTO CASTAÑO PÉREZ.

73. (Pie de página de la cita ) Exp. 2018-00782, M.P. Dr. Ramiro Pazos Guerrero.

74. (Pie de página de la cita ) El Subsecretario al dar respuesta a la prueba sobre la certificación de las excusas del demandado, señaló que el trámite de las excusas puede ser adelantado directamente ante la Comisión de Acreditación Documental, cuando se han vencido los plazos previstos en la Resolución. Así, lo afirmó: «Es importante aclarar que los Honorables Representantes una vez vencidos los términos para presentar la excusa ante la Subsecretaría General, pueden realizar el trámite ante la Comisión de Acreditación Documental, como lo indica la resolución MD No. 0665 de 2011, quienes certifican las excusas a dichas ausencias». (Negrilla fuera de texto).

75. (fl 20 del expediente)

76. (fls 108 a 129)

77. (fls 134 a 135)

78. Medio oficial escrito de publicidad de los actos del Congreso (Artículo 36 de la Ley 5ª de 1992)

79. Hora de inicio 3:28 p.m. (Gaceta 861-2015)

80. Hora de inicio 2:55 p.m. (Gaceta 952-2015)

81. Hora de inicio 2:49 p.m. (Gaceta 910-2015)

82. Hora de inicio 3:32 p.m. (Gaceta 953-2015)

83. Hora de inicio 2:57 p.m. (Gaceta 1079-2015)

84. Hora de inicio 2:46 p.m. (Gaceta 117-2016)

85. Hora de inicio 2:45 p.m. (Gaceta 27-2016)

86. Hora de inicio 2:57 p.m. (Gaceta 43-2016)

87. Hora de inicio 2:52 p.m. (Gaceta 686-2016)

88. Hora de inicio 2:45 p.m. (Gaceta 814-2016)

89. Hora de inicio 2:45 p.m. (Gaceta 810-2016)

90. Hora de inicio 2:15 p.m. (Gaceta 871-2016)

91. Hora de inicio 3:24 p.m. (Gaceta 840-2016)

92. Hora de inicio 2:56 p.m. (Gaceta 815-2016)

93. Hora de inicio 2:55 p.m. (Gaceta 841-2016)

94. Hora de inicio 3:02 p.m. (Gaceta 1160-2016)

95. Hora de inicio 2:41 p.m. (Gaceta 1191-2016)

96. Hora de inicio 2:53 p.m. (Gaceta 858-2017)

97. Hora de inicio 2:55 p.m. (Gaceta 845-2017)

98. Hora de inicio 12:43 p.m. (Gaceta 849-2017

99. Hora de inicio 2:56 p.m. (Gaceta 968- 2017)

100. Hora de inicio 2:47 p.m. (Gaceta 896- 2017)

101. Gaceta 1014- 2017

102. Hora de inicio 3:31 p.m. (Gaceta 20- 2018)

103. Hora de inicio 12:14 p.m. (Gaceta 44- 2018)

104. Hora de inicio 12:46 p.m. (Gaceta 67- 2018)

105. Hora de inicio 10:04 a.m. (Gaceta 225- 2018)

106. Hora de inicio 3:18 p.m. (Gaceta 177-2018)

107. Hora de inicio 3:37 p.m. (Gaceta 56-2018)

108. Hora de inicio 3:43 p.m. (Gaceta 62- 2018)

109. Hora de inicio 3:34 p.m. (Gaceta 28-2018)

110. Hora de inicio 12:47 p.m. (Gaceta 63-2018)

111. Hora de inicio 10:48 a.m. (Gaceta 57- 2018)

112. Hora de inicio 3: 03 p.m. (Gaceta 80-2018)

113. Hora de inicio 10:23 a.am. (Gaceta 97-2018)

114. Remitida a la Comisión de Acreditación documental con fecha de radicado de la misma fecha (fls 29 y 30)

115. Remitida a la Comisión de Acreditación documental con fecha de radicado de la misma fecha (fls 32 y 33)

116. Remitida a la Comisión de Acreditación documental con fecha de radicado de la misma fecha (fls 35 -36)

117. Excusa presentada ante el Secretario General de la Cámara de Representantes con fecha de radicado 10-11-2016 (fls 161 y 162)

118. Fecha de expedición de la transcripción 2016-11-15.

119. Remitida a la Comisión de Acreditación Documental con fecha de radicado de la misma fecha (fls 202 a 203)

120. Remitida a la Comisión de Acreditación Documental con fecha de radicado de la misma fecha (fls 205 a 206)

121. Excusa presentada ante el Secretario General de la Cámara de Representantes con fecha de radicado 05-09-2017 (fls 240 y 241)

122. Excusa presentada ante el Secretario General de la Cámara de Representantes con fecha de radicado 05-09-17 (fls 252 y 253)

123. Remitida a la Comisión de Acreditación documental con fecha de radicado de la misma fecha (fls 306 y 307)

124. Remitida a la Comisión de Acreditación documental con fecha de radicado 18-10-17 (fls 330 y 331)

125. Remitida a la Comisión de Acreditación documental con fecha de radicado 09-11-2017 (fls 333 y 334)

126. Remitida al Secretario General de la Cámara con fecha de radicado 08-11-2017 (fls 16, 362 a 363)

127. Remitida a la Comisión de Acreditación documental con fecha de radicado 11-12-17 (fls 458 y 459)

128. Remitida a la Comisión de Acreditación documental con fecha de radicado 02-04-18 (fls 18, 462 y 463)

129. Ello de conformidad a las orientaciones jurisprudenciales que sobre el punto en cuestión se han dado por el Consejo de Estado, en especial en sentencia de 9 de mayo de 2011, de la SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C., Radicación número: 05001-23-31-000-2001-01546-02(36912)

130. (fl 20)

131. (fls 166 a 201)

132. (fls 242 a 266)

133. (fls 22 y 23)

134. (fls 24 a 27)

135. (fls 28 y 29)

136. (fls 31 a 32)

137. (fls 34 a 35)

138. (fls 37 a 38)

139. (fl 61 a 62)

140. (fls 83 a 84)

141. (fls 115 a 116)

142. (fs 120 a 121)

143. (fls 129 a 130)

144. (fls 158 a 160)

145. (fls 201 a 202)

146. (fls 202 a 205)

147. (fls 209 a 213)

148. (fls 237 a 239)

149. (fls 267 a 268)

150. (fls 308 a 309)

151. (fls 323 a 324)

152. (fls 329 a 330)

153. (fls 332 a 333)

154. (fls 335 a 336)

155. (fls 359 a 360)

156. (fls 364 a 365)

157. (fls 381 a 382)

158. (fls 402 a 403)

159. (fls 418 a 419)

160. /fls 431 a 432)

161. (fls 457 a 458)

162. (fls 460 a 461)

163. (fl 39 a 48 )

164. (fls 63 a 82))

165. (fls 85 a 114)

166. (fls 117 a 119)

167. (fls 120 a 128)

168. (fls 131)

169. (fl 134)

170. (fl 135)

171. (fls 148 a 157)

172. (fls 209 a 236)

173. (fls 268 a 304)

174. (fls 310 a 322)

175. (fls 323 a 328)

176. (fls 336 a 357)

177. (fl 308)

178. (fls 366 a 380)

179. (fls 381 a 400)

180. (fls 403 a 417)

181. (fls 420 a 430)

182. (fls 433 a 456)

183. (fls 468, 469, 314, 316 del expediente )

184. (fl 123 y 163 pruebas solicitadas por el Despacho ) 252

185. (fls 81 y pruebas solicitadas por el Despacho) 168

186. (fl 221)

187. (fls 222 a 233)

188. (fls 130 a 132)

189. Documentos allegados como anexo con la comunicación de 24 de octubre de 2019, suscrita por la Secretara Ad hoc de la Comisión de Acreditación Documental

190. (fls 7 )

191.

192. Incapacidad correspondiente al día 14 de diciembre de 2017

193. CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA DIECISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA, Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS. Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02405-00(PI). Actor: LEONEL ORTIZ SOLANO. Demandado: RAYMUNDO ELÍAS MÉNDEZ.

194. En la precitada sentencia de 13 de noviembre de 2018, se indicó lo siguiente: «[…] La Real Academia Española define incidental como un adjetivo que “sobreviene en algún asunto y tiene alguna relación con él”; o, dicho de una cosa o de un hecho, accesorio, de menor importancia. Y la palabra circunstancial, como un adjetivo que: “implica o denota alguna circunstancia o depende de ella” […]».

195. Dando así cumplimiento a lo normado en el artículo 4 de la Resolución No 0665 de 2011.

196. Ello de conformidad a las orientaciones jurisprudenciales que sobre el punto en cuestión se han dado por el Consejo de Estado, en especial en sentencia de 9 de mayo de 2011, de la SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C., Radicación número: 05001-23-31-000-2001-01546-02(36912)

197. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de segunda instancia de 27 de marzo de 2019, Radicación 11001-03-15-000-2018-02151-01 (P.I)

198. (fls 22 y 23)

199. Artículo 83 de la Ley 5 de 1992 “(…) Las sesiones de las Comisiones se verificarán en horas distintas de las plenarias de la Cámara respectiva.