CONCEPTO 75 DE 2019

(mayo 27)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

ACCION DE REPARACION DIRECTA-Contra Instituto Seguros Sociales en Liquidación tras iniciación y prosecución de acción judicial de repetición

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA-Declaró probada la excepción de caducidad

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Encuentra su sustento en el artículo 90 de la Constitución Política/CONSTITUCION POLITICA-Cláusula general de responsabilidad/RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-El Estado será responsable por los daños antijurídicos que le sean imputables/RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Causados por la acción o la omisión

CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD-Elementos que la estructura según jurisprudencia del Consejo de Estado/ESTADO-Presupuestos para que proceda la declaratoria de responsabilidad según Consejo de Estado

ACCION DE REPARACION DIRECTA-Caducidad en casos de privación injusta de la libertad

CADUCIDAD DE LA ACCION DE REPARACION DIRECTA-El término debe contabilizarse a partir del día siguiente a los hechos

CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS-Su solicitud suspende el término de caducidad de la acción

REPARACION DIRECTA-El término de caducidad es de dos años

DEMANDA DE REPARACION DIRECTA-El término de dos años para su presentación no se suspende ni se interrumpe por vacancia judicial o días feriados

DEMANDA DE REPARACION DIRECTA-Interpuesta de manera extemporánea

SENTENCIA-Confirmar decisión por configurarse caducidad de la acción

Bogotá, D.C.

SEÑORES

XXXXXXXXXX

E. S. D.

EXPEDIENTE: 76001233100020110157501 (62807)

ACCIÓN:  Reparación Directa

ACTOR: Jaime Gutiérrez Grisales

DEMANDADO: Nación – Instituto Seguros Sociales en Liquidación

Sentido del concepto: Solicitud de CONFIRMAR la sentencia recurrida / Se configuró el fenómeno de la caducidad de la acción / El término de la caducidad no se interrumpe por días feriados y vacancia judicial, pues está previsto en años/

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, teniendo en cuenta que la función de la Procuraduría General de la Nación se centra en la vigilancia del cumplimiento del ordenamiento jurídico, la protección del patrimonio público y de los derechos y las garantías fundamentales.

1. ANTECEDENTES

1.1. La Demanda.

El señor Jaime Gutiérrez Grisales, a través de apoderado presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, contra la Nación – Instituto del Seguro Social Liquidado, con el fin de que se declare al demandado administrativamente responsable por los perjuicios materiales y morales causados como consecuencia de la iniciación y prosecución de acción judicial de repetición en su contra, con base en la presunta actuación con dolo en las conciliaciones prejudiciales realizadas en nombre del referido Instituto.

Como consecuencia se condene a la entidad a pagar las siguientes sumas:

- Por perjuicios inmateriales por el daño moral la suma de 200 SMLMV.

- Por perjuicio a la vida de relación, por alteración de las condiciones de existencia, que involucran la afectación al buen nombre, la honra y el derecho a trabajar en el sector público, la suma de 300 SMLMV

- Por perjuicios materiales por concepto de daño emergente la suma de $50.000.000 más la indexación respectiva, por concepto de honorarios profesionales pagados para la asunción de su defensa judicial en el proceso de acción de repetición.

- Por concepto de lucro cesante pasado, la suma de $500.000.000.00 como consecuencia de los ingresos que el doctor Gutierrez Grisales dejo de percibieron el sector público durante el término de duración del proceso de acción de repetición por ocasión de la imposibilidad de vincularse como servidor público del nivel directivo, durante 12 años, por el daño al buen nombre.

- Se condene al pago de los intereses comerciales y a las costas del proceso

1.1. Sentencia de primera instancia.

El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 26 de junio de 2018, declaró probada la excepción de caducidad, por lo que no se pronunció de fondo en la presente controversia.

1.2. Hechos probados

- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia el 27 de enero de 2009, dentro del proceso de repetición propuesto por el Instituto de Seguro Social contra Jaime Gutiérrez Grisales, el cual negó las pretensiones.

- Que el 14 de agosto del 2009 el Consejo de Estado declaró desierto el recurso interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

- La providencia del Consejo de Estado quedó debidamente ejecutoriada el 28 de agosto del 2009.

- Que el 16 de agosto del 2011 el actor presentó solicitud de conciliación prejudicial, es decir 14 días antes de que venciera la oportunidad para instaurar la acción de reparación, el 29 de agosto del 2011.

- El 27 de septiembre del 2011 el procurador Judicial expidió la constancia, dando por fallida la diligencia y terminado el trámite conciliatorio, por lo que el término de caducidad se reanudó a partir del 28 de septiembre del mismo año, el cual vencía el 11 de octubre de 2011.

- La demanda se presentó el 26 de octubre de 2011, esto es, fuera del término previsto en el numeral 8º del art. 136 del C.C.A.

1.3. Argumentos de la apelación

La apoderada de la parte demandante, sustentó recurso de apelación, solicitando que se revoque la sentencia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló:

1. Oportunidad procesal.

La conciliación procesal suspendió términos entre el 16 de agosto hasta el 27 de septiembre de 2011, son 30 días hábiles, pues la ley 153 de 1987, como el código de procedimiento civil (vigente para la época de los hechos, como el Código General del Proceso enuncian que cuando se computan términos de días. Se habla de días hábiles no calendario, como lo señaló el A- quo. Por lo que al extender ese tiempo junto a los días que faltaban para caducar la acción, se puede afirmar que la acción se presentó en término, por lo que se debió a proceder al estudio del caso en profundidad.

2. Primacía de lo sustancial sobre lo procesal - garantía de acceso a la justicia.

El art. 228 de la Carta Política señala que debe primar lo sustancial sobre lo procesal, por lo que no puede el fallador denegar el reconocimiento de perjuicios causados, so pretexto de formalidades legales.

Al respecto trajo a colación un pronunciamiento de la Corte Constitucional la T-283/2013. “El art. 228 de la Carta Política define la administración de justicia como una función pública, e impone a todas las autoridades judiciales la responsabilidad de hace realidad los propósitos que inspiran la constitución en materia de justicia, y que se resumen en que el Estado debe asegurar su pronta y cumplida administración a todos los asociados…”

Para concluir que a su prohijado se le están vulnerando todos los derechos de acceso a la administración de justicia.

3. Hechos probados

a. La entereza y buena práctica del desarrollo profesional de su representado, al punto de no tener sanciones disciplinarias, ni como profesional del derecho, ni como servidor público

b. El 14 de agosto del 2009 el Consejo de Estado dio por terminado el proceso judicial de repetición en contra el hoy demandante, el cual tuvo una duración de 12 años

c. Se configuraron los 3 elementos de la responsabilidad estatal que dan origen a la reparación integral.

4. El daño.

Que está establecida la persecución judicial de la que fue objeto su cliente, la cual le generó no solo perjuicios en su vida profesional, sino también en su vida privada, pues se vio sometido al escarnio público al ser señalado por propios y extraños y tuvo que sufragar los gastos de un profesional del derecho, el cual concluyó con la exoneración de todos y cada uno de los cargos injustamente imputados a su prohijado.

5. Nexo de Causalidad

La vinculación al proceso judicial conlleva de manera clara e inequívoca el padecimiento de todo y cada uno de los perjuicios reclamados en el libelo demandatorio.

La búsqueda de la justicia, va más allá del simple esclarecimiento de la verdad, ya que involucra elementos como la debida reparación o la reparación integral al daño causado y las profundas afectaciones que sufre el administrado cuando una entidad de orden estatal procede de manera inadecuada o imprudente, que desencadena en una falla en el servicio que el administrado, en este caso Jaime Gutiérrez Grisales, no está en el deber jurídico de soportar.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problemas jurídicos

Problemas planteados por el Ministerio Público:

- ¿En caso de suspensión del término de caducidad para la interponer una acción de reparación directa, los días pendientes se cuenta como hábiles o calendario?

- ¿El derecho sustancial prima sobre el derecho procesal a pesar de que el derecho procesal se refiera al término que se tiene para interponer la correspondiente acción?

2.3. Las pruebas obrantes

Dentro del material probatorio que obra en el expediente, destacamos las siguientes foliaturas, consideradas como pertinentes para el análisis del presente caso.

- Sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, del 27 de enero del 2009, proferida dentro del proceso de acción de repetición del ISS contra el señor Jaime Gutiérrez Grisales mediante la cual se negó las pretensiones. Folio 182 a 200

- Providencia del Consejo de Estado del 14 de agosto de 2009, mediante la cual se dispuso dejar en firme la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del valle del cauca adentro del proceso de acción de repetición, por cuanto se declaró desierto el recurso de apelación impetrado por la parte actora. Folio 205- 206

- Constancia secretarial expedida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, del 11 de febrero del 2013, en la que señala que la providencia del 27 de enero del 2009 quedó ejecutoriada el 28 de agosto del 2009 a las 5 p.m. Folio 206 adverso

- Constancia expedida por el Procurador Judicial II para asuntos Administrativos del Valle del Cauca, del 27 de septiembre de 2011, mediante la cual señaló que la solicitud de conciliación había sido presentada el 16 de agosto de 2011 y que se dio por terminado el trámite conciliatorio, por haber sido fallida la diligencia. Folio 158- 159

- Escrito de demanda dentro de la acción de reparación directa presentada por el señor Jaime Gutiérrez Grisales contra el ISS, la cual tiene fecha de radicada el 26 de octubre de 2011. Folio 160 a 171

2.4. Análisis Jurídico

2.4.1. Marco Teórico

Pueden ser tenidos como referentes teóricos, los siguientes aspectos, que integran el argumento que constituye el concepto del Ministerio Público:

2.4.1.1. Responsabilidad Extracontractual del Estado.

Encuentra su sustento en el artículo 90 de la Constitución Política, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, determinando que el Estado será responsable por los daños antijurídicos que le sean imputables, los cuales deben ser causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Así mismo el Consejo de Estado, en pronunciamientos recientes ha explicado que “los elementos que sirven de fundamento a la responsabilidad son esencialmente el daño antijurídico y su imputación a la administración entendiendo por tal, el componente que permite atribuir jurídicamente un daño a un sujeto determinado”⁽¹⁾.

Frente al tema, para que proceda la declaratoria de responsabilidad estatal, el Consejo de Estado, varias décadas atrás, ha señalado que se den los siguientes presupuestos:

“a) Una falta o falla del servicio o de la administración, por omisión, retardo, irregularidad, ineficiencia o ausencia del servicio. La falta de que se trata no es la del agente administrativo, sino la del servicio o anónima de la administración.

 b) Lo anterior implica que la administración ha actuado o dejado de actuar, por lo que se excluyen los actos del agente, ajenos al servicio, ejecutados como simple ciudadano.

c) Un daño que implica la lesión o perturbación de un bien protegido por el derecho bien sea civil, administrativo, etc. con características generales predicadas en el derecho privado para el daño indemnizable, como de que sea cierto, determinado o determinable, etc.

d) Una relación de causalidad entre la falta o falla de la administración y el daño, sin la cual, aún demostradas la falta o falla del servicio, no habrá lugar a la indemnización...”

2.4.1.2. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD -caducidad / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - Término, contabilización del tiempo /Caducidad / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - El término de la caducidad empieza a correr cuando está en firme la providencia que absuelve a la víctima directa / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL - Suspende la caducidad de la acción / VACANCIA JUDICIAL Y DIAS FERIADOS - No interrumpe la Caducidad de la acción⁽²⁾

“…El artículo 21 de la Ley 640 de 2001 establece que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término para intentar la demanda hasta la expedición de la constancia de que no hubo acuerdo conciliatorio, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que venza el término de tres meses contados desde la presentación de la solicitud, lo que ocurra primero. El trámite de conciliación suspendió el plazo restante de 25 días, que a la fecha de la presentación de la solicitud conciliación faltaba para intentar la demanda, pues la constancia de no conciliación fue expedida a los 2 meses y 26 días de formulada la petición. La Sala advierte que según lo dispuesto por el artículo 62 de la Ley 4 de 1913 en consonancia con el artículo 121 del CPC los plazos de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil. En otras palabras, el término para intentar la demanda no se suspende ni se interrumpe por días feriados ni vacancia judicial, pues está previsto en años. Así las cosas, el cómputo de la caducidad se reanudó desde el 16 de diciembre de 2011 y como para la fecha que se presentó la solicitud de conciliación faltaban 25 días para la caducidad, el término finalizó el 9 de enero de 2012, sin embargo, como ese día fue vacante, el término expiró el siguiente día hábil a la vacancia judicial, esto es, el 11 de enero de 2012. Como la demanda se instauró el 12 de enero de 2012, según da cuenta los sellos originales de la Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (...) operó el fenómeno preclusivo de la caducidad NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Jaime Orlando Santofimio Gamboa. A la fecha esta Relatoría no cuenta con el medio magnético de la citada aclaración.” Negrilla fuera del texto

2.5. Caso concreto

De los documentos allegados al presente asunto se tiene que la acción de reparación se presentó, como consecuencia de la iniciación y prosecución de la acción judicial repetición adelantada en contra del señor Jaime Gutierrez Grisales, con base en la presunta actuación con dolo en las conciliaciones prejudiciales realizadas en nombre del Instituto del Seguro Social.

Que en ejercicio de la acción de repetición iniciada por el ISS contra el señor Gutiérrez Grisales el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 27 de enero del 2009, profirió sentencia, mediante la cual negó las pretensiones.

Que con ocasión del recurso de apelación el Consejo de Estado profirió decisión el 14 de agosto del 2009, en la cual declaró desierto el recurso interpuesto, contra la sentencia proferida por el Tribunal del Valle del Cauca.

Decisión que quedó en firme el 28 de agosto del 2009, de acuerdo con la constancia expedida por la secretaria del Tribunal del Valle del Cauca.

Que el 16 de agosto de 2011 se presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría Judicial II para Asuntos administrativos del Valle del Cauca, es decir, 14 días antes de que se agotara el término de caducidad para presentar la demanda dentro del proceso de reparación directa.

Que dicha diligencia de conciliación se declaró fallida mediante constancia del 27 de septiembre de 2011, es decir que el término de suspensión por efecto de la conciliación fue de 42 días calendario (30 hábiles según el actor), pudiendo ser hasta de tres meses, reiniciándose el conteo a partir del día 28 de septiembre lo cual da hasta el 11 de octubre de 2011, como fecha límite para presentar la correspondiente demanda, pues debe de tenerse presente, que al momento de la suspensión del término por efecto de la presentación de la solicitud de conciliación faltaban solo 14 días para el vencimiento del término de 2 años.

Es importante aclarar que el actor interpreta de manera errónea la suspensión del término para efectos de adelantar la conciliación prejudicial como requisito de precedibilidad, pues dicha suspensión, no quiere decir, que el tiempo que ella dure, en este caso 42 días calendarios, deban sumarse al termino de los dos años de caducidad, el artículo 3 del decreto 1716 de 2009, simplemente establece la suspensión del termino de prescripción o caducidad, pero en manera alguna agrega tiempo al término de caducidad de la acción, en este caso por ser el medio de control la reparación directa, son dos años.

La demanda en la acción de reparación directa se presentó el 26 de octubre de 2011, esto es, fuera del término previsto de conformidad con el art. 136 del C.C.A. sobre la caducidad de las acciones:

“Num. 8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de 2 años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho o misión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa del trabajo público o por cualquier otra causa.”

En estas condiciones no se comparte la posición señalada por el apelante en el sentido de afirmar que atendiendo que la solicitud de conciliación fue presentada el 16 de agosto y la constancia expedida por el Procurador Judicial es del 27 de septiembre, deben correrse 30 días y que estos, de conformidad con lo señalado en la Ley 153 de 1987 y el Código de Procedimiento Civil, que señalan que cuando se habla de término de días, estos deben ser hábiles, por lo tanto debió el juzgador de primera instancia haberse pronunciado de fondo en el asunto.

Al respecto es necesario traer a colación la sentencia del Consejo de Estado, del 19 de diciembre de 2017, ya referenciada, en la que se señaló que “…el término para intentar la demanda no se suspende ni se interrumpe por días feriados ni vacancia judicial, pues está previsto en años…”

Y en este orden, el término para presentar la demanda vencía el 11 de octubre del 2011, pues debe contarse 14 días, que eran los que faltaban para que venciera el término de los 2 años, desde la fecha de expedición de la constancia del Procurador Judicial, esto es, desde el 28 de septiembre, lo que significa que la fecha límite era el martes 11 de Octubre del 2011.

Bajo estas condiciones, debe señalarse tal y como lo afirmó el A - quo que la demanda de reparación fue interpuesta de manera extemporánea y por lo tanto debe declararse de oficio probada la excepción de caducidad, razón por la cual el Tribunal se inhibió para decidir de fondo el presente asunto.

Por lo anterior, este despacho solicitará al H. Consejo de Estado confirmar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 26 de junio del 2018, por haberse establecido que se configuró el fenómeno de la caducidad de la acción.

2. CONCLUSIÓN

Esta Delegada del Ministerio Público sugiere respetuosamente al Honorable Consejo de Estado CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de fecha 26 de junio de 2018.

Del Honorable Magistrado,

CARLOS JOSÉ HOLGUÍN MOLINA

Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado

NOTAS AL FINAL:

1. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 10 de septiembre de 2014. Expediente: 29939.

2. CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C Consejero Ponente: Guillermo Sánchez Luque 19 de diciembre de 2017. Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00012-01 (53307) A Actor: Pedro Humberto Villalba Teherán y otros demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación y otro