Guía General de Intervención y Conciliación

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CONCEPTO 159 DE 2019

(noviembre 12)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

ACCION POPULAR-Condiciones de hacinamiento en la cárcel de Dosquebradas Risaralda

DEFENSORIA DEL PUEBLO-Busca la construcción de cárceles para población privada de la libertad en Dosquebradas

ESTABLECIMIENTO CARCELARIO-Acreditación de hacinamiento

DETENCION TRANSITORIA-Vulneración de los derechos a la seguridad y salubridad pública

ACCION POPULAR-Medio constitucional de protección de bienes e intereses colectivos

ACCIONES POPULARES-Marco jurídico

DERECHOS COLECTIVOS-A la seguridad y salubridad pública/DERECHO A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PUBLICA-Frente al hacinamiento carcelario

DERECHO A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PUBLICA-Como partes del concepto de orden público según Consejo de Estado

HACINAMIENTO CARCELARIO-Constituye una amenaza para el derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública

El hacinamiento carcelario constituye una amenaza para el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas que, en caso de verificarse, y ante la acreditación de condiciones de suficiente gravedad, debe ser atendida por los entes estatales y tiene la potencialidad de ser amparada por medio del recurso judicial de la acción popular

ESTABLECIMIENTO CARCELARIO-Cifras de capacidad, cantidad de reclusos y grado de hacinamiento en Risaralda/ESTACIONES DE POLICIA-Hacinamiento

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Reconocimiento en materia carcelaria por la jurisprudencia constitucional/ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Vulneración de derechos fundamentales en cárceles de Risaralda

Los problemas de la situación carcelaria en el país no se limitan a la sola disponibilidad de cupos en las cárceles, sino otros elementos como el sistema de salud que se ofrece a los reclusos, las condiciones de salubridad e higiene al interior de los establecimientos carcelarios, la alimentación, entre otras, elementos que no están siendo medidos, pero que nos muestran que la situación de los prisioneros de las cárceles ubicadas en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA puede ser más grave aún que la reflejada en las cifras sobre hacinamiento

Más aún, debe también señalarse que a través de Sentencia T-762 de 2015, proferida por la Corte Constitucional, se declaró un estado de cosas inconstitucional (con antecedentes de los estados de cosas inconstitucional de las Sentencias T-388/13 y T-153/98), respecto a todo el sistema carcelario del país, y en el que puntualmente se encontró la vulneración de derechos fundamentales en los casos de las cárceles La 40 de Pereira y la EPMSC de Santa Rosa de Cabal

Este estado de cosas inconstitucional aún no ha sido superado, tal como se puede apreciar en el último informe de seguimiento a las órdenes dadas en la Sentencia T-762/15, fechado 7 de junio de 2019, que se viene publicando periódicamente en el sitio web http://www.politicacriminal.gov.co

CONSEJO DE ESTADO-Análisis de las condiciones de seguridad y salubridad públicas en cárceles de Risaralda

ESTACIONES DE POLICIA-Convenios suscritos con el INPEC para remisión de personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones/ESTACIONES DE POLICIA-Remisión a establecimientos carcelarios que no cumplen con las condiciones mínimas de seguridad y salubridad

CORTE CONSTITUCIONAL-Ordena acciones coordinadas en materia carcelaria a las autoridades estatales incluyendo las territoriales

ENTIDADES TERRITORIALES-Alternativa legal en caso de que no tengan cárceles para detenidos preventivamente o condenados por contravenciones

Haciendo una interpretación sistemática de la ley 65 de 1993, y conforme con lo establecido en el artículo 19 de la misma norma, no es posible establecer que exista una obligación expresa y perentoria de construcción de cárceles por parte de las entidades territoriales, pues el mismo artículo 19 establece una alternativa para el caso en que no tengan cárceles para los detenidos preventivamente o condenados por contravenciones de policía, lo cual se remedia con la celebración de convenios con el INPEC para la atención de estas personas

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-La creación de cupos carcelarios es una medida aislada e insuficiente que ofrece soluciones de corto plazo

POLITICA CRIMINAL-Causas del incremento exponencial de la población privada de la libertad

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-La crisis del sistema carcelario compromete varias entidades, requiere acciones complejas y coordinadas y exigen recursos

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Aplicación de los lineamientos de la Corte Constitucional en materia de hacinamiento carcelario

CONSEJO DE ESTADO-Ordenó instalar mesas como medida de protección de derechos colectivos de personas detenidas preventivamente

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA-Debe revocar lo decidido por el Ad Quo/SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA-Puede vincularse a Dosquebradas a las mesas de trabajo creadas por el Consejo de Estado para Pereira/ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA-Debe resolver dirigido a solventar crisis humanitaria de las cárceles del Departamento de Risaralda

Bogotá D.C.,

Señores

XXXXXXXXXXXXXXX

E. S. D.

EXPEDIENTE:	66001-23-33-000-2016-00529-01 (AP)
ACCIÓN:	ACCION POPULAR
DEMANDANTE:	DEFENSORÍA DEL PUEBLO – REGIONAL RISARALDA
DEMANDADO:	MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS DEPARTAMENTO DE RISARALDA LA NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO

Sentido del Concepto: Solicitud de REVOCAR la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para que, en su lugar, se conceda el amparo de los derechos colectivos invocados, por medio de acciones complejas // Se presenta vulneración de los derechos e intereses colectivos, pero dicha vulneración obedece a una problemática carcelaria generalizada en el país, que requiere acciones coordinadas entre múltiples instituciones estatales // Acción Popular donde se pide amparo de las personas recluidas en cárceles del orden nacional, debido a las condiciones de hacinamiento // Temas: Derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad públicas // Obligación de entidades territoriales de crear, administrar y sostener cárceles para personas privadas de la libertad preventivamente o por contravenciones, por orden de autoridad policiva // Situación de hacinamiento en las cárceles del país // Sentencia T-762/15, estado de cosas inconstitucional en el sistema carcelario colombiano.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales. Para lo anterior presenta los siguientes elementos:

I. ANTECEDENTES

1.1. Objeto del litigio

La DEFENSORÍA DEL PUEBLO – REGIONAL RISARALDA, radicó ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo acción popular en contra del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, del DEPARTAMENTO DE RISARALDA y de la NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO para que sea tramitada a través de acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución y regulada por la Ley 472 de 1998.

La acción popular tiene como propósito obtener la protección de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa (arts. 126 a 129 y 209 de la Constitución) y “la seguridad como acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad…” (art. 49 de la Constitución y Ley 9 de 1979). En la acción se expone que se encuentran vulnerados estos derechos, porque las entidades accionadas no han acatado los mandatos establecidos en los artículos 17, 18 y 19 de la Ley 65 de 1993, que establecen la obligación a cargo de los municipios y departamentos de crear, dirigir, administrar, sostener y vigilar las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad.

Expone que esta infracción de la norma ha propiciado que se agraven los problemas de hacinamiento que se experimentan en las cárceles nacionales del país. Para ello cita el contenido del documento Conpes 3828 de 2015 sobre política penitenciaria y carcelaria en Colombia, en el que se diagnostica que en la Nación existe el problema del hacinamiento de las cárceles y se expone sobre la conveniencia de disponer de centros carcelarios exclusivos para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 65 de 1993.

Como respuesta a la acción, el MINISTERIO DE JUSTICIA se opuso a las pretensiones y manifestó atenerse a los hechos que se prueben en el proceso. Su defensa se centra en señalar que no le corresponde funcionalmente encargarse puntualmente de todo lo relacionado con la infraestructura interna, y la atención y bienestar de las personas privadas de la libertad, sino que estas funciones le corresponden al INPEC y al USPEC. Formuló como excepciones falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de incumplimiento de obligaciones ni vulneración de derechos e intereses colectivos, imposibilidad de imputación jurídica eficiente de responsabilidad e improcedencia de imputación de responsabilidad por falla del servicio.

El INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO presentó respuesta a la demanda (debido a que fue vinculado posteriormente al proceso por solicitud del DEPARTAMENTO DE RISARALDA) en la que apoya las pretensiones de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, pero señalando que la obligación de creación de las cárceles corresponde a las entidades territoriales. Señala la importancia de la diferenciación entre los detenidos preventivamente de la libertad y las personas condenadas, destacando que corresponde a los departamentos y municipios encargarse de la creación de los establecimientos carcelarios para los primeros. En este sentido, interpuso las excepciones de inexistencia del hecho dañino y falta de legitimación en la causa por pasiva.

El DEPARTAMENTO DE RISARALDA, como respuesta a la acción, se opuso a las pretensiones señalando que no le corresponde ocuparse de la ausencia de cárceles en el territorio, sino al INPEC. Que, así mismo, no hace parte del Consejo Superior de Política Criminal, por lo que no estaría obligado a la construcción de centros carcelarios para la detención preventiva. Recalca que, no obstante lo anterior, dispuso de un predio ubicado en la vereda la Honda, del municipio de Pereira, para la construcción de un centro carcelario de mediana seguridad, en acatamiento de órdenes judiciales de la Corte Constitucional. En este orden de ideas, formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, existencia de precedente y efecto de cosa juzgada.

El MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS se opuso a las pretensiones aduciendo que no se allegaron pruebas de la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados. En particular señala que el Municipio viene cumpliendo con los artículos 17 y 21 de la Ley 65 de 1993, a través de convenios celebrados con el INPEC, para efectos de la reclusión de las personas en detención preventiva y contravenciones. Así, invoca como excepciones la ausencia de violación a los derechos invocados e indebida escogencia de la acción.

1.2. Sentencia de primera instancia

A través de Sentencia del 16 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, se pronunció en primera instancia de manera negativa a lo solicitado por la entidad accionante.

Los fundamentos centrales de la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda se encuentran en la ausencia de material probatorio en torno a los reclusos que corresponden MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS por detención preventiva y contravenciones de orden de autoridad policiva. En este sentido, considera el Tribunal que no se probó que hubiese una falta de disposición de los reclusos con detención preventiva y contravenciones del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS por orden de autoridad policiva que hubiere incidido en que las cárceles del orden nacional se encontrasen hacinadas. Además, consideró que dicho municipio venía cumpliendo la obligación del art. 17 de la Ley 65 de 1993 a través de convenios suscritos con el INPEC.

Entre las motivaciones de la sentencia encontramos:

“De esta manera, una vez analizado el material probatorio que se aporta al expediente, es claro en primer lugar que según la información suministrada por el INPEC (ver folio 284), actualmente en los Establecimientos Carcelarios del Orden Nacional en el departamento de Risaralda, no existe población condenada por contravenciones que impliquen la privación de la libertad por orden de autoridad policiva y aclara la Directora Regional Viejo Caldas del INPEC que actualmente las personas que se encuentran con detención preventiva corresponde a la comisión de delitos y no por contravenciones.

Se aclara que la Defensoría del Pueblo Regional de Risaralda, no demostró la cantidad de personas que están recluidas en un Establecimiento Carcelario del Orden Nacional y que funcione en el departamento de Risaralda y que estén con detención preventiva por la comisión de algún delito que las mismas estén a cargo del municipio de Dosquebradas, y que además este número incide notablemente en el incremento negativo de la tasa de hacinamiento que se presenta, es decir, que la carencia de la cárcel en los términos del artículo 17 de la ley 65 de 1993 esta desencadenando el traslado masivo de personas a los establecimientos del orden nacional.

De esta manera, se determina que no se advierte del material probatorio allegado, que el flujo de personas con detención preventiva y que corresponden a la custodia del municipio de Dosquebradas está desencadenando el incremento notable en la tasa de hacinamiento de los Establecimientos Carcelarios de Orden Nacional que existen en el departamento de Risaralda, sino que además de lo anterior y teniendo en cuenta que lo que convoca este análisis litigioso a la luz de la acción popular que es la presunta trasgresión del derecho e interés colectivo de la moralidad administrativa invocado por la parte accionante Defensoría Regional del Pueblo de Risaralda, no fue demostrado”.

1.3. Recurso de apelación interpuesto por la DEFENSORÍA DEL PUEBLO y apelación adhesiva interpuesta por el señor Javier Elías Arias Idárraga

A través de su defensor público, la DEFENSORÍA DEL PUEBLO interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, manifestando que difiere de la decisión del Tribunal “…al negar las suplicas de la demanda aduciendo falta de la carga probatoria aun cuando se tiene conocimiento de la crisis Carcelaria a nivel Regional”.

Para el apelante, está demostrado que en el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS no existe un complejo de detención preventiva, señalando que la finalidad del medio de control no es sólo la población carcelaria actual, sino también de las futuras personas detenidas preventivamente. Además, señala que la obligación de crear las cárceles preventivas “… está dirigida a todas las entidades, sin distinguir si estas cuentan o no con Establecimiento Carcelario”, apoyándose en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993. Sobre esta obligación también menciona al Ministerio de Justicia y del Derecho, que en su sentir debe garantizar la financiación de las cárceles de detención preventiva.

Refiere que en las pruebas documentales aportadas y en el proceso radicado 66001-23-33-000-2016-00526-00 se evidencia “…la problemática al interior del sistema carcelario del municipio de Pereira por la falencia para la administración de las personas preventivamente colaborando para el hacinamiento”. Refiere que Ley 1709 de 2014 señala que las cárceles territoriales deben ser destinadas para personas detenidas preventivamente, sin distinguir si es por orden de la Policía, Fiscalía o Juzgado.

También cita el documento Conpes 3828 de Política Penitenciaria y Carcelaria de Colombia, que, en su sentir, “… muestra los beneficios que traería la creación del sistema de detención preventiva”. Señala que la implementación de este sistema genera una carga presupuestal, pero esto no debe ser argumento para negar las pretensiones de la acción.

Manifiesta que “… la acción popular específicamente procede contra toda acción u omisión de la autoridad pública que amenace o vulnere derechos colectivos”. Y a renglón seguido señala que son “… de público conocimiento los altos índices de hacinamiento presentados en el sistema penitenciario de orden nacional, y en especial los que se presentan en los 3 centros de reclusión de Risaralda…” y luego agrega que de “… efectuarse el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades territoriales … los porcentajes de hacinamiento se reducirían notablemente…”.

Por ello considera que las entidades accionadas deben dar cumplimiento a la norma en mención (arts. 17, 18 y 19 de la Ley 65 de 1993), y se amerita el amparo requerido mediante la acción popular, para lo que considera que estas obligaciones no son opcionales, además de que se expone a grave peligro a la población carcelaria. Agrega que aunque haya dificultades presupuestales, el amparo invocado es una apremiante necesidad, ya que es necesaria para el goce efectivo de Derechos Humanos, la convivencia pacífica, el orden justo, bajo el entendido que el bienestar general y la calidad de vida son finalidades sociales del Estado.

Por último, solicita que al momento de proferir fallo de segunda instancia sea tenido en cuenta el reporte audiovisual presentado por la Policía Metropolitana de Pereira a finales del año 2018, “… que evidencia la situación de hacinamiento y la falta de pabellones de detención preventiva adecuados para los sindicados”.

Por su parte, el señor Javier Elías Arias Idárraga propuso apelación adhesiva, que fue admitida por el Consejo de Estado a través de auto del 15 de julio de 2019. En la apelación adhesiva solicita que se aplique el artículo 357 del CPC y se ampare la acción. Considera que la carga de la prueba se encuentra invertida en este caso y corresponde a los demandados probar que no violan los derechos colectivos, agregando que lo anterior se aplica más aun en el entendido que para la prosperidad de la acción popular solo basta que exista amenaza a los derechos para su procedencia. Lamenta que el Tribunal de primera instancia “no haga cumplir la ley” que ordena la construcción de establecimientos carcelarios por significar un alto despliegue presupuestal. También señala que el fallador olvidó su deber oficioso al no decretar pruebas tendientes a certificar las personas detenidas en el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, no obstante la demora en resolver la acción, señalando que la ley contempla un término de 45 días, y la acción se radicó desde el año 2016. Pide, además, que se decrete de oficio las pruebas que Tribunal no decretó, con el fin de que se profiera sentencia de mérito y se disponga “… revocar el fallo inhibitorio del a quo”. Además solicita que se conceda costas a su favor.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problemas jurídicos

De acuerdo con el trámite surtido y los reparos manifestados en el recurso de apelación, el Ministerio Público considera como problemas jurídicos a resolver los siguientes:

¿Está acreditado que las cárceles del orden nacional ubicadas en el departamento de Risaralda se encuentran en situación de hacinamiento? En caso afirmativo, ¿se encuentra acreditado en el expediente que los reclusos correspondientes a la jurisdicción del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, que son las personas detenidas preventivamente o por contravenciones en esta localidad, están contribuyendo a los problemas de hacinamiento carcelario de las cárceles del orden nacional ubicadas en el departamento de Risaralda?

¿Es correcto aseverar que la situación de hacinamiento carcelario (de estar probada) es consecuencia directa de que el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS no cuente con una cárcel en los términos del artículo 17 de la ley 65 de 1993?

¿Es posible aseverar de que existe una obligación expresa y perentoria en la ley 65 de 1.993 de que las entidades territoriales construyan con cargo a sus presupuestos cárceles locales?

¿Lo establecido en el artículo 19 de la ley 65 de 1.993, puede interpretarse como una alternativa para las entidades territoriales que no tengan cárceles en los términos del articulo 17 de la misma ley?

2.2. Análisis fáctico - probatorio

Es preciso señalar que en el expediente existe abundante material probatorio que correspondió sopesar al Ministerio Público. Una vez verificado lo anterior, la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado destaca las siguientes pruebas relevantes para emitir concepto de fondo:

2.2.1. Oficio N° SGM 210.1746-14-114000 del 8 de mayo de 2015, de la Secretaría de Gobierno del municipio de Dosquebradas⁽¹⁾ En este documento se da respuesta a solicitud de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, señalando que el municipio no tiene cárceles de detención preventiva, que la labor se cumple a través de las instalaciones de los comandos de Policía y por convenios suscritos con los centros penitenciarios de Pereira y Santa Rosa.

2.2.2. Oficio SG210-1980 del 27 de junio de 2016, suscrito por el Secretario de Gobierno del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, y dirigido a Secretario de Gobierno Departamental de Risaralda⁽²⁾ En este oficio, el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS informa sobre las cárceles y pabellones de detención preventiva, señalando que:

“… este despacho no tiene cárceles bajo su control especial, pues la EXISTENTE DE MUJERES ubicada en la Badea, la de varones en Pereira y Santa Rosa de Cabal… se ha establecido los mecanismos para ubicación de los detenidos mediante convenio… [i]gualmente es preocupante el hacinamiento en cada uno de los centros carcelarios y de menores que se encuentran en el Departamento, lo que hace necesario la construcción de otros sitios de reclusión… [e]n este momento se hace un análisis sobre los detenidos que son de Dosquebradas y que se albergan en las cárceles de Pereira, Santa Rosa de Cabal y de la Badea… [l]o anterior teniendo en cuenta el hacinamiento y la solicitud de aumento de recursos para atender dicha población”.

2.2.3. Documento titulado “Respuesta Oficio 8202 de 07.11.18” dentro de la acción popular, suscrito por la directora regional del INPEC - Viejo Caldas⁽³⁾ En este documento se certifica que no existen reclusos por contravenciones policiales en los establecimientos adscritos a esa sede regional, que “… las personas privadas de la libertad recluidas en nuestros Establecimientos, están en acatamiento a lo ordenado por un Juez de la República por comisión de delitos”.

2.2.4. Certificación del 12 de marzo de 2018, expedida por la directora regional del INPEC – Viejo Caldas⁽⁴⁾ En este documento se certifica, en respuesta a acción popular, la relación de los establecimientos penitenciarios del orden nacional adscritos a la sede Risaralda, discriminando los reclusos, así:

“RECLUSION DE MUJERES PEREIRA (La Badea) capacidad 305. Sindicadas 124 mujeres, condenadas 210, TOTAL: 334.

EPMSC PEREIRA Capacidad, Hombres: 1.190, Sindicados: 305, condenados 885. TOTAL: 1.190.

EPMSC SANTA ROSA DE CABAL: Capacidad 159, Hombres 205, Sindicados:61, Condenados 144. TOTAL: 205.

TOTAL SINDICADOS DEPARTAMENTO RISARALDA: 366 HOMBRES Y 124 MUJERES”.

2.2.5. Copia de oficio del 11 de marzo de 2018, realizado por el INPEC dirección regional Viejo Caldas⁽⁵⁾ En este documento se aprecian las cifras de capacidad, cantidad de reclusos y grado de hacinamiento de diferentes establecimientos carcelarios del orden nacional, entre los que se encuentran aquellos ubicados en Risaralda.

2.2.6. Oficio del 26 de abril de 2016, suscrito por la directora de política criminal y penitenciaria del Ministerio de Justicia⁽⁶⁾ A través de este oficio el Ministerio de Justicia presenta concepto sobre las obligaciones de las entidades territoriales en materia carcelaria y su incidencia en el sistema penitenciario y carcelario. Además presenta concepto sobre los mecanismos que disponen las entidades territoriales para cumplir con dicha obligación. Se cita en algunos apartes el documento Conpes 3828 de 2015, de política penitenciaria y carcelaria de Colombia.

2.2.7. Certificación del 27 de febrero de 2017 del Director Financiero del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS(7) En este documento se certifica los recursos girados por el Municipio para los centros de reclusión en los años 2013 a 2017.

2.2.8. Copia de Convenio de Integración de Servicios N° 298 de 2016, suscrito entre el INPEC y el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS(8) En este documento el INPEC y el Municipio acuerdan convenio que tiene por objeto “Contribuir al funcionamiento del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de PEREIRA DEPARTAMENTO DE RISARALDA, con el fin de recibir personas sindicadas en detención preventiva y condenadas por contravenciones, que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial”.

2.2.9. Copia de Convenio de Integración de Servicios N° 293 de 2016, suscrito entre el INPEC y el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS⁽⁹⁾ En este documento el INPEC y el Municipio acuerdan convenio que tiene por objeto “Contribuir al funcionamiento del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de PEREIRA DEPARTAMENTO DE RISARALDA, con el fin de recibir personas sindicadas en detención preventiva y condenadas por contravenciones, que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial”.

2.2.10. Oficio 620-RMPEI-DIR-687 del 7 de marzo de 2018, realizado por la directora de reclusión de mujeres de Pereira del INPEC⁽¹⁰⁾ En este documento se aprecia información referente a diferentes convenios suscritos entre el INPEC y el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS.

2.2.11. Copia de la Resolución Defensorial N° 069 del 15 de noviembre de 2016, expedida por el Defensor del Pueblo⁽¹¹⁾ A través de este documento, previa exposición de motivos, la Defensoría insta a los entes territoriales al cumplimiento del deber legal que ellos tienen frente a las personas privadas de la libertad en calidad de detención preventiva, y advierte a las asambleas departamentales y a los concejos municipales abstenerse de aprobar presupuestos que no cumplan con los requisitos del art. 17 de la Ley 65 de 1993.

2.2.12. Copia de la Directiva N° 003 del 2 de septiembre de 2014, expedida por el Procurador General de la Nación⁽¹²⁾ A través de este documento se recomienda a las autoridades territoriales que prioricen las políticas donde se adopten las medidas pertinentes, con el propósito de poner en marcha los establecimientos carcelarios de su jurisdicción, para la permanencia de los internos con detención preventiva, entre otras recomendaciones.

2.3. Análisis jurídico

En el presente caso, la DEFENSORÍA DEL PUEBLO considera que se encuentran violados los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y la salubridad pública de la población carcelaria de las instituciones del orden nacional ubicadas en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, debido a la presunta omisión de las entidades accionadas (MINISTERIO DE JUSTICIA, DEPARTAMENTO DE RISARALDA Y MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS; luego se vinculó al INPEC) en orden a cumplir con las disposiciones de la Ley 65 de 1993 que contemplan que las personas privadas preventivamente de la libertad o por comisión de contravenciones, estarán a cargo de las entidades territoriales, concretándose en este caso en la población carcelaria de la jurisdicción del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS.

En primera instancia se negó el amparo solicitado con fundamento en que no se obtuvo prueba de los privados preventivamente de la libertad provenientes de la jurisdicción del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, por lo que, en sentir del Tribunal, no se demostró “… que el flujo de personas con detención preventiva y que corresponden a la custodia del municipio de Dosquebradas está desencadenando el incremento notable en la tasa de hacinamiento de los Establecimientos Carcelarios de Orden Nacional que existen en el departamento de Risaralda”.

Esta decisión fue apelada por la DEFENSORÍA DEL PUEBLO y coadyuvada por el ciudadano Javier Elías Arias Idárraga, en el sentido de considerar que sí se encuentra acreditada la vulneración de los derechos colectivos invocados, por lo que, en su sentir, se debe acceder al amparo.

Frente a la discusión expuesta, la tesis que sostendrá el Ministerio Público en este concepto es proponer que se ordenen acciones tendientes a amparar los derechos a la seguridad y salubridad públicas de la población carcelaria recluida en establecimientos del orden nacional ubicados en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, pero no en el sentido invocado en la acción (construcción de cárceles para la jurisdicción del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS), sino conforme los lineamientos que la Corte Constitucional ha establecido en la materia, que indican que la problemática carcelaria se debe abordar desde una perspectiva más amplia que como una simple responsabilidad de un ente territorial, de manera estructural y coordinada con los entes nacionales que integran el sistema nacional penitenciario y carcelario.

Lo anterior teniendo en cuenta que no se puede negar la grave problemática carcelaria que se vive actualmente en el país, que ha significado una vulneración sistemática del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas (en concordancia con la dignidad y los derechos fundamentales a la vida, salud, entre otros) de la población carcelaria, problemática que trasciende la esfera meramente local de los municipios y departamentos, y se extiende en todo el país, conforme se ha expuesto con suficiencia en las sentencias de la Corte Constitucional T-153/98, T-388/13, T-762/15 y en los informes de seguimiento publicados por el Consejo Superior de Política Criminal en su sitio web, http://www.politicacriminal.gov.co.

Por lo anterior, siguiendo los lineamientos de la Corte Constitucional, el Ministerio Público considera recomendable que las entidades demandadas se vinculen a las mesas de trabajo establecidas por el Consejo de Estado para tratar esta problemática puntual en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, en la Sentencia del 11 de julio de 2019⁽¹³⁾ (en especial el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, que no ha sido vinculado).

Ello en el sentido de que se deberá establecer de qué manera deberán participar las entidades demandas, en orden a determinar acciones concretas para que los reclusos privados preventivamente de la libertad y privados por contravenciones, por orden de autoridad policiva de la jurisdicción del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS sean debidamente separados de los demás reclusos, y se disponga una manera cada vez más eficiente de tratar este tipo de población carcelaria, de modo que se busque obtener resultados concretos en orden a superar la vulneración de los derechos a la seguridad y salubridad pública, teniendo como marco particular las competencias que atribuye la Ley 65 de 1993 a las entidades del orden territorial.

Lo anterior con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación.

2.3.1. La Acción Popular como medio constitucional de protección de bienes e intereses colectivos.

El artículo 88 de la Constitución consagró la posibilidad de instaurar acciones populares con la finalidad de proteger los derechos e intereses colectivos, en los siguientes términos:

“ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella” (Destacados de la Delegada).

De acuerdo con lo anterior, las acciones populares se encuentran actualmente reguladas por la Ley 472 de 1998, que en su artículo 2 las define así:

“Artículo 2. Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

Además, el art. 4 de la Ley 472 de 1998 nos trae una lista detallada de los bienes e intereses colectivos, así:

“ARTICULO 4o. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:

a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;

b) La moralidad administrativa;

c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente;

d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;

e) La defensa del patrimonio público;

f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación;

g) La seguridad y salubridad públicas;

h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;

i) La libre competencia económica;

j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;

k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos;

l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;

m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;

n) Los derechos de los consumidores y usuarios.

Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia” (Destacados de la Delegada).

Ahora bien, teniendo en cuenta lo establecido en el literal g) de la norma citada, además de la consagración expresa contenida en el artículo 88 de la Constitución, la seguridad y salubridad públicas gozan de especial protección por parte del Estado, y pueden ser protegidas a través de las acciones populares consagradas en el art. 88 de la Constitución, reglamentadas por la Ley 472 de 1998 y normas complementarias.

2.3.2. El derecho a la seguridad y salubridad públicas frente al hacinamiento carcelario que se ha presentado históricamente en Colombia

El derecho a la seguridad y salubridad públicas, como derecho colectivo, se encuentra asociado a las condiciones mínimas para la vida en comunidad, traducidas, desde el punto de vista de la seguridad, en la prevención de delitos, contravenciones y accidentes, y desde el punto de vista de la salubridad, la garantía a la salud. En efecto, en estos términos se ha manifestado el Consejo de Estado⁽¹⁴⁾–:

“En diferentes ocasiones la jurisprudencia se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas, lo cuales han sido tratados como parte del concepto de orden público. Uno y otro lo constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria”.

Ahora bien, para la jurisprudencia de la Corte Constitucional, existe una relación directa entre los problemas estructurales de hacinamiento carcelario que existe en Colombia, y problemas públicos de salud para los reclusos, ya que se generan sitios sin condiciones tales como lugares donde dormir, buena comida, espacios adecuados para las necesidades fisiológicas, visitas conyugales, recreación, formación y resocialización; además se propicia la propagación de enfermedades y epidemias. Por otra parte, desde el punto de vista de la seguridad, se generan focos de violencia e ingobernabilidad al interior de las cárceles, toda vez que se hace imposible controlar una población confinada en condiciones de hacinamiento. En efecto, en los siguientes términos se ha expresado la Corte Constitucional en la Sentencia T-762 de 2015:

Es imperioso resaltar que, en palabras de la Defensoría del Pueblo, “nunca en la historia del país la problemática carcelaria fue tan grave como la que hoy afrontamos”. Los índices de sobrepoblación carcelaria en el año 2014, bordearon máximos históricos del 60% a nivel nacional y a 31 de diciembre de 2014, en los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país había un sobrecupo de 35.749 reclusos, equivalente al 45.9%⁽¹⁵⁾

Ese nivel de hacinamiento ha generado que en los establecimientos de reclusión se vulneren de manera sistemática los derechos de las personas privadas de la libertad, pues impide que éstas tengan lugares dignos donde dormir, comer, realizar sus necesidades fisiológicas, tener visitas conyugales e íntimas, ejercer actividades de recreación, de formación y de resocialización, entre otros.

Así mismo, se traduce en situaciones de ingobernabilidad y violencia que muchas veces atentan contra la vida y la integridad de los presos; propicia la propagación de enfermedades y epidemias que afectan la salubridad pública y la salud de los reclusos; y desdibuja cualquier pretensión resocializadora y de redención o sustitución de la pena que un condenado pueda tener.

(…)

Las consecuencias que produce el hacinamiento no son aceptables. No solamente por las condiciones insalubres, de máxima incomodidad y de irrespeto a la intimidad y la dignidad que conlleva, sino por la violencia y agresiones que tales condiciones genera”

Pues bien, hechas las anteriores precisiones, tenemos que el hacinamiento carcelario constituye una amenaza para el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas que, en caso de verificarse, y ante la acreditación de condiciones de suficiente gravedad, debe ser atendida por los entes estatales y tiene la potencialidad de ser amparada por medio del recurso judicial de la acción popular.

2.3.3. Vulneración del derecho a la seguridad y salubridad públicas en las cárceles del orden nacional ubicadas en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA

Una vez establecido lo anterior, sobre las condiciones de hacinamiento de las cárceles del orden nacional ubicadas en el DEPARTAMENTO DE RISARALA, en el presente caso se encuentra copia del oficio del 11 de marzo de 2018, realizado por el INPEC⁽¹⁶⁾ En este documento se aprecian las cifras de capacidad, cantidad de reclusos y grado de hacinamiento de diferentes establecimientos carcelarios del orden nacional, entre los que se encuentran aquellos ubicados en Risaralda, así:

Establecimiento	Sindicados	Condenados	Total	Capacidad	Porcentaje hacinamiento
EPMSC Pereira	305	885	1190	676	76%
R. Mujeres de Pereira	124	210	334	305	10%
EPMSC Santa Rosa de Cabal	61	144	205	159	29%

El anterior documento ofrece mayor credibilidad que la Certificación del 12 de marzo de 2018, expedida por la directora regional del INPEC – Viejo Caldas⁽¹⁷⁾ que sobre la cantidad de reclusos en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, indica otras cifras notablemente disminuidas, ya que frente a los hechos reales del hacinamiento, además del documento citado, se puede apreciar otros elementos que nos permiten inferir la situación de sobrepoblación en las cárceles del orden nacional ubicadas en RISARALDA.

En efecto, también debe tenerse en cuenta que la situación de hacinamiento no se circunscribe a los establecimientos carcelarios, ya que también ha incidido en los lugares que las estaciones de Policía tienen dispuestos para situar a los detenidos. Como indicio de esta situación en múltiples estaciones de Policía de Risaralda (entre las que se encuentra la del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS), podemos apreciar video aportado al expediente en medio magnético, a folio 353, durante el trámite de la segunda instancia, prueba que fue decretada por el despacho por Auto del 30 de agosto de 2019. Aunque esta prueba es meramente indiciaria, teniendo en cuenta que se trata de un video con información que no ha sido ratificada por la persona o institución que lo recepcionó, además de que no nos ofrece cifras concretas sobre la situación de hacinamiento en las estaciones de Policía ubicadas en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, sino unas imágenes, de todas maneras las imágenes si muestran la situación de unos presos en condiciones precarias, indicio que cobra fuerza con apoyo en las demás elementos que se han destacado y que se destacan a continuación.

En efecto, más aún, a través del Oficio SG210-1980 del 27 de junio de 2016, suscrito por el Secretario de Gobierno del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, y dirigido a Secretario de Gobierno del DEPARTAMENTO DE RISARALDA⁽¹⁸⁾ dicha entidad territorial muestra su preocupación por los reclusos de su jurisdicción en los siguientes términos:

Además, también se sabe por los procesos realizados ante la Corte Constitucional -que han dado lugar a la declaración del estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria-, que históricamente en las cárceles que se encuentran ubicadas en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA se ha presentado una situación de hacinamiento crónica y preocupante. En la Sentencia T-762 de 2015, la Corte Constitucional, a partir de documentos allegados a ese proceso, entre otros, por la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, las Personerías Municipales y los despachos judiciales, que efectuaron inspecciones judiciales a las cárceles, se estableció, puntualmente para dos de los establecimientos carcelarios ubicados en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, lo siguiente:

Establecimiento	Capacidad real	Cobertura real	% de Hacinamiento
Cárcel La 40 de Pereira	676	1.674	147.6%
EPMSC de Santa Rosa de Cabal	121	233	92.5%

Como puede advertirse, en el año 2014 existían aún mayores niveles de hacinamiento en las cárceles del orden nacional ubicadas en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA que los registrados en el año 2018. Sin embargo, ello no significa que la problemática se haya superado, debido a lo que se observa en las cifras que se aprecian en este proceso para el año 2018, aunado a las demás pruebas obrantes en el expediente (el documento proveniente del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS y el video destacado).

A lo anterior se suma que las certificaciones provenientes del INPEC pueden no estar ofreciendo datos fiables sobre el espacio promedio real que tienen los reclusos al interior de la cárcel. Tal como lo señala la Corte Constitucional en la Sentencia 762/15, se ha tenido la práctica de certificar como cupos disponibles en una cárcel, espacios que no cumplen con parámetros mínimos de ubicación, por situaciones tales como la improvisación de espacios para aumentar artificialmente el número de cupos disponibles sin considerar otros factores, como la ampliación de baterías sanitarias, disponibilidad de agua y zonas comunes, entre otros. Sobre lo anterior, se puede destacar el siguiente apartado:

“… es necesario advertir que este aumento en la construcción de cupos carcelarios y penitenciarios, no se ha realizado en concordancia con el respeto mínimo de la dignidad humana, pues como se denuncia en estos casos, los nuevos espacios no permiten en la mayoría de ocasiones satisfacer ni las más básicas necesidades humanas. Es decir, se ha atacado el hacinamiento a través de la construcción o adecuación de más cupos, pero en ese proceso no se ha resguardado la dignidad humana ni los más mínimos estándares reconocidos nacional e internacionalmente.

En efecto, según se extrae de los relatos hechos por diversos accionantes en este proceso, se hacen adecuaciones de las celdas, que inicialmente fueron pensadas para dos reclusos, con el objetivo de que alberguen de 4 a 5 personas. Sin embargo, no se adecúan los espacios comunes y no se aumenta la capacidad, por ejemplo, de los comedores, de las redes de acueducto o de las baterías sanitarias.

Esta situación también fue descrita por la Defensoría del Pueblo⁽¹⁹⁾ que advirtió acerca de la fiabilidad de la información suministrada por parte del INPEC.

Según el informe presentado a esta Sala, los datos en los que se basa el Estado colombiano en esta materia son confiables para evaluar conceptos como número de personas recluidas, rangos de edad, actividades de resocialización desarrolladas, entre otros. Sin embargo no son fiables en lo concerniente con la capacidad real de los establecimientos. Según la Defensoría:

'La capacidad se define como el número de cupos disponibles en un establecimiento penitenciario y carcelario para recluir internos en condiciones dignas, sin embargo, el marco normativo nacional carece de parámetros precisos que materialicen el principio de vida digna en los recintos de reclusión, es decir, en el orden interno no existen unas especificaciones claras que permitan establecer las condiciones que debe cumplir una locación para recluir a una persona conforme a la dignidad humana, verbigracia las características de las celdas, el número de camas disponibles o la cantidad de instalaciones sanitarias.

En ese sentido, a pesar de que las cifras de hacinamiento por sí solas apuntan a un desconocimiento del trato digno y humano en las cárceles y penitenciarías del Estado colombiano, si las condiciones se contrastan con los lineamientos internaciones más precisos como las reglas mínimas para el Tratamiento a los Reclusos, el panorama podría ser aún menos alentador'”

Así, se tienen como cifras de los cupos disponibles las consideradas anteriormente, pero haciendo esta salvedad, y haciendo notar que la situación de violación a los derechos de las personas de las cárceles ubicadas en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA pueden ser más graves de lo que muestran las cifras.

A lo anterior se suma que los problemas de la situación carcelaria en el país no se limitan a la sola disponibilidad de cupos en las cárceles, sino otros elementos como el sistema de salud que se ofrece a los reclusos, las condiciones de salubridad e higiene al interior de los establecimientos carcelarios, la alimentación, entre otras, elementos que no están siendo medidos, pero que nos muestran que la situación de los prisioneros de las cárceles ubicadas en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA puede ser más grave aún que la reflejada en las cifras sobre hacinamiento.

Tanto es así, que el Consejo de Estado, en actual Sentencia del 11 de julio de 2019⁽²⁰⁾ analizó las condiciones de seguridad y salubridad públicas de las cárceles EPMSC de Santa Rosa de Cabal, Cárcel La 40 de Pereira y el Establecimiento de Reclusión de Mujeres de Pereira, arribando a las siguientes conclusiones:

“Pues bien, y luego de un análisis conjunto, completo e integrado del acervo probatorio allegado a la presente causa que aquí se estudia (y que resulta de capital importancia para efectos de la decisión que éste Juez constitucional de segundo grado adoptará)⁽²¹⁾ junto con la normativa y la jurisprudencia aplicables al sub lite, la Sala puede arribar a las siguientes conclusiones generales que, a continuación se exponen. Observemos:

Existió, efectivamente, y aún persiste, la transgresión de los derechos e intereses colectivos atinentes al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas (consagrados en los literales a) y g) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998), deprecados en la demanda popular y que fueron objeto de amparo por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, en su sentencia de primera instancia.

Se encuentra plenamente probado y/o acreditado el hacinamiento al cual se encuentran sometidos los reclusos y los detenidos preventivamente en los tres (3) centros de reclusión de Risaralda, a saber: Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – “Cárcel 40”, Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel La Badea” y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal.

En dichos centros de reclusión, se observa en general que las instalaciones físicas sanitarias son deficientes, hay fugas de agua, mal estado en los inodoros, enchapes en situaciones precarias y humedades; mal estado de tuberías y aguas residuales, mal manejo de residuos orgánicos (que alientan la presencia de roedores y diversos artrópodos); desperdicio de agua causado por el mal estado de los sanitarios, presencia de elementos inservibles y en desuso, entre otros.

Las rutas de evacuación son defectuosas (no cumplen con las normas técnicas establecidas para el efecto); no hay señalización apropiada y no hay luces de emergencia. Además, el sistema eléctrico requiere mantenimiento prioritario, pues enseñan un alto riesgo de incendio; hay algunos extintores móviles, pero, no en cantidad suficiente para efectos de mitigar el riesgo y/o amenaza de posible incendio, debido a la acumulación de combustible que hay en algunas celdas.

Se presenta, en general, una deficiente prestación de los servicios de salud, pues si bien cuentan con algunas enfermerías, hace falta dotación, no cuentan con camillas suficientes, ni botiquines móviles, ni gabinetes contra incendio. Aunado a ello, existe discriminación y/o segregación hacia las personas con diversidad sexual diferente.

En el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI, la planta de alimentación no cuenta con una adecuada protección, para efectos de evitar la contaminación de los alimentos que se consumen; generada por los gases de los vehículos automotores que se estacionan en frente de la misma.

Se debe ordenar a la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda que, en el caso concreto, adopten las medidas necesarias de orden administrativo y presupuestal a las que haya lugar, con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos aquí amparados, en el marco de sus competencias”.

Todo lo anterior nos permite concluir que no se puede negar la situación de vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública que viven los reclusos de los establecimientos carcelarios del país, situación que también cobija los establecimientos ubicados en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, puntualmente en las cárceles EPMSC de Santa Rosa de Cabal, Cárcel La 40 de Pereira y el Establecimiento de Reclusión de Mujeres de Pereira. Ello significa que el Ministerio Público considera que se deben ordenar medidas tendientes a mejorar la crisis carcelaria que cobija a los reclusos de las cárceles mencionadas.

Sin embargo, la anterior afirmación todavía no establece si las entidades accionadas en este proceso están llamadas a realizar acciones tendientes a disminuir o dar final a la vulneración de los derechos colectivos señalados, ni tampoco es suficiente para determinar qué acciones se deben emprender. Sobre esta materia se dilucidará a continuación.

2.3.4. Obligación del DEPARTAMENTO DE RISARALDA y del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS de contribuir a la cesación de la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas de los privados de la libertad de su jurisdicción

En primer lugar debemos reiterar como dijimos inicialmente, que la solución del problema jurídico aquí planteado se hará con apego a los lineamientos ya establecidos de manera precisa y prolifera por la Corte Constitucional a través de las tres sentencias de tutela (1998, 2013 y 2015) en las cuales estableció de manera clara el Estado de Cosas Inconstitucionales, las cuales hasta la presente no han sido superadas, y en cuya definición dijo:

“(…) el estado de cosas inconstitucional se predica de aquellas situaciones en las que (1) se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de muchas personas - que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para obtener la defensa de sus derechos y colmar así los despachos judiciales - y (2) cuando la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a la autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales.”⁽²²⁾ (subrayado nuestro)

De tal suerte que al estar probada esta situación de violación permanente y sistémica de derechos fundamentales, no puede ello atribuirse a una sola autoridad, así sea ella la demandada, sino que se trata claramente de un problema “estructural” de Estado Colombiano.

En igual sentido la Corte Constitucional en sentencia T-762 de 2015, estableció que lo que existe es multitud de falencias en la política criminal de Colombia⁽²³⁾ por lo que el problema de hacinamiento carcelario y todo lo que de él se derive, no puede ser atribuible exclusivamente a un problema de infraestructura y por ello es necesario no perder de vista el foco de la problemática carcelaria, que no es otro que las múltiples falencias de la política estatal sobre la materia, y en ese sentido ha impartido ordenes en desarrollo de los fallos de tutela encaminadas a resolver la situación de hacinamiento carcelario, que no son propiamente el desarrollo de más infraestructura carcelaria, sino más bien de implementación de medidas de penas alternativas; revisión de procesos y jornadas de brigadas jurídicas en los centros de reclusión encaminadas a resolver situaciones jurídicas que permitan atender de manera ágil el represamiento de solicitudes de excarcelación, beneficios, cómputos de tiempos para redención de penas y otras, que permitan la libertad de muchos internos.

En este punto, es preciso advertir que el DEPARTAMENTO DE RISARALDA y el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS tienen a su cargo obligaciones frente a las personas privadas preventivamente de la libertad y privadas por contravenciones, por orden de autoridad policiva, que se encuentren dentro de su jurisdicción. Lo anterior, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, que establece:

“ARTÍCULO 17. CÁRCELES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES. Corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva”.

Así, corresponde a los municipios y departamentos una serie de obligaciones respecto a las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.

Ahora bien, es necesario tener en cuenta que de conformidad con los artículos 17 a 19 de la Ley 65 de 1993, los municipios y departamentos pueden cumplir con esta obligación de diferentes formas, que van desde construir sus establecimientos, formar convenios con otras entidades territoriales, o establecer convenios con el mismo INPEC.

Por lo tanto, es necesario precisar que la ley no está restringiendo la consecución de esta obligación a través de la construcción de cárceles municipales o departamentales, sino que está ofreciendo a las entidades territoriales diferentes alternativas para cumplir este fin.

Sin embargo, también debe precisarse que si las entidades territoriales eligen alguna de estas alternativas, como puede ser la alternativa de celebrar convenios con el INPEC para remitir esta población privada de la libertad a las cárceles del orden nacional, ésta debe ser idónea para cumplir la finalidad, que implica necesariamente remitir a los privados de la libertad a un establecimiento que pueda garantizar las condiciones de seguridad y salubridad de los recluidos.

Se encuentra acreditado en el expediente que las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, de la jurisdicción del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS son remitidas a las cárceles del orden nacional que se encuentran ubicadas en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, que en este caso serían las cárceles EPMSC de Santa Rosa de Cabal, Cárcel La 40 de Pereira y el Establecimiento de Reclusión de Mujeres de Pereira. Lo anterior se deduce de los múltiples convenios suscritos entre el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS y el INPEC⁽²⁴⁾

Visto lo anterior, ni el DEPARTAMENTO DE RISARALDA ni el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS pueden ser ajenos a la vulneración de los derechos de los reclusos que se encuentran en las cárceles EPMSC de Santa Rosa de Cabal, Cárcel La 40 de Pereira y el Establecimiento de Reclusión de Mujeres de Pereira, toda vez que a estos establecimientos carcelarios, de los que se sabe que tienen condiciones de vulneración a los derechos a la seguridad y salubridad públicas, son remitidos las personas que corresponden a su jurisdicción.

En otras palabras, es claro que ni el DEPARTAMENTO DE RISARALDA ni el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS están cumpliendo cabalmente con sus obligaciones respecto de las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva que provengan de la jurisdicción del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, ya que las están remitiendo a establecimientos carcelarios que no cumplen con las condiciones mínimas de seguridad y salubridad.

Por lo tanto, el DEPARTAMENTO DE RISARALDA y el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS se encuentran en la obligación de contribuir a mejorar las condiciones de la población carcelaria, ello de conformidad con el marco de sus competencias y en proporción a su contribución a la problemática que aqueja a las cárceles del país.

Lo anterior debe hacerse en armonía con los parámetros que ha fijado la Corte Constitucional al respecto, que en Sentencia T-762 de 2015, estableció:

“Así mismo, es imperioso instar a los entes territoriales para que emprendan todas las acciones administrativas, presupuestales y logísticas necesarias para involucrarse efectivamente en el proceso seguido por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho, para cumplir con las obligaciones impuestas por la Ley 65 de 1993 y sus modificaciones”.

En este orden de ideas, sorprende que la defensa del DEPARTAMENTO DE RISARALDA a lo largo de todo el presente proceso se haya circunscrito a señalar que la entidad territorial no tiene injerencia en la problemática carcelaria, aduciendo simplemente la disposición de un terreno para una cárcel, y ello sólo en cumplimiento de una orden por parte de la Corte Constitucional. Además preocupa, toda vez que desde la Sentencia T-153 de 1998 hasta la Sentencia T-762 de 2015 la Corte Constitucional viene ordenando una serie de acciones coordinadas a las diferentes autoridades estatales, dentro de las que se encuentran las entidades territoriales, para conjurar la grave crisis carcelaria en el país. Preocupa que el DEPARTAMENTO DE RISARALDA se encuentre tan desligado de las acciones que se están emprendiendo para superar el estado de cosas inconstitucional, que llegue al punto de centrar su defensa en señalar que no tiene injerencia en esta problemática.

Por su parte, el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS ha señalado que ha cumplido sus obligaciones por medio de los convenios suscritos con el INPEC, sin embargo, como ya se expuso en precedencia, esta forma de encargarse de la población carcelaria de su jurisdicción no resulta satisfactoria, por lo que se deben asumir otra clase de compromisos y acciones en orden a atender sus obligaciones en la materia.

2.3.5. Acciones que se deben emprender desde el punto de vista de la población carcelaria proveniente de la jurisdicción del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS

Sobre este punto, téngase en cuenta que la acción de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO buscaba la construcción de cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva de la jurisdicción del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS.

Sin embargo, el Ministerio Público considera que no existe una obligación concreta en cabeza de las entidades territoriales de construir cárceles para los privados de la libertad de su jurisdicción, toda vez que, como ya se estableció más arriba, de acuerdo con la Ley 65 de 1993, las obligaciones de las entidades territoriales se pueden cumplir de diversas formas, que van desde la construcción de establecimientos, la celebración de convenios entre ellas, o la celebración de convenios con el INPEC. Por lo tanto, las entidades accionadas sólo tienen la obligación de cumplir con este deber, y siempre y cuando el medio elegido cumpla con la finalidad propuesta, debe ser admitido.

Sobre este particular de las obligaciones de las entidades territoriales sobre la materia, es importante puntualizar que haciendo una interpretación sistemática de la ley 65 de 1993, y conforme con lo establecido en el artículo 19 ⁽²⁵⁾ de la mima norma, no es posible establecer que exista una obligación expresa y perentoria de construcción de cárceles por parte de las entidades territoriales, pues el mismo artículo 19 establece una alternativa para el caso en que no tengan canceles para los detenidos preventivamente o condenados por contravenciones de policía, lo cual se remedia con la celebración de convenios con el INPEC para la atención de estas personas.

Por otro lado no se puede desconocer que la ley 1709 de 2014 modificatoria de la ley 65, estableció en su artículo 19A.

“Financiación de obligaciones. El Ministerio de Justicia y del Derecho promoverá la aprobación de un documento CONPES para garantizar la financiación de las obligaciones contenidas en los artículos 17 a 19 de la Ley 65 de 1993 y que están a cargo de las entidades territoriales.

Los recursos para el financiamiento de que habla el presente artículo provendrán del Presupuesto General de la Nación.”

Artículo que si bien fue derogado por la ley 1753 de 2.015, estableció un precedente para la expedición del documento CONPES 3828 de 2015 sobre política penitenciaria y carcelaria que trato el tema del financiamiento para la construcción de infraestructura carcelaria, el cual si bien reafirma la obligación establecida en el artículo 17 de la ley 65, reitera el carácter estructural y sistémico que tiene esta problemática, la necesidad de articular esfuerzos y la labor de coordinación y fijación de políticas de los entes nacional, para el caso en concreto el INPEC y la USPEC, establece una seria de alternativas de financiamiento para la construcción de cárceles que pueden ir desde los recursos propios de las entidades territoriales (si cuentan con ellos) hasta alianzas público - privadas y la utilización de recursos de regalías, para dichos proyectos, lo cual reitera el carácter regional y sistémico que implica la solución de esta problemática, pues como es sabido, los recursos de regalía son para el financiamiento de proyectos de interés y beneficio regional definidos finalmente en los OCADE´s.

Además, la construcción de más cárceles, si bien podría ser una solución momentánea, quizá no sea la manera más adecuada de abordar la problemática carcelaria. A esta conclusión se ha arribado después de analizar la problemática carcelaria en Colombia, tal como lo expone la Corte Constitucional en la Sentencia T-762 de 2015, así:

“Por su parte, el DNP indicó, en torno al fenómeno del hacinamiento y la capacidad instalada para privar a las personas de su libertad, que el crecimiento del número de los cupos carcelarios siempre ha sido una medida aislada que sólo ofrece soluciones de corto plazo, ya que la política criminal actual hace que las tasas de crecimiento de la población privada de la libertad siempre superen los logros en infraestructura. En otras palabras, el gran esfuerzo que se hace para la creación de cupos, en todo caso resulta insuficiente ante el incremento exponencial de las personas privadas de la libertad.

La causa del incremento exponencial de la población privada de la libertad, fue abordada en el acápite sobre política criminal, por tanto en este punto específico, es necesario llamar la atención de las entidades encargadas de ejecutar los presupuestos, como la USPEC, el INPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho, para que tengan en cuenta que debe nivelarse el gasto en infraestructura con el gasto para los demás programas y servicios requeridos por la población carcelaria. Esto, será atado, en este caso, a las soluciones concretas dadas en materia de salud, resocialización, aseo e higiene”.

De hecho, los problemas de seguridad y salubridad que se experimentan en las cárceles EPMSC de Santa Rosa de Cabal, Cárcel La 40 de Pereira y el Establecimiento de Reclusión de Mujeres de Pereira, se enmarcan dentro de una problemática mucho mayor, que implican acciones coordinadas de parte de las autoridades estatales en múltiples niveles, ya que los problemas estructurales de la crisis carcelaria se encuentran en las tres etapas de criminalización, en la etapa de formulación y diseño de la política criminal (criminalización primaria), en la etapa de implementación y ejecución de la política criminal, en especial, en relación con el proceso penal (criminalización secundaria) y en la etapa de implementación y ejecución de la política criminal colombiana, en especial, en relación a la ejecución de las penas y el cumplimiento de las medidas de aseguramiento (criminalización terciaria⁽²⁶⁾

Por ello, ha dicho la Corte Constitucional en la Sentencia T-762 de 2015, que las “… soluciones a los problemas constatados en el sistema penitenciario y carcelario comprometen la intervención de varias entidades, requieren de un conjunto complejo y coordinado de acciones, y exigen un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante”.

En este orden de ideas, respecto a la acción popular que nos ocupa en este caso, se debe buscar una solución que se encuentre en consonancia con los lineamientos que ha establecido la Corte Constitucional en su más reciente sentencia T-762 de 2015, ya que los problemas anotados en este caso se enmarcan dentro de una problemática nacional, que no resiste la adopción de soluciones temporales y localizadas, sino soluciones que adopten una perspectiva más estructurada y coordinada.

Así, es necesario precisar que respecto a la problemática puntual en las cárceles EPMSC de Santa Rosa de Cabal, Cárcel La 40 de Pereira y el Establecimiento de Reclusión de Mujeres de Pereira, tampoco pueden ser ajenas las demás entidades vinculadas, comprendidas por el INPEC y el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DE DERECHO, ya que el problema carcelario atiende a múltiples frentes, que requieren la acción coordinada de todas las autoridades estatales relacionadas con el sistema carcelario colombiano.

Ahora bien, en el entendido que todas las entidades vinculadas al proceso deben concurrir a contribuir a solucionar la problemática descrita, el Ministerio Público encuentra que el Consejo de Estado, Sección Primera, en la Sentencia del 11 de julio de 2019⁽²⁷⁾ abordó una problemática similar, esta vez referida a los privados de la liberad de la jurisdicción del MUNICIPIO DE PEREIRA, en la que conforme los lineamientos esbozados en este concepto, estableció órdenes complejas y tendientes a abordar el problema desde una perspectiva más estructural, compatibles con lo que ha establecido la Corte Constitucional en la Sentencia T-762/15.

Dentro de la referida sentencia de Consejo de Estado se ordenó:

“… al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda que en el término de dieciocho (18) meses contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia adopten las medidas necesarias de orden administrativo y presupuestales a que haya lugar con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos aquí deprecados, y se dé cumplimiento con lo establecido en el artículo 17 en concordancia con el artículo 63 de la Ley 65 de 1993 modificada por la Ley 1709 de 2014, concerniente a la construcción, creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, y se proceda con la clasificación respectiva.

(…)

DÉCIMO: ORDENAR que, y como medida de protección de los derechos colectivos antes citados, se realicen y/o instalen mesas de trabajo, con la presencia de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, del Alcalde del Municipio de Pereira, del Gobernador del Departamento de Risaralda, de la Defensoría Pública del Pueblo – Regional Risaralda y de la Procuraduría para Asuntos Administrativos las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia popular. Dichas mesas de trabajo, deberán realizarse como mínimo una (1) vez al mes, y las acciones y determinaciones que se adopten o se verifiquen en ellas, deberán ser informadas por las mentadas autoridades al comité de verificación de la sentencia, el cual fue integrado y/o conformado por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en su fallo de 17 de noviembre de 2017.

Y, adicionalmente, y como órdenes específicas en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho (en virtud del artículo 2.2.1.12.3.2. del Decreto 0204 del 10 de febrero de 2016), dicha cartera deberá actuar como ente articulador y coordinador de las actividades que se desarrollen en el marco de las mesas y del comité de Coordinación de Funciones y Competencias del INPEC y USPEC”.

En este orden de ideas, el Ministerio Público propone a través del presente concepto que se vincule al MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS a las mesas de trabajo creadas por el Consejo de Estado a través de Sentencia del 11 de julio de 2019⁽²⁸⁾ de modo que no sólo asistan a esas mesas de trabajo el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC, LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC, EL MUNICIPIO DE PEREIRA Y EL DEPARTAMENTO DE RISARALDA, sino también el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, de modo que no sólo se discuta y se aborden soluciones para privados preventivamente y por contravenciones por orden policial de la jurisdicción del MUNICIPIO DE PEREIRA, sino también respecto de esta población proveniente del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS.

III. CONCEPTO

Con base en los argumentos esbozados en el presente concepto, la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado solicita que la Sentencia del 16 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, mediante la cual se negó el amparo de los derechos e intereses colectivos invocados, sea REVOCADA en todas sus partes.

En su lugar, el Ministerio Público propone que se adopte solución similar a la establecida por el Consejo de Estado para la misma problemática pero en el MUNICIPIO DE PEREIRA. Así, se propone disponer ordenes similares a las establecidas por el Consejo de Estado – Sección Primera - en la Sentencia del 11 de julio de 2019 (radicación 2016-00526), vinculando al MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS a las mesas de trabajo establecidas para el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC, LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC, EL MUNICIPIO DE PEREIRA Y EL DEPARTAMENTO DE RISARALDA, de modo que no sólo se discuta y se aborden soluciones para privados preventivamente y por contravenciones por orden policial de la jurisdicción del MUNICIPIO DE PEREIRA, sino también respecto de esta población proveniente del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, con el fin de solventar la crisis humanitaria que se vive en las cárceles ubicadas en el DEPARTAMENTO DE RISARALDA.

Del Honorable Magistrado,

CARLOS JOSÉ HOLGUÍN MOLINA

Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado

NOTAS AL FINAL:

1. Folio 13 del expediente.

2. Folio 20 del expediente.

3. Folio 284 del expediente.

4. Folio 215 del expediente.

5. Folio 216 del expediente.

6. Folios 15 y 16 del expediente.

7. Folio 87 del expediente.

8. Folio 119 a 121 del expediente.

9. Folios 144 a 148 del expediente.

10. Folios 218 a 219 del expediente.

11. Folios 205 a 208 del expediente.

12. Folios 209 a 214 del expediente.

13. Sección Primera, radicación 66001-23-33-000-2016-00526-01, M.P. Augusto Serrato Valdés.

14. Consejo de Estado – Sección Primera, Sentencia del 3 de septiembre de 2009, radicación 85001-23-31-000-2004-02244-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

15. Informe presentado por la Defensoría del Pueblo, el 22 de junio de 2015, en respuesta al auto expedido por la Sala Quinta de Revisión de tutelas. Folio 4 cd. pruebas número 2.

16. Folio 216 del expediente.

17. Folio 215 del expediente.

18. Folio 20 del expediente.

19. En el precitado informe del 22 de junio de 2008. Folio 8 dc. Pruebas número 2.

20. Radicación 66001-23-33-000-2016-00526-01, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

21. Y en ejercicio de una valoración al tenor de los presupuestos de la sana crítica.

22. Sentencia SU-090 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz

23. Así mismo se declarará que la Política Criminal colombiana ha sido reactiva, populista, poco reflexiva, volátil, incoherente y subordinada a la política de seguridad. Y que el manejo histórico de la Política Criminal en el país ha contribuido a perpetuar la violación masiva de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad e impide, en la actualidad, lograr el fin resocializador de la pena

24. Folios 87, 119 a 121, 144 a 148 y 218 a 219 del expediente.

25. Artículo 19 de la Ley 65 de 1993: “Los departamentos o municipios que carezcan de sus respectivas cárceles, podrán contratar con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el recibo de sus presos mediante el acuerdo que se consagrará en las cláusulas contractuales, conviniendo el reconocimiento que los departamentos o municipios hagan del pago de los siguientes servicios y remuneraciones:

a) Fijación de sobresueldos a los empleados del respectivo establecimiento de reclusión;

b) Dotación de los elementos y recursos necesarios para los internos incorporados a las cárceles nacionales;

c) Provisión de alimentación en una cuantía no menor de la señalada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario para sus internos;

d) Reparación, adaptación y mantenimiento de los edificios y de sus servicios, si son de propiedad de los departamentos o municipios.

PARÁGRAFO. Las cárceles municipales podrán recibir presos nacionales en las mismas condiciones en que los centros de reclusión nacionales reciben presos municipales”.

26. Corte Constitucional, Sentencia T-762 de 2015.

27. Radicación 66001-23-33-000-2016-00526-01, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

28. Ibídem.

Concepto 159 de 2019 PGN