CONCEPTO 179 DE 2019

(diciembre 16)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

ACCION POPULAR-Protección de derechos colectivos de los habitantes de la vereda San José de la Colorada del municipio de Melgar, por daños causados por la construcción de la doble calzada, al afectar el cauce del río Sumapaz

ACCION POPULAR-Amparar los derechos colectivos al goce del ambiente sano, la seguridad y salubridad pública, el derecho a la seguridad prevención de desastres previsibles

ACCION POPULAR-Acreditación de los presupuestos de afectación de los derechos colectivos

Como corolario de lo anterior, tenemos que los elementos antes enunciados son imprescindibles para la configuración de la responsabilidad por vulneración o amenaza a derechos colectivos, por tanto, la falta de uno de ellos haría inocua la configuración de los otros, toda vez que se impondría una sentencia desfavorable a las pretensiones de la accionante.

ACCION POPULAR-Consagrada en el artículo 88 de la constitución política de Colombia

ACCION POPULAR-Naturaleza

ACCION POPULAR–Requisito de procedibilidad

Adicionalmente, existe un requisito de procedibilidad en el artículo 144 del Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, que señala que antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el Juez.

ACCION POPULAR–Finalidad

ACCION POPULAR -En el caso concreto están acreditados los presupuestos de procedencia

Entonces en lo que se refiere al derecho colectivo en materia de seguridad en la modalidad de prevención y atención de desastres, la prioridad gira en torno a preservar las vidas humanas por lo que todas las personas que se encuentran en alto riesgo o amenaza directa tiene vocación de protección por parte del Estado en lo que atañe a sus vidas, aún más, cuando se acreditó en los informes que dichos habitantes del sector afectado son personas de escasos recursos y su indefensión amerita una mayor protección, máxime cuando la misma Administración Pública propició, auspicio o toleró que dichas viviendas se asentarán en la ronda del río o zona de alto riesgo, permitiéndoseles construir en el cauce del río, tal como lo indicó CORTOLIMA en su informe, pues desde el 15 de diciembre de 1975 precisamente esa zona era inundable por el río y fue por esta razón que allí se instaló la estación hidrológica del IDEAM (Fols. 1465), entonces, es necesario tomar medidas que permitan ofrecer soluciones alternativas y definitivas para eliminar la problemática reiterada.

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá, D. C.,

SEÑORES

XXXXXXXXXXXXXXXXXXX

E.  S.  D.

EXPEDIENTE: 730012331000201100787-03

ACCIÓN: ACCIÓN POPULAR

ACTOR: AMINTA INES REYES DÍAZ

DEMANDADO: NACIÓN – INSTITUTO NACIONAL DE VIAS-INVÍAS – CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA-CORTOLIMA – MUNICIPIO DE MELGAR – AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ANI – AGENCIA NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES ANLA – HOTEL PIEDRAS BLANCAS - CONSORCIO CONCESIÓN VIAL BOGOTÁ- GIRARDOT.

Sentido del concepto: Sentido del concepto: Solicitud de CONFIRMAR la providencia impugnada / Amparo de la vulneración de los derechos consagrados en los artículos 79 y 80 constitucionales y el Artículo 4o de la ley 472 de 1998 literales a, c, d y l / Se encontró demostrada la violación del interés colectivo y la omisión por parte de las instituciones accionadas de sus deberes y obligaciones institucionales en materia de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente / Deber de desarrollar articuladamente las herramientas dadas por el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) de la Ley 1523 de 2012 / La causa eficiente de la violación o amenaza del derecho o interés colectivo, es imputable a todas las entidades requeridas.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, teniendo en cuenta que la función de la Procuraduría General de la Nación se centra en la vigilancia del cumplimiento de la Constitución Política y la Ley, además de la protección de los Derechos Humanos y el Patrimonio Público.

1. ANTECEDENTES

1.1. Demanda

En ejercicio de la acción popular consagrada en la Constitución Política como mecanismo para la protección de derechos e intereses colectivos, la señora AMINTA INÉS REYES DÍAZ solicita la protección de los derechos de los habitantes de la vereda San José de la Colorada del municipio de Melgar, presuntamente vulnerados por la acción de las entidades demandadas.

En síntesis la parte accionante señala como pretensiones las siguientes:

Solicita que se adelanten planes de contingencia y construcción de los márgenes del río Sumapaz, los cuales presentan un alto flujo hídrico por motivo del invierno y que se verifique el impacto de las obras realizadas en las márgenes del referido río por el consorcio concesión vial Bogotá- Girardot y otras intervenciones de orden privado.

Se formularon las siguientes situaciones fácticas:

Desde el 18 de enero del 2008 se ha solicitado la verificación de las obras realizadas en el Hotel Piedras Blancas que canalizan el caudal del río Sumapaz y que se construya un talud en las márgenes del mencionado río, las cuales se encuentran afectadas por las obras que viene realizando la Concesión Vial Bogotá - Girardot.

La situación generada con las obras realizadas por el Hotel Piedras Blancas se ha agravado debido a las intensas lluvias, circunstancia que ha afectado las viviendas ubicadas en los márgenes del río Sumapaz al punto que el día 02 de febrero del 2011 colapsaron 5 viviendas ubicadas en la vereda San José de la Colorada del municipio de Melgar.

Afirma que la construcción de la doble calzada generó un gran impacto en la comunidad, al afectar el cauce del río Sumapaz, especialmente en las riberas del río.

Señalan que el Decreto 4580 de 2010, el cual declaró la emergencia, económica y social, ecológica y ambiental generó varias medidas de emergencia, pero únicamente las entidades municipales han informado que deben desalojar y que se les ayudará con subsidio de arriendo, sin valorar que son sus viviendas, siendo más fácil efectuar obras de contingencia de la zona.

1.2. Intervención del coadyuvante

La Sociedad Agregados del Sumapaz S.A., y Gravas y Agregados del Sumapaz S.A.S., Informa que solicitó ante CORTOLIMA licencia ambiental, la cual fue otorgada en la Resolución No 1231 del 13 de junio de 2014 para los sectores 1, 2, y 3 del Municipio de Melgar, y adicionada mediante Resolución No 1550 del 31 de mayo de 2016, permitiendo la exploración del río Sumapaz en el sector No 4, lotes 1 y 2 del Municipio de Nilo (Cundinamarca) en terrenos dispuestos para la base militar de Tolemaida para lo cual se afectó mediante servidumbre debidamente constituida y registrada. De la misma manera señala que la resolución 1550 en el artículo segundo adiciona un parágrafo en el cual ordenó que el beneficiario de la licencia ambiental previo a la explotación del punto No 4, deberá realizar obras hidráulicas de contención sobre la margen izquierda del río Sumpaz, especialmente donde se presentan los proceso de socavación y erosión.

Sin embargo, la inconformidad planteada por el coadyuvante está dirigida a controvertir la carga impuesta por CORTOLIMA al considerar que no le corresponde o no está obligada a soportar dicho obligación, pues la omisión en la planeación y ejecución de las obras de mitigación para evitar los fenómenos de socavación y erosión del margen izquierdo del río Sumapaz son de responsabilidad del municipio y demás autoridades territoriales. Pese a ello, señala que la sociedad Agregados del Sumapaz S.A.S., y Gravas y Agregados del Sumapaz S.A.S con ánimo de desarrollar su objeto social, le dio inicio al Plan de Ejecución para realizar obras hidráulicas de contención sobre la margen izquierda del río Sumapaz mediante Resolución No 1550 del 31 de mayo de 2016, cumpliéndose en más del 60%, logrando así detener la socavación de la vía Panamericana y erosión de los terrenos donde se encuentran asentamientos afectados desde hace más de 6 años, es decir, desde el último evento en el que el río se desbordó y dejó estragos en la vía y en las casas de la comunidad ribereña y quedaron así en abandono por el Estado.

Indica que las obras en el río fueron suspendidas por órdenes verbales de CORTOLIMA, como consecuencia de varias quejas y reclamos sin fundamento alguno, razón por la cual solicita en su calidad de coadyuvantes poder ejercer el desarrollo del objeto social de las empresas que cuentan con todas las licencias ambientales, mineras y legales, para la exploración, explotación y extracción de materiales del río Sumapaz y de cantera en el polígono GEO-081. También alega que de acuerdo a las acciones emprendidas no se ha omitido acto alguno con el fin de prever la amenaza permanente que afecta la vía panamericana como a las viviendas aledañas del margen izquierdo del río Sumapaz.

De acuerdo a ese relato, pretende que el Municipio de Melgar o cualquier de los accionados en solidaridad, procedan a iniciar las obras de contención sobre la margen izquierda, que permitan mitigar los proceso de socavación y erosión del terreno en el kilómetro 95 y 96 en la vereda San José de la Colorada jurisdicción del Municipio de Melgar. Razón por la cual solicita se ordene reconocer y pagar todos los emolumentos sufragados por los coadyuvantes que en efecto, adelantaron las obras de cesión hidráulica en más de un 60% del plan de ejecución, con el fin de recuperar la cesión hidráulica del río, es decir revertido a su cauce natural en especial en el sector denominado San José de la Colorada donde se presentan los procesos de socavación y erosión, tal como se encuentra a la fecha suspensión de las obras, tal como lo verificó la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres vinculada al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. De otra parte, se autorice a los coadyuvantes a través de CORTOLIMA la extracción del material existente en el área afectada con la suspensión temporal del sector 4, lotes 1 y 2 que hace parte del polígono GEO- 081 atendiendo a lo dispuesto en el Plan de Trabajos y Obras- PTO, Plan de Manejo Ambiental (PMA) y en el Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Igualmente solicita que en lo sucesivo se prevenga a CORTOLIMA para que se abstenga de adelantar gestiones en contra de los intereses de las sociedades y ponderar los derechos colectivos de la comunidad en conexidad con los derechos fundamentales de los coadyuvantes como beneficiarios del contrato de concesión GEO-081 y por el contrario se permite planear y ejecutar en conjunto el otorgamiento de las licencias y permisos de explotación del título minero en su polígono.

De otra parte, se autorice a los coadyuvantes a través de CORTOLIMA la extracción del material existente en el área afectada con la suspensión temporal del sector 4, lotes 1 y 2 que hace parte del polígono GEO- 081 atendiendo a lo dispuesto en el Plan de Trabajos y Obras- PTO, Plan de Manejo Ambiental (PMA) y en el Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Igualmente solicita que en lo sucesivo se prevenga a CORTOLIMA para que se abstenga de adelantar gestiones en contra de los intereses de las sociedades y ponderar los derechos colectivos de la comunidad en conexidad con los derechos fundamentales de los coadyuvantes como beneficiarios del contrato de concesión GEO-081 y por el contrario se permite planear y ejecutar en conjunto el otorgamiento de las licencias y permisos de explotación del título minero en su polígono.

1.3. Contestación de la Acción

1.3.1. Municipio de Melgar (Fols. 839 - 843)

Afirma que la acción popular que se tramita tiene como elemento central los daños causados en la margen del río Sumapaz por unas obras ejecutadas por el Hotel Piedras Blancas, y en especial por la omisión de los entes llamados a ejercer control sobre tales actividades, lo que generó incluso la materialización del daño tal como ocurrió para el año 2011, razón por la cual según estas reclamaciones nunca se solicitó al Municipio intervención alguna, incumpliéndose con el requisito de procedibilidad ante ese ente territorial. De la misma manera, también asegura que no es de su competencia vigilar aquellos actos que generan daño al medio ambiente y si la tiene solo es a prevención.

Alega como excepciones, la improcedencia de la acción popular por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, no obstante, precisó que la administración municipal de Melgar en cumplimiento de sus obligaciones legales, en la reunión del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo celebrada el 9 de marzo de 2016, aprobó la propuesta presentada por la coordinadora del Consejo de Gestión del Riesgo, consistente en aprobar la compra de unas mallas para elaborar gaviones con el objetivo de mitigar el riesgo por las constantes crecientes del río Sumapaz.

1.3.2. Corporación Autónoma Regional del Tolima “CORTOLIMA” (fols. 892 - 893)

La Corporación Autónoma Regional del Tolima “CORTOLIMA”, a través de apoderado descorrió el término de traslado de la demanda manifestando que se oponía a la prosperidad de las pretensiones, por cuanto las labores de contingencia debían llevarse a cabo por parte del municipio de Melgar, entidad competente para ello de conformidad con la Ley 1523 de 2012.

1.3.3. Instituto Nacional de Vías “INVÍAS” (Fols. 902 al 909)

Se opone a las pretensiones instadas por la actora, toda vez, que las obras adelantadas por la concesión vial Bogotá - Girardot, no estaban a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, no tuvo injerencia ni presupuestal ni técnica en estas obras, por lo que no puede calificarse las actuaciones de esa entidad como irregulares, haciéndose inviable imputar responsabilidad en relación con el impacto que sufrió el río Sumapaz y los presuntos daños que ocasionaron a los habitantes de la vereda San José de la Colorada, con la construcción de la vía.

De acuerdo a ello, alega la excepción del falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de obligación por parte de INVÍAS, inexistencia de vulneración de derechos e intereses colectivos por parte de INVÍAS.

1.3.4. Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - “ANLA” (Fols. 922 - 936).

Inicia señalando que su competencia es otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, realizar el seguimiento a las mismas, administrar el Sistema de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales - SILA-, y adelantar y culminar el procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009, entre otras funciones desarrolladas por la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

Entonces, concluye que le corresponde a esa autoridad que los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia, permiso o trámite ambiental, cumplan lo previsto en las normas ambientales, no obstante, su autonomía es limitada, pues debe cumplir funciones administrativas propias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por lo que, se encuentra sometida a la inspección y vigilancia de ese Ministerio.

1.3.5. Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A (Fols. 1000 - 1033).

Manifiesta que el concesionario cuenta con todos los permisos, autorizaciones planes de manejo ambiental, así como estudio de impacto ambiental correspondiente, los cuales fueron realizados por INVIAS, y que a su vez fueron cedidos por esa entidad al concesionario Autopista Bogotá Girardot, sin embargo, asegura que el sector de la vereda de San José de la Colorada, el concesionario no intervino en forma alguna el cauce del río, por cuanto el trazado y diseño de la vía contempló la construcción de la doble calzada al margen de la vía existente.

Señala que los planes de contingencia solicitados no se encuentran a cargo de la entidad demandada y además, el concesionario no ha adelantado en la presunta zona afectada obra alguna que ocupe el cauce del río Sumapaz, zona que ha sido intervenida de manera ilegal por parte del propietario del Hotel Piedras Blancas.

Indica que el concesionario no fue el constructor del mencionado hotel y por ello no existe relación alguna entre las actividades desplegadas por uno y otro, y además, el concesionario no es autoridad competente para conceptualizar sobre la legalidad de la ocupación del cauce del río en tanto dicha facultad recae sobre el municipio de Melgar y sobre CORTOLIMA.

Propone como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva; inexistencia de obligación a cargo de la concesión autopista BOGOTÁ- GIRARDOT S.A.; inexistencia de los elementos que según la ley permiten el ejercicio de la acción popular; inexistencia del daño, amenaza y vulneración a los derechos e intereses colectivos invocados por el accionante; la concesión es un simple colaborador del Estado y la ANI es la dueña del proyecto; inepta demanda por falta de pruebas en las afirmaciones fácticas de la acción popular; existencia de una posición de garante; inepta demanda por falta de los requisitos formales respecto de la no indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; inepta demanda por falta de los requisitos formales respecto de los hechos que sirven de fundamento de la acción e inepta demanda por carencia de objeto, ante la insuficiencia, vaguedad de los cargos y ausencia de pruebas que soporten los mismos.

1.3.6. Hotel Hacienda Piedras Blancas (Fols. 1114-1117)

Señala que a través de una queja instaurada en CORTOLIMA Oficina Territorial Sur, presentada por la comunidad de la vereda el Salero, al evidenciarse una posible ocupación de cauce sobre la margen izquierda del Río Sumapaz, se realizó una visita de CORTOLIMA al Hotel Hacienda Piedras Blancas, y en consecuencia se emitió la Resolución 288 del 1 de diciembre de 2009, declarando abierta formalmente la investigación y elevó pliego de cargos, decisión que fue recurrida por los investigados.

Afirma que el administrador del Hotel, el señor Armando Vélez Guerra informó a CORTOLIMA que era imperioso realizar obras que garantizaran el manejo de las aguas del río Sumapaz dado su socavamiento, con el fin de evitar procesos de inundación sobre los predios ubicados al margen izquierdo aguas abajo. Posteriormente, como consecuencias de las temporadas invernales en esa zona, se generaron problemas de inundaciones invadiendo los predios y las viviendas ubicadas en las riberas, tal como sucedió con su predio donde está ubicado el hotel, generando pérdidas económicas.

Por esa razón asegura que se acogieron a lo establecido en el artículo 124 del Código de Recursos Naturales, el cual señala que “los propietarios, poseedores o tenedores de predios, podrían construir con carácter provisional y sin permiso previo obras de defensa en caso de crecientes extraordinarias y otros semejantes de fuerza mayor, dando aviso dentro de los seis días siguientes a las obras.”, sin embargo, asumiendo un riesgo innecesario informaron a CORTOLIMA la necesidad de disponer de material en un meandro formado por la socavación del río Sumapaz, para que otorgará el permiso de ocupación del cauce; además informaron a CORTOLIMA que en ese sector existía una estructura gavionada que recibía formalmente el impacto de la corriente y que fue arrastrada por la torrencialidad del río Sumapaz.

Manifiestan que nunca se realizó conducta o actividad alguna sin previo conocimiento de las autoridades ambientales.

1.3.7. Agencia Nacional de Infraestructura “ANI” (Fols. 1130-1146)

Señala enfáticamente que dentro de las funciones de la agencia no se encuentran de manera expresa e inequívoca la de ejecutar y adelantar obras de construcción, diseño, reconstrucción o rehabilitación de obras de infraestructura, como tampoco las relacionadas con adelantar plantes de contingencia y construcción de los márgenes del río Sumapaz, pues lo cierto es que la ANI se encarga de la administración de los contratos de concesión mediante los cuales el concesionario obtiene una remuneración por la materialización de unos proyectos de infraestructura, siendo este último el ejecutor directo de tales proyectos viales.

De la misma manera, aclara que las actividades de la Agencia frente a cada corredor vial, se determina específicamente con las funciones asignadas normativamente, así como lo establecido en el contrato de concesión, que constituye ley para las partes y genera obligaciones exclusivas a cargo del particular.

Respecto del contrato de concesión explica que los presuntos daños o afectaciones que se puedan generar en desarrollo de la ejecución del contrato de concesión están asignados contractualmente al contratista concesionario, pues se prevé que el desarrollo del proyecto vial responde a la actividad exclusiva material del particular contratista. Entonces, la entidad pública no participa activamente en la construcción y operación del proyecto, por lo que materialmente no realizar las labores de obra, ni tampoco mantenimiento y señalización de la vía.

Como medios exceptivos propone la falta de legitimación en la causa por pasiva y la inexistencia de amenaza o vulneración a los derechos colectivos por parte de la agencia nacional de infraestructura, la carga de la prueba corresponde a la parte demandante.

1.4. Sentencia de primera instancia⁽¹⁾

El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del diecinueve (19) de septiembre de 2019, falló:

“PRIMERO: DECLARAR vulnerados los derechos e intereses colectivos a medio ambiente y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, de los habitantes de la margen izquierda del río Sumapaz en la vereda San José de la Colorada del municipio de Melgar, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE MELGAR y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA, que adopte todas las medidas administrativas, técnicas, presupuéstales y financieras necesarias a fin de ejecutar las siguientes órdenes de carácter cautelar que son de cumplimiento inmediato:

Obligado	Orden	Plazo de ejecución
Municipio de Melgar	Deberá identificar y/o realizar un censo de las viviendas y sus habitantes que se encuentran en la zona en riesgo alto no mitigable o zona de alto riesgo de la margen izquierda del río Sumapaz en la vereda San José de la Colorada del municipio de Melgar, los cuales serán objeto de reubicación o beneficiarios de las ayudas o soluciones alternativas.	El plazo fijado será de 3 meses desde la notificación de la presente providencia.
Municipio de Melgar	Deberá identificar cualquier trámite en curso orientado a obtener licencias de construcción, urbanización, parcelación o cualquier otro desarrollo urbanístico para el uso que fuere, o cualquier construcción sin los requisitos exigidos (casas en madera, material, entre otras) en la zona en riesgo alto no mitigable, o zonas de muy alto y de alto riesgo según lo establece las disposiciones del Plan Básico de Ordenamiento Territorial de ese Municipio, con el fin de que se suspendan de forma inmediata en el estado en que se encuentren, al igual que durante el tiempo que demore la ejecutoria de dicha decisión, deberá impedir que se efectúen cualquier tipo de vivienda en este sector de la margen izquierda del río Sumapaz en la vereda San José de la Colorada que sea zona de alto riesgo o riesgo no mitigable.	El plazo fijado será de 3 meses desde la notificación de la presente providencia.
Municipio de Melgar	El Municipio de Melgar hará suspender todo proceso de promoción para parcelación, loteo, venta, cesión o enajenación a cualquier título y ejecución o continuación de todo proyecto de urbanización en la zona de alto riesgo, acorde con la aludida regulación, respecto de viviendas autorizadas o con licencia, hasta tanto no se concluyan los estudios que se ordenaran no serán admisible su continuación.	El plazo fijado será de 3 meses contados a partir la finalización del plazo de la orden de medida cautelar contemplado en literal b) del numeral 2 de esta providencia.
Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA	Deberá efectuar un estudio en el cual determine claramente cuál es la ronda del río Sumapaz en la margen izquierda de la vereda San José de la Colorada, asignando los recursos administrativos, presupuéstales y técnicos para generar el aludido estudio, estableciendo los linderos, medidas, cuales son las viviendas, las causas, y las medidas que se considere indispensables, debiendo una vez realizado dicho estudio remitirlo a la administración municipal de Melgar para que proceda con el estudio técnico de la zona de riesgo no mitigable conforme este instrumento técnico.	El plazo fijado será de 3 meses desde la notificación de la presente providencia.
Municipio de Melgar	Deberá asignar los recursos administrativos, presupuéstales y técnicos para realizar obras de mitigación y/o prevención para evitar inundaciones y disminuir la socavación, erosión e impacto del cauce del río Sumapaz al margen izquierdo de la vereda San José de la Colorada, los cuales deberán cumplir con las especificaciones tanto técnicas como ambientales de dichas obras, garantizando siempre la ronda del rio; para ello, deberá realizar un trabajo conjunto con las autoridades del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (en adelante SNPAD) y con la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA.	El plazo fijado será de 3 meses desde la notificación de la presente providencia.
Corporación Autónoma Regional del Tolima -CORTOLIMA	CORTOLIMA deberá aplicar las medidas y correctivos para el cumplimiento de las órdenes emitidas contra el Hotel Piedras Blancas, en sus decisiones administrativas sancionatorias.	El plazo fijado será de 3 meses desde la notificación de la presente providencia.

TERCERO: ORDENAR al MUNICIPIO DE MELGAR y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA, que adopte todas las medidas administrativas, técnicas, presupuéstales y financieras necesarias a fin de ejecutar las siguientes órdenes judiciales:

Obligado	Orden	Plazo de ejecución
Municipio de Melgar	a) Deberá implementar todas las medidas, acciones, actos administrativos, operaciones y cualquier acción que permita establecer la zona de alto riesgo no mitigable de la margen izquierda del río Sumapaz en la vereda de San José de la Colorada, objeto de la presente acción. Por ello, deberá realizar un estudio para determinar cuál es la zona de alto riesgo mitigable, asignando los recursos administrativos, presupuéstales y técnicos para generar el aludido estudio, estableciendo los linderos, medidas, cuales son las viviendas, las causas, y las medidas que se considere indispensables para ello. De esta manera proceder con la declaratoria de la zona alto riesgo no mitigable conforme los paramentos del Plan Básico de Ordenamiento Territorial, especialmente las disposiciones contenidas en el artículo 46 del PBOT o la norma vigente a la ejecutoria de la providencia.	El plazo fijado será de 6 meses
Municipio de Melgar	b) Deberá ejercer todos los poderes de policía, sin excepción alguna, siempre garantizando los derechos de contradicción, defensa y debido proceso, con el fin de restituir la ronda protectora del rio Sumapaz en la margen izquierda de ese cauce en la vereda San José de la Colorada que constituye zona de alto riesgo no mitigable. Si fuere preciso, se harán demoler (respectando las garantías y derechos de los interesados), las construcciones, instalaciones o cualquier tipo de intervención que se encuentran en dicha ribera del río.	El plazo fijado será de 6 meses, los cuales iniciarán a partir del vencimiento de la orden contenida en el literal a del numeral tercero de la presente providencia.
Municipio de Melgar	c) Deberá adoptar y ejecutar acciones de policía administrativa de su competencia para identificar, actualizar censo, hacer cesar actividades, expulsar o reubicar personas, según el caso, de las áreas definidas como muy alto riesgo o zona de riesgo no mitigable todas las actividades y personas a que haya lugar, conforme al Plan Básico de Ordenamiento Territorial, según el resultado del estudio técnico antes ordenado.	El plazo fijado será de 6 meses
Municipio de Melgar	d) Deberá prestar medidas asistenciales por parte del Estado (subsidios económicos, subsidios de vivienda y otros en especie), las cuales solo podrán ser otorgados con cargo a fondo públicos, por lo que deberá tramitar ya sean de orden Municipal o que trámite ante las autoridades nacionales, la asignación de ayudas a la población vulnerable a favor de quienes tengan que ser reubicados por ser ocupantes de áreas afectadas expuestas a amenazas de alto riesgo muy alto o riesgo no mitigable, siempre que además pertenezcan a niveles I y II del SISBEN vigente a la fecha de la ejecutoria del fallo, si además carece de vivienda y recursos propios para remediar el impacto que genere dicha reubicación. Debe constantemente vigilar el censo de beneficiarios de eventuales subsidios estatales que deben otorgarse en sede administrativa para el cumplimiento de la sentencia, ejerciendo las medidas necesarias para evitar otros asentamientos que no estuviesen previamente censados a través de las órdenes de medida cautelar.	El plazo fijado será de 1 año
Corporación Autónoma Regional del Tolima -CORTOLIMA	Deberá adoptar todas las medidas administrativas, técnicas, presupuéstales y financieras necesarias a fin de evitar que este tipo de situaciones se siga presentando en desmedro de los derechos e intereses colectivos de la mencionada comunidad, toda vez que por acción de los particulares que fueron sancionados, como por omisión de la autoridad ambiental quien no actuó a tiempo para evitar este tipo de afectaciones, se produjo la lesión de los derechos colectivos de los habitantes de la vereda San José de la Colorada.	El plazo fijado será de 3 meses

CUARTO: EXHORTAR a la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES - ANLA INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVÍAS - y la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI -, que ejecutan las medidas administrativas, técnicas, presupuéstales y financieras necesarias a fin de evitar que este tipo de situaciones se siga presentando en desmedro de los derechos e intereses colectivos de la mencionada comunidad, máxime cuando se ha asignado una nueva contratación a otro concesionario para la construcción del tercer carril de esta tramo vial.

QUINTO: EXHORTAR a la CONCESIÓN AUTOPISTA BOGOTÁ GIRARDOT, para que adopte todas las medidas administrativas, técnicas, presupuéstales y financieras necesarias a fin de evitar que este tipo de situaciones se siga presentando en desmedro de los derechos e intereses colectivos de la mencionada comunidad.

SEXTO: ORDENAR al HOTEL PIEDRAS BLANCAS para que en próximas oportunidades cumpla con disposiciones en materia ambiental y se abstenga de efectuar intervenciones antrópicas al afluente hídrico.

SÉPTIMO: DECLARAR no probadas las excepciones invocadas por los integrantes de la parte pasiva.

OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme a la parte considerativa de esta providencia.

NOVENO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento del presente fallo, el cual estará conformado por el MAGISTRADO PONENTE, LA ACCIONANTE, EL DELEGADO DEL MINISTERIO PÚBLICO, EL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE MELGAR Y EL DIRECTOR DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA "CORTOLIMA".

DÉCIMO: Sin Costas.”

Concluyó el Tribunal, que teniendo en cuenta que se hace evidente que el deterioro en que se encuentra el terreno en el que están edificadas las viviendas de los habitantes de la vereda de San José de la Colorada del municipio de Melgar, con motivo de las obras que fueron desarrolladas por la concesión autopista Bogotá-Girardot y por el Hotel Piedras Blancas del municipio de Melgar en perjuicio del ambiente y del equilibrio ecológico, son razones suficientes para que se ordene a la Corporación Autónoma Regional del Tolima "Cortolima", que adopte todas las medidas administrativas, ambientales, técnicas, presupuéstales y financieras necesarias a fin de evitar que este tipo de situaciones se sigan presentando en desmedro de los derechos e intereses colectivos de la mencionada comunidad, de igual forma, que se ordene al municipio de Melgar que adelante los estudios técnicos, presupuéstales y administrativos respectivos a fin de determinar las acciones que resulten pertinentes asumir para evitar que se siga presentando la socavación de las márgenes del río Sumapaz en las que se encuentran las viviendas de los habitantes de la referida comunidad, todo conforme las especificaciones de las medidas cautelares y las órdenes judiciales. En consecuencia, el A Quo también consideró necesario exhortar a INVÍAS y a la ANLA en los términos que quedaron señalados en el fallo.

1.5.  Recursos de apelación

1.5.1. Instituto Nacional de Vías-INVIAS.- Solicita reformar el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia del 19 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el sentido de excluir al Instituto Nacional de Vías-INVIAS de la exhortación que se le hizo de "(ejecutar) las medidas administrativas, técnicas, presupuéstales y financieras necesarias a fin de evitar que este tipo de situaciones se siga presentando en desmedro de los derechos e intereses colectivos de la mencionada comunidad, máxime cuando se ha asignado una nueva contratación a otro concesionario para la construcción del tercer carril de este tramo vial".

Expone, que en relación con la excepción propuesta de falta de legitimación en la causa por pasiva de INVIAS, ésta no tuvo ninguna injerencia en las obras que fueron desarrolladas por la Concesión Autopista Bogotá-Girardot y por el Hotel Piedras Blancas en el municipio de Melgar, en la medida que estas obras no se encontraban bajo su responsabilidad. Agrega que tampoco tenía ninguna injerencia presupuestal, ni técnica en las obras que fueron desarrolladas por la Concesión Autopista Bogotá-Girardot y por el Hotel Piedras Blancas que influyeron en la vulneración de los derechos invocados en la acción popular.

Señala que, las pruebas aportadas y ordenadas en el proceso, demuestran que el diseño, construcción, rehabilitación, operación y mantenimiento de la vía Bogotá-Girardot que pasa por el municipio de Melgar estuvieron a cargo de la Concesión Autopista Bogotá- Girardot desde el 25 de agosto de 2005, la cual fue contratada por el Instituto Nacional de Concesiones-INCO (Hoy ANI) mediante un contrato de concesión firmado el 1 de julio de 2004.

Afirma que el INVIAS se encuentra imposibilitado para ejecutar políticas, estrategias, planes, programas y proyectos sobre la vía Bogotá-Girardot, por tratarse de una infraestructura concesionada, y por tanto resulta improcedente que se le atribuya la carga de ejecutar las medidas administrativas, técnicas, presupuéstales y financieras necesarias a fin de evitar que este tipo de situaciones como las que ahora son objeto de controversia se siga presentando en desmedro de los derechos e intereses colectivos de la mencionada comunidad, tal y como se le ordenó en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia del 19 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

1.5.2. Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA. Apeló la sentencia de primera instancia, argumentando que en desarrollo de la Ley 388 de 1.997 corresponde a los Municipios en ejercicio de su autonomía, dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas que estén en disposición de prestarlos en cumplimiento del mandato constitucional que exige a los entes territoriales garantizar la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos.

Aduce que la presunta falta de actuación y diligencia por parte de la administración municipal de Melgar tal como lo evidencia el Honorable Tribunal en el fallo, en darle solución a la problemática objeto de la acción, constituye sin lugar a dudas razón suficiente para que las ordenes emanadas en la sentencia se dirijan única y exclusivamente al ente territorial, Municipio de Melgar, en virtud de lo expresado en el artículo 79 superior que consagra el derecho colectivo que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano, así como lo dispuesto en el artículo 80 inciso 1, en concordancia con el artículo 339 que asigna al Estado, en este caso al Municipio de Melgar el deber de conservación, restauración o sustitución, prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental;

Considera que, las ordenes de carácter cautelar dispuestas en el fallo, deben ser adelantadas en su totalidad por el Municipio de Melgar, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 4580 de 2.010 y a que, corresponde a aquel, dar cumplimiento a lo dispuesto en su plan básico de ordenamiento territorial, Acuerdo 001 de 2.016, "por el cual se adopta la revisión y ajuste general ordinario del plan básico de ordenamiento territorial del municipio de melgar".

Expone que, al presente proceso no se allegó prueba alguna que acredite que la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA haya vulnerado los derechos e intereses colectivos al medio ambiente y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles de los habitantes de la margen izquierda del rio Sumapaz en la vereda San José de la Colorada del Municipio de Melgar. Agrega que por el contrario, que en el proceso, aparece abundante material probatorio que acredita la permanente actividad que CORTOLIMA adelantó para evitar las afectaciones ambientales provocadas en el rio Sumapaz y sus márgenes y los requerimientos a la administración municipal de Melgar solicitando la reubicación de las familias que habitan la margen protectora izquierda del rio Sumapaz.

1.5.3. Municipio de Melgar.- Inconforme con el sentido del fallo proferido por el Tribunal del Tolima, señala que la sentencia proferida resulta en la parte resolutiva incongruente con la parte motiva, toda vez que para el despacho resulta claro que la obligación legal de la Corporación Autónoma del Tolima CORTOLIMA es la señalada en el Artículo 31 de la ley 99 de 1993;

"Artículo 31: Funciones: Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (...) Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes…”

Al respecto argumenta, que la literalidad de la norma indica que es a cargo de las corporaciones regionales que corresponde la ejecución de obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección o adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su Jurisdicción. De igual manera, considera que no obstante el Tribunal de manera incongruente con la parte motiva de la decisión, es su parte resolutiva impone esa obligación al Municipio, en claro desconocimiento de las obligaciones legales de cada entidad pública demandada.

Considera entonces, que es claro que el fallo apelado desconoce las obligaciones legales de cada uno de los demandados, obligaciones y competencias que por demás aparecen claras en la parte motiva del fallo impugnado.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problemas jurídicos: Los problemas jurídicos que se plantea en esta segunda instancia puede ser expresados en los siguientes términos:

Corresponde establecer, si las entidades demandadas vulneraron los derechos e intereses colectivos invocados por el actor popular y en esa medida, establecer si, ¿los demandados INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS "INVÍAS", AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA "ANI", AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES "ANLA", CONCESIÓN AUTOPISTA BOGOTÁ GIRARDOT S.A., MUNICIPIO DE MELGAR, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA- "CORTOLIMA", y el HOTEL HACIENDA PIEDRAS BLANCAS, son responsables de la vulneración de los derechos colectivos invocados, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, debido al socavamiento y erosión que vienen presentando las márgenes del río Sumapaz en la vereda San José de la Colorada del Municipio de Melgar?

2.2. Material probatorio valorado

En el caso objeto de análisis, se tendrán como pruebas, las mencionadas en el caso concreto, obrante en el expediente y valoradas de manera cuidadosa por la Delegada del M.P.

- Copia del informe técnico N° 293 del 19 de mayo del 2009 emitido por la Corporación Autónoma de Cundinamarca y del informe de visita del 15 de febrero del 2011 emitido por CORTOLIMA, mediante el cual se determina que en el lugar donde se ubican las viviendas de la vereda San José de la Colorada existe un alto grado de socavación, debido a que el flujo de agua se direcciona sobre dichas viviendas causando problemas de pérdida de terreno e inundaciones, sin que exista ningún tipo de obra de protección. (Fols. 75 - 76, 78-81)

- Copia de los autos N° 2357 del 24 de junio del 2010 y 2931 del 23 octubre del 2009 mediante el cual el Ministerio de Ambiente dio apertura a una investigación ambiental en contra de la concesión autopista Bogotá-Girardot, con el fin de verificar los hechos u omisiones de una presunta infracción a las normas ambientales. (Fols. 195 - 199, 220 - 223)

- Copia del auto N° 3521 del 30 de diciembre de 2009, mediante el cual el Ministerio de Ambiente dio apertura a una investigación ambiental en contra de la concesión autopista Bogotá-Girardot, con el fin de verificar los hechos u omisiones de una presunta infracción a las normas ambientales. Entre ellas, "en el predio de Piedras Blancas (P30) se realizó relleno sobre un brazo del río Sumapaz, cortándolo totalmente; en el desarrollo de la actividad se afectó la cobertura vegetal de la isla formada por el brazo (meandro) del río. Dichas investigación se adelantó con fundamento en algunas pruebas, tales como la aceptación por parte de la administración del predio (Sr. Vélez) del suministro de materiales por parte del Concesionario al relleno y el registro fotográfico presentado por CORTOLIMA en el oficio radicado con el No. 4120-E1-32096 del 31 de marzo de 2008, se establece la participación del usuario de la licencia ambiental en el desarrollo de actividades sin permiso alguno, con la afectación de recursos naturales, como es el relleno de la ronda hidráulica del río Sumapaz. (Fols. 209-2019).

- Auto N° 1355 del 23 de abril del 2010, mediante el cual el Ministerio de Ambiente formuló pliego de cargos en contra de la concesión autopista Bogotá- Girardot por la ocupación del cauce del río Sumapaz, entre otras razones. (Fols. 200 - 208)

- Resolución N° 2039 del 22 de octubre del 2009, mediante la cual el Ministerio de Ambiente impuso a la concesión autopista Bogotá- Girardot medida preventiva consistente en suspensión inmediata de obras. (Fols. 224 - 229)

- Copia de la resolución N° 2131 del 31 de agosto del 2009, mediante la cual CORTOLIMA impuso una medida preventiva, inició proceso sancionatorio, elevó pliego de cargos y estableció otras disposiciones en contra de la constructora Carlos Collins S.A. por incumplimiento de sus obligaciones ambientales contenidas en la resolución N° 2231 del 01 de diciembre del 2008. Documental: (Fols. 230 - 232).

- Copia de la Resolución No 0557 (licencia ambiental) del 19 de junio de 2002, otorgada por el Ministerio del Medio Ambiente a Instituto Nacional de INVÍAS para "Mejoramiento de la Carretera Avenida Boyacá por Autopista Sur – Girardot, sector Bosa (K5+200) – San Rafael (Girardot, K124+500)", en jurisdicción de los municipios de Soacha, Sibaté, Granada, Silvania, Fusagasugá, Girardot, Icononzo y Melgar, en los departamentos de Cundinamarca y Tolima." Licencia que fue posteriormente modificada por la Resolución No 547 del 22 de febrero de 2006. (Fols. 242 al 276 - 278 al 296).

- Contrato de concesión GG- 040 de 2004, suscrito entre Sociedad Concesión Autopista Bogotá - Girardot S.A. - CABG y el Instituto Nacional de Concesiones (INCO), hoy Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), con el objetivo del otorgamiento al concesionario de una concesión para que realice por su cuenta y riesgo, entre otros, los estudios y diseños definitivos, la adquisición de predios, la ejecución de las obras de construcción y rehabilitación, la operación y el mantenimiento de dichas obras, la financiación, la prestación de servicios y uso de los bienes de propiedad de INCO dados en concesión, para la cabal ejecución del Proyecto Vial "Bosa-Granada-Girardot" bajo el control y vigilancia de INCO. (Fol. 297 y 1147 - CD). Constancia suscrita por el vicepresidente de la Gestión contractual de la ANI (Fols. 4 Tomo Pruebas parte demandada INVÍAS).

- Resolución No 288 del 1 de diciembre de 2009, mediante la cual CORTOLIMA elevó pliego de cargos contra Andreas Q. Khualr, quien es el propietario del Hotel Piedras Blancas y el señor Armando Vélez Guerra, como administrador de ese Hotel, por ocupación de cauce sin la correspondiente autorización o permiso cuando este o aquellas son obligatorios. (Fols. 542-546 y Fols. 1042-1046)).

- Resolución N° 089 del 28 de marzo del 2011, mediante la cual CORTOLIMA impuso una sanción al hotel Piedras Blancas, en cabeza de su administrador y propietario, por la ocupación del margen izquierda el río Sumapaz. (Fols. 560 - 565 y 1060-1065).

- Informe de visita de inspección a la vereda San José de la Colorada por parte del Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de fecha 13 de abril de 2016, específicamente a las viviendas afectadas en el cual se concluye que existe riesgo inminente del sector, debido a que las viviendas no tiene ningún tipo de muro que salvaguarde del proceso de erosión y crecientes, algunas viviendas tiene muros en gaviones que requieren continuidad, ampliación y reposición de mallas. Sin embargo, deja claro que en el evento de presentarse creciente de período de retorno, los muros en gavión que construirá la comunidad no son barreras que impidan la abnegación y riesgo de colapso de las viviendas (Fols. 853-858 y 1231 - 1237).

- Oficio del 18 de agosto de 2017 suscrito por la Coordinadora del Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastre mediante el cual se manifiesta que se realizó un censo durante los meses de agosto y septiembre de 2016 y se determinó que las posibles viviendas y familias que podrían verse afectadas durante la primera temporada de lluvias del año 2017, corresponden a 64 viviendas en las que habitan 263 personas de diferentes edades propensas a riesgos por inundación del sector San José de la Colorada) (Fol. 1256)

- Memorando No 2017-701- 011279-3 del 15 de agosto de 2017, suscrito por Vicepresidente de la ANI, documento mediante el cual se determina que el contrato de concesión No 040 de 2004 fue firmado el 1 de julio de 2004 y liquidado el 20 de diciembre de 2016. Posteriormente el INVÍAS mediante acta No 1 de diciembre de 2016, entregó nuevamente a la Agencia Nacional de Infraestructura ANI la aludida infraestructura vial, para que fuera afectada al contrato de concesión bajo el esquema de APP No. 4 de 2016, correspondiente al proyecto denominado TERCER CARRIL DOBLE CALZADA BOGOTÁ – GIRARDOT. (Fols. 1259 y1428 a1434)

- Resolución No 1231 del 13 de junio de 2014, mediante la cual CORTOLIMA otorga licencia ambiental al señor José Antenor González Torres para la explotación de materiales de cantera (gravas y arenas), según el contrato de concesión de INGEOMINAS No GE0-081. Acto administrativo que se repone a través de la Resolución No 1550 del 31 de mayo de 2016 (Fols. 1276 a1327)

- Informe de la Secretaría de Ambiente y Gestión del Riesgo de la Departamento del Tolima de fecha 25 de septiembre de 2017, sobre visitas de inspección ocular realizadas a 104 viviendas localizadas en la margen izquierda aguas abajo del río Sumapaz y la vía Nacional de Bogotá conduce a Melgar. Dichas visitas se realizaron los días 31 de agosto y el 09 de septiembre del 2017. Finalmente concluye el informe que en este centro poblado hay 105 viviendas todas localizadas en zona de alto riesgo, y en zona de protección del río, razón por la cual en todas las crecientes se socaba en forma lateral este costado y se ponen en inminente peligro de volcamiento.

Señala que otro problema es la explotación de material de arrastre que realizan las empresas en la región, la cual no han tenido un control estricto de parte de las autoridades ambiéntales y la administración municipal y podría estar afectando considerablemente el río variando su cauce natural por el proceso de extracción de material de arrastre.

Concluye que debido a esta problemática, las viviendas incluidos los centros de recreativos deben ser reubicados (Fols. 1370 - 1453)

Informe presentado por CORTOLIMA de fecha 29 de enero de 2018, en el cual se dice que CORTOLIMA realizó visita el 5 de diciembre de 2017 al sector objeto de la popular, donde observó viviendas afectadas y las que actualmente persisten están dentro del cauce del río Sumapaz, por lo tanto siempre serían y serán afectadas por las inundaciones. De otra parte, indica que los gaviones realizados por la comunidad no cuentan con las especificaciones técnicas y de seguridad. Concluye que es necesario que se realice la reubicación de las viviendas que se encuentran en la zona de amenaza por inundación. Y que las obras de contención que van a construir deben tener los requerimientos técnicos (Fols. 1464-1468)

3. Caso concreto

En principio se hace necesario señalar que la Acción Popular se encuentra consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia y desarrollada por la Ley 472 de 1998, y se encarga de la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, por la acción u omisión de las autoridades públicas.

De conformidad a lo consagrado en el artículo 9 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. En atención a tal procedencia, los elementos que se deben reunir para que salga avante una acción popular son los siguientes:

- Que se viole o amenace violar un derecho o interés colectivo.

- Que haya una acción u omisión.

- Que la acción u omisión a que se hace referencia en el punto anterior se le impute a una autoridad pública o a un particular.

- Que la acción u omisión mencionada en los puntos anteriores sea causa eficiente de la violación o amenaza del derecho o interés colectivo.

De lo anterior se colige que la acción popular se compone de los mismos elementos que una acción de responsabilidad civil o del Estado, empero, en estos eventos y al igual de lo que sucede con la acción de tutela, no es necesario que haya acaecido el daño, basta su eventual ocurrencia. En este sentido la doctrina nos ha ilustrado en los siguientes términos:

"En su estructura, dicha acción es una acción de responsabilidad civil, puesto que requiere de la existencia de un daño, de la imputación del mismo y del deber de repararlo. A pesar de que, al igual que la acción de tutela, es una acción básicamente preventiva, con la diferencia de que protege derechos colectivos y no constitucionales fundamentales (...)"⁽²⁾

Como corolario de lo anterior, tenemos que los elementos antes enunciados son imprescindibles para la configuración de la responsabilidad por vulneración o amenaza a derechos colectivos, por tanto, la falta de uno de ellos haría inocua la configuración de los otros, toda vez que se impondría una sentencia desfavorable a las pretensiones de la accionante.

Adicionalmente, existe un requisito de procedibilidad en el artículo 144 del Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, que señala que antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el Juez.

El artículo 2o de la Ley 472 de 1998, respecto a las acciones populares estableció:

“(…)

ARTICULO 2o. ACCIONES POPULARES. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

El ARTÍCULO 4o de la ley 472 de 1998 establece en el literal l): el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y en el literal m): la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

(…)”

En consecuencia, teniendo claridad en torno a la naturaleza jurídica de la acción popular y la necesidad de la presencia de sus elementos para su procedencia, este Agente del Ministerio Público, más adelante entrara a analizar cada uno de ellos al interior del caso concreto, bajo la advertencia de que la falta de configuración de alguno de los mismos impide el estudio de los otros y obliga a solicitar que se acojan desfavorablemente las pretensiones de la demanda.  

3.1. Ahora bien, en el presente caso, aunque la actora no señala de manera clara y precisa cuáles son los derechos e intereses colectivos que demandan protección, de su escrito puede concluirse que se trata de los establecidos en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política:

“ARTICULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.

Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.

"ARTÍCULO 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados."

Y de los señalados en el literal c), y I) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, a saber:

"Artículo 4o. Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:

a) "goce de un ambiente sano, de conformidad con los establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;

(...)

c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. (...)

d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;

(...)

I) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;"

Lo anterior, debido a que las pretensiones de la acción popular están encaminadas a que se ordene la inversión de recursos para realizar obras de contención y mitigación del riesgo sobre la margen izquierda del río Sumapaz en la vereda San José de la Colorada del Municipio de Melgar, como consecuencia de las socavaciones y erosión que causan deterioro en las viviendas de los habitantes de esa vereda, y que vienen presentándose con motivo de las obras que fueron desarrolladas por la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A y por el Hotel Piedras Blancas del municipio de Melgar.

Ahora bien, tratándose de los derechos colectivos afectados, estos parten de la afectación que puede ocurrir si no se hacen los correctivos necesarios, esto es la contención o mitigación de las socavaciones y erosión del cauce del río Sumapaz o ejecutar obras tendientes a prevenir un futuro desastre. Entonces, constituye el núcleo esencial de las medidas de mitigación, preservación o prevención del daño, en primer lugar las vidas humanas como también los bienes materiales tanto privados como públicos, frente a los hechos y fenómenos de la naturaleza que la acción conjunta del Estado permitan predecir, identificar, prevenir y contener o cuando menos aminorar sus efectos adversos.

En ese sentido, como lo refiere el Tribunal de instancia, el Consejo de Estado en sentencia 26 de marzo de 2015⁽³⁾ y posteriormente en decisión del 18 de mayo de 2017, ha reiterado postura en los siguientes términos⁽⁴⁾

"Proclamado por el literal I) del artículo 4o de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio"

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública. De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de "evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad" ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también -cada vez más- de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).

Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional. En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como "parte del concepto de orden público (...) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (...) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas". Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones. No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros. Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales".

De conformidad con lo anterior, la protección de los derechos reclamados es preventiva, en torno a que las pérdidas de vidas y los perjuicios materiales derivados de un desastre dependen en su gran mayoría de la adecuación de los planes y programas de prevención del riesgo, por ello, impone a las entidades del Estado, la "obligación de defender y proteger el patrimonio común y público así como a todos los residentes en el país frente a posibles o inminentes alteraciones, daños graves, o significativa desestabilización de las condiciones normales de vida causadas por fenómenos naturales y efectos catastróficos de la acción accidental del hombre, que demanden acciones preventivas, restablecedoras, de carácter humanitario o social (...)⁽⁵⁾"

En ese sentido, el gobierno nacional para aplicar medidas de prevención y organizar las entidades encargadas de esas circunstancias, expidió la Ley 1523 de 2012 "Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones", en el cual estableció que "la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades.⁽⁶⁾"

Siguiendo esa línea normativa, en su artículo 55 la Ley 1523/12 contempla el concepto de desastres como aquel "resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige al Estado y al sistema nacional ejecutar acciones de respuesta, rehabilitación, y reconstrucción."

3.2. Enunciado lo anterior, y realizado el análisis a todo el material probatorio allegado al proceso, coincide esta Procuraduría Delegada del M.P. con lo apreciado por el Tribunal, al señalar que en el presente caso se encuentra acreditado que los habitantes de la vereda San José de la Colorada del municipio de Melgar, en repetidas ocasiones solicitaron la intervención del Ministerio de Ambiente, de la Corporación Autónoma Regional del Tolima "CORTOLIMA", del Municipio del Melgar y el Departamento del Tolima, a fin de adoptar las medidas pertinentes con el propósito de evitar la socavación del terreno en el que se encuentran ubicadas varias viviendas de la mencionada comunidad sobre el margen izquierdo del río Sumapaz y las cuales se estaban viendo afectadas por las obras desarrolladas por la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A., y por el Hotel Piedras Blancas, razón por la cual, y una vez llevado a cabo el correspondiente proceso administrativo, el Ministerio de Ambiente, mediante la Resolución N° 2039 del 22 de octubre del 2009, decidió imponer a la referida concesión vial medida preventiva consistente en la suspensión inmediata de la construcción de una glorieta por el desarrollo de obras no autorizadas por el ministerio y que comprendían el aprovechamiento de recursos naturales en cantidades diferentes a las autorizadas en la licencia ambiental que le fuera otorgada para la ocupación del río Sumapaz (Fols. 224 - 229).

De la misma forma, mediante la Resolución N° 089 del 28 de marzo del 2011, la Corporación Autónoma Regional del Tolima "Cortolima", encontró al administrador y al propietario del Hotel Piedras Blancas del municipio de Melgar, responsables de infracciones a la normatividad ambiental por la ocupación del cauce del margen izquierdo del río Sumapaz, razón por la cual se les impuso el pago de una multa, la siembra y mantenimiento de 700 árboles y la restitución en forma inmediata del cauce del río Sumapaz en su margen izquierda (Fols. 560 - 565).

También se observa, que el riesgo que representa el río Sumapaz para los habitantes de sus riberas y los bienes privados construidos o explotados en el área expuesta a la amenaza por inundaciones, es un hecho notorio debidamente probado, tanto para la época de los hechos (2011) como actualmente a partir de las regulaciones oficiales especialmente las contenidas en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial e informes técnicos allegados al presente proceso; entre los más relevantes, están el informe técnico del 25 de septiembre de 2017 presentado por la Secretaría de Ambiente y Gestión del Riesgo del Departamento del Tolima (Fols. 1371-1453) y el Informe del 29 de enero de 2018 suscrito por la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA (Fols. 1464-1468).

Al respecto, la Secretaría de Ambiente y Gestión del Riesgo del Departamento del Tolima, realizó visitas (31 de agosto y 9 septiembre de 2017) al sector de la afectación a través de sus profesionales en Ingeniera Civil y Forestal, exponiendo la problemática existente y las conclusiones técnicas del caso, de la siguiente manera:

“5. CONCLUSIONES

Después de evaluar cada una de las viviendas de la vereda San José de la Colorada, podemos concluir que todas ellas, incluyendo los centros recreativos que se encuentran en la vereda están en zona o cota de inundación y en peligro de afectación de alto riesgo, lo cual es necesario hacer una reubicación total de las personas que habitan dichas viviendas, así como el cierre de definitivo de los establecimientos comerciales que funcionan en esa zona, con el fin de evitar pérdidas humanas en una futura creciente del río Sumapaz, y que a su vez, debe ir acompañado de un plan de reforestación y recuperación total de la zona.

Adicional a lo anteriormente expuesto es necesario hacer hincapié en que las crecientes del río también pueden afectar la vía Panamericana, lo cual es necesario que las entidades pertinentes tomen las medidas necesarias para construir las obras de contención que se requieran y darle protección a dicha vía teniendo en cuenta la importancia de este eje vial."

En tal sentido, a juicio de este Agente del Ministerio Público, no existe discusión alguna que el riesgo inminente por el que fue presentada la acción popular persiste y que las condiciones de las estructuras de las viviendas afectadas se encuentran en zona altamente amenazada por los deslizamientos de tierra, inundaciones, avenidas torrenciales, como consecuencia de la socavación y erosión del rio Sumapaz y adicional a ello, evidencian otro tipo de factores que también tienen relación directa con la situación del riesgo.

Similares conclusiones plantea la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA, en el informe de fecha 29 de enero de 2018 (Fols. 1464-1468), al identificar la misma problemática, factores y soluciones para evitar el inminente riesgo de las personas que habitan el margen izquierdo de la vereda de San José de la Colorada.

En consecuencia, no cabe duda de que de los diferentes informes técnicos y en general de las demás pruebas aportadas al presente proceso, son evidentes los efectos que ha dejado las crecientes periódicas del río Sumapaz en la margen izquierda de este afluente hídrico, tales como la socavación, erosión, excavación del talud, destrucción de viviendas y amenaza directa a las construcciones que aún siguen en pie, lo que sin duda nos permite concluir que estamos frente a una situación de riesgo para los habitantes de la ribera izquierda del río Sumapaz en la vereda San José de la Colorada en el Municipio de Melgar.

Entonces en lo que se refiere al derecho colectivo en materia de seguridad en la modalidad de prevención y atención de desastres, la prioridad gira en torno a preservar las vidas humanas por lo que todas las personas que se encuentran en alto riesgo o amenaza directa tiene vocación de protección por parte del Estado en lo que atañe a sus vidas, aún más, cuando se acreditó en los informes que dichos habitantes del sector afectado son personas de escasos recursos y su indefensión amerita una mayor protección, máxime cuando la misma Administración Pública propició, auspicio o toleró que dichas viviendas se asentarán en la ronda del río o zona de alto riesgo, permitiéndoseles construir en el cauce del río, tal como lo indicó CORTOLIMA en su informe, pues desde el 15 de diciembre de 1975 precisamente esa zona era inundable por el río y fue por esta razón que allí se instaló la estación hidrológica del IDEAM (Fols. 1465), entonces, es necesario tomar medidas que permitan ofrecer soluciones alternativas y definitivas para eliminar la problemática reiterada.

De ahí, que el asunto relacionado con desastres que son previsibles técnicamente, obliga al Estado a ejecutar actividades hasta donde fuere posible para la protección de las viviendas ubicadas en el área de influencia de la amenaza natural, de manera que no se agrave la problemática que viene presentándose desde hace varios años, pero estas medidas o actividades deben desarrollarse acorde al Plan Básico de Ordenamiento Territorial y conforme a las disposiciones de orden ambiental, entre otros instrumentos normativos de planeación, que deben aplicarse a este caso según las disposiciones en esta materia.

3.3. Así las cosas, según los informes técnicos que obran como prueba en el sub examine, la problemática y solución expuesta es considerada bajo los lineamientos del PBOT como '”Zonas en riesgo alto no mitigable" es decir, es una zona que requiere de un reasentamiento o reubicación de las viviendas o de los habitantes que se encuentran en grado de vulnerabilidad o amenaza, en este caso por inundaciones, sin que puedan efectuarse obras para mitigar el impacto de las aguas contra el costado izquierdo del río Sumapaz, tal como lo pretende la actora, pues precisamente esta advertencia la realizó la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Físico de la Alcaldía de Melgar al indicar que "en el evento de presentarse una creciente de período de retorno, los muros en gavión que construirá la comunidad no son barreras que impidan la anegación y riesgo de colapso de las viviendas" (Fols. 1236).

En consecuencia, coincide este Agente del Ministerio Público con el fallo de primea instancia, que en efecto se produjo la vulneración y afectación a los derechos colectivos invocados por los habitantes de la vereda San José de la Colorada del municipio de Melgar, quienes son testigos de cómo las aguas del rio Sumapaz socavan el terreno en el que se encuentran construidas sus viviendas producto de las alteraciones que sufrió el cauce de este afluente.

Ahora bien las causas que propician ese comportamiento del río con sus periodos de desbordamiento en épocas de invierno, son múltiples, tal como lo señalan los informes técnicos, en donde resaltan sobre este aspecto las siguientes causas: por un lado la construcción indebida de las viviendas que se encuentran en zona de protección del río, específicamente en "zona de amortiguación propia del rio para el manejo de las inundaciones" (Fol. 1465) "teniendo en cuenta que ninguna de estas casas cumple con la normativa de aislamiento para este tipo de áreas, la cual debe ser mínimo de 30 metros a lado y lado de la cota máxima de inundación de la fuente hídrica" (Fol. 1398); por otra parte, el manejo inapropiado de las aguas lluvias de las cubiertas de esas viviendas, al no contar con canales, zanjas, o similares que intercepten el agua lluvia y la conduzcan en forma controlada al río Sumapaz y cualquier tipo de vertimiento no controlado que genera la comunidad, lo que afecta la estabilidad del talud de la margen izquierda del río Sumapaz del sector objeto de la presente acción; otra causa, la explotación de material de arrastre que realizan las empresas en la región lo cual no ha tenido control por parte de las entidades tanto ambientales como de la administración municipal, pues esta actividad podría estar generando cambios en el cauce natural del río; y finalmente, la exposición de material de obra consecuencia de la construcción de la doble calzada, tal como lo precisó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.

Todos estos problemas de inestabilidad y de socavación de las márgenes del río Sumapaz fueron documentados técnicamente, identificando claramente que la zona era de alto riesgo por inundaciones, por lo que deberá según el ordenamiento territorial convertirse en una zona de conservación y protección del medio ambiente y de los recursos naturales, luego de que dicho sector no pueda ser utilizado con destino a vivienda o explotación de cualquier tipo, sumado a que en este tipo de zonas estén prohibidos los asentamientos humanos y en general de ocupación, aprovechamiento o intervención, según lo dispone el mismo PBOT al ser zona de riesgo no mitigable.

De ahí que según las situaciones fácticas ya reseñadas, los elementos probatorios expuestos, es posible determinar que se vulneró el derecho e interés colectivo previsto en el literal a) del Art. 4 de la ley 472 de 1998 "goce de un ambiente sano, de conformidad con los establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias", al igual que el contemplado en el literal c) "La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar un desarrollo sostenible, su conservación, restauración, o sustitución. (...)", como quiera que se acreditó la progresiva destrucción de la ronda protectora del margen izquierdo del río Sumapaz, tanto por la acción de las aguas como por la intervención del ser humano⁽⁷⁾, la pérdida de las especies vegetales que protegen precisamente las riberas del río, la expansión del área inundable por mediación de actores particulares que alteraron el cauce del afluente hídrico (Hotel Piedras Blancas - Concesionario Autopista Bogotá - Girardot), entre otras causas que en definitiva ponen en riesgo la vida del ecosistema natural por causa de las erosiones, socavaciones e inundaciones. Por lo anterior, coincide esta Procuraduría Delegada, en que existe suficiente prueba para concluir la vulneración al derecho e interés colectivo establecido en el literal l) del Art. 4 de la ley 472 de 1998 "El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente."; esto debido a la evidente amenaza en la que se encuentran los habitantes del margen izquierdo del río Sumapaz en la vereda de San José de la Colorada,

3.4. Así las cosas, esta Procuraduría Delegada del M.P. considera acertada la decisión del Tribunal Administrativo del Tolima de que existen razones suficiente para establecer responsabilidad de restablecer los derechos colectivos afectados, esto es, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en cabeza del Municipio de Melgar, la Concesión Autopista Bogotá-Girardot, por el Hotel Piedras Blancas, la Corporación Autónoma Regional del Tolima "Cortolima", la ANLA, la ANI e INVÍAS.

De tal manera, que para efectos de establecer las responsabilidades y la obligación que le atañe a cada una de las instituciones requeridas, se debe partir del siguiente análisis:

Sin discusión alguna el primer obligado a ejecutar las disposiciones contenidas en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Melgar - Acuerdo No. 001 de 2016, es precisamente el mismo Municipio, especialmente en lo referente al respeto sobre las zonas de protección de la ribera del río Sumapaz, pues precisamente la omisión reiterada en aplicar las acciones de policía en materia de protección de esas zonas generó la crisis y la agravación del riesgo. Sumado a ello, bajo su responsabilidad en el marco territorial esta la conducción de las herramientas dadas por el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) de la Ley 1523 de 2012, como quiera que debe articularse con los demás agentes del sistema, entre ellos: i) implementar los procesos de gestión del riesgo en el municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción, ii) integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública y iii) honrar los estándares del principio de solidaridad en estas materias (arts. 12, 14 y 60 de la Ley 1523 de 2012).

En lo que corresponde a la Corporación Autónoma Regional del Tolima “CORTOLIMA”, debe recordarse que la Ley 1523 de 2012, determina que las Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte del SNPAD, por lo que deben participar activamente en el modelo de gestión de recursos y planeación estatal para enfrentar los acontecimientos desastrosos que pueda provocar la naturaleza, por lo cual son pertinentes los mandatos de los arts. 31 y 60 de la Ley 1523 de 2012. De igual manera, en su posición de máxima autoridad ambiental de la región, una de las principales obligaciones y funciones es la correspondiente al control y el ejercicio de poderes correctivos con relación a las intervenciones de todo tipo por parte de los seres humanos, incluidas las industriales licenciadas, que se dan en el cauce del río Sumapaz, en cuanto el eventual desbordamiento de las actividades de extracción de materiales de arrastre, así fueran originariamente legítimas, así como el taponamiento o cambio de cauce tal como se pudo evidenciar por las acciones realizadas por el Hotel Piedras Blancas, es decir, vigilar, controlar y sancionar si es necesario toda acción humana que pudieran agravar la problemática de la fuente hídrica en cuestión, o entorpecer las labores de protección, preservación o rehabilitación de la misma, sumado al control de los vertimientos que está realizando la comunidad en este sector, pues claramente se evidencia de los informes técnicos que obran como prueba, que también la misma comunidad afecta gravemente a la estabilidad del talud y contaminan el río sin control alguno.

Por otra parte, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial otorgó al Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, la licencia ambiental objeto del proyecto vial que fue cedido a la Concesión Autopista Bogotá- Girardot S.A pero dicha circunstancia no constituye en sí misma la cesión de responsabilidades del cumplimiento que impone las responsabilidades establecidas en la licencia ambiental, razón por la cual se evidencia claramente que se pueden ceder totalmente todos los derechos y obligaciones derivados de tales actos administrativos, más no las responsabilidades derivadas de incumplimientos a la misma.

Ahora bien, respecto de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales "ANLA", es posible resaltar que el Consejo de Estado en esta misma causa en el auto de fecha 6 de octubre de 2015, indicó que dicha entidad "a partir del Decreto 3573 de 27 de septiembre de 2011, asumió las funciones asignadas al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en materia de licencias ambientales, quien, en su calidad de autoridad ambiental, a través de la Resolución No 557 de 19 de junio de 2002, modificada por las Resoluciones números 347 de 2006 y 1340 de 2008, otorgó al Instituto Nacional de Vías - INVÍAS-, licencia ambiental para el proyecto denominado "Mejoramiento de la carretera Avenida Boyacá por autopista sur - Girardot, sector Bosa (K5+200) San Rafael (Girardot-K 124+500)" localizado en jurisdicción del Municipio de Melgar, entre otros, cuyos derechos fueron cedidos, mediante Resolución núm. 707 de 2005, al CONSORCIO AUTOPISTA BOGOTÁ - GIRARDOT S.A."

En lo que corresponde a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA-, dicha entidad es la encargada de efectuar los seguimientos de las licencias, permisos y trámites ambientales, y por ello, podría adelantar y culminar procedimiento de investigación preventivo y sancionatorio en materia ambiental, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009, entre otras funciones desarrolladas por la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios. Por consiguiente, era viable requerir a la Sociedad Concesión Autopista Bogotá - Girardot S.A., informes de cumplimiento ambiental del desarrollo del proyecto, tal como esa misma entidad lo anunció en su escrito al contestar la acción popular.

En cuento a la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI- y a la Sociedad Autopista Bogotá - Girardot S.A., se encuentra, que de alguna manera la construcción de la infraestructura vía Bogotá - Girardot tiene implicaciones directas e indirectas en el cauce del río Sumapaz o en las laderas del mismo, pues precisamente colinda con la ribera y en ese sentido las construcciones tienen que incluir planes de control ambiental y proceso de mitigación para preservar tanto el desarrollo del medio ambiente como la vía que constituye una línea de comunicación de gran trascendencia nacional. Pues bien, en ese sentido, tenemos que si bien es cierto, el contrato de concesión No. 040 de 2004 fue firmado el 1 de julio de 2004 y liquidado el 20 de diciembre de 2016, posteriormente el INVÍAS mediante acta No 1 de diciembre de 2016, entregó nuevamente a la Agencia Nacional de Infraestructura ANI la aludida infraestructura vial, para que fuera afectada al contrato de concesión bajo el esquema de APP No. 4 de 2016, correspondiente al proyecto denominado TERCER CARRIL DOBLE CALZADA BOGOTÁ – GIRARDOT, por lo que a la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI- le correspondía dentro de sus deberes y obligaciones, ejercer control y vigilancia del concesionario para que cumpliera con los estándares, normas y disposiciones para dar cumplimiento a la licencia ambiental otorgada por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, que a su vez en su condición de autoridad ambiental nacional le correspondía vigilar, controlar y aplicar el ejercicio de poderes correctivos en su calidad de autoridad ambiental, sin olvidar el ejercicio que en este mismo aspecto puede efectuar como autoridad regional también CORTOLIMA.

Ahora bien, el privado Hotel Piedras Blancas, sin discusión alguna tal como lo concluyó CORTOLIMA en sus decisiones administrativas sancionatorias, incumplió con las normas ambientales al efectuar intervenciones sin los debidos permisos, circunstancia que ya fue sancionada a través de la autoridad ambiental, sin embargo, no existe evidencia alguna que dicha empresa hubiese dado cumplimiento a las decisiones ambientales, en tal sentido, en caso de no haberse efectuado, será necesario hacer el seguimiento correspondiente a fin de que realice todas las acciones que fueron ordenadas y por ello, CORTOLIMA deberá aplicar la medidas y correctivos para el cumplimiento de las mismas emitidas contra el mencionado Hotel, así como se deberá vigilar para que el centro vacacional en próximas oportunidades cumpla con las disposiciones en materia ambiental y se abstenga de efectuar intervenciones antrópicas al afluente hídrico.

4. CONCLUSIÓN

Con base en los argumentos tanto fácticos como jurídicos antes esbozados, este Ministerio Público debe llegar a la resultante obligada de colegir que en la presente acción popular se encuentra demostrado por parte de los accionantes la vulneración de los derechos colectivos deprecados, esto es, los señalados en los artículos 79 y 80 constitucionales y los señalados en el Art. 4o. de la ley 472 de 1998 literales a, c, d y l, reclamados por los habitantes de la vereda San José de la Colorada del Municipio de Melgar ubicados en la margen izquierda del río Sumapaz. De igual manera se encuentran configurados los demás elementos para la configuración de la responsabilidad por vulneración o amenaza a derechos colectivos, de acuerdo a las razones expuestas en precedencia.

Por lo anterior y con el acostumbrado respeto, este Delegado del Ministerio Público, solicita a la Honorable Sala de lo Contenciosos Administrativo – Sección Primera, CONFIRMAR el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima de fecha 19 de septiembre de 2019.

De la Honorable Magistrada.

CARLOS JOSÉ HOLGUIN MOLINA

Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado

NOTAS AL FINAL:

1. Visible a folios 416 a 431 del cuaderno principal C.E.

2. HENAO, Juan Carlos, Ensayo: Responsabilidad del Estado Colombiano por daño ambiental, publicado en la obra: Responsabilidad por Daños al Medio Ambiente, Universidad Externado de Colombia, página 193.

3. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, O. C., 26 de marzo 2015. Rad. Núm.: 15001- 23-31-000-2011-00031-01. Actor: José Amado López Malaver.

4. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Bogotá, D.C., 18 de mayo 2017, Radicación: 13001-23-31-000-2011-00315-01, Actor: David Leonardo Sandoval

5. Consejo de Estado, Enero 22 de 2009, Expediente 20030052101, M. Velilla

6. Artículo 2 de la Ley 1523 de 2012

7. Acción antrópica: Cualquier acción o intervención realizada por el ser humano sobre la faz del planeta. Son actividades antrópicas, por ejemplo: la deforestación, la pesca, la agricultura, la mayoría de las emisiones de gases de carbono a la atmósfera (de origen fabril, vehicular, etc.)