CONCEPTO 201 DE 2018

(diciembre 18)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

PROCESO EJECUTIVO-Contencioso administrativo por incumplimiento contractual de una entidad estatal

PROCESO EJECUTIVO-Contencioso administrativo según regulación legal

PROCESO EJECUTIVO-Contencioso administrativo reenvió normativo según regulación legal

TÍTULO EJECUTIVO-Lo constituye el acto administrativo que declare incumplimiento contractual según regulación legal

TÍTULO EJECUTIVO-Requisitos para que preste mérito ejecutivo el acto/ENTIDAD PÚBLICA-Definición según regulación legal

Es oportuno tener en cuenta que para que dichos actos administrativos presten mérito ejecutivo, deben constituir una obligación clara, expresa y exigible a favor del acreedor, de conformidad con lo establecido en el art. 422 del CGP.

Ahora bien, es preciso tener en cuenta que las entidades públicas son quienes están facultadas para expedir actos administrativos, los cuales tienen vocación de tornarse en título ejecutivo, una vez se encuentren en firme. Al respecto, es importante tener en cuenta que el parágrafo del art. 104 de la Ley 1437 de 2011, nos ofrece una definición de entidades públicas,…

ENTIDAD ESTATAL-Definición según regulación legal

ACTO ADMINISTRATIVO-Se presume su legalidad una vez estén en firme

Ahora bien, es preciso tener en cuenta que dentro del desarrollo del proceso ejecutivo para hacer efectivas obligaciones contenidas en actos administrativos, no resulta procedente adentrarse en la cuestión de analizar si dichos actos conservan su presunción de legalidad o no. En el proceso ejecutivo, los actos administrativos que se presentan como título deben reunir los requisitos contemplados en el art. 422 del CGP (obligación clara, expresa y exigible), y así, una vez estos actos se encuentran en firme, se presume su legalidad.

ACTO ADMINISTRATIVO-Excepción de ilegalidad en proceso ejecutivo según jurisprudencia del Consejo de Estado

SUSPENSIÓN-Del proceso según regulación legal

DECRETO-De la suspensión del proceso y efectos según regulación legal

Dentro de las obligaciones del citado convenio tenemos: la empresa principalmente debía aportar la cantidad acordada, asesorar al municipio en las gestiones sociales, administrativas y técnicas que se requieran durante la ejecución de las obras cofinanciadas, y efectuar las compras de materiales solicitadas por el municipio. Por su parte, el municipio, además de aportar el dinero acordado, era el encargado de ejecutar directa o indirectamente las obras objeto de cofinanciación, para lo cual debía invertir los materiales enviados por la empresa y rendir informe detallado de dicha inversión, realizar la contratación respectiva y contratar además el interventor de la obra.

ACTO ADMINISTRATIVO-En proceso ejecutivo no prospera la excepción tendiente a cuestionar su legalidad

Pues bien, tal como se esbozó en el numeral 2.2.2. del marco teórico del presente escrito, en los procesos ejecutivos no es procedente entrar a analizar las excepciones tendientes a cuestionar la legalidad de los actos administrativos presentados como título de recaudo. Lo anterior teniendo en cuenta que admitir este tipo de excepciones, sería desnaturalizar el proceso ejecutivo, que está diseñado para otro fin, además de que el juez de este tipo de procesos, carece de competencia para adentrarse en estas materias.

Téngase en cuenta que los actos administrativos expedidos por las autoridades gozan en el ordenamiento jurídico de los atributos de presunción de legalidad y ejecutividad. Así, dichas actuaciones se presumen ajustadas al ordenamiento jurídico y son ejecutables de manera inmediata. De lo contrario, carecería de sentido que existiesen las autoridades estatales, si estas estuvieran desprovistas de facultades para crear, modificar o extinguir derechos.

ACTO ADMINISTRATIVO-Mientras no exista demanda de legalidad procede la via judicial ejecutiva/ACTO ADMINISTRATIVO-Exigibilidad por vía judicial ejecutiva según jurisprudencia del Consejo de Estado

Así, mientras el administrado no acuda ante el juez competente para cuestionar la legalidad de los actos administrativos, la decisión adoptada en los mismos mantiene su carácter ejecutivo y ejecutorio. Por lo anterior, todo acto administrativo que contenga una obligación clara, expresa y exigible es ejecutable en forma inmediata, por lo que la administración está en el derecho de exigir su satisfacción por la vía judicial ejecutiva.

Bogotá D.C.,

SEÑORES

XXXXXXXXXXXXXXXXXXX

E. S. D.

EXPEDIENTE:	05001-23-33-000-2015-00927-01 (60587)
MEDIO DE CONTROL:	EJECUTIVO
DEMANDANTE:	EMPRESA DE VIVIENDA DE ANTIOQUIA - VIVA
DEMANDADO:	MUNICIPIO DE NECOCLÍ

Sentido del concepto: Se conceptúa que la sentencia de primera instancia, que ordenó seguir adelante con la ejecución, debe ser CONFIRMADA // Caso de en el que se reclama, a través de la vía ejecutiva, el pago de obligaciones dinerarias consignadas en acto administrativo expedido en desarrollo de convenio interadministrativo, a través del cual se declaró un incumplimiento contractual // Temas: Proceso ejecutivo // Ejecutoriedad de actos administrativos expedidos en desarrollo de un convenio interadministrativo // Excepciones procedentes contra la demanda ejecutiva cuando el título lo constituye un acto administrativo.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público y de los derechos y las garantías fundamentales. Para lo anterior presenta los siguientes elementos:

I. ANTECEDENTES

1.1. Objeto del litigio:

La Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA – radicó el día 30 de abril de 2015 demanda contentiva de acción ejecutiva en contra del municipio de Necoclí – Antioquia y en contra de la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A. (en Liquidación Forzosa). A través de esta acción, busca hacer efectiva la obligación contenida en la Resolución N° 376 del 4 de junio de 2014 y en la Resolución N° 418 del 20 de junio de 2014, ambas expedidas por la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA mediante las cuales declara el incumplimiento contractual y establece unos valores económicos adeudados por el Municipio de Necocli. En sentir de los accionantes, dichos actos administrativos constituyen una obligación clara, expresa y exigible de desembolsar la suma de $1.320'800.000,oo con el fin de amparar siniestro de incumplimiento contractual con ocasión del desarrollo del Convenio Interadministrativo N° 2006-CF-VIVA-196.

Con este dinero, la empresa planea cubrir los gastos relacionados con la repotenciación de viviendas para familias de bajos ingresos construidas en desarrollo de dicho convenio, pero que presuntamente el municipio de Necoclí no construyó con las especificaciones técnicas acordadas, y las cuales mostraron problemas estructurales años después de haber sido terminadas.

En respuesta a la demanda ejecutiva, el municipio de Necoclí interpuso las excepciones de mérito de nulidad por falta de competencia, nulidad por falsa motivación en la determinación del monto del perjuicio que se autofija la demandante, invalidez de los actos posteriores a la expiración del término del contrato y falta de legitimación por activa para reclamar perjuicios.

1.2. Sentencia de primera instancia:

Correspondió el conocimiento del asunto al Tribunal Administrativo de Antioquia, despacho que, a través de Sentencia del 15 de noviembre de 2017, ordenó seguir adelante con la ejecución, negándose a la prosperidad de las excepciones propuestas por la parte ejecutada.

Como fundamento de la decisión señala que cuando el título ejecutivo se constituya por un acto administrativo sólo es posible proponer las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre y cuando se base en hechos ocurridos con posterioridad a la fecha de expedición del acto. Por lo anterior, estima que cualquier otra excepción que se aduzca deberá ser rechazada por improcedente.

Así, considera que las excepciones propuestas por el municipio de Necoclí consistentes en nulidad por falta de competencia, nulidad por falta de motivación, invalidez de los actos administrativos y falta de legitimación para reclamar perjuicios, son medios de defensa que sólo proceden contra actos administrativos en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, mas no en un proceso ejecutivo, ya que no es viable convertir el proceso de ejecución en un proceso declarativo. Por lo anterior, señala que se deben denegar las excepciones propuestas y seguir adelante con la ejecución.

1.3. El recurso de apelación interpuesto por la parte accionada:

La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia manifestando lo siguiente:

Considera que en este tipo de proceso sí es posible que se realice un pronunciamiento por parte del juzgador frente a la legalidad de los actos que se aducen como título ejecutivo, puesto que tanto el ordenamiento jurídico como la jurisprudencia han señalado la facultad que tienen los juzgadores de aplicar la excepción de ilegalidad que encuentra sustento normativo en el art. 4 de la Constitución y el art. 12 de la Ley 153 de 1887, ya que el juez no puede abstraerse o ser indiferente frente a violación del ordenamiento jurídico. Así, en sentir de los demandados, la ilegalidad y arbitrariedad de los actos administrativos que se presentan como título ejecutivo no pueden ser fuente de derecho y no pueden ser convalidados por la justicia.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problemas jurídicos a resolver.

De acuerdo con el trámite surtido y conforme los reparos manifestados en el recurso, el Ministerio Público, en su función de intervención en defensa del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales, considera que el problema jurídico a resolver en esta instancia es el siguiente:

2.1.1. ¿Resulta procedente dentro del proceso ejecutivo de la referencia entrar a analizar las excepciones de nulidad por falta de competencia, nulidad por falta de motivación, invalidez de los actos administrativos y falta de legitimación para reclamar perjuicios, propuestas por la parte ejecutada, en atención a que son excepciones dirigidas a cuestionar la legalidad de los actos administrativos presentados como título ejecutivo?

2.1.2. En caso de que la respuesta al anterior interrogante sea afirmativa, deberá analizarse la siguiente cuestión: ¿se encuentran dentro de la legalidad y reúnen todos los requisitos para constituir título ejecutivo la Resolución N° 376 de 2014 y la Resolución N° 418 de 2014, presentadas por la parte ejecutante como título de recaudo?

2.2. Marco teórico.

Pueden ser tenidos como referentes teóricos, los siguientes aspectos que integran el argumento que constituye el concepto de esta Delegada del Ministerio Público:

2.2.1. El proceso ejecutivo en la jurisdicción contencioso administrativa.

El proceso ejecutivo en la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra regulado principalmente por los arts. 297, 298 y 299 de la Ley 1437 de 2011, normas que en lo no regulado expresamente por estas, remiten a las disposiciones del proceso ejecutivo contemplado por los arts 422 y ss. del CGP⁽¹⁾.

De las anteriores normas se destaca el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, que establece los actos administrativos que declaran un incumplimiento contractual constituyen título ejecutivo, así:

“ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:

(…)

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones…”

Es oportuno tener en cuenta que para que dichos actos administrativos presten mérito ejecutivo, deben constituir una obligación clara, expresa y exigible a favor del acreedor, de conformidad con lo establecido en el art. 422 del CGP.

Ahora bien, es preciso tener en cuenta que las entidades públicas son quienes están facultadas para expedir actos administrativos, los cuales tienen vocación de tornarse en título ejecutivo, una vez se encuentren en firme. Al respecto, es importante tener en cuenta que el parágrafo del art. 104 de la Ley 1437 de 2011, nos ofrece una definición de entidades públicas, así:

“PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

En este sentido, el art. 2 de la Ley 80 de 1993 establece que se consideran entidades estatales para los fines de contratación, las empresas industriales y comerciales del Estado, así:

“ARTÍCULO 2o. DE LA DEFINICIÓN DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS PÚBLICOS. Para los solos efectos de esta ley:

1o. Se denominan entidades estatales:

a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles”.

Por lo tanto, podrán demandarse ejecutivamente los actos administrativos contentivos de obligaciones claras, expresas y exigibles, que declaren el incumplimiento contractual dentro del marco de una contratación estatal, que hubieren sido proferidos por una empresa industrial y comercial del Estado que haya intervenido en dicha contratación.

2.2.2. Excepciones procedentes dentro del proceso ejecutivo.

Ahora bien, es preciso tener en cuenta que dentro del desarrollo del proceso ejecutivo para hacer efectivas obligaciones contenidas en actos administrativos, no resulta procedente adentrarse en la cuestión de analizar si dichos actos conservan su presunción de legalidad o no. En el proceso ejecutivo, los actos administrativos que se presentan como título deben reunir los requisitos contemplados en el art. 422 del CGP (obligación clara, expresa y exigible), y así, una vez estos actos se encuentran en firme, se presume su legalidad.

Por tal razón, dentro del desarrollo del proceso ejecutivo no resultan admisibles las excepciones tendientes a cuestionar la legalidad de los actos administrativos.

En efecto, en este sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado en múltiples ocasiones. Así, en reciente sentencia señala⁽²⁾:

“En materia de excepciones, puede confrontarse el título por sus requisitos de ejecutabilidad o los relativos a su autenticidad u origen –n.° 1 artículo 509 del Código de Procedimiento Civil-. Sin embargo, cuando el título conste en un acto administrativo, sentencia o en un laudo de condena o en otra providencia que conlleve ejecución, i) solo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia y ii) la de nulidad y de pérdida de la cosa debida, en los casos previstos en los numerales 7 y 9 del artículo 140 y n°. 2 del artículo 509 del C. de P. C.”

En este mismo sentido, la Alta Corporación ha señalado en otra de sus providencias⁽³⁾:

“Conforme se ha precisado, es evidente que tanto la normatividad anterior como la actual – Código General del Proceso- precisan con suficiente claridad que cualquier instrumento que conlleve una ejecución y devenga en un título ejecutivo, tal y como en este caso el acto administrativo, supondrán la interposición exclusiva de las excepciones enlistadas en el artículo 509 del CPC o 442 del CGP, de manera que sin lugar a dudas, la intención del legislador en ambas disposiciones constituye que no puede existir duda de la imposición que posee el documento del cual se ha librado mandamiento de pago y que presta merito ejecutivo, por tanto, la interpretación que se otorga en ambas normatividades constituyen ineludiblemente una improcedencia al pretender interponer excepciones diferentes a las señaladas, como ha quedado expuesto”.

Así, en el caso de que haya dudas sobre la legalidad de los actos que se presentaron como título ejecutivo, la vía procesal adecuada es instaurar la respectiva acción correspondiente a un proceso declarativo (acción de nulidad y restablecimiento del derecho o contractual según el caso), y luego, al interior del proceso ejecutivo, dar a conocer la prejudicialidad que recae sobre el asunto.

En efecto, lo anterior de acuerdo con lo estipulado en los arts. 161 y 162 del CGP, que señalan lo siguiente:

“ARTÍCULO 161. SUSPENSIÓN DEL PROCESO. El juez, a solicitud de parte, formulada antes de la sentencia, decretará la suspensión del proceso en los siguientes casos:

1. Cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante demanda de reconvención. El proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso declarativo iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos hechos como excepción.

(…)

ARTÍCULO 162. DECRETO DE LA SUSPENSIÓN Y SUS EFECTOS. Corresponderá al juez que conoce del proceso resolver sobre la procedencia de la suspensión.

La suspensión a que se refiere el numeral 1 del artículo precedente solo se decretará mediante la prueba de la existencia del proceso que la determina y una vez que el proceso que debe suspenderse se encuentre en estado de dictar sentencia de segunda o de única instancia.

La suspensión del proceso producirá los mismos efectos de la interrupción a partir de la ejecutoria del auto que la decrete”.

2.3. Material probatorio obrante en el expediente.

Es preciso señalar que en el expediente existe abundante material probatorio, el cual correspondió sopesar al Ministerio Público. Una vez verificado lo anterior, la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado destaca las siguientes pruebas relevantes para emitir concepto de fondo:

2.3.1. Copia auténtica de Convenio Interadministrativo de Cofinanciación N° 2006-VIVA-CF-196, celebrado entre el municipio de Necoclí y la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA, cuyo objeto era la construcción de 200 viviendas de interés social en la zona urbana de Necoclí (Folios 6-8 del expediente).

2.3.2. Copia auténtica de Póliza de Seguro de Cumplimiento en Favor de Entidades Estatales N° 300006891 del 29 de octubre de 2006, suscrita con Seguros el Cóndor S.A., teniendo como tomador el municipio de Necoclí y como beneficiario la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA (Folios 12 a 16 del expediente).

2.3.3. Copia auténtica de la Resolución N° 376 del 4 de junio de 2014, expedida por la Empresa de Vivienda de Antioquia, “por medio de la cual se declara un incumplimiento y un siniestro”. Acto administrativo presentado como título ejecutivo, donde se declara como deudor de la Empresa de Vivienda de Antioquia al municipio de Necoclí, por la suma de $1.320'800.000,oo, de los cuales la empresa aseguradora Cóndor S.A. será deudora solidaria de la suma de $100'182.700,oo (Folios 18 a 28 del expediente).

2.3.4. Copia auténtica de la Resolución N° 418 del 20 de junio de 2014, expedida por la Empresa de Vivienda de Antioquia, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución N° 376 de 2014, confirmándola en todas sus partes (Folios 35 a 41 del expediente).

2.3.5. Constancia de ejecutoria del 20 de junio de 2014, a través de la cual el director jurídico, administrativo y financiero de la Empresa de Vivienda de Antioquia certifica que la Resolución N° 418 de 2014 se encuentra ejecutoriada (Folio 42 del expediente).

2.4. Caso concreto.

Teniendo en cuenta los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada, considerando el marco teórico expuesto en el apartado 2.2. y las pruebas destacadas en el acápite 2.3, el Ministerio Público procede a abordar los problemas jurídicos expuestos en el numeral 2.1. del presente escrito, así:

Sin embargo, antes de abordar los problemas jurídicos planteados, el Ministerio Público considera pertinente hacer una breve introducción de la controversia.

Así, como antecedentes de los actos administrativos presentados como título ejecutivo, tenemos que entre el municipio de Necoclí – Antioquia- y la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA-, se celebró el Convenio Interadministrativo N° 2006-CF-VIVA-196, cuyo objeto era la cofinanciación de un proyecto de construcción de 200 viviendas para familias con ingresos iguales o inferiores a 4 salarios mínimos, en el municipio de Necoclí⁽⁴⁾. El valor total del convenio sería de $3.369'189.346, de los cuales el municipio aportaría la cantidad de $1.651'500.000, la empresa $1.001'827.000 y la comunidad $715'862.346⁽⁵⁾.

Dentro de las obligaciones del citado convenio tenemos: la empresa principalmente debía aportar la cantidad acordada, asesorar al municipio en las gestiones sociales, administrativas y técnicas que se requieran durante la ejecución de las obras cofinanciadas, y efectuar las compras de materiales solicitadas por el municipio. Por su parte, el municipio, además de aportar el dinero acordado, era el encargado de ejecutar directa o indirectamente las obras objeto de cofinanciación, para lo cual debía invertir los materiales enviados por la empresa y rendir informe detallado de dicha inversión, realizar la contratación respectiva y contratar además el interventor de la obra⁽⁶⁾.

El día 18 de abril de 2007 se suscribió acta de inicio de la obra⁽⁷⁾, durante el desarrollo del convenio se suscribieron varios otro sí que ampliaron la misma⁽⁸⁾ y el día 18 de marzo de 2011 se suscribió el acta de recibo final, con una inversión total de $4.785'689.200,oo⁽⁹⁾.

Luego, el día 30 de septiembre de 2012, el ingeniero estructural de la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA, informa a su empresa que las viviendas objeto del convenio aludido presentan problemas estructurales, evidenciados en grietas, fisuras en las esquinas de las puertas, entre otros. Concluye que las viviendas se construyeron sin las normas técnicas aplicables al proyecto. Dicho profesional sugiere que se debe realizar el repotenciamiento estructural de las viviendas, con el fin de cumplir con las normas técnicas⁽¹⁰⁾.

En vista de lo anterior, la empresa VIVA solicitó al municipio un plan de manejo de la situación, requerimiento al que no respondió. Luego, con el fin de establecer la forma como se tratará esta situación y agotar el trámite correspondiente para declarar el incumplimiento contractual, la empresa de vivienda VIVA convocó al municipio de Necoclí en varias ocasiones, sin que la entidad territorial se presentase⁽¹¹⁾.

Por lo anterior, la Empresa de Vivienda de Antioquia siguió adelante con el procedimiento para declarar el incumplimiento contractual, expidiendo a continuación las Resoluciones 376 de 2014 y 418 de 2014, a través de las cuales se declara dicho incumplimiento por parte del municipio de Necoclí y se le declara deudor de la empresa por la suma de $1.320'800.000, de los cuales Seguros el Cóndor S.A. será deudor solidario hasta por el valor de $100'182.700.

Los anteriores actos administrativos quedaron ejecutoriados el día 20 de junio de 2014⁽¹²⁾, sin que el municipio de Necoclí se opusiera a los mismos, ni cuestionase su legalidad.

En ese estado de cosas, el día 30 de abril de 2015 la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA interpuso la acción ejecutiva que dio lugar a la presente controversia, señalando que a la fecha no se había satisfecho la obligación contenida en las Resoluciones 376 de 2014 y 418 de 2014⁽¹³⁾.

En respuesta a la acción, el municipio de Necoclí interpuso las excepciones de nulidad por falta de competencia, nulidad por falta de motivación, invalidez de los actos administrativos y falta de legitimación para reclamar perjuicios.

Precisados los anteriores elementos del proceso, la Delegada procede a abordar los problemas jurídicos planteados.

2.4.1. Así, a continuación debe examinarse si resulta procedente dentro del proceso ejecutivo de la referencia entrar a analizar las excepciones de nulidad por falta de competencia, nulidad por falta de motivación, invalidez de los actos administrativos y falta de legitimación para reclamar perjuicios, propuestas por la parte ejecutada.

Pues bien, tal como se esbozó en el numeral 2.2.2. del marco teórico del presente escrito, en los procesos ejecutivos no es procedente entrar a analizar las excepciones tendientes a cuestionar la legalidad de los actos administrativos presentados como título de recaudo. Lo anterior teniendo en cuenta que admitir este tipo de excepciones, sería desnaturalizar el proceso ejecutivo, que está diseñado para otro fin, además de que el juez de este tipo de procesos, carece de competencia para adentrarse en estas materias.

Téngase en cuenta que los actos administrativos expedidos por las autoridades gozan en el ordenamiento jurídico de los atributos de presunción de legalidad y ejecutividad. Así, dichas actuaciones se presumen ajustadas al ordenamiento jurídico y son ejecutables de manera inmediata. De lo contrario, carecería de sentido que existiesen las autoridades estatales, si estas estuvieran desprovistas de facultades para crear, modificar o extinguir derechos.

Por lo anterior, las obligaciones establecidas en actos administrativos son un auténtico mandato con carácter vinculante, esa determinación es obligatoria para sus destinatarios y se presume legal.

Así, si existe una inconformidad con los mandatos establecidos en un acto administrativo, dicha inconformidad debe plantearse ante el juez competente dentro de un proceso declarativo, con el fin de que se pronuncie sobre su legalidad. Debe plantearse ante el juez competente y no frente a otra autoridad judicial que se encuentra realizando el trámite para su cumplimiento, como es el ejecutivo, donde el juez, así como todos los demás administrados, tiene la obligación de tener por legal y conforme a derecho lo establecido en un acto administrativo y donde le está vedado entrar a cuestionar dicha presunción.

Así, mientras el administrado no acuda ante el juez competente para cuestionar la legalidad de los actos administrativos, la decisión adoptada en los mismos mantiene su carácter ejecutivo y ejecutorio. Por lo anterior, todo acto administrativo que contenga una obligación clara, expresa y exigible es ejecutable en forma inmediata, por lo que la administración está en el derecho de exigir su satisfacción por la vía judicial ejecutiva⁽¹⁴⁾.

De acuerdo con lo señalado, para el Ministerio Público, la resolución de la presente controversia debe realizarse de manera similar a como procedió el Consejo de Estado en un caso similar⁽¹⁵⁾. en el que se establece:

“Para la Sala es claro que los actos adoptados por la administración como expresión patente de su voluntad o deseo, en ejercicio de sus competencias, gozan en el ordenamiento jurídico nacional de las prerrogativas de presunción de legalidad y ejecutividad, de acuerdo con las cuales: se presumen ajustados al ordenamiento jurídico y son ejecutables en forma inmediata, por manera que si la administración se ha pronunciado para crear, modificar o extinguir un derecho, esa determinación es obligatoria para sus destinatarios y se considera legal.

Es evidente que la inconformidad del administrado con este tipo de decisiones unilaterales de la administración debe plantearla ante el juez competente, para que se pronuncie sobre su legalidad o no y disponga, de aparecer fundamento para ello, su suspensión o anulación. Mientras ello no ocurra, la decisión así adoptada mantiene su carácter ejecutivo y ejecutorio.

Como consecuencia de dicho carácter, todo acto administrativo que imponga una obligación pura y simple es ejecutable en forma inmediata, lo que implica que la misma administración puede coercitivamente exigir el pago mediante un proceso de jurisdicción coactiva, sin perjuicio de la posibilidad que le asiste de acudir ante el juez.

Por supuesto, es necesario distinguir las particularidades del proceso de ejecución, para no caer en confusión con los asuntos de conocimiento de los jueces:

Los primeros solo están llamados a permitir, con garantía del derecho de defensa del deudor, la satisfacción de un derecho cierto y reconocido generalmente en un documento que proviene del deudor o, como en el presente caso, de una decisión ejecutoriada de la administración, de modo tal que en ellos no está en debate el derecho reclamado, sino la satisfacción de una obligación cierta y exigible.

En los segundos, por su parte, los intervinientes se disputan un derecho sustancial o piden al juez que lo declare a favor de uno u otro, por lo que el código de procedimiento civil los ha recogido precisamente bajo el título de “procesos declarativos”, siendo que en estos sí existe propiamente un litigio, de modo tal que será por virtud de la sentencia que se reconozca o no lo pretendido y a quién.

Aunque elemental, esa diferenciación resulta fundamental en el caso que se define, en el que evidentemente no existió claridad frente a ese concepto, aún desde el momento mismo del decreto de una prueba manifiestmente impertinente, cual fue el dictamen pericial relativo a establecer si hubo o no incumplimiento, cuando el acto que así lo declaró no estaba en debate en este proceso, por tratarse precisamente de uno de ejecución.

Dicho yerro condujo a que, también de manera contraria a la finalidad del proceso, la sentencia apelada se ocupara de verificar si se acreditó o no el incumplimiento o una causal de nulidad del título ejecutivo, materias totalmente ajenas a la naturaleza del asunto y que no podían ser estudiadas sin que mediara una pretensión expresa de nulidad de dichos actos administrativos, a través de la acción judicial procedente para ello.

Desde el año 2005 la Sección Tercera ha negado en forma consistente la posibilidad de cuestionar la legalidad del acto – título en el proceso de ejecución, al considerar:

(…)

No es por otra razón que el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil permite la suspensión del proceso cuando esté pendiente la sentencia que deba dictarse en un proceso sobre la nulidad o no de un acto administrativo de carácter particular, de donde resulta evidente que la imposibilidad de alegar los vicios de validez de esa clase de títulos en el proceso de ejecución no es óbice para hacerlo ante el juez de conocimiento y para hacer valer lo resuelto por este, ante aquel.

(…)

En esas condiciones es evidente para la Sala que todas las excepciones de mérito por medio de las cuales se pretendió atacar la legalidad de las resoluciones que sirven de base al recaudo (i) no eran susceptibles de ser estudiadas en el proceso de ejecución y que (ii) sus fundamentos quedaron desvirtuados en virtud del proceso declarativo idóneo para ello”.

En el presente asunto, las excepciones propuestas por la parte ejecutada son las de nulidad por falta de competencia, nulidad por falta de motivación, invalidez de los actos administrativos y falta de legitimación para reclamar perjuicios, siendo todas estas excepciones improcedentes en un proceso ejecutivo, puesto que con ellas se pretende obtener la declaración de nulidad de los actos administrativos que se presentaron como título ejecutivo.

Al respecto, debe señalarse que la parte ejecutada en ningún momento, ni dentro de los trámites previos a la expedición de las Resoluciones 376 de 2014 y 418 de 2014, ni después de su expedición, cuestionó la legalidad de dichos títulos ejecutivos, ni ante la entidad que los expidió, ni ante el juez competente para revisar su legalidad.

Todo lo anterior a pesar de que dichos actos administrativos constituían un auténtico mandato legal, con carácter vinculante para el municipio de Necoclí, mientras éste no acudiera ante el juez competente para cuestionar su presunción de legalidad.

A lo anterior se suma que la parte ejecutante fue convocada en múltiples ocasiones de los trámites previos a la expedición de los actos administrativos, sin que se presentase a las convocatorias. Además, las Resoluciones 376 de 2014 y 418 de 2014 fueron notificadas el 20 de junio de 2014 sin que el municipio se manifestase en contra de ellas. También, la acción ejecutiva se presentó más de 10 meses después de que dichos actos administrativos fueren notificados. Aun a dicha fecha, el municipio seguía sin acudir al juez competente para el litigio sobre la legalidad de los actos administrativos demandados.

Adicionalmente, en el momento que se dio a conocer la demanda ejecutiva en contra del municipio, dicha entidad aún estaba a tiempo para interponer el respectivo proceso declarativo donde es procedente cuestionar la legalidad de las Resoluciones 376 de 2014 y 418 de 2014.

Dicha posibilidad es procedente, de conformidad con lo establecido en los arts. 161 y 162 del CGP, citados en el apartado 2.2.2. del marco teórico del presente escrito, y tal como se advierte en el apartado jurisprudencial citado más arriba.

De hecho, una vez notificada la acción ejecutiva, en este caso el municipio de Necoclí debió proceder a presentar el medio de control correspondiente en contra de las Resoluciones 376 de 2014 y 418 de 2014, y luego informar al interior de este proceso ejecutivo sobre la prejudicialidad que recae sobre el mismo. De esta manera debió proceder el municipio, de conformidad con lo establecido en los referidos artículos 161 y 162 del CGP.

Aún así, no acudió a esta vía legal y pretende que en el proceso ejecutivo se subsanen las omisiones en que incurrió, al no interponer la correspondiente acción contractual en contra de las Resoluciones 376 de 2014 y 418 de 2014.

Por lo anterior, a la parte ejecutada, con la decisión de declarar improcedentes las excepciones propuestas, no se le está vulnerando su derecho de defensa, ni ello significa que la justicia en este caso pretende atribuirse la facultad de desconocer situaciones contrarias al ordenamiento jurídico.

Téngase en cuenta que la justicia nunca le negó la posibilidad de evaluar la posible nulidad las Resoluciones 376 de 2014 y 418 de 2014, sino que para ello le ofreció unas vías y unas posibilidades a las que no acudió dentro del momento oportuno, a pesar de que tuvo las oportunidades para ello.

Teniendo en cuenta que los actos administrativos quedaron ejecutoriados el 20 de junio de 2014, y a la fecha han transcurrido más de 2 años sin que el municipio de Necoclí haya cuestionado por las vías legales idóneas su legalidad, tenemos que a la fecha dichos actos se encuentran en firme y no pueden ser anulados judicialmente. Admitir las excepciones propuestas por el municipio de Necoclí sería tanto como revivir una cuestión ya decidida, de manera contraria al principio de la seguridad jurídica, y la legalidad y ejecutoriedad de las decisiones adoptadas por las autoridades estatales.

Por todo lo anterior, el Ministerio Público considera que no es necesario abordar el segundo problema jurídico planteado en el apartado 2.1. del presente concepto, ya que la sentencia de primera instancia, que ordenó seguir adelante con la ejecución, en sentir de la Delegada, debe ser confirmada.

III. CONCLUSIÓN

Con base en los argumentos esbozados en el presente concepto, la Procuraduría Cuarta Delegada ante ese Despacho considera que la sentencia de primera instancia del 15 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró imprósperas las excepciones propuestas por la parte ejecutada y ordenó seguir adelante contra la ejecución, debe ser CONFIRMADA.

Se presenta el concepto en este sentido, en atención a que las excepciones propuestas por la parte ejecutada dentro del presente proceso no son procedentes, porque están dirigidas a cuestionar la legalidad de los actos administrativos que se presentaron como título ejecutivo, cuando en dichas cuestiones debieron proponerse dentro de un proceso declarativo. Lo anterior de conformidad con la presunción de legalidad, el carácter ejecutorio y ejecutivo de los actos administrativos, de acuerdo con la naturaleza que revisten tanto el proceso ejecutivo como el declarativo, y conforme ha resuelto de manera reiterada casos similares el órgano de cierre en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

De la honorable magistrada,

CARLOS JOSÉ HOLGUÍN MOLINA

Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado

NOTAS AL FINAL:

1. La norma remite al proceso ejecutivo de mayor cuantía del Código de Procedimiento Civil. Pero como dicho código fue derogado y sustituido por el CGP, entonces se aplicarán las disposiciones de este último.

2. Sentencia del 14 de junio de 2018, radicación 20001-23-31-000-2007-00200-01(38409), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

3. Auto del 7 de diciembre de 2017, radicación 25000-23-36-000-2015-00819-03(60499), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

4. Folios 6 a 8 del expediente.

5. Véase folio 18 del expediente.

6. Folios 6 a 8 del expediente.

7. Folio 9 del expediente.

8. Folios 10 y 11 del expediente.

9. Folio 17 del expediente.

10. Folio 18 del expediente.

11. Folios 22 y 76 del expediente.

12. Folio 42 del expediente.

13. Folio 1 del expediente.

14. Al respecto véase Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 8 de julio de 2016, radicación N° 25000-23-26-000-1997-13702-01(28885), M.P. Ramiro Pazos Guerrero.

15. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 8 de julio de 2016, radicación 25000-23-26-000-1997-13702-01(28885), M.P. Ramiro Pazos Guerrero.