Guía General de Intervención y Conciliación

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CONCEPTO 225 DE 2019

(octubre 10)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

ACCION POPULAR-Amparo de derechos colectivos al ser víctimas de desplazamiento forzado

ACCION POPULAR-Sobre protección de derechos e intereses colectivos según Constitución Política

DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS-Según regulación legal

ACCION POPULAR-Procede cuando se demuestra vulneración de intereses y derechos colectivos

Consecuente con lo anterior, el Despacho advierte que la acción popular es procedente, cuando las partes interesadas demuestran que con la acción u omisión de las autoridades responsables se vulneraron los intereses y derechos colectivos, en este caso, los invocados por el accionante.

AUTORIDADES FACULTADAS-Deberán adoptar medidas especiales de protección

AUTORIDADES FACULTADAS-Deben responder por derechos colectivos vulnerados/

RECURSOS-Se debe ejercer seguimiento y monitoreo permanente a su ejecución para que se utilicen apropiadamente

….la Delegada considera que es necesario amparar los derechos que reclama el demandante, a favor de las 38 familias que residen en la vereda denominada “Paso el Medio”, esto es, al goce y disfrute a un ambiente sano, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos para las personas desplazadas, implementando proyectos de vivienda de interés social y garantizando el servicio de salud y saneamiento básico de los habitantes de la zona.

En este orden, concluye que las autoridades administrativas competentes para responder por los derechos colectivos vulnerados, son la Gobernación de Bolívar, el municipio de María la Baja, la Unidad Administrativa Especial para Atención y Reparación Integral a las Victimas y el Ministerio de Salud, dentro del ámbito de sus competencias. De otro lado, sin perjuicio de lo expuesto, este Despacho somete a consideración de la H Sala, estudiar la posibilidad de que en la sentencia se exhorte a las autoridades de vigilancia y control del orden nacional, con el fin de que se ejerza un seguimiento y monitoreo permanente a la ejecución de los recursos transferidos desde el orden nacional hacia el Departamento de Bolívar, incluso al municipio María La Baja, en aras de asegurar que se utilicen de manera apropiada, para atender las necesidades de la población desplazada que dio lugar a la presente acción popular.

PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

IUS 2019-493391

Bogotá, D.C.,

Doctor

XXXXXXXXXXXXXXXXXXX

Consejo de Estado

E S. D.

Referencia: Expediente No. 13001233300020140045601

Demandante: Abzalón de Jesús Torres Echeverría

Demandado: Departamento de Bolívar, municipio de María la Baja y otros

Medio de control: Acción Popular

Asunto : Apelación sentencia

Procede esta Agencia del Ministerio Público, dentro de la oportunidad legal, a rendir su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1.1. Pretensiones

El demandante, Abzalón de Jesús Torres Echeverría, en calidad de miembro de la Organización no Gubernamental “Instituto Latinoamericano para una sociedad y un Derecho Alternativo - ILSA”, como coparte del convenio “Protección a la población colombiana por el conflicto interno colombiano y consolidación de los procesos de restablecimiento y reparación de las víctimas y asociaciones, desde el enfoque basado en derechos”⁽¹⁾ instauró acción popular para invocar la protección de “los derechos e intereses colectivos económicos, sociales y culturales y del ambiente, el goce de un ambiente sano de conformidad con lo establecido en la Constitución, las Leyes y las disposiciones reglamentarias, la moralidad administrativa, la salud y salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y que su prestación sea eficiente y oportuna, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada (Proyecto de Vivienda de Interés Social Rural para Población Desplazada), y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida con un enfoque diferencial de género, edad y poblacional de los habitantes de la vereda de Paso el Medio, ubicada a 800 metros del casco del corregimiento de Matuya⁽²⁾ y a orillas del carreteable que une al corregimiento de Matuya (Bolívar) con el corregimiento de San Cristóbal del municipio de San Jacinto (Bolívar)”⁽³⁾ de conformidad con lo establecido en la Constitución, las leyes y las disposiciones reglamentarias.

Por tal virtud, solicitó que se ordenara a las entidades que el accionante mencionó en el libelo, pertenecientes a la administración pública del nivel municipal, departamental y nacional i) que suministraran un sistema moderno de saneamiento básico, alcantarillado, agua potable y disposición de residuos sólidos y líquidos; ii) que cesen toda conducta orientada a provocar daños contingentes, amenazas a la comunidad de la aludida vereda, en cuanto a los derechos colectivos invocados; iii) la dotación del acueducto (planta del Pondaje del Viento-Caserio La Suprema u otra más próxima a la comunidad) y de una infraestructura adecuada a la demanda actual del municipio María La Baja y su sector rural, lo que incluye la reparación de la planta de tratamiento de agua y el restablecimiento de este servicio para todo el municipio; iv) el suministro provisional de agua potable a través de carro tanques y la construcción de un tanque elevado de almacenamiento de aguas para consumo humano de forma provisiona, mientras se construye el sistema definitivo de saneamiento, acueducto y alcantarillado; y v) el diseño e implementación de una política de salud pública para el municipio en comento, en especial para la referida vereda⁽⁴⁾ todo lo anterior, con el fin de resolver la situación de vulnerabilidad de los derechos fundamentales, sociales, económicos o culturales de las personas desplazadas que se encuentran albergadas transitoriamente en la vereda de Paso el Medio, municipio de María la Baja.

1.1. HECHOS (síntesis)

La parte demandante indicó que la vereda denominada Paso el Medio ha sido víctima del conflicto armado entre grupos al margen de la ley (guerrilla y paramilitares), en consecuencia, objeto de desplazamiento forzado durante los años 1990, 1993 y 2004 con efectos adversos para la comunidad, que afectaron su recomposición social, sin ningún apoyo del Estado, pues se reportaron, según el registro único de victimas⁽⁵⁾ 5.532.062 personas desalojadas a nivel nacional y en el sitio denominado Montes de María 600.000, aunque para el año 2005 el registro de habitantes de este municipio señaló 566.712; de igual modo, el actor expresó que el municipio María la Baja ocupó el tercer lugar en el departamento, en cuanto a desplazamiento con 17.495 personas, después de El Carmen de Bolívar con 64.809 y en San Onofre con 23.752 desplazados.

Señaló que en el “Paso el Medio”, lugar donde se hizo una reubicación voluntaria por parte de desplazados, no se ha logrado una estabilidad socio-económica de conformidad con los presupuestos establecidos en las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011, sin intervención del Gobierno Nacional, del departamento de Bolívar o el municipio de María la Baja que han dejado sin protección a la comunidad y no se ha desarrollado ninguna política pública que provenga de entidades especializadas como la Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Victimas.

Aseguró que la vereda del “Paso el Medio” ha tenido problemas en salud (medicinas para atender enfermedades), solo 17 familias utilizan medicinas farmacéuticas y 15 de origen natural, pues la mayoría viven en condiciones de pobreza absoluta y de las encuestas realizadas, se advierte que no todos los núcleos familiares manifestaron haber recibido un buen servicio de las administradoras del régimen subsidiado que operan en la región, toda vez que un número significativo de habitantes de la comunidad se quejó por la ineficiencia en el servicio de salud.

Mencionó que la mayoría de las familias no poseen una vivienda digna, por cuanto que están construidas con pisos en tierra, techos en zinc, no disponen de cocina, baño y habitaciones suficientes para albergar la cantidad de personas que integran 30 núcleos familiares, es decir, que la mayoría de los habitantes viven en ranchos y chozas elaboradas en madera, con paredes en bareque, techos en zinc o de paja y muy pocas con 2 habitaciones.

Indicó que no cuentan con agua potable, puesto que 31 familias utilizan agua de pozo para el consumo humano, un núcleo familiar maneja agua del rio, 27 manejan agua lluvia, 17 se surten de agua comunitaria, 2 grupos familiares manipulan pozos sépticos; 28 depositan sus excrementos en campo abierto y un grupo familiar en su propia unidad habitacional; 27 queman basuras, 2 la utilizan como abono y 3 la vierten en campo abierto; en relación con los servicios públicos, 31 utilizan lámparas para alumbrase y un núcleo familiar utiliza velas.

Aseguró que el Gobierno Nacional y las autoridades territoriales involucradas en el tema de las víctimas del conflicto armado en la zona del “Paso el Medio” del Municipio de María la Baja, quienes fueron objeto de desplazamiento forzado, no han solucionado el problema de alimentación de la comunidad.

1.2. CONCEPTO DE VIOLACIÓN

El demandante sustentó el concepto de violación en los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera:

La comunidad del “Paso el Medio” del municipio de María la Baja por ser víctima de desplazamiento forzado, necesita el amparo de los derechos colectivos con un enfoque diferencial de género, poblacional y edad, que se vieron vulnerados por las consecuencias o efectos derivados de la violencia socio-política y las necesidades específicas que se deben resolver, pues tanto niños, adolescentes, mujeres, hombres y personas de la tercera edad requieren de protección especial reforzada.

El Estado tiene la obligación de cubrir las necesidades básicas de la población (vivienda, vida digna, servicios públicos, agua potable, seguridad social, saneamiento ambiental, todo ello bajo su dirección, coordinación y control, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley, razón por la cual debe responder por el incumplimiento de las medidas indispensables para solucionar la situación de extrema necesidad que están padeciendo.

Las autoridades competentes para solucionar la problemática que viene sufriendo la comunidad de “Paso el Medio” son, además de las del orden ministerial, las del nivel departamental y municipal, al igual que las entidades públicas descentralizadas encargadas de atender la problemática que involucra la prestación de los servicios que demanda quienes residen en dicha localidad.

1.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1.3.1. La apoderada de la Empresa Aguas de Bolívar manifestó que la entidad solo tiene competencia para presta el servicio de agua potable en las cabeceras municipales del departamento de Bolívar, es decir, que no está autorizado respecto a la población desplazada y carece de competencia en relación a los servicios de salud y vivienda o los demás temas reclamados a través de la acción popular; expresó que el ente encargado de promover la vivienda en la población vulnerable en los corregimientos es la Secretaria de Hábitat del Departamento de Bolívar, junto con los municipios del sector.

Indicó que las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus planes de desarrollo de conformidad con el artículo 287 de la Constitución Política, sin embargo, el sistema de acueducto del municipio de María la Baja es de competencia del Departamento de Bolívar, ente territorial que junto con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el propio municipio han gestionado la construcción del acueducto de la zona.

1.3.2 El apoderado del Departamento de Bolívar señaló que no existe prueba que demuestre la mala fe en la que pudo haber incurrido y, por el contrario, existe evidencia de la actividad que ha desarrollado para garantizar la vivienda de la población beneficiaria, esto es, la entidad suscribió los convenios 096 de 2008 y 102 de 2008 y, además, se han celebrado las reuniones para atender los requerimientos presentados por la población.

Agregó que tampoco existe prueba que sustente la afirmación sobre la falta de garantías que impidan el goce a un ambiente sano, o a una seguridad y salubridad públicas.

1.3.3. El Ministerio de Salud propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque dentro de las atribuciones que le corresponden no está la de realizar construcciones, edificaciones, ni dotar el acueducto o suministrar agua potable, pues de acuerdo con el Decreto Ley 4107 de 2011, tiene asignada como función principal la de dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública junto con las entidades territoriales; en cuanto a la prestación del servicio de salud a la población desplazada, precisó que se realiza a nivel descentralizado con las instituciones prestadoras de servicio de salud, contratadas por las aseguradoras encargadas en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Señaló que la entidad ha implementado la política pública en salud con fundamento en la Constitución, las Leyes 100 de 1993, 1122 de 2007, 1438 de 2011, y a través de la Resolución 1841 del 28 de mayo de 2013, definió el plan decenal de salud pública 2012-2020 para: “lograr la equidad en salud y el desarrollo humano”, y mejorar el bienestar de todos los colombianos mediante ocho dimensiones prioritarias y 2 transversales sin distinción de género, etnia, ciclo de vida, nivel socioeconómico o cualquier otra situación diferencial, estableciendo la “gestión diferencial de las poblaciones vulnerables”, y aplicando las medidas aquellos que representen una mayor vulnerabilidad y obtener una mayor equidad en materia de salud.

Expresó que la entidad presta el servicio de salud a través del municipio de “María la Baja”, en particular por intermedio de la ESE Hospital Local, un prestador independiente y 4 IPS privadas; el primero, según el programa territorial de reorganización, rediseño y modernización de las Empresas Sociales del Estado, dispone de 11 sedes, la principal ubicada en el casco urbano del municipio, 9 puestos de salud y los servicios de obstetricia, enfermería, medicina general odontología, urgencias, transporte asistencial básico, laboratorio clínico, radiología e imágenes de diagnóstico, terapia respiratoria, tamizaje de cáncer, atención de parto, al recién nacido, entre otros servicios.

Indicó que a través de la Oficina de Promoción Social del Ministerio de Salud y Protección Social se le ha brindado al municipio “María la Baja”, el desarrollo e implementación de programas de atención psicosocial y salud integral a víctimas-PAPSIVI, que se ejecutó en 2 fases, la primera se suscribió en el 2013, a través del Convenio con la organización internacional para las migraciones-OIM, proyecto que se ejecutó desde el 21 de junio de 2013 hasta el 30 de julio de 2014, y en el que se contrataron 126 equipos psicosociales; en la fase II se atendieron a 82.156 víctimas del conflicto armado en las modalidades individual, familiar y comunitario, correspondiéndole al Departamento de Bolívar 3.371 atenciones y su desarrollo se reconocieron 143 víctimas de la sentencia de Mampuján.

1.3.4. El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas manifestó que no le constan las aseveraciones que hace el demandante sobre la situación de las víctimas o desplazados del conflicto armado en la zona denominada “Paso el Medio”, en el municipio de María la Baja, pues la función de la entidad se circunscribe a gestionar únicamente lo relacionado con la restitución de tierras a víctimas de abandono forzoso, razón por la cual propuso la excepción de falta de legitimación en la cuada por pasiva.

Precisó que la entidad dio respuesta a la solicitud del demandante, a través del oficio DTBC-201400549, por ende, le informó sobre la naturaleza de la entidad, y le explicó sobre la oferta institucional para prestar los servicios al tenor de lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011.

Manifestó que la competencia para la prestación de servicios en salud, salubridad pública, agua potable y saneamiento básico, el acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública y el acceso a servicios públicos, para que sea eficiente y oportuna como lo disponen los artículos 4 y 6 de la Ley 472 de 1998, al igual que para la construcción de edificaciones y desarrollo urbano, es del municipio “María la Baja”, el Departamento de Bolívar y las EPS, entidades a las que les corresponde darle una respuesta de fondo en relación con la cobertura y continuidad de los servicios públicos domiciliarios.

Señaló que en cuanto al “goce de un ambiente sano”, el Decreto 1713 de 2001 le asigna la competencia a los municipios a establecer un plan de gestión integral, el manejo de los servicios domiciliarios, tanto sanitario como ambiental y el manejo de las aguas residuales, y en relación con el cumplimiento del plan de desarrollo del municipio de “María la Baja”, le corresponde a la Alcaldía en coordinación con la Gobernación de Bolívar.

Concluyó que los derechos colectivos que adujo el demandante como vulnerados, no están dentro del marco funcional de la Unidad de Restitución, de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1448 de 2011.

1.3.5. La apoderada del Ministerio de Agricultura propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva, porque dentro de sus funciones no está la de fijar, desarrollar y ejecutar las políticas para la atención, consolidación y estabilización socioeconómica de la población desplazada que voluntariamente ha decidido permanecer en las zonas rurales, ya sea en su propio lugar o en otro de las mismas características; tampoco le está asignada el goce de un medio ambiente sano, la moralidad administrativa, salubridad pública, realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos.

Señaló que la entidad, de conformidad con los Decretos 951 de 2001, 973 y 2675 de 2005, así como los Decretos 2007 de 2001 y 1250 de 2004, le corresponde fijar la política de vivienda, tierras y proyectos productivos para la población desplazada, mientras que el Banco Agrario otorga los subsidios de vivienda de interés social rural a hogares desplazados, que se seleccionan en las convocatorias realizadas cada año.

Agregó que el programa de vivienda de interés social rural está dirigido a solucionar los problemas de saneamiento básico, construcción y compra de vivienda nueva, cuya cuantía está estimada entre 10 y 18 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por lo que las comunidades desplazadas pueden acceder a estos proyectos, a través de las entidades oferentes de proyectos (municipios, distritos, los departamentos), las respectivas dependencias que cumplan funciones de vivienda de interés social, al igual que los cabildos gobernadores de resguardos indígenas legalmente constituidos, los consejos comunitarios de negritudes y las empresas privadas que tengan a su cargo la formulación de los proyectos de vivienda.

Propuso la excepción de inexistencia de nexo causal, por cuanto no se configura un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre derechos colectivos, en relación con la actuación u omisión de un sujeto, y la existencia de una conexión entre el daño ocasionado respecto a los derechos colectivos atribuidos a la entidad que permita atribuirse su responsabilidad.

También propuso la excepción de “falta de la obligación probada frente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”, toda vez que la parte demandante no probó la responsabilidad del Ministerio de Agricultura frente a la situación de los desplazados de “María la Baja”.

1.3.6. El apoderado de la Unidad Administrativa Especial para Atención y Reparación Integral a las Victimas señaló que la competencia para conocer sobre la situación de los desplazados víctimas del conflicto armado, está asignada a lo que con anterioridad se denominaba “Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional- Acción Social”, hoy “Unidad para las Víctimas”, de conformidad con lo previsto en el Decreto 2467 de 2005, pues le estaba asignada las funciones de coordinar, administrar y ejecutar los programa dirigidos a la población pobre y vulnerable, incentivando la cooperación nacional e internacional, técnica y financiera no reembolsable.

Argumentó que los hechos que generaron el desplazamiento forzado en la vereda el “Paso el Medio”, corregimiento de Matuyana, San José del Playón, en el municipio de María la Baja, ocurrieron en los años de 1990, 1993 y 2004, fechas en las que no se había creado y organizado la Unidad de Victimas y en la actualidad si bien funciona la Unidad para la Atención Reparación Integral a las Víctimas,según la Ley 1448 de 2011, no es menos indiscutible que el demandante no probó los hechos que adujo, porque es cierto que en esta zona se presentó una situación de violencia y desplazamiento de las comunidades que allí habitaban.

Sin embargo, la accionada expresó que era necesario identificar a la población que ha sufrido el daño, atendiendo el registro único de víctimas RUV y los beneficios otorgados a cada familia dentro del marco de la ley de víctimas, por tanto, era menester realizar un censo por parte de la Unidad de Víctimas para individualizar a las personas, con el fin de proceder al reconocimiento de las medidas de atención, asistencia y reparación contempladas en la Ley 1448 de 2011, con la participación de los habitantes del municipio de María la Baja al tenor de lo previsto en el artículo 48 de la Ley 1448 de 2011, en concordancia con el Decreto 4800 de 2011, puesto que los beneficios no se otorgan de facto, es decir, con el simple registro, sino que era indispensable presentar una solicitud de indemnización para poder adelantar el procedimiento administrativo que se surte en varias etapas con una planificación dirigida a mantener las condiciones mínimas de subsistencia del grupo.

Precisó, de otra parte, que dentro de sus funciones está la denominada ayuda humanitaria que deben prestar, sin embargo, es necesario tener en cuenta los componentes de la medida de formulación del derecho a la reparación integral por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, en la que se encuentra la indemnización administrativa, por cuanto el Decreto 1337 de 2014 consagra, entre otras, la de restitución que busca poner a la víctima en el estado anterior en el que se encontraba al hecho generador, la de rehabilitación que busca la recuperación física, la de satisfacción con la cual se pretende remediar el daño inmaterial; así mismo, se encuentran las medidas de investigación, de dignificación y conmemoración (placas, monumentos), y si bien existen unas que son públicas, pues se surte a través de una invitación general, hay otras que no se pueden otorgar de manera indiscriminada, porque exigen de un análisis particular y concreto, como las atinentes a la esfera personal o intima de la víctima que busca una atención personalizada, razón por la cual es necesario solicitar la medida, para revisar el grado de vulnerabilidad y determinar la priorización en el pago.

Aclaró que la responsabilidad por el daño que se causa a las víctimas del conflicto no es transferible a la Unidad de Víctima, sino de aquellos que generaron el hecho del desplazamiento o, en su defecto, de las entidades obligadas a mantener el orden público y la seguridad ciudadana, de moo que es indispensable tener en cuenta la ruta de reparación que, según el artículo 4 de la Ley 1448 de 2011, permite establecer el estado de cada grupo familiar para poder determinar un plan de atención, asistencia y reparación integral (PAARI), como quiera que es imposible obtener una reparación inmediata al universo de víctimas del conflicto, de ahí que se requiere priorizar las necesidades atendiendo el estado de vulnerabilidad y de debilidad y, además, porque la citada normatividad otorgó un plazo de 10 años para cumplir con las indemnizaciones administrativas al tenor de lo dispuesto por el artículo 159 del Decreto 480 de 2011, disposición modificada por el Decreto 1377 de 2014, en el sentido de que las medidas se formularan de manera conjunta con el grupo familiar.

Indicó que en el presente caso, se estableció a través del “ORFEO”, que el demandante no solicitó la indemnización administrativa, por tanto, la entidad no le ha negado la reparación, puesto que esta responde a principios y criterios de priorización para definir la oportunidad de su entrega, que requiere acompañarse del “PAARI”, que son los planes de atención, asistencia y reparación integral que se elaboran conjuntamente entre la Unidad y las víctimas.

Mencionó que la competencia para la reparación integral de las víctimas no solo está en cabeza de la Unidad que representa, en cuanto a los proyectos de vivienda de interés social, sino del Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de acuerdo con el artículo 123 de la Ley 1448 de 2011.

1.3.7. La apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque para la entidad que representa resulta técnica, humana y materialmente imposible intervenir en los procesos de construcción y adecuación de vivienda de interés social, actividad que le corresponde atender a otras autoridades, además que no tiene competencia para gestionar recursos para obras públicas a cargo de las entidades territoriales, pues de lo contrario incurriría en una extralimitación de funciones.

Precisó que la Presidencia de la República es un Departamento Administrativo que forma parte del sector central de la administración pública del orden nacional, creado por el Decreto 133 del 27 de enero de 1956 y convertido en permanente con la Ley 1 de 1958, cuya función principal, según el Decreto 3443 de 2010, es la de asistir al Presidente de la República en calidad de jefe de gobierno, jefe de Estado y suprema autoridad administrativa, en consecuencia debe apoyarlo, de ahí que se incurrió en error al incluirlo como parte pasiva de la relación jurídico procesal.

1.4. FALLO DE INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 20 de septiembre de 2018, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se probó la vulneración de los derechos colectivos invocados, esto es, que en verdad existió una acción u omisión por parte de las entidades demandadas, un daño contingente, el peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos y la relación de causalidad, respecto al corregimiento “ Paso el Medio”, municipio de María la Baja.

Indicó que si bien con la inspección judicial que practicó el Juzgado Promiscuo municipal de María la Baja, se estableció que en un terreno privado que adquirió la Corporación de Desarrollo Solidario, se asentaron unas familias desplazadas al corregimiento “El Paso el Medio”, quienes manifestaron que en dicho lugar se han hacinado un grupo significativo de familias que viven en condiciones precarias de salubridad, higiene, sanidad, salud, puesto que fueron construidas con paredes de arcilla y con soportes de bareque, techos de zinc, no es menos cierto que la zona no tiene ninguna denominación como ente territorial, pues no se puede tener como tal el arraigo de las familias que viven en un terreno que se llama “El Paso el Medio”, pese a que no cuentan con servicios de agua potable, alcantarillado y recolección de residuos sólidos, el servicio de luz es inadecuado por la deficiencia de las conexiones que genera un alto riesgo a sus habitantes.

Reconoció que no obstante se están afectando los derechos de la población antes mencionada, las entidades accionadas no les es dable responder, porque, a su juicio, es cierto que el Estado está en la obligación de garantizar la prestación de los servicios públicos, pero no es menos evidente que la situación de precariedad la generó la misma comunidad que se encuentra asentada en la vereda “Paso el Medio”, puesto que se instalaron de manera irregular en un territorio rural que no tiene prestación de servicios públicos, al no estar demarcada en el plan de ordenamiento territorial como una zona habitada.

Señaló que si bien reconoce que en este caso se verifica que las casas no son adecuadas para vivir, se debe tener en cuenta que respecto a la construcción de viviendas dignas para los moradores del sitio denominado “El Paso Medio”, lo cierto es que el legislador consagró las condiciones para obtener este beneficio, promoviendo planes de vivienda de interés social y permitiendo acceder a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios en forma individual o asociativa, al igual que el acceso a los servicios de salud y educación, es decir, que el Estado no está obligado a “brindar una vivienda digna”, sino promover que las personas puedan tener una.

Concluyó señalando que el actor no probó la situación de desplazamiento de las familias ubicadas en el “Paso Medio” y, de ser cierto, como se estableció en el oficio DTBC20-2011400712 del 27 de agosto de 2014, se debe tener en cuenta que existen procedimientos regulados por la Ley 1448 y el Decreto 4829 de 2012, que disponen la forma como se pueden restituir las tierras despojadas objeto de delitos o abandono forzado, razón por la cual no existe violación a derecho colectivo alguno, pues no se probó al tenor de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998.

1.5. RECURSO DE APELACIÓN

1.5.1. La Procuradora 3 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena, en representación del Ministerio Público en la materia, argumentó que está probada la vulneración de los derechos colectivos invocados por el demandante, respecto a los campesinos desplazados por la violencia ubicados en la vereda “Paso el Medio” en jurisdicción de María la Baja, departamento de Bolívar, puesto que se acreditó que en el caserío viven 38 familias en construcciones de arcilla con soportes de bareques, techos de Zinc, no tienen servicio de agua potable, alcantarillado, ni un programa de recolección de basuras ni gas natural.

A su juicio, el a-quo se equivocó en su análisis, pues desconoce la aplicación de normas constitucionales que consagran derechos fundamentales que deben ser amparados y protegidos a favor de la población desplazada por parte del Estado, como el principio de igualdad, toda vez que tienen derecho, como todos los colombianos, a tener una vivienda digna y la mínima prestación de servicios públicos, máxime que son víctimas del conflicto armado que exigen de una especial atención de las autoridades.

Agregó que tampoco se hizo un análisis o consideración en el marco jurídico de justicia transicional que contempla la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, que regulan los derechos de las víctimas del conflicto armado a la verdad, justicia y reparación y compensación.

1.5.2. El Defensor del Pueblo de la Regional de Bolívar argumentó que se deben amparar los derechos que invoca el demandante como vulnerados, como quiera que independientemente de que la población de la vereda del “Paso el Medio” esté o no ubicada en el plan de ordenamiento territorial, le asiste el derecho de cubrir sus necesidades inmediatas para poder sobrevivir, puesto que su situación social no puede depender de su ubicación o relación con el POT, porque lo relevante es que están en un grado alto de vulnerabilidad y, además, en razón a que su situación deriva del conflicto armado que no puede ser desconocida, esto es, que no son responsables de su situación de desplazamiento.

Indicó que el A-quo se limitó al revisar el tenor literal de los artículos 51 y 64 de la Constitución Política, sin tener en cuenta la calidad de los sujetos de especial protección constitucional que han sufrido las consecuencias del conflicto armado interno, desconoció la Ley 1448 de 2011 y la jurisprudencia sobre el tema de asistencia y atención, estabilización, económica y reparación integral.

Finalizó señalando que en el presente caso se encuentra probada la situación de víctimas de la población “El Paso el Medio”, como lo reconoció el apoderado de la Unidad para las Victimas-UARIV en la contestación de la demanda, razón por la cual amerita la aplicación de medidas que garanticen el amparo de los derechos de estas personas en estado de desplazamiento y vulnerabilidad.

II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA

El problema jurídico se circunscribe en determinar si procede el amparo de los derechos e intereses colectivos económicos sociales y culturales, del ambiente, la moralidad administrativa, la salud y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a servicios públicos y la prestación eficiente y oportuna, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos para las personas desplazadas y que habitan en la vereda de “Paso el Medio”, ubicado a 800 metros del casco del corregimiento de Matuya y a orillas del carreteable que une al corregimiento de Matuya (Bolívar) con el corregimiento de San Cristóbal del municipio de San Jacinto (Bolívar), jurisdicción del municipio de María La Baja.

2.1. De la Acción Popular

El artículo 88 de la Constitución Política consagra sobre la acción popular:

“ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.”

Por su parte, el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció sobre el ejercicio de los derechos e intereses colectivos, lo siguiente:

“ARTÍCULO 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior: cuando fuere posible.

Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.

Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación I de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, I se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.”

De conformidad con la Ley 472 de 1998, la acción popular es un medio procesal que permite la protección de los derechos e intereses colectivos, que busca evadir el daño, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

A su vez, el artículo 3 ibídem define las acciones de grupo como aquellas interpuestas por un número plural o un conjunto de personas, que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.

Dentro de los derechos e intereses colectivos que relaciona el artículo 4 de este compendio normativo están los siguientes:

“Artículo 4. Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:

a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; (Subraya fuera de texto).

b) La moralidad administrativa;

c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; (Subraya fuera de texto).

d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;

e) La defensa del patrimonio público;

f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación;

g) La seguridad y salubridad públicas;

h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;

i) La libre competencia económica;

j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;

k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos;

l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;

m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; (Subraya fuera de texto).

n) Los derechos de los consumidores y usuarios “a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;”

Los artículos 51 y 64 de la Constitución Política consagran:

“ARTICULO 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”

“ARTICULO 64. Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.”

“ARTICULO 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.” (Subraya fuera de texto).

Ahora bien, la Ley 1448 de 2011 regula las medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y en su artículo 1 estableció que estas pueden ser judiciales, administrativas, sociales o económicas, individuales o colectivas para obtener, entre otros aspectos, la justicia y la reparación de los daños que se les haya ocasionado; así dijo:

“ARTÍCULO 1. OBJETO. La presente ley tiene por objeto establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3 de la presente ley, dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales.”

Por su parte, dentro del ámbito de aplicación el artículo 2 ibídem estableció, para brindar el auxilio a la población afectada por el conflicto armado y lograr su dignificación, un conjunto de herramientas que comprende también a los grupos indígenas y comunidades afrocolombianas:

“ARTÍCULO 2. ÁMBITO DE LA LEY. La presente ley regula lo concerniente a ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación de las víctimas de que trata el artículo 3 de la presente ley, ofreciendo herramientas para que estas reivindiquen su dignidad y asuman su plena ciudadanía. Las medidas de atención, asistencia y reparación para los pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas, harán parte de normas específicas para cada uno de estos grupos étnicos, las cuales serán consultadas previamente a fin de respetar sus usos y costumbres, así como sus derechos colectivos, de conformidad con lo establecido en el artículo 205 de la presente ley.”

A su vez, el inciso 1o del artículo 3 ídem define a las víctimas como al grupo de personas que individualmente o colectivamente consideradas han sufrido un daño, en un periodo de tiempo que inicia desde el 1o de enero de 1985, originado por la violación del derecho internacional humanitario o internacionales de derechos humanos derivadas del conflicto armado interno; así prescribió:

“ARTÍCULO 3. VÍCTIMAS. Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.”

La Corte Constitucional en la sentencia C-250 de 2012⁽⁶⁾ sobre la finalidad de la Ley 1448 de 2011, indicó lo siguiente:

“La referida ley contiene un trascendental estatuto a través del cual se procura articular un conjunto de disposiciones especiales, adicionales a las previamente contenidas en los principales códigos y en otras leyes de carácter ordinario, relativas a los derechos de las víctimas de unos determinados hechos punibles y de otras situaciones consecuenciales, reglas que en razón a este carácter especial se superponen y se aplicarán de manera preferente, o según el caso adicional, al contenido de esas normas ordinarias durante su vigencia, que de manera expresa se previó temporal, por el plazo de diez (años) hasta junio de 2021. Según lo plantea su artículo 1o, su principal propósito es asegurar a las personas afectadas la efectividad de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, así como la garantía de no repetición de los hechos victimizantes, beneficios que la misma ley entiende como manifestación y reconocimiento de la dignidad humana que es inherente a aquéllas. Por otra parte, debe resaltarse que la expedición de una norma con estos objetivos y contenidos sería además expresión del cumplimiento por parte del Estado colombiano del mandato general contenido en varios importantes tratados internacionales que imponen a los países suscriptores la obligación de adoptar las medidas de carácter legislativo o de otro tipo que resulten necesarias para garantizar a sus ciudadanos el pleno goce y protección de los derechos reconocidos por esos mismos instrumentos. Ello por cuanto, sin lugar a dudas, la crítica situación que hace décadas viven en Colombia las llamadas víctimas del conflicto armado interno configura un escenario de masiva violación de tales derechos a grandes sectores de la población, muy distante de su pleno cumplimiento, que por lo tanto amerita y reclama intervención por parte del Estado. Sin embargo, es claro que el contenido específico de las normas con las que el legislador pretenda afrontar este problema y garantizar los referidos derechos puede en principio ser decidido autónomamente por éste, salvo en caso de existir razones o parámetros específicos de carácter constitucional. Según ya se mencionó, es necesario recordar que a partir de sus objetivos y sus contenidos la Ley de Víctimas ha de ser considerada una ley especial, aplicable solo a determinadas situaciones, las definidas en sus artículos 1o a 3o, las cuales no se regirán por las normas generales que de otra manera gobernarían los respectivos temas, entre ellos la prestación por parte del Estado de servicios de salud, educación o vivienda, las reglas sobre recuperación de la propiedad indebidamente ocupada por terceros y sobre las restituciones consecuenciales, el derecho a la verdad, la justicia y la reparación y las indemnizaciones debidas a las víctimas de hechos punibles, entre otras, normas que por tal razón no podrán entenderse derogadas ni afectadas de ninguna otra manera por el solo hecho de la entrada en vigencia de esta nueva ley, pues continúan plenamente vigentes para ser aplicadas a los casos no cubiertos por estas reglas especiales.“ (Subraya fuera de texto).

Para la Corte Constitucional, entonces, la finalidad principal de la ley de víctimas es, precisamente, la intervención del Estado en procura de solucionar a los afectados por el conflicto armado la efectividad de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, dada su situación de vulnerabilidad y desprotección en la que viven y que exige su presencia adoptando medidas que garanticen su sobrevivencia en condiciones dignas, para efectos de resarcir su situación de precariedad e infortunio.

De igual modo, el artículo 4 del referido compendio legislativo sustenta la razón de ser de los derechos a la verdad y reparación en la dignidad de las personas, esto es, en el respecto a su integridad y honra, que indica al valor inherente al ser humano por el simple hecho de existir, el cual no depende ni deriva de nadie sino que es esencial a la naturaleza humana y, por tal virtud, les permite solicitar el reconocimiento de sus derechos al tenor de lo dispuesto por la Carta Política, así:

“ARTÍCULO 4o. DIGNIDAD. El fundamento axiológico de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, es el respeto a la integridad y a la honra de las víctimas. Las víctimas serán tratadas con consideración y respeto, participarán en las decisiones que las afecten, para lo cual contarán con información, asesoría y acompañamiento necesario y obtendrán la tutela efectiva de sus derechos en virtud del mandato constitucional, deber positivo y principio de la dignidad. El Estado se compromete a adelantar prioritariamente acciones encaminadas al fortalecimiento de la autonomía de las víctimas para que las medidas de atención, asistencia y reparación establecidas en la presente ley, contribuyan a recuperarlas como ciudadanos en ejercicio pleno de sus derechos y deberes.”

Adicionalmente, el artículo 5 ibídem reguló el principio de la buena fe de las víctimas en el entendido de que se presume y, en ese orden, le permite al afectado probar de manera sumaria ante la autoridad administrativa su condición por cualquier medio legalmente aceptado, para facilitarles la prueba del supuesto fáctico que aducen, respecto del cual se ha generado su situación de debilidad y desprotección con ocasión del conflicto armado. En la preceptiva en comento indicó:

“ARTÍCULO 5o. PRINCIPIO DE BUENA FE. El Estado presumirá la buena fe de las víctimas de que trata la presente ley. La víctima podrá acreditar el daño sufrido, por cualquier medio legalmente aceptado. En consecuencia, bastará a la víctima probar de manera sumaria el daño sufrido ante la autoridad administrativa, para que esta proceda a relevarla de la carga de la prueba. En los procesos en los que se resuelvan medidas de reparación administrativa, las autoridades deberán acudir a reglas de prueba que faciliten a las víctimas la demostración del daño sufrido y aplicarán siempre el principio de buena fe a favor de estas. En los procesos judiciales de restitución de tierras, la carga de la prueba se regulará por lo dispuesto en el artículo 78 de la presente Ley.”

Sumado a lo anterior, el artículo 6o de la Ley 1448 de 2011 incluyó el principio de igualdad, para destacar que las medidas de reparación del daño están dirigidas a todas las víctimas del conflicto armado sin distinción de género, sexo, raza o condición social, política, culto religioso o familiar; al respecto, expresó:

“ARTÍCULO 6o. IGUALDAD. Las medidas contempladas en la presente ley serán reconocidas sin distinción de género, respetando la libertad u orientación sexual, raza, la condición social, la profesión, el origen nacional o familiar, la lengua, el credo religioso, la opinión política o filosófica. “

Igualmente, el artículo 9o ídem prevé los derechos que tienen las víctimas, como es la verdad, justicia y reparación y propicia que se adopten por parte del Estado las medidas de atención, asistencia y reparación, con el fin de resarcir el sufrimiento, dolor y la situación de afectación que padecen por la situación de guerra que ha vivido el país y, en consecuencia, se busca restablecer sus derechos en la medida de lo posible. Sobre este tema, agregó:

“ARTÍCULO 9o. CARÁCTER DE LAS MEDIDAS TRANSICIONALES. El Estado reconoce que todo individuo que sea considerado víctima en los términos en la presente ley, tiene derecho a la verdad, justicia, reparación y a que las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente ley, no se vuelvan a repetir, con independencia de quién sea el responsable de los delitos. Las medidas de atención, asistencia y reparación adoptadas por el Estado, tendrán la finalidad de contribuir a que las víctimas sobrelleven su sufrimiento y, en la medida de lo posible, al restablecimiento de los derechos que les han sido vulnerados. Estas medidas se entenderán como herramientas transicionales para responder y superar las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley. Por lo tanto, las medidas de atención, asistencia y reparación contenidas en la presente ley, así como todas aquellas que han sido o que serán implementadas por el Estado con el objetivo de reconocer los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad del Estado, derivada del daño antijurídico imputable a este en los términos del artículo 90 de la Constitución Nacional, como tampoco ningún otro tipo de responsabilidad para el Estado o sus agentes. El hecho que el Estado reconozca la calidad de víctima en los términos de la presente ley, no podrá ser tenido en cuenta por ninguna autoridad judicial o disciplinaria como prueba de la responsabilidad del Estado o de sus agentes. Tal reconocimiento no revivirá los términos de caducidad de la acción de reparación directa. En el marco de la justicia transicional las autoridades judiciales y administrativas competentes deberán ajustar sus actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y la paz duradera y estable. Para estos efectos se deberá tener en cuenta la sostenibilidad fiscal, la magnitud de las consecuencias de las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente Ley, y la naturaleza de las mismas.”

Por consiguiente, es evidente que el legislador reguló de manera detallada y específica los supuestos fácticos que rodean la situación de las víctimas, así como las consecuencias que de ella se derivan, para significar que por tratarse de una población en un alto grado de vulnerabilidad derivado del conflicto armado, tienen derecho a reclamar la reparación del daño, supuesto fáctico que puede demostrarse sumariamente con cualquier medio de prueba y, además, sin ninguna diferencia de trato o discriminación, todo con el fin de facilitarles el acceso a las medidas de atención, asistencia y reparación.

Por ende, es evidente y no admite discusión la responsabilidad que le asiste al Estado respecto a las acciones, las medidas de atención y asistencia que debe cumplir en participación conjunta y solidaria, atendiendo las solicitudes que formulen con respeto mutuo y cordial, evitando obstaculizar el acceso a las soluciones que se puedan impartir a favor de estos grupos, tal y como lo prevén los artículos 14 y 15 de la Ley 1448 de 2011 que disponen:

“ARTÍCULO 14. PARTICIPACIÓN CONJUNTA. La superación de vulnerabilidad manifiesta de las víctimas implica la realización de una serie de acciones que comprende: El deber del Estado de implementar las medidas de atención, asistencia y reparación a las víctimas. El deber de solidaridad y respeto de la sociedad civil y el sector privado con las víctimas, y el apoyo a las autoridades en los procesos de reparación; y la participación activa de las víctimas.

ARTÍCULO 15. RESPETO MUTUO. Las actuaciones de los funcionarios y las solicitudes elevadas por las víctimas en el marco de los procedimientos derivados de esta ley, se regirán siempre por el respeto mutuo y la cordialidad. El Estado deberá remover los obstáculos administrativos que impidan el acceso real y efectivo de las víctimas a las medidas de atención, asistencia y reparación. “

Consecuente con lo anterior, es importante señalar que el artículo 28 de la Ley 1448 de 2011, consagra los derechos de las víctimas así:

“ARTÍCULO 28. DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS. Las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley, tendrán entre otros los siguientes derechos en el marco de la normatividad vigente:

1. Derecho a la verdad, justicia y reparación.

2. Derecho a acudir a escenarios de diálogo institucional y comunitario.

3. Derecho a ser beneficiario de las acciones afirmativas adelantadas por el Estado para proteger y garantizar el derecho a la vida en condiciones de dignidad.

4. Derecho a solicitar y recibir atención humanitaria.

5. Derecho a participar en la formulación, implementación y seguimiento de la política pública de prevención, atención y reparación integral.

6. Derecho a que la política pública de que trata la presente ley, tenga enfoque diferencial.

7. Derecho a la reunificación familiar cuando por razón de su tipo de victimización se haya dividido el núcleo familiar.

8. Derecho a retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad, en el marco de la política de seguridad nacional.

9. Derecho a la restitución de la tierra si hubiere sido despojado de ella, en los términos establecidos en la presente Ley” (Subrayas fuer de texto).

En este orden de ideas, las víctimas del conflicto armado tienen derecho a recibir ayuda humanitaria, a ser reubicados voluntariamente en condiciones seguras y dignas en el marco de la política de seguridad nacional, que comprende una situación más beneficiosa para los involucrados, en este caso las víctimas del conflicto armado y el desarrollo de todo el país, adoptando las medidas requeridas, asignando y ejecutando los recursos que permitan obtener el resultado de estabilidad pretendido.

Sobre la competencia del Estado, el artículo 34 ibídem regula el compromiso que tiene de respetar los principios constitucionales, tratados y convenios que hacen parte del bloque de constitucionalidad; así dijo:

“ARTÍCULO 34. COMPROMISOS DEL ESTADO. El Estado colombiano reitera su compromiso real y efectivo de respetar y hacer respetar los principios constitucionales, tratados y convenios e instrumentos que forman parte del bloque de constitucionalidad impidiendo que de un acto suyo o de sus agentes, sin importar su origen ideológico o electoral, se cause violación alguna a cualquiera de los habitantes de su territorio, en particular dentro de las circunstancias que inspiraron la presente ley.”

Ahora bien, hechas las anteriores precisiones, se advierte que el apoderado de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, señaló que no procede amparar los derechos que reclama la parte demandante, porque si bien el territorio donde se ubican las familias desplazadas corresponde a una zona que fue objeto de violencia por el conflicto armado, no es menos cierto que no cumplieron con el Registro Único de Víctimas (RUV), al tenor de lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 1448 de 2011, que consagra:

“ARTÍCULO 48. CENSO. En el evento en que se presenten atentados terroristas y desplazamientos masivos la Alcaldía Municipal a través de la Secretaría de Gobierno, dependencia, funcionario o autoridad que corresponda, con el acompañamiento de la Personería Municipal, deberá elaborar el censo de las personas afectadas en sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, libertad personal, libertad de domicilio, residencia, y bienes. Dicho censo deberá contener como mínimo la identificación de la víctima, su ubicación y la descripción del hecho, y remitirlo a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en un término no mayor a ocho (8) días hábiles contados a partir de la ocurrencia del mismo. La información se consignará en un formato único de uso obligatorio, que para tales efectos expedirá la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y hará parte del Registro Único de Víctimas, y reemplazará la declaración a la que hace referencia el artículo 155 en lo que respecta a los hechos victimizantes registrados en el censo. Parágrafo. En el caso de los desplazamientos masivos, el censo procederá conforme al artículo 13 del Decreto 2569 de 2000, en cuanto exime a las personas que conforman el desplazamiento masivo de rendir una declaración individual para solicitar su inscripción en el Registro Único de Víctimas.” (Subraya fuera texto).

El anterior planteamiento no es de recibo para esta Delegada, puesto que los derechos que se reclaman es a través de la acción popular, máxime que el artículo 5o de la Ley 1448 de 2011 estable que se presume la buena fe de las victimas reclamantes y, adicionalmente, porque permite probar su condición con cualquier medio de prueba.

Por otra parte, respecto a la indemnización por vía administrativa, a favor de las víctimas de desplazamiento forzado, a que refieren las entidades accionadas, la ley en comento regula lo siguiente:

“ARTÍCULO 132. El Gobierno Nacional, reglamentará dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, el trámite, procedimiento, mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización individual por la vía administrativa a las víctimas. Este reglamento deberá determinar, mediante el establecimiento de criterios y objetivos y tablas de valoración, los rangos de montos que serán entregados a las víctimas como indemnización administrativa dependiendo del hecho victimizante, así como el procedimiento y los lineamientos necesarios para garantizar que la indemnización contribuya a superar el estado de vulnerabilidad en que se encuentra la víctima y su núcleo familiar. De igual forma, deberá determinar la manera en que se deben articular las indemnizaciones otorgadas a las víctimas antes de la expedición de la presente ley. Inciso derogado por el art. 132, Ley 1753 de 2015. La víctima podrá aceptar, de forma expresa y voluntaria, que la entrega y recepción de la indemnización administrativa se entiende realizada en el marco de un contrato de transacción en el cual la víctima acepta y manifiesta que el pago realizado incluye todas las sumas que este debe reconocerle por concepto de su victimización, con el objeto de precaver futuros procesos judiciales o terminar un litigio pendiente. Lo anterior, sin perjuicio del reconocimiento de las demás medidas de reparación consagradas en la presente ley, de los derechos no patrimoniales de las víctimas, y en el entendido de que ello no releva al victimario de su obligación de reparar a la víctima según sea establecido en el marco de un proceso judicial de cualquier naturaleza.” (Subraya fuera de texto).

Por tanto, es cierto que el Decreto 1337 de 2014, a través del cual el Gobierno Nacional reglamentó el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, reguló el tema y dispuso que para obtener su reconocimiento se requiere su individualización, no obstante, es evidente que esta medida difiere del amparo de los derechos que mediante la acción popular se reconocen, pues en este caso se consagran para proteger los derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, en la medida en que se concreta o se hace efectiva a través de una suma de dinero que se le entregará al desplazado o a su núcleo familiar; sin embargo, el parágrafo 3o del artículo 132 de la Ley 1448 también regula otros mecanismos que sirven para reparar el daño que se le ocasiona a las víctimas del conflicto armado y que difieren de la indemnización administrativa como tal; al respecto, la normativa indica:

“Parágrafo 3o. La indemnización administrativa para la población en situación de desplazamiento se entregará por núcleo familiar, en dinero y a través de uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto defina el Gobierno Nacional: I. Subsidio integral de tierras; II. Permuta de predios; III. Adquisición y adjudicación de tierras; IV. Adjudicación y titulación de baldíos para población desplazada; V. Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y saneamiento básico, o VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva.” (Subraya fuera de texto).

En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-462-2013⁽⁷⁾, cuando declaró exequible la anterior regulación precisó que procedía en el entendido de que tales mecanismos mencionados en la disposición, son adicionales al monto de indemnización administrativa que debe pagarse en dinero, es decir, que lo separó del valor pecuniario al considerar lo siguiente:

“3.6.2.3. El precedente que se sigue de los anteriores pronunciamientos pone de presente la inconstitucionalidad del último inciso del parágrafo tercero del artículo 132 de la ley 1448 de 2011. En efecto, la especialidad que respecto de la población desplazada adquieren los mecanismos enunciados en el parágrafo examinado y que se pueden manifestar en su otorgamiento por un valor superior a aquel en que son ofrecidos a la población en general, es una manifestación del cumplimiento de obligaciones sociales acentuadas a cargo del Estado en tanto se trata de un grupo especialmente protegido.

Esa especial protección se funda en el cumplimiento de deberes sociales del Estado orientados al aseguramiento de condiciones mínimas de existencia. Aunque la Corte, según se expuso anteriormente, acepta la posibilidad de que las medidas referidas en el parágrafo tercero del artículo 132 de la ley 1448 de 2011 sean calificadas por el legislador como formas de indemnización administrativa, ello no autoriza, tal como definió la sentencia SU-254 de 2013, la reducción o afectación de la indemnización administrativa en dinero prevista en otras normas.

( …)

4.2.5. Considerar los mecanismos del parágrafo 3 del artículo 132 como forma de indemnización administrativa no se opone a la Constitución dado que el legislador cuenta, en esta materia, con un relativo margen de configuración y, en si misma, tal calificación no desconoce los derechos de la población desplazada. Sin embargo, el último inciso de tal parágrafo sí se opone a la Constitución dado que aceptar que el mayor valor de los mecanismos allí establecidos constituye una forma de indemnización que puede compensarse con la otorgada en dinero, desconoce que la especialidad de la atención a la población desplazada se funda en el cumplimiento de deberes sociales del Estado respecto de una población especialmente protegida dada su situación de debilidad manifiesta. (Subraya fuera de texto).

De manera que no es dable tomar literalmente el procedimiento que exige la ley 1448 de 2011, en concordancia con el Decreto 1377 de 2014, respecto de los mecanismos que estableció el legislador para resarcir o reparar el daño causado a las víctimas desplazadas, a través del reconocimiento de la indemnización administrativa, por cuanto es evidente que la permuta de predios, adquisición y adjudicación de tierras; adjudicación y titulación de baldíos para población desplazada; subsidio de vivienda de interés social rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y saneamiento básico; o subsidio de vivienda de interés social urbano en las modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva; no pueden ser considerados como un valor adicional o compensación a la indemnización en dinero prevista, sino que son beneficios diferentes que pueden ser amparados mediante la acción popular al tenor de lo dispuesto en el artículo 88 de la Carta Política, al menos en lo referente en los temas de construcción o subsidio de vivienda de interés social, salubridad y servicios públicos.

Por otra parte, en cuanto a la prueba que menciona el apoderado del Ministerio de Agricultura, en torno a la relación causal o nexo entre el daño y la consecuencia que genera a la víctima o desplazado, es necesario tener en cuenta que el artículo 31 y el numeral 5o del artículo 32 de la Ley 1448 lo regulan, pero para efectos de las medidas de protección integral tanto de las víctimas como de los testigos de los hechos del conflicto armado, que hagan parte de procesos judiciales o administrativos, en los que se encuentran la vida, integridad física y su libertad, independientemente del delito que se investigue o juzgue; sobre este aspecto, señaló:

“ARTÍCULO 31. MEDIDAS ESPECIALES DE PROTECCIÓN. Las autoridades competentes deberán adoptar medidas de protección integral a las víctimas, testigos y a los funcionarios públicos que intervengan en los procedimientos administrativos y judiciales de reparación y en especial de restitución de tierras, a través de los cuales las víctimas reclaman sus derechos, cuando ello sea necesario según el nivel de riesgo evaluado para cada caso particular, y en la medida en que exista amenaza contra sus derechos fundamentales a la vida, la integridad física, la libertad y la seguridad personal, atendiendo a la jurisprudencia y normatividad existente sobre la materia. Estas medidas podrán extenderse al núcleo familiar, siempre que ello sea necesario según el nivel de riesgo evaluado para cada caso particular, exista amenaza contra los derechos fundamentales a la vida, la integridad física, la libertad y la seguridad personal del núcleo familiar y se demuestre parentesco con la víctima. El estudio técnico de nivel de riesgo gozará de carácter reservado y confidencial.”

“ARTÍCULO 32. CRITERIOS Y ELEMENTOS PARA LA REVISIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE PROTECCIÓN INTEGRAL. Los programas de protección deberán incluir en su revisión e implementación un carácter integral que incluya los siguientes criterios:

(…)

5. Los programas de protección deberán amparar sin discriminación alguna a las víctimas y testigos cuya vida, seguridad y libertad estén en riesgo con ocasión a su participación en procesos judiciales o administrativos contemplados en la normatividad relacionada con dichos programas. Por consiguiente, los programas establecerán las medidas sin perjuicio del tipo de delito que se investiga o juzga, del presunto responsable del hecho, de la fecha de ocurrencia del delito o del procedimiento judicial o administrativo para el reclamo de los derechos, siempre y cuando exista un claro nexo causal entre las amenazas y la participación de la víctima o testigo en algún proceso judicial o administrativo o su impedimento para participar en el mismo” (Subrayas fuera de texto)

Así las cosas, las medidas de protección que regula la disposición bajo estudio garantizan la vida e integridad de los involucrados que intervienen en procesos judiciales o administrativos, a diferencia de la acción popular que busca amparar los derechos colectivos de un grupo de personas que se encuentran desprotegidos y, en ese contexto, no es necesario probar en estricto sentido o con excesiva solemnidad el nexo causal del daño y la causa que lo origina, sino su situación de desplazamiento derivado del conflicto armado y la vulneración de los derechos que reclaman, que en este caso (vivienda, salubridad, salud, entre otros) pueden ser exigidos por los desplazados y por cualquier persona que habite el territorio nacional, más aún cuando acuden a la acción popular.

2.2. Caso concreto

Como material probatorio se aportó al proceso que el Juzgado Promiscuo Municipal de María la Baja-Bolívar practicó el 24 de octubre de 2017, inspección judicial a la vereda “Paso el Medio”, Corregimiento de Matuya, del citado municipio, y después de delimitar el terreno objeto de la diligencia y en la que verificaron con las manifestaciones recibidas, entre otros, de los señores Yimmi Ramirez Martínez Regulo y Felix Fernández Pastrana, integrantes de la comunidad, y la docente Luz Nelly Camacho Berrio, que el lugar se encuentra habitada por 38 familias desplazadas por la violencia y debido a que no pudieron ubicarse en un territorio determinado, lograron con la ayuda de la fundación privada denominada “Corporación de Desarrollo Solidario (CDS)”, la compra del terreno en el que se asentaron en “Paso el Medio”, también reconocido como “San Jose de Hicotea”.

Adicionalmente, el juez comisionado verificó que las viviendas están construidas con arcilla, con soporte en bareque y tejas de Zinc, que no cuentan con el número de habitaciones requeridas, carecen de ventilación y de agua potable para el consumo humano, sólo dependen del suministro que les brinda las aguas lluvias que almacenan y que en época de sequía la traen desde Matuya a un precio de $500 por el transporte; también se estableció que no tienen servicio de alcantarillado y solo 5 viviendas tienen pozos sépticos, tampoco cuentan con un recolector de basuras, razón por la que sufren de muchas enfermedades; que no poseen un servicio de salud adecuado, pues debe trasladarse al centro de salud de Matuya, a pesar de que no tienen facilidades para transportarse. Se adjuntó material fotográfico (folios 537-547).

Mediante el oficio DTBC2-201400712 del 27 de agosto de 2014, se pudo constatar que el Director territorial Bolívar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, reconoció la condición de desplazados de los grupos familiares ubicados en el corregimiento “Paso el Medio”, puesto que les informó que existe un procedimiento regulado por la Ley 1448 y el Decreto 4829 de 2012, para que solicitaran la restitución de tierras despojadas.

Por lo expuesto, no comparte la Delegada el planteamiento que expuso el A-quo, respecto a que la culpa de la situación de precariedad e insalubridad en la que habita la población “El Paso el Medio”, es de las mismas familias que decidieron ubicarse en un terreno de manera irregular, porque es evidente que en su situación de desplazamiento no les era dable escoger un sitio en mejores condiciones, hasta el punto que tuvieron que recibir la donación de una fundación privada denominada “Corporación de Desarrollo Solidario”, institución que les compró el terrero para que vivieran allí y, en ese orden de ideas, se vieron precisados a construir casas de bareque y arcilla, con tejas de zinc, por ende, no es de recibo la exoneración que hizo el Tribunal de las autoridades estales, que deben responder por el amparo de los derechos colectivos que se encuentran vulnerados.

En efecto, el Tribunal si bien aceptó que las familias objeto de la acción popular, son desplazadas del conflicto armado y que por esta razón se asentaron en un sitio inadecuado, lo cierto es que no tuvo en cuenta que el lugar denominado el “Paso el Medio”, se encuentra ubicado en el municipio de María la Baja, es decir, en un territorio que depende del Departamento de Bolívar, ente territorial que tiene la competencia y la obligación junto con las autoridades nacionales de atender las necesidades primarias de toda la población, por cuanto no se puede desconocer que hacen parte del territorio nacional y que no existe lugar que quede por fuera del ámbito de protección que deben brindar el Estado.

Por tal virtud, no se puede justificar que el proceder “equivocado” en el que supuestamente incurrió la población desplazada de “El Paso en Medio”, al escoger un lugar inapropiado para vivir, merece el escenario en el que viven, puesto que no nos podemos sustraer de la situación de crisis y desprotección que caracteriza a la población desplazada, la que no es ajena a la realidad de desplazamiento ampliamente conocida, es decir, que se trata de un hecho notorio, que no se puede pasar por alto, ya que le corresponde al Estado tomar medidas que eliminen o, en su defecto, que alivien al menos la condiciones mínimas de salubridad y vivienda digna a que tiene derecho esta población, pues de lo contrario sería tanto como considerar que tal población vulnerable no existe y que es ajena a cualquier posible solución por parte de la administración pública en sus distintos niveles (nacional, departamental y municipal).

Por todo lo anterior, la Delegada considera que es necesario amparar los derechos que reclama el demandante, a favor de las 38 familias que residen en la vereda denominada “Paso el Medio”, esto es, al goce y disfrute a un ambiente sano, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos para las personas desplazadas, implementando proyectos de vivienda de interés social y garantizando el servicio de salud y saneamiento básico de los habitantes de la zona.

De otro lado, sin perjuicio de lo expuesto, este Despacho somete a consideración de la H Sala, estudiar la posibilidad de que en la sentencia se exhorte a las autoridades de vigilancia y control del orden nacional, con el fin de que se ejerza un seguimiento y monitoreo permanente a la ejecución de los recursos transferidos desde el orden nacional hacia el Departamento de Bolívar, incluso al municipio María La Baja, en aras de asegurar que se utilicen de manera apropiada, para atender las necesidades de la población desplazada que dio lugar a la presente acción popular.

III. CONCEPTO

En este orden, esta Agencia Fiscal solicita respetuosamente a la Sección Primera del Consejo de Estado, REVOCAR la sentencia apelada y, en su lugar, amparar los derechos colectivos invocados en la demanda.

De los señores magistrados,

DIANA MARINA VÉLEZ VÁSQUEZ

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado

DMVV/RABM/CFRA

NOTAS AL FINAL:

1. Texto entre comillas tomado del libelo-fl. 1.

2. Municipio María La Baja.

3. Texto entre comillas tomado del libelo-fls 1-2.

4. Pretensiones tomadas de la demanda, fls. 27 a 29.

5. El accionante aludió como fuente de estos datos a la Red Nacional de Información de la Unidad de Victimas para el año 2014..

6. Sentencia del 15 de mayo de 2013. MP. Nilson Pinilla Pinilla. Exp D-9321

7. Corte Constitucional. MP. Maurico Gonzalez Cuervo. Exp. D-9362

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