CONCEPTO 20_07 DE 2020

(enero 20)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

ACCIÓN POPULAR-Por presunta violación a derechos colectivos a la moralidad administrativa y acceso a infraestructura de servicios

ACCIÓN POPULAR-Tiene como objetivo la construcción de establecimiento carcelario en municipio/VALORACIÓN DE PRUEBAS-Evidencia la no existencia de ningún centro carcelario en municipio

Ahora bien, es claro que a juicio de esta Delegada lo que pretende esta acción popular es la construcción de un establecimiento carcelario en el municipio de La Celia. No obstante, de las pruebas aportadas, si bien se evidencia que no existe ningún centro carcelario en dicho municipio, también es cierto que no se demuestra el número de personas privadas de la libertad de dicha entidad territorial o que el porcentaje de los mismos cause hacinamiento en las cárceles de otros municipios.

PRUEBAS OBRANTES-No lograron demostrar el hacinamiento carcelario

De otra parte, de conformidad con lo expuesto y en relación con la evidencia de la crisis carcelaria, si bien es de conocimiento general la grave situación de los establecimientos carcelarios del país, no se probó que el departamento de Risaralda sea una de las regiones que se encuentre afectada, a pesar de las múltiples medidas que, como también son de conocimiento general, ha tomado la Corte Constitucional, al resolver distintas acciones de tutela. No obstante lo anterior, en otras acciones populares que versan sobre el tema en la misma región, y conforme con las pruebas recaudadas en ellas, la posición de la Delegada ha sido consistente en señalar que no se ha probado el hacinamiento.

OMISION-No se demostró su existencia por parte de entidades accionadas respecto a construcción de nuevo centro carcelario

Es así como en el caso concreto, se considera que no obran pruebas de que exista una omisión por parte de las entidades accionadas en lo relativo a construir en el municipio de La Celia un centro o establecimiento para recluir a las personas objeto de detención preventiva en esa localidad, pues la misma ley prevé que los establecimientos carcelarios sean quienes alojen dicha población o la posibilidad de realizar convenios con otras entidades territoriales que permitan recluirlos y, por otro lado, no existen pruebas de que exista un número considerable de personas privadas de la libertad que exijan la construcción de un establecimiento en dicho municipio, como tampoco de que el número de personas privadas de la libertad por detención preventiva sea de tal magnitud que no pueda recibirse en los establecimientos carcelarios de la zona. Así mismo, se observa que ya se encuentra asignado un lote donado por el departamento de Risaralda para la construcción de un nuevo centro carcelario.

PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C.,

Doctor

XXXXXXXXXXXXXXXX

E. S. D.

Referencia: Concepto 20-007

Acción: Acción Popular

Radicado: 66001233300020160052200

Actor: Defensoría del Pueblo Regional Risaralda

Demandado: Municipio de La Celia (Risaralda), departamento de Risaralda, Ministerio de Justicia y del Derecho, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC)

Honorable Señor Consejero,

Estando dentro del término del traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del recurso de apelación interpuesto por la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, quien solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, para cuyo efecto se expone:

ANTECEDENTES

La Demanda

La Defensoría del Pueblo Regional Risaralda presentó demanda en ejercicio de la acción popular en contra del municipio de La Celia, el departamento de Risaralda, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública de los ciudadanos del municipio de La Celia. El accionante consideró que dichos derechos colectivos han sido vulnerados en razón del porcentaje de hacinamiento que actualmente tienen las cárceles del municipio, las cuales no cuentan con un espacio suficiente para albergar las personas privadas de la libertad con detención preventiva.

Contestación de la demanda

Ministerio de Justicia y del Derecho

En su escrito manifestó que los asuntos en materia penitenciaria y carcelaria no son de su competencia y que corresponde su conocimiento al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 4150 y 4151 de 2011.

Aclaró que la adscripción del INPEC y el USPEC al Ministerio de Justicia y el Derecho no constituyen ninguna clase de relación jerárquica funcional ni de subordinación.

Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de incumplimiento de las obligaciones a su cargo, la imposibilidad de imputación jurídica e improcedencia de imputación de responsabilidad por falla del servicio.

Departamento de Risaralda

Indicó que la ausencia de cárceles en las entidades territoriales para las personas que se encuentran privadas de la libertad con detención preventiva no es responsabilidad del departamento de Risaralda y que la competencia en tal aspecto es del INPEC.

Señaló que el Consejo Superior de Política Criminal es el organismo colegiado asesor en el tema de políticas criminales a nivel nacional y territorial y que el departamento de Risaralda no hace parte del mismo, razón por la cual no se encuentra obligado a construir los centros de detención preventiva que solicita la Defensoría del Pueblo.

Puso de presente que el departamento cedió el lote de terreno denominado el Pijamo, ubicado en la vereda de Honda del municipio de Pereira, en el cual se construirá el establecimiento penitenciario y carcelario de mediana seguridad. Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Contestación del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario

Señaló en su escrito que coadyuva las pretensiones de la demanda, pues se encuentra demostrado que la acción va encaminada al cumplimiento de las funciones que por mandato legal deben realizar las entidades accionadas. Al mismo tiempo, en lo concerniente a esa entidad, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios

Manifestó en su escrito que esa entidad no ha vulnerado por acción u omisión los derechos e intereses colectivos señalados en la presente acción popular. Indicó que siempre ha cumplido con las funciones señaladas por la ley y que tienen que ver con las prioridades establecidas por el gobierno, con arreglo a la planeación pública y la disponibilidad de recursos.

Agregó que se encuentra comprometida con el mejoramiento de la calidad de vida de la población privada de la libertad y, atiende las necesidades más urgentes de la población carcelaria conforme con el presupuesto asignado.

Sentencia de primera instancia

Mediante providencia del 2 de septiembre de 2019 la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda.

El Tribunal Administrativo precisó que el objeto de la acción popular es la creación, construcción o adecuación de las cárceles para las personas con detención preventiva o condenadas por contravenciones que impliquen la privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, las cuales son responsabilidad legal de los municipios, departamentos y áreas metropolitanas de conformidad con lo señalado en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993.

Concluyó el a quo que del material probatorio que fue allegado al expediente se desprende que en la actualidad no existe en el municipio de La Celia población condenada por contravenciones que impliquen privación de la libertad o personas que se encuentren con detención preventiva. Es así como encontró que no existe afectación de los bienes jurídicos colectivos que se consideran vulnerados.

Apelación de la parte demandante

La Defensoría del Pueblo Regional Risaralda solicitó la revocatoria de la decisión, puesto que considera que es de público conocimiento la crisis carcelaria que enfrenta el departamento de Risaralda. Insistió en que el municipio de La Celia no cuenta con establecimientos carcelarios que permitan albergar personas con detención preventiva, y en que es obligación de las entidades territoriales construir los pabellones destinados al personal privado de la libertad con detención preventiva.

Problema Jurídico

La controversia se contrae a resolver si fueron vulnerados los derechos colectivos de moralidad pública y acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, con ocasión del incumplimiento de las entidades demandadas en construir espacios dispuestos para el funcionamiento de pabellones de detención preventiva en el municipio de La Celia, en el departamento de Risaralda.

A efectos de resolver el problema jurídico planteado, precisa esta Delegada que en la acción popular las partes deben asumir un rol activo, es decir, no deben limitarse a la diligencia del juez como conductor del proceso o a las deficiencias probatorias de la contraparte⁽¹⁾ El precedente ha señalado expresamente que si bien la carga procesal exige una conducta de la parte involucrada, ésta conserva, en todo caso, la facultad de ejercerla o no, sin que pueda el juez u otra persona coaccionar su ejercicio. Lo anterior, por cuanto, la omisión en el cumplimiento de la carga procesal que le corresponde a la parte actora, trae consigo eventuales consecuencias desfavorables, como lo es, el no acreditar los hechos en que sustenta su demanda, y en virtud de ello, obtener un fallo desfavorable⁽²⁾

Señala la jurisprudencia que el “onus probandi” admite excepciones, previstas especialmente cuando la carga de prueba resulta ser desproporcionada, irrazonable o injusta, permitiéndole al juez pronunciarse frente a la distribución de la carga de la prueba, casos como el que se precisa en la Ley 472 de 1998, artículo 30, norma que le impone al juez constitucional el deber de impartir las órdenes correspondientes para suplir las deficiencias probatorias, en aquellos eventos en los que la carga de la prueba no pueda ser cumplida por razones de orden económico o técnico, sin que con ello se suplan las cargas impuestas a las partes ni el deber de actuar de forma diligente en el trámite procesal⁽³⁾

Caso Concreto

El hecho que a juicio del demandante ocasiona la vulneración de los derechos colectivos es el incumplimiento de las entidades demandadas en construir espacios para las personas privadas de la libertad con detención preventiva, hecho que arguyó la Defensoría del Pueblo como un factor importante de hacinamiento en las cárceles de la región.

Pues bien, de las pruebas recaudadas en el expediente se tiene que no existen personas privadas de la libertad en los establecimientos del orden nacional, adscritos a la sede regional, por la comisión de contravenciones, y que las personas privadas de la libertad “están en acatamiento de lo ordenado por un juez de la República por comisión de delitos⁽⁴⁾”.

De otra parte la certificación expedida por la Directora Regional del INPEC dejó constancia que para el 23 de julio de 2018, en los distintos centros carcelarios del departamento de Risaralda se encontraban privadas de la libertad el siguiente número de personas:

Precisa esta Delegada que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993⁽⁵⁾ las personas que son objeto de detención preventiva deben ser custodiadas en los establecimientos carcelarios⁽⁶⁾ es así como no se impone la construcción de establecimientos carcelarios distintos para su reclusión. Así mismo, el inciso final de esta misma norma y algunos de los artículos subsiguientes señalan que la Nación y las entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión de sistema penitenciario y carcelario.

Ahora bien, es claro que a juicio de esta Delegada lo que pretende esta acción popular es la construcción de un establecimiento carcelario en el municipio de La Celia. No obstante, de las pruebas aportadas, si bien se evidencia que no existe ningún centro carcelario en dicho municipio, también es cierto que no se demuestra el número de personas privadas de la libertad de dicha entidad territorial o que el porcentaje de los mismos cause hacinamiento en las cárceles de otros municipios.

Ahora bien, en el anterior contexto probatorio, es claro que si bien, en efecto, se presenta un número de personas privadas de la libertad que superan la capacidad de los distintos centros reclusorios, el número de sindicados es ostensiblemente menor que el grupo de condenados, número que por sí solo no supera o apenas llega al límite de capacidad que tiene cada establecimiento carcelario. Y en el caso específico, los establecimientos carcelarios reseñados se encuentran ubicados en un lugar distinto, que en nada afectan al municipio de La Celia.

Además, el personal que es objeto de detención preventiva no es excesivo o incontrolable en el Departamento de Risaralda, luego no se probó que estos individuos causen hacinamiento en los distintos establecimientos, o que se encuentren recluidos en precarias condiciones.

De otra parte, de conformidad con lo expuesto y en relación con la evidencia de la crisis carcelaria, si bien es de conocimiento general la grave situación de los establecimientos carcelarios del país, no se probó que el departamento de Risaralda sea una de las regiones que se encuentre afectada, a pesar de las múltiples medidas que, como también son de conocimiento general, ha tomado la Corte Constitucional, al resolver distintas acciones de tutela. No obstante lo anterior, en otras acciones populares⁽⁷⁾ que versan sobre el tema en la misma región, y conforme con las pruebas recaudadas en ellas, la posición de la Delegada ha sido consistente en señalar que no se ha probado el hacinamiento.

Es así como en el caso concreto, se considera que no obran pruebas de que exista una omisión por parte de las entidades accionadas en lo relativo a construir en el municipio de La Celia un centro o establecimiento para recluir a las personas objeto de detención preventiva en esa localidad, pues la misma ley prevé que los establecimientos carcelarios sean quienes alojen dicha población o la posibilidad de realizar convenios con otras entidades territoriales que permitan recluirlos y, por otro lado, no existen pruebas de que exista un número considerable de personas privadas de la libertad que exijan la construcción de un establecimiento en dicho municipio, como tampoco de que el número de personas privadas de la libertad por detención preventiva sea de tal magnitud que no pueda recibirse en los establecimientos carcelarios de la zona. Así mismo, se observa que ya se encuentra asignado un lote donado por el departamento de Risaralda para la construcción de un nuevo centro carcelario.

En este orden de ideas, este Ministerio Público pone en consideración del H. Consejo de Estado la siguiente,

CONCLUSIÓN

Las reflexiones consignadas en respuesta a los problemas jurídicos planteados indican que en la actualidad no se evidencia que en el municipio de La Celia (Risaralda) exista una apremiante necesidad de construir establecimientos carcelarios de detención preventiva debido a que no existen pruebas de que el número de personas objeto de esta medida sea tal que amerite su construcción, motivo por el cual no se configura una omisión en tal sentido por parte de las entidades demandadas y, por ende, no se encuentran vulnerados los derechos colectivos a la moralidad administrativa, y el acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.

Además, considera el Ministerio Público que dado que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993 se prevé que las cárceles departamentales y municipales alojen a las personas objeto de detención preventiva y la posibilidad de realizar convenios con otras entidades territoriales para albergar a dicha población. De otra parte, no obran pruebas del hacinamiento, como tampoco de que el número de personas privadas de la libertad por detención preventiva del municipio de la Celia sea de tal magnitud que no pueda recibirse en los establecimientos carcelarios de la zona.

Con apoyo en estas consideraciones, esta Agencia del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, comedidamente solicita a la Honorable Corporación, con el acostumbrado respeto por la independencia judicial, que en este evento SE CONFIRME LA SENTENCIA APELADA.

Del señor Consejero, atentamente,

ANDRES MUTIS VANEGAS

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado

NOTAS AL FINAL:

1. Consejo de Estado, Sección Primera, 63001-23-31-000-2010-00222-02(AP),C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, 8 de junio de 2018

2. Ídem

3. Ídem

4. Certificación de la Directora Regional del INPEC, zona del Viejo Caldas

5. El artículo 17 de la Ley 65 de 1993 fue modificado por la Ley 1709 de 2014 del artículo 10, norma a su vez derogada por el artículo de la Ley 1753 de 2015

6. “Corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.”.

7. Concepto 19-97, Acción Popular, Radicado:66001233300020160051802 Actor: Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, Demandado: Municipio de Balboa, departamento de Risaralda y Ministerio de Justicia y del Derecho y otros