CONCEPTO 27_10 DE 2011

(octubre 27)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

ACCIÓN DE GRUPO-Oportunidad para hacerse parte

El artículo 55 de la Ley 472 de 1998, al regular la oportunidad para que las personas afectadas en un derecho o interés colectivo puedan hacerse parte en un proceso iniciado en virtud de una acción de grupo, prevé dos momentos procesales: (i) antes de la apertura del proceso a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el que se indique su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al grupo, esto es, al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo; y (ii) dentro de los veinte días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la misma información.

LIBRE CONFIGURACIÓN DE LA LEY-Esta facultad no es absoluta

Si bien el legislador, en ejercicio del principio de libre configuración de la ley, puede diseñar los procesos judiciales y, al hacerlo, establecer la estructura procesal, los derechos de las partes y la manera de hacerlos efectivos, esta facultad no es absoluta. Y no lo es, porque debe ejercerse dentro de los parámetros constitucionales. Estos parámetros le imponen al legislador el deber de respetar los valores y principios constitucionales y la efectividad de los derechos de las personas, así como la naturaleza y la finalidad de las acciones de clase y de grupo, que aparecen previstas en la propia Constitución, en su artículo 88, como lo deja en claro la Corte en las C-527 de 1994 y C-359 de 1999.

ACCIÓN DE GRUPO-Finalidad

Como lo precisa la Corte en la Sentencia C-215 de 1999, es la de permitir a las personas que sufrieron un mismo daño o perjuicio, acogerse a los beneficios de una sentencia dictada en un proceso del cual, por falta de información, de conocimiento o por otro motivo, no estaban enteradas.

ACCIÓN DE GRUPO-La barrera temporal para hacerse parte puede perjudicar los derechos de los ciudadanos/ACCIÓN DE GRUPO-Jurisprudencia de la Corte Constitucional

El establecer barreras al acceso de dichas personas al proceso, como la barrera temporal que aparece en el artículo 55 en comento, puede ser perjudicar los derechos de tales personas y el funcionamiento de la administración de justicia, pues obliga a ambos a tramitar un nuevo proceso por los mismos hechos y contra la misma persona. Al haber una condena en beneficio de los miembros del grupo, la no concurrencia de algunos de ellos, causada por la perentoria oportunidad procesal prevista en la ley, dejaría a estas personas sin la posibilidad de recibir una indemnización a la que tienen derecho, con lo cual se afecta el principio de prevalencia del derecho sustancial y los derechos a acceder a la justicia, al debido proceso y a la igualdad.

Bogotá, D.C.,

Señores

XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos algunas expresiones de los artículos 55 y 65 de la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: JOSÉ ANTONIO DURÁN ARIZA.

Magistrado Ponente: LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA.

Expediente D-8685.

Concepto 5240

De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2o, y 278, numeral 5o, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o, y 242, numeral 1o, de la Carta, instauró el ciudadano JOSÉ ANTONIO DURÁN ARIZA contra algunas expresiones de los artículos 55 y 65 de la Ley 472 de 1998, cuyo texto, con lo demandado en negritas, se transcribe enseguida.

LEY 472 DE 1998

(agosto 5)

Diario Oficial No. 43.357, de 6 de agosto de 1998

Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

ARTICULO 55. INTEGRACION AL GRUPO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE. Aparte subrayado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo. Quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes, podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas.

La integración de nuevos miembros al grupo, con posterioridad a la sentencia, no incrementará el monto de la indemnización contenida en ella.

Las acciones individuales relativas a los mismos hechos podrán acumularse a la acción de grupo, a solicitud el interesado. En este evento, el interesado ingresará al grupo, terminará la tramitación de la acción individual y se acogerá a los resultados de la acción de grupo.

(…)

ARTICULO 65. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia que ponga fin al proceso se sujetará a las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil y además, cuando acoja las pretensiones incoadas, dispondrá:

1. El pago de una indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales.

2. El señalamiento de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que han estado ausentes del proceso a fin de que puedan reclamar la indemnización correspondiente, en los términos establecidos en el artículo 61 de la presente ley.

3. El monto de dicha indemnización se entregará al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, el cual será administrado por el Defensor del Pueblo y a cargo del cual se pagarán:

a) Las indemnizaciones individuales de quienes formaron parte del proceso como integrantes del grupo, según la porcentualización que se hubiere precisado en el curso del proceso. El Juez podrá dividir el grupo en subgrupos, para efectos de establecer y distribuir la indemnización, cuando lo considere conveniente por razones de equidad y según las circunstancias propias de cada caso;

b) Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que llegaren a presentar oportunamente los interesados que no hubieren intervenido en el proceso y que reúnan los requisitos exigidos por el Juez en la sentencia.

Todas las solicitudes presentadas oportunamente se tramitarán y decidirán conjuntamente mediante Acto Administrativo en el cual se reconocerá el pago de la indemnización previa comprobación de los requisitos exigidos en la sentencia para demostrar que forma parte del grupo en cuyo favor se decretó la condena.

Cuando el estimativo de integrantes del grupo o el monto de las indemnizaciones fuere inferior a las solicitudes presentadas, el Juez o el Magistrado podrá revisar, por una sola vez, la distribución del monto de la condena, dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir del fenecimiento del término consagrado para la integración al grupo de que trata el artículo 61 de la presente ley. Los dineros restantes después de haber pagado todas las indemnizaciones serán devueltos al demandado.

4. La publicación, por una sola vez, de un extracto de la sentencia, en un diario de amplia circulación nacional, dentro del mes siguiente a su ejecutoria o a la notificación del auto que hubiere ordenado obedecer lo dispuesto por el superior, con la prevención a todos los interesados igualmente lesionados por los mismos hechos y que no concurrieron al proceso, para que se presenten al Juzgado, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación, para reclamar la indemnización.

5. La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia.

6. La liquidación de los honorarios del abogado coordinador, que corresponderá al diez por ciento (10%) de la indemnización que obtengan cada uno de los miembros del grupo que no hayan sido representados judicialmente.

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que los apartes demandados vulneran lo previsto en el Preámbulo y en los artículos 1o, 2o, 13, 29, 58, 88, 228 y 229 Superiores. Aduce que dichos apartes impiden la realización de los fines esenciales del Estado, al afectar la solidaridad, la igualdad, la prevalencia del derecho sustancial y la efectividad de los derechos; no se inscriben en el diseño de las acciones de grupo; y desconocen el debido proceso, el acceso a la justicia, la propiedad y los derechos adquiridos.

El discurso del actor, respecto de la expresión demandada del artículo 55 de la Ley 472 de 1998, se concreta en lo siguiente: el plazo perentorio de 20 días siguientes a la publicación, para que las personas interesadas acrediten “…su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo”, es innecesaria, pues le corresponde al juez señalar en su sentencia la forma o los requisitos a seguir para indemnizar los daños y proteger a los miembros del grupo, de acuerdo con las particularidades de cada proceso. Agrega que en los grupos cerrados la exigencia es innecesaria y desproporcionada, pues los beneficiarios están identificados en las bases de datos del demandado o de terceros. Si bien es posible que el juez llegue a la conclusión de que debe exigir dicha información a los que no hubieren intervenido en el trámite del proceso, esta exigencia resultaría de las particularidades del proceso específico y no de una regla preestablecida. Por lo tanto, la expresión demandada, impide acceder a una indemnización a los grupos abiertos y, en consecuencia, vulnera los derechos a acceder a la justicia, al debido proceso y el principio de prevalencia del derecho sustancial.

Al desarrollarse algunos temas logísticos de la expresión demandada del artículo 55 de la Ley 472 de 1998 en el artículo 65 ibídem, el actor traslada sus reparos iniciales a algunas expresiones de este último artículo. Para ilustrar su dicho trae a cuento la Sentencia C-215 de 1999, en la cual la Corte declaró inexequible la expresión: “…o cuando éste no concurriere a reclamarlo dentro del plazo de un año contado a partir de la sentencia…”, contenida en el literal c) del artículo 70 de la misma.

2. Problema jurídico.

Corresponde al Ministerio Público determinar si las expresiones acusadas vulneran lo previsto en el Preámbulo y en los artículos 1o, 2o, 13, 29, 58, 88, 228 y 229 Superiores, valga decir, si impiden la realización de los fines esenciales del Estado, al afectar la solidaridad, la igualdad, la prevalencia del derecho sustancial y la efectividad de los derechos; si no se inscriben en el diseño de las acciones de grupo; y si desconocen el debido proceso, el acceso a la justicia, la propiedad y los derechos adquiridos.

3. Análisis jurídico.

Es menester advertir que el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, al regular la oportunidad para que las personas afectadas en un derecho o interés colectivo puedan hacerse parte en un proceso iniciado en virtud de una acción de grupo, prevé dos momentos procesales: (i) antes de la apertura del proceso a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el que se indique su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al grupo, esto es, al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo; y (ii) dentro de los veinte días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la misma información. El actor cuestiona lo previsto en la ley respecto de este segundo momento procesal.

Si bien el legislador, en ejercicio del principio de libre configuración de la ley, puede diseñar los procesos judiciales y, al hacerlo, establecer la estructura procesal, los derechos de las partes y la manera de hacerlos efectivos, esta facultad no es absoluta. Y no lo es, porque debe ejercerse dentro de los parámetros constitucionales. Estos parámetros le imponen al legislador el deber de respetar los valores y principios constitucionales y la efectividad de los derechos de las personas, así como la naturaleza y la finalidad de las acciones de clase y de grupo, que aparecen previstas en la propia Constitución, en su artículo 88, como lo deja en claro la Corte en las C-527 de 1994 y C-359 de 1999.

La finalidad de las acciones de grupo, como lo precisa la Corte en la Sentencia C-215 de 1999, es la de permitir a las personas que sufrieron un mismo daño o perjuicio, acogerse a los beneficios de una sentencia dictada en un proceso del cual, por falta de información, de conocimiento o por otro motivo, no estaban enteradas. El establecer barreras al acceso de dichas personas al proceso, como la barrera temporal que aparece en el artículo 55 en comento, puede ser perjudicar los derechos de tales personas y el funcionamiento de la administración de justicia, pues obliga a ambos a tramitar un nuevo proceso por los mismos hechos y contra la misma persona. Al haber una condena en beneficio de los miembros del grupo, la no concurrencia de algunos de ellos, causada por la perentoria oportunidad procesal prevista en la ley, dejaría a estas personas sin la posibilidad de recibir una indemnización a la que tienen derecho, con lo cual se afecta el principio de prevalencia del derecho sustancial y los derechos a acceder a la justicia, al debido proceso y a la igualdad. Por esta circunstancia, en la Sentencia C-241 de 2009, en la que aparece contenido un precedente relevante para resolver este caso, la Corte dijo:

5.1. El precepto demandado es contrario al propósito que conforme a la Constitución Política tienen las acciones de grupo

Como quedó dicho, el principal objetivo que animó al Constituyente de 1991 a establecer dentro de nuestro ordenamiento jurídico las acciones de grupo fue el de facilitar el acceso a la administración de justicia y el más eficiente funcionamiento de ésta frente a situaciones en las que a partir de la ocurrencia de un único hecho dañoso, un número considerable de personas tienen derecho a reclamar de un mismo sujeto sendas indemnizaciones.

Se dijo también que en esta medida el desarrollo legislativo que sobre el tema se genere debe necesariamente favorecer el ejercicio de estas acciones siempre que concurran los supuestos de hecho que habilitan su interposición, y no puede, en cambio, traducirse en la exigencia de requisitos adicionales o en restricciones de carácter procesal que hagan nugatorias las evidentes ventajas que para las personas perjudicadas por el hecho generador del daño supone la disponibilidad de este mecanismo.

Como se explicó además de manera suficiente, el segmento normativo atacado crea un obstáculo capaz de frustrar de manera definitiva el derecho a la indemnización de todas aquellas personas que habiéndose visto afectadas por el hecho dañoso común, no hubieren ejercido de manera personal acción judicial alguna, no obstante que otro(s) miembros del conjunto de perjudicados sí hayan promovido oportunamente la acción de grupo. Según resulta del contenido de esta norma, para que la sentencia que decide la acción de grupo resulte vinculante y aproveche a tales personas, es entonces necesario que cada uno de ellas haga parte del grupo de demandantes o de otra forma exprese su interés al respecto en alguna de las demás oportunidades procesales previstas en ese artículo 55, parcialmente demandado. Ello implica, ni más ni menos, privar a tales personas de los efectos benéficos que de otro modo traería para ellas la interposición y trámite de la acción de grupo por parte de al menos uno de los afectados, que es precisamente el objetivo central de esta acción.

(…)

Sin embargo, en el presente caso una disposición de este tipo supone la directa negación de los objetivos que persiguen las acciones de grupo establecidas en el artículo 88 superior, uno de los cuales es la posibilidad de que todos los integrantes del grupo se beneficien del impulso de la actuación dado por parte de cualquiera de ellos. Por ello, dentro de este contexto constituye un contrasentido deducir efectos desfavorables de la transitoria inacción de alguno(s) de los interesados. Así las cosas, la aplicación de esta regla dentro del proceso de las acciones de grupo marcha en contravía del propósito que la norma superior asignó a tales acciones, por lo que desde la perspectiva constitucional, ella resulta inadmisible.

5.2. La regla acusada restringe el acceso a la administración de justicia, propicia una situación discriminatoria contraria al derecho a la igualdad y afecta el debido proceso de los perjudicados por el hecho dañoso

De las observaciones hechas en el punto anterior se desprende que existe fundamento suficiente para declarar la inexequibilidad del precepto acusado. Sin embargo, en este caso la Corte considera importante examinar si aquél resulta también contrario al derecho de acceder a la administración de justicia, al debido proceso y al derecho a la igualdad, tal como lo postulan los actores.

Según lo ha definido la jurisprudencia constitucional, el derecho de acceder a la administración de justicia de que trata el artículo 229 superior es fundamental⁽¹⁾, presentando diversas facetas y aplicaciones.

(…)

Concluyendo, en sintonía con esos planteamientos, teniendo en cuenta que el derecho de acceder a la administración de justicia comprende la posibilidad de hacer uso de todas las acciones y mecanismos de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, y visto el impacto que la regla cuya exequibilidad se analiza puede tener sobre la efectiva utilización de las acciones de grupo, la Corte constata sin dificultad que ella implica una sensible restricción al derecho de acceder a la administración de justicia, circunstancia que también conduce a declarar su inexequibilidad.

De otra parte, en la medida en que la norma aquí estudiada implica restricciones en el acceso a la justicia, esa situación puede entenderse también como contraria al debido proceso, ya que en las indicadas circunstancias, sería cuando menos controvertible considerar que los perjudicados por el hecho dañoso común cuentan en realidad con un recurso efectivo para alcanzar justicia en relación con los hechos de que han sido víctimas, aspecto que como es sabido, hace parte integrante de la noción de debido proceso.

Por similares razones se considera también válida la glosa planteada por los demandantes en relación con el principio sobre prevalencia del derecho sustancial (art. 228), ya que como se ha visto, esta regla limita y puede frustrar la posibilidad de que la situación de varios de los perjudicados sea efectivamente ventilada ante los jueces competentes.

Finalmente, no escapa a la Corte que, tal como lo afirman los actores, el precepto estudiado lesiona también el derecho a la igualdad de que trata el artículo 13 superior. Ello por cuanto, presentándose originalmente identidad de circunstancias entre todas las personas afectadas por un mismo hecho dañoso, y existiendo también en cabeza de todos ellos el derecho a beneficiarse del ejercicio de la acción de grupo iniciado por uno cualquiera de ellos, algunos de ellos podrán ver cercenado su derecho a la correspondiente indemnización como resultado del no ejercicio de las acciones individuales procedentes, requisito que dentro del ya explicado contexto de la acción de grupo, no estarían obligados a agotar.

6. Conclusión

Del análisis realizado concluye la Corte que la regla cuestionada es contraria al propósito de las acciones de grupo, vulnera el acceso a la administración de justicia, afecta el derecho al debido proceso y establece una discriminación improcedente entre sujetos que se encuentran en igualdad de condiciones fácticas, motivos que son suficientes para acoger el planteamiento de los demandantes y declarar la inexequibilidad de este precepto.

En relación con el cargo formulado en contra las expresiones del artículo 65 de la Ley 472 de 1998, el Ministerio Público reitera lo señalado en el análisis del artículo 55 ibídem.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare INEXEQUIBLES las expresiones: “dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la información anterior”, contenida en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, y “las solicitudes que llegaren a presentar oportunamente”, “las solicitudes presentadas oportunamente”, “las solicitudes presentadas” y “para que se presenten al Juzgado, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación”, contenidas en los numerales 3, literal b), y 4 del artículo 65 ibídem.

Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓNEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

LJMO/MLO

NOTAS AL FINAL:

1. Cfr., entre muchas otras, las sentencias T-006 de 1992 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-1027 de 2002 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández y T-114 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).