Guía General de Intervención y Conciliación

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CONCEPTO 16_20 DE 2019

(abril 2)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

ACCION POPULAR-Para protección del derecho colectivo vulnerado por municipio, empresas públicas de San Roque y CORNARE

ACCIÓN POPULAR-Como medio constitucional de protección de bienes e intereses colectivos

DERECHOS COLECTIVOS-Definición según regulación legal

DERECHOS COLECTIVOS-Según jurisprudencia del Consejo de Estado

MUNICIPIO-Se le debe exigir el cumplimiento de los requisitos expuestos en el ordenamiento ambiental

Es claro para esta Delegada que la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el fallo de fecha 31 de octubre de 2019, pretende garantizar un acompañamiento técnico idóneo por parte de la autoridad ambiental, como entidad capaz de adelantar las labores técnicas para un adecuado proceso cierre, clausura y post clausura del relleno sanitario Las Violetas, así como para adelantar las labores de escogencia del lugar donde se pretenderá ejecutar el proyecto del nuevo relleno sanitario; al respeto si bien dentro de las funciones antes transcritas, y como bien lo refiere la corporación en su apelación, está la de exigir al Municipio de San Roque el cumplimiento de los requisitos expuestos en el ordenamiento ambiental, se considera que el acompañamiento técnico es precisamente aquel que por su naturaleza jurídica y su función de autoridad ambiental brinda la corporación dentro del marco de sus funciones de evaluación, control y seguimiento a las observaciones o requerimientos exigidos para la correcta ejecución de las actividades que afecten o impacten el medio ambiente, como lo serían el cierre, clausura y post clausura del relleno sanitario Las Violetas y la escogencia del área pata la construcción y ejecución del proyecto del nuevo relleno. Además en el proceso no se aprecia prueba que advierte que actividades a cargo de la Corporación podría comprometer su imparcialidad en el ejecución de su funcione de autoridad ambiental, tal afirmación se expuso de manera genérica sin concretar en qué actuaciones concretas se comprometiera su imparcialidad.

CONFLICTO DE INTERESES-De presentarse alguna causal de este, sería respecto de funcionario que conozca sobre asuntos a decidir/TRAMITE PROCESAL-Vislumbra falta de acciones concretas a cargo de CORNARE para sancionar por la contaminación con lixiviados con fuente hídrica

….Razón por la cual si se presentara alguna de aquellas tendría que resolverse en la instancia correspondiente por el funcionario competente y respecto de aquel caso en concreto en que algún servidor público de la Corporación considere que su conducta o decisión puede estar incursa en una de las causales previstas en el artículo antes trascrito, pero dicha circunstancia no puede ser predecida en esta instancia procesal, más cuando no se señaló concretamente en que caso de aquellos previstos en el ordenamiento jurídico antes referido, podría acontecer y comprometer la imparcialidad de algún servidor de la corporación antes referida. De tal suerte, que la orden emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia debe cumplirse, más cuando en el trámite procesal se advirtió la falta de accione concretas a cargo de la corporación para impedir o sancionar al Municipio de San Roque y a su EPS por la contaminación con lixiviados de la fuente hídrica La Florida.

DERECHOS COLECTIVOS-Se demostró su vulneración al impedir el goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad pública y existencia de equilibrio ecológico

CONCEPTO No. 025 / 2020

Bogotá D.C.,

Señores

XXXXXXXXXXXXX

E. S. D.

EXPEDIENTE:	05-001-23-33-000-2018-02149-00 (AP)
ACCIÓN:	ACCION POPULAR
DEMANDANTE:	JESSICA CARVAJAL AGUIRRE y OTROS
DEMANDADO:	E.S.P. SAN ROQUE MUNICIPIO DE SAN ROQUE CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA CUENCA DE LOS RÍOS NEGRO Y NARE “CORNARE”.

Sentido del Concepto: Solicitud que se CONFIRME Y ADICIONE la sentencia de primera instancia que amparó las pretensiones de la demanda // Se presenta vulneración de los derechos e intereses colectivos a gozar de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública y la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y la conservación de las especies animales y vegetales de la población del Municipio de San Roque – Antioquia.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales. Para lo anterior presenta los siguientes elementos:

I. ANTECEDENTES

1.1. Objeto del litigio

Los señores JESSICA CARVAJAL AGUIRRE, EDGAR LEÓN BEDOYA ROMAN, MELISSA DURANGO VELEZ, DANIA VALDERRAMA MOSQUERA, JORGE ALBERTO RUIZ CASTAÑEDA, ALBA CRISTINA ARANGO HERNANDEZ, SONIA ESCALANTE HENAO, XIOMARA ALEJANDRA CORTES PRECIADO, DUVAN ALEXIS PARRA JIMENEZ, DORIS JARAMILLO VELASQUEZ Y SOR GRICELIDA ÁLVAREZ SIERRA, en ejercicio de la acción popular presentaron demanda con el propósito de obtener la protección del derecho colectivo establecido en los literales a), b), c), d), e), f), g) y h) del artículo 4o de la Ley 472 de 1998⁽¹⁾, presuntamente vulnerados por el MUNICIPIO DE SAN ROQUE, EMPRESAS PÚBLICAS DE SAN ROQUE y LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS NEGRO –NARE en adelante “CORNARE”,

La acción popular tiene como propósito obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia de un equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de las áreas de importancia ecológica, de los ecosistemas situados en zonas fronterizas; así como los demás intereses de la comunidad, relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

1.1.1. Lo anterior considerando los hechos expuestos por la parte actora, al respecto señala que en el municipio de San Roque Antioquia, funciona desde 1992, un relleno sanitario denominado Las Violetas, ubicado en el paraje Puente Negro de la Vereda Patio Bonito a 1.7 kilómetros de la cabecera municipal; dicho relleno sanitario no cumple con las características técnicas requeridas para ellos, por lo cual los actores consideran que aquel es un botadero a cielo abierto, el cual se encuentra cercano a la fuente hídrica La Florida, aledaño a 30 viviendas aproximadamente, y a él puede acceder cualquier persona o animal sin restricción alguna, pues no cuenta con vigilancia o algún tipo de cerramiento observándose constantemente caninos, carroñeros, vectores y roedores, lo cual puede ser fuente de enfermedades para la población aledaña.

El relleno fue construido sobre un humedal y sus lixiviados caen directamente sobre las fuentes de agua limpia, debido a que el sistema de tratamiento o piscina de oxidación presenta fugas altamente visibles que generan una irrigación que termina filtrándose en una de las fuentes hídricas cercanas (La Florida) la cual desemboca en la Quebrada San Roque; por dicha situación algunas familias de la comunidad se han visto afectadas, ya que su actividad económica dependía de la quebrada, tales como piscicultura, ganadería, avicultura y porcicultura.

En noviembre de 2017, dentro del relleno se construyó una Compostera muy cercana a la vía que conduce al corregimiento de Cristales, la cual no cumple las condiciones sanitarias, físicas, ambientales, ni normativas, generando malos olores que afectan las viviendas cercanas a dicho relleno, convirtiéndose en un foco de contaminación que afecta a la población de manera directa e indirecta.

Además en el referido relleno no es adecuada y suficiente la cobertura en tierra que se hace a los residuos y según el Esquema de Ordenamiento Territorial de 2013 del municipio, la vida útil del relleno se proyectó hasta el año 2019 y es prorrogable con el manejo adecuado, pero no en las condiciones actuales.

Al respecto CORNARE mediante informe técnico de control y seguimiento Nro. 112- 1550-2017 concedió un término de 60 días a la Empresa Pública de San Roque para que cumpliera con las recomendaciones allí dadas y el 18 de febrero de 2018, la misma autoridad ambiental constató que no se cumplió con los requerimientos, para lo cual extendió el plazo por 20 días más, sin que a la fecha se hubieran cumplido completamente las recomendaciones.

Que atendiendo la población del municipio y la proyección de generación de residuos para el 2018, el aumento de aquella disminuye la vida útil del relleno sanitario, por lo cual los actores han solicitado a las entidades accionadas la protección de los derechos colectivos.

1.1.2. Como respuesta a la acción, CORNARE manifestó que no es cierto que se haya construido el relleno sanitario sobre un humedal, que de acuerdo con el informe técnico del 31 de diciembre de 2018, la recolección de lixiviados se hace a través de filtros horizontales y se conducen a través de canales hasta el tanque de lixiviados, que se observó sobre el costado norte del relleno pequeños drenajes de lixiviado que se están conduciendo por la cuneta de aguas lluvias y no al sistema de tratamiento. Así mismo que el sistema de tratamiento está compuesto por dos piscinas sedimentadoras y que ambas piscinas están presentando filtraciones, situación que debe ser corregida por el operador.

Con respecto a la compostera, aquella se construyó con el fin de mejorar los procesos de transformación de residuos y disminuir los impactos negativos sobre el ambiente y señalo hay un adecuado manejo y disposición de los residuos y que la Empresas Públicas de San Roque presentó solicitud de ampliación de la vida útil del relleno sanitario, la cual se encuentra en revisión. La Corporación ha realizado una serie de actuaciones respecto de dicho relleno sanitario⁽²⁾ para afirmar que la Corporación ha cumplido con sus funciones de manera eficiente, en relación con la vigilancia del relleno sanitario.

CORNARE propuso como excepciones falta de legitimación en la causa por pasiva, aduciendo que es al Municipio de San Roque a quien corresponde prestar los servicios públicos y la carencia de Objeto frente a CORNARE, en cuanto a que no se demuestra la supuesta omisión de la entidad en cuanto al incumplimiento de su naturaleza jurídica por omisión de la entidad.

1.1.3. El Municipio de San Roque por su parte, respecto a las pretensiones de la acción manifestó que el relleno sanitario cumple con todos los requisitos legales y que las peticiones de reubicación del mismo se han negado, entre otras razones, porque el sitio cumple con todos los requisitos, cuenta con el permiso de la autoridad ambiental y su reubicación desborda la capacidad financiera, tanto de la Empresa de Servicios Públicos como del municipio.

Así mismo propuso como excepciones la inexistencia de amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados, argumentando que no se dan los presupuestos para la prosperidad de la acción popular, toda vez que el relleno sanitario cuenta con un plan de manejo ambiental, el cual fue acogido mediante Resolución 112-3026 del 15 de julio de 1999, y los entes de control y seguimiento vienen realizando los controles con el fin de contrarrestar alguna situación anómala y los requerimientos y recomendaciones son pertinentes son atendidos dentro de los términos otorgados.

1.1.4. Por su parte, la Empresa Pública del Municipio de San Roque señaló que el relleno sanitario cumple con las disposiciones del RAS y los lineamientos del Decreto 838 de 2005 y que la autoridad ambiental ha venido ejerciendo la vigilancia y exigiendo acciones correctivas, las cuales se han cumplido.

Señala que de acuerdo con los análisis de laboratorio realizados el 28 de noviembre de 2017, en dos puntos de la fuente que discurre en la parte baja de relleno sanitario se concluyó que los lixiviados se encuentran dentro de los parámetros permitidos, que "el aporte realizado por la actividad del relleno sanitario no es significativo y que conserva sus condiciones después de la descarga de lixiviados"

Que con relación a la compostera, indicó que lo que ella genera es una cantidad importante de abono orgánico y un mínimo impacto ambiental en la zona y que no se conoce información por parte de la UMATA ni quejas de los vecinos en relación con la supuesta afectación al ganado que permanentemente está en la parte baja del relleno sanitario; Así mismo señalo que la presencia de caninos en la zona obedece a que los vecinos los dejan o los introducen a través del alambrado, y que las plagas son fumigadas permanentemente y que en la compostera se cuenta con cerramiento en maya cubierta, lo que imposibilita la proliferación de animales. Propuso como excepciones, improcedencia de la acción popular- inexistencia de vulneración, daño o amenaza actual contra los derechos colectivos.

1.1.5. El Ministerio público no emitió concepto de fondo en la presente acción.

1.2. Sentencia de primera instancia

A través de Sentencia del 31 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia, se pronunció en primera instancia de manera positiva a lo solicitado por los accionantes.

El Tribunal estimo que CORNARE, si está legitimado en la causa por pasiva, porque se incluyó como demandada en su calidad de autoridad ambiental, con la pretensión de que preste la asistencia técnica para la elaboración de los estudios pertinentes de la construcción de un nuevo relleno sanitario o, subsidiariamente, ejerza sus funciones de forma eficaz en la vigilancia del relleno actualmente en funcionamiento, además dentro de sus funciones se encuentra la de aprobar los planes de manejo ambiental y licencias ambientales para la actividad con la verificación del cumplimiento de la normatividad.

Señala el fallador de primera instancia que en el caso a estudio las pruebas allegadas al proceso dan cuenta que la administración del relleno sanitario "Las Violentas", no cumplió con los requerimientos para un funcionamiento en condiciones óptimas de seguridad ambiental, minimizando los riesgos para el medio ambiente y la salud humana, pues es la misma autoridad ambiental quien ha establecido que las piscinas de sedimentación presentan filtraciones y se observan en los filtros horizontales sobre el costado norte, pequeños drenajes de lixiviados que no están siendo conducidos al sistema.

Que en el informe técnico de 18 de septiembre de 2019, elaborado por CORNARE realizó observaciones respecto a que la Empresa Pública del Municipio de San Roque, en adelanta ESP, está gestionando los recursos económicos para la construcción del nuevo sistema de tratamiento de lixiviados y que si bien se declaró el desistimiento de la solicitud de prórroga, la ESP manifestó que presentaría nuevamente la actualización del Plan de Manejo Ambiental, en adelante PMA, con las especificaciones requeridas y adelantará el proceso contractual para la caracterización de los vertimientos; al recto la autoridad ambiental advirtió que se viene ampliando la vida útil del relleno, la cual tiene una duración aproximada de 10 meses y pueden disponerse alrededor de 1.800 toneladas.

Llamo la atención del fallador de primera instancia que el Gerente de la ESP en diciembre de 2018, manifestara que en los próximos días se procedería a la construcción del nuevo sistema de tratamiento de lixiviados y que no obstante, durante el 2019 no se hubieran cumplido los requerimientos de la autoridad ambiental para el estudio de la solicitud de prórroga del relleno sanitario.

Que resulta evidente que tanto el municipio de San Roque como la ESP de San Roque, conocedores del problema y de su responsabilidad en la búsqueda de la solución, han mostrado poca diligencia en relación con la adecuación de los sistemas de disposición y tratamiento de residuos, pues durante el tiempo que lleva funcionando el relleno Sanitario Las Violetas, no han dado cabal cumplimiento a las normas que regulan la operación y funcionamiento de estos sitios de disposición, pese a los requerimientos de la Autoridad Ambiental.

Que CORNARE, ha sido permisiva frente al tema, pues tampoco, en ejercicio de sus funciones y competencias, ha tomado las medidas necesarias y contundentes para proteger los derechos colectivos en peligro, conclusión a la que se arriba atendiendo el contenido de los informes técnicos expedidos por la entidad, en los cuales se evidencian los incumplimientos, pero no, que de su constatación se haya generado alguna consecuencia adversa para los responsables y en el informe técnico 112-0280-2018 se deja saber que hay una fuente de agua que atraviesa el relleno sanitario, respecto del cual se recomendó hacer caracterización anual, debido al vertimiento directo de lixiviados en ella.

Que en cuanto a las normas pertinentes del Esquema de Ordenamiento Territorial y los informes del Secretario de Planeación, considero el Tribunal, que aquellos generan confusión al referirse indistintamente a la Vereda Encarnaciones y la Vereda Patio Bonito como lugar donde se encuentra ubicado el relleno Sanitario; además el Acuerdo 10 de 2014 EOT, clasificó la vereda Patio Bonito, como parte de la centralidad rural El Diamante, con una serie de equipamientos para el bienestar rural, pudiéndose deducir de ello que en realidad se trata de una zona sub urbana o de expansión, como lo expresaron los testigos; quienes afirmaron que hay alrededor unas 30 viviendas y que el centro de salud se encuentra a 400 metros lineales de distancia, lo cual no fue controvertido en oportunidad alguna por las demandadas. De lo anterior, se puede concluir que el relleno sanitario Las Violetas no cumple con los parámetros normativos referidos a la distancia que debe haber respecto de la zona urbana o sub urbana y de las fuentes de agua.

Que el Tribunal analizó que aún si la ubicación del relleno sanitario se encontrara acorde con las normas señaladas y su funcionamiento fuera el adecuado, se demostró que solo le quedan diez meses de utilidad y su sistema es obsoleto, y se requiere un nuevo sistema y actualización del PMA, con todas las condiciones normativas y técnicas; por lo que consideró que es obligación de las entidades territoriales formular el plan de acreditado por la Autoridad Municipal y ante la situación del actual relleno sanitario al cual le quedarían 10 meses de vida y eso haciendo abstracción del problema de la ubicación al que ya se hizo mención; lo anterior, como quiera que la Entidad territorial se limitó a expresar que la reubicación desborda la capacidad financiera tanto del municipio como de la Empresa de Servicios Públicos, quien tampoco ha presentado un plan para solucionar el problema de los residuos sólidos en el municipio, pese a encontrarse dentro de su objeto social.

Por lo cual el Tribunal consideró que se protegerán los derechos colectivos amenazados por el municipio de San Roque y la Empresa de Servicios Públicos de San Roque, a la comunidad de dicho municipio y con tal fin se ordenó al Alcalde del Municipio de San Roque, que en el término de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia si no lo ha hecho, presente el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, señalando el lugar o potenciales lugares para la localización del nuevo relleno sanitario e inicie los trámites de licenciamiento ante CORNARE, para la puesta en marcha y funcionamiento del mismo.

A la EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICO DE SAN ROQUE, que elabore y lleve a cabo un plan de cierre, clausura y post clausura del relleno Sanitario Las Violetas, aplicando las especificaciones técnicas conforme a la normatividad y sin que se reciban más residuos en el sitio a partir del mes de julio del año 2020, cuando se cumpliría el máximo de vida útil según el último informe de CORNARE; así mismo, que las dos entidades referidas adelanten todas las diligencias necesarias para la construcción y puesta en funcionamiento del nuevo relleno sanitario. Y que de terminar la vida útil del relleno las Violetas, sin que haya entrado en funcionamiento el nuevo relleno, el Municipio de San Roque y la Empresa de Servicios Públicos de San Roque adoptarán un plan de contingencia para la disposición de los residuos sólidos en otro sitio de manera provisional, sin que se afecten los derechos colectivos.

Que como quiera que la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS NEGRO -NARE- CORNARE-, ha dado lugar a la vulneración de los derechos colectivos al ser permisiva y omitir el cumplimiento de sus funciones de vigilancia y control; deberá prestar la asesoría técnica necesaria para el plan de cierre, clausura y post clausura del relleno sanitario las violetas, así como en relación con el nuevo relleno sanitario, deberá prestar la asesoría técnica para la escogencia del lugar, exigir el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos de adecuación y funcionamiento y seguir cumpliendo con sus funciones de vigilancia y control.

1.3. Recursos de apelación interpuestos.

1.3.1. Recurso interpuesto por CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS NEGRO -NARE- CORNARE.

Considera el apelante que dentro de su jurisdicción, tiene competencia para otorgar permisos, concesiones, licencias ambientales y demás instrumentos para el aprovechamiento de los recursos naturales, funciones dentro de las cuales, se encuentra el otorgamiento de licencia ambiental para rellenos sanitarios y todo lo relativo a los planes de manejo de los mismos. Que por lo anterior CORNARE es la Autoridad competente y ante la cual el Municipio de San Roque - Antioquia, debe llevar a cabo y tramitar todo lo relativo al relleno sanitario objeto de la presente acción popular, inclusive tomar decisiones de fondo con respecto a cada permiso y solicitud que se presente.

Por lo cual, y como quiera que CORNARE debe realizar sus actuaciones jurídicas dentro del marco de imparcialidad objetividad, con el fin de llevar a buen término los trámites ambientales, considera la Corporación que es prudente ordenar a aquella prestar la asesoría técnica necesaria al Municipio para el plan de cierre, clausura y post clausura del relleno sanitario las Violetas, así como en lo relativo al nuevo relleno sanitario en lo pertinente a prestar asesoría técnica para la escogencia del lugar, toda vez que se estaría actuando como juez y parte dentro de los trámites administrativos que se lleven a cabo, limitando el margen de rigurosidad en la exigencia al usuario (Municipio) para el cumplimiento de los requisitos legales y ambientales, situación que es atentatoria del debido proceso, encontrándose incursos en una las causales de conflicto de interés, impedimento y recusación previstas en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 como lo fuera tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto y haber conocido del asunto, en oportunidad anterior.

1.3.2. Recurso interpuesto por el Municipio de San Roque.

Frente a los argumentos planteados por el fallador de primera instancia el Municipio señaló que el relleno sanitario cumple con todos los requisitos legales, con los permisos de autoridad ambiental, ha tenido control y vigilancia de CORNARE, por ello no se ha procedido a su reubicación, atendiendo además a razones de capacidad financiera, pues atender tal proyecto desborda la capacidad económica de las codemandadas municipio de San Roque y su Empresa de Servicios Públicos.

Que la parte demandante no presentó prueba técnica idónea para demostrar lo manifestado en la demanda, específicamente, en lo atinente al manejo, operación y mantenimiento del relleno sanitario objeto de la acción y en consecuencia no se evidencia amenaza y/o vulneración de derecho colectivo alguno.

Que la entidad llamada a vigilar, expedir las licencias de funcionamiento y sancionar los incumplimientos a los operadores de los rellenos sanitarios, en este caso CORNARE, ha certificado que no obstante algunas dificultades en la operación del sitio donde se disponen los residuos sólidos del municipio demandado, este ha cumplido a cabalidad las actividades recomendadas en los informes técnicos realizados y ha procedido a ajustar el cumplimiento de tales recomendaciones para su correcto funcionamiento. Que el municipio se encuentra en ejecución de una recomendación incumplida y en la ejecución integra de la actividad que presenta cumplimiento parcial al decir de la Corporación Autónoma que lo vigila.

Que para el cumplimiento de las órdenes dadas en el fallo al municipio se hace necesario la cofinanciación de otras entidades de naturaleza pública para lograr el cierre financiero de un proyecto de las condiciones anotadas, convenios y contratos que no pueden celebrar las entidades públicas si no disponen del presupuesto para la ejecución del proceso contractual correspondiente, podría pensarse que para la ejecución del proyecto se podrían comprometer vigencias futuras sean ordinarias o excepcionales, frente a lo cual recordó la expresamente prohibida de aquellas durante el último año de gobierno como lo dispone ley 819 de 2003 frente a las vigencias futuras ordinarias, como la ley 1483 de 2011 frente a las vigencias futuras excepcionales.

Que por lo anterior, la entidad territorial tendría que iniciar las acciones de cofinanciación correspondientes y celebrar los convenios de cofinanciación, realizar los trámites contractuales y ejecutar una obra que no demanda un término inferior a los 2 años, lo que supera el año fiscal de 2019, pues al superar dicho plazo se estaría comprometiendo el presupuesto de vigencias futuras, lo cual no resulta posible conforme con el régimen legal ya comentado.

Que en tales circunstancias, correspondería a la próxima administración iniciar los procesos de gestión para la cofinanciación de recursos, con entidades públicas del orden departamental y/o nacional, con mandatarios que apenas inician sus periodos de gobierno, empiezan los procesos de planeación y gestión para la adopción de planes de desarrollo territorial, en los que tendrían que obtener cierre financiero para afrontar el proceso contractual selectivo de licitación que les permita ejecutar la obra pública ordenada en esta sentencia.

Que por la limitación antes referida de índole presupuestal, no es posible dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia que se recurre; por lo cual en el hipotético caso de que el Honorable Consejo de Estado considere confirmar la construcción del nuevo relleno sanitario, este pueda contar con plazos menos perentorios y en consecuencia más amplios para la culminación del proyecto del nuevo relleno sanitario para el municipio de San Roque.

1.3.3. Recurso interpuesto por la EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICO DE SAN ROQUE.

Señala la defensa de la EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICO DE SAN ROQUE, que aquella nunca ha desconocido la administración que se le debe dar a este tipo de rellenos para que exista un equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, que el relleno sanitario cumple con las disposiciones del RAS y que la autoridad ambiental ha venido ejerciendo la vigilancia y exigiendo acciones correctivas, las cuales se han venido cumpliendo.

Que el relleno sanitario cuenta con los permisos exigidos por ley, que la Empresa de Servicios Publicas ha cumplido con los requerimientos que le hacen dentro el trámite de control y seguimiento que la autoridad ambiental realiza y al interior de esos informes no se evidencia ninguna afectación a los recursos naturales. Que el juez debía tener en cuenta los informes técnicos de control y seguimiento en los cuales ninguno indico que existiera una afectación al medio ambiente.

Que se ha evidenciado dentro del proceso, que los actores populares no afrontaron la carga procesal que en materia probatoria les incumbía, pues no aportaron al proceso ningún elemento probatorio para acreditar los hechos constitutivos de las presuntas vulneraciones a los derechos colectivos e intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente entre otros.

Que el fallador de primera instancia dirigió su mirada solo a las pruebas documentales y testimoniales aportadas por la demandante y a las aportadas por las entidades demandadas, en este caso concreto las pruebas arrimadas por CORNARE, les restó el verdadero valor probatorio que estas revestían y se ciñó solo a la pobre respuesta que las pruebas aportadas por los demandantes podrían arrojarle para su convencimiento dejando de lado lo que verdaderamente interesa, en el caso concreto por ser el asunto de controversia y era el grado de contaminación ambiental que la parte actora alegaba en su demanda y que ésta solo se podría estimar a partir de unas pruebas técnicas que alcancen a medir el limite permisible de olores y si supera los parámetros de descargas de aguas residuales.

Que en caso que la autoridad ambiental en sus controles y seguimientos hubiese identificado un olor ofensivo dentro de la actividad del relleno sanitario, ella dentro de su competencia pudiese haber exigido al mismo, un plan PRIO (PLAN DE REDUCCION DE OLORES OFENSIVOS) exigencia que tampoco se vio plasmada en ninguno de los informes aportados, dando a entender que este tipo de presunta contaminación no fue identificado por CORNARE, es decir, no se presentó ninguna contaminación alegada por los demandantes.

Que al referirse o indicar que existe contaminación a la calidad del agua debe mediar una prueba técnica que determine que los líquidos sustancias que ésta reciba la están afectando, e indicar de donde proviene dicha afectación en caso de que existiera, hecho que jamás se puede determinar, situación que tampoco fue probada por los accionantes ni decretada de manera oficiosa por el magistrado ponente, ni advertida por la autoridad ambiental en sus informes de seguimiento. Que si el relleno sanitario las Violetas estuviera vulnerando los derechos colectivos invocados, CORNARE hubiese ejecutado las medias sancionatorias a cargo y ordenar el cierre definitivo del relleno y no le habría dado plazo para el desmonte y la posibilidad de prórroga de la vida útil.

1.4 Alegatos de conclusión:

Mediante auto de fecha 28 de febrero de 2020, el Consejo de Estado dentro del proceso de la referencia corrió termino común de 10 días para que las partes presentaran alegatos de conclusión, termino durante el cual la parte actora presento escrito reiterando los argumentos expuesto en el escrito petitorio y la defensa de la Empresa de Servicios Públicos de San Roque reitero los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación presentado contra el fallo de fecha 31 de octubre de 2019 emitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problemas jurídicos

De acuerdo con el trámite surtido y los reparos manifestados en el recurso de apelación, el Ministerio Público considera como problemas jurídicos a resolver los siguientes:

¿Se encuentran amparados los derechos colectivos de los habitantes del Municipio de San Roque (Antioquia), a gozar de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y a la conservación de las especies animales y vegetales, así como el derecho a la salubridad pública, con las decisiones impartidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante providencia de fecha 31 de octubre de 2019?

¿Es pertinente ampliar el término de síes (06) meses concedido a los accionados para dar cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el fallo antes referido, en lo pertinente a realizar todas las diligencias necesarias para la construcción y puesta en funcionamiento del nuevo relleno sanitario?

¿Estaría incurso la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS NEGRO -NARE- CORNARE en causales de conflicto de intereses, impedimentos o recusaciones al prestar la asesoría técnica para el plan de cierre, clausura y post clausura del relleno sanitario Las Violetas, así como para prestará la asesoría técnica para la escogencia del lugar para la construcción del nuevo relleno sanitario, cuando dicha entidad es la competente para otorgar permisos, concesiones, licencias ambientales y demás instrumentos para el aprovechamiento de los recursos naturales para rellenos sanitarios y lo relativo a los planes de manejo de los mismos?

2.2. Análisis fáctico - probatorio

Es preciso señalar que en el expediente existe material probatorio que correspondió sopesar al Ministerio Público. Una vez verificado lo anterior, la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado destaca las siguientes pruebas relevantes para emitir concepto de fondo:

2.2.1. Auto No. 112-0475 de fecha abril de 2007 mediante el cual CORNARE inicio proceso sancionatoria ambiental en contra del Municipio de San Roque por desatender las recomendaciones con relación al relleno sanitario y no dar cumplimiento a los requerimientos de presentar el Plan de Manejo Ambiental para la operación y funcionamiento de relleno sanitario, plan que fue allegado en junio de 2007 emitiendo la autorización ambiental en octubre de 2007.⁽³⁾

2.2.2. Resolución No. 135-0007 del 24 de enero de 2014 mediante la cual CORNARE otorgo permiso de vertimientos a la Empresa de Servicios Públicos de San Roque para el tratamiento y disposición final de las aguas residuales generadas en el rellenos sanitario.⁽⁴⁾

2.2.3. Informe técnico 131-0801 del 27 de agosto de 2015, por medio del cual se realizó control y seguimiento al Relleno Sanitario donde se concluye que se hace necesario implementar algunas actividades para su optimización y presentar la caracterización del sistema de tratamiento de lixiviados.⁽⁵⁾

2.2.4. Oficio 111-3433 del 19 de septiembre de 2016 mediante el cual CORNARE remitió a la ESP de CORNARE el informe técnico 112-1950-2016 donde se requiere retirar el material proveniente de los expendios de carne del relleno, para ser aprovechados como materia prima de concentrados para animales; adecuar las chimeneas que se encuentren inclinadas sobre la plataforma de residuos; realizar el mantenimiento periódico de las cunetas perimetrales existentes en la vía de ingreso interna y del área donde se ubica el sistema de tratamiento de lixiviados que permita su ingreso e inspección; realizar la caracterización anual del sistema de tratamiento de lixiviados para la presente vigencia y enviar los informes de cumplimiento ambiental lCA, para verificar el estado de cumplimiento del PMA aprobado por CORNARE, correspondientes al período 2016.⁽⁶⁾

2.2.5. Oficio C5120-5497 del 18 de diciembre de 2017 por medio del cual se remite informe técnico 112-1550 de 7 de diciembre de 2017 donde se estableció un término de 60 días para que la Empresa de Servicios Públicos para realizar las actividades recomendadas.⁽⁷⁾

2.2.6. Informe Técnico 112-0280 del 09 de marzo de 2018 en el cual se hacen recomendaciones para el mejoramiento de los procesos y el funcionamiento del relleno sanitario.⁽⁸⁾

2.2.7. Informe técnico 112-1534 de 31 de diciembre de 2018, en el cual CORNARE concluye que la ESP del Municipio de San Roque ha cumplido en un 62.5% las actividades recomendadas en informe técnico anterior y realizó nuevas recomendaciones, entre otras, evaluar y ajustar el correcto funcionamiento de los filtros horizontales para la conducción de lixiviados, sobre el costado norte, debido a que se observan pequeños drenajes de lixiviados que no se están conduciendo hacia el sistema; realizar el cubrimiento sobre las áreas de las piscinas de tratamiento de lixiviados, donde se vienen presentando filtraciones; en relación con el aprovechamiento de residuos orgánicos, cumplir las recomendaciones establecidas en el informe Técnico No. 112- 0872 -2018 del 30 de julio de 2018 remitido a través de oficio con radicado CS-120-3478-2018.⁽⁹⁾

2.2.8 Informe Técnico No. 112-0637-2019 de fecha 07 de junio de 2019, por medio del cual CORNARE con base en visita técnica realizada el 16 de mayo del 2019 recomienda que en 60 días deberá mejorarse la recolección de lixiviados en las zonas del relleno donde se identifica la presencia de lixiviado e implementar el nuevo sistema de tratamiento, continuar con el trámite de actualización del PMA del relleno sanitario las Violetas del Municipio de San Roque, realizar la caracterización anual del sistema de tratamiento, continuar con el avance de la gestión del proyecto de fortalecimiento del reciclaje presentado a la Gobernación de Antioquia para dotar la bodega de equipos y herramientas, continuar con el manejo operativo adecuado del relleno sanitario; en dicho informe técnico se señaló que las dos piscinas sedimentadoras que componen el sistema de recolección de lixiviados continúan presentando filtraciones (situación evidenciada en visita del 17 de diciembre de 2018, según informe técnico del 31 de diciembre de 2018).

2.2.9. Oficio de la Secretario de Planeación, Obras Públicas e Infraestructura, mediante la cual señalo que la piscina de lixiviados se encuentra a 45 metros de la fuente de agua la Florida, que el cerco de cerramiento del relleno se encuentra en la Vereda Patio Bonito, en zona rural, aproximadamente a 16 metros de la vivienda más cercana, para la cual fue otorgada licencia de construcción en el año 2015.⁽¹⁰⁾

2.2.10. Testimonios de los señores LUIS NABOR CARVAJAL RESTREPO y JORGE LUIS CARVAJAL RESTREPO, testimonio que reiterara los hechos expuesto en la acción bajo estudio.

2.3. Análisis jurídico

En el presente caso, la señora JESSICA CARVAJAL AGUIRRE y OTROS considera que se encuentran vulnerados los derecho colectivos a gozar de un ambiente sano, a la salubridad pública y a la existencia de equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y la conservación de las especias animales y vegetales en el Municipio de San Roque - Antioquia, debido a la afectación que causa sobre el medio ambiente el relleno sanitario ubicado en el municipio y denominado Las Violetas, localizado en la vereda Patio Bonito, el cual se encuentra ubicado cerca a la fuente hídrica La Florida y aledaño a 30 viviendas, y el cual vierte los lixiviados sobre la fuente hídrica de agua limpia antes referida debido a que el sistema de tratamiento de lixiviados o piscina de oxidación presenta fugas que generan una irrigación que termina filtrándose en la fuente hídrica quebrada La Florida la cual desemboca en la quebrada San Roque del Municipio antes referido; así mismo dicho relleno sanitario ya cumplió su vida útil y se proyecta su utilización hasta el año 2019.

En primera instancia se ampararon los derecho colectivos antes referidos y se ordenó al Municipio de San Roque – Antioquia y a la Empresa de Servicios Públicos de San Roque que en el término de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria del fallo de primar instancia, se presente el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos señalando el lugar o potenciales lugares para la localización del nuevo relleno sanitario e inicie los trámites de licenciamiento; realizar las diligencias para la construcción y puesta en funcionamiento del nuevo relleno sanitario en un plazo de seis (6) meses a partir de la ejecutoria del fallo de primar instancia; llevar a cabo un plan de cierre, clausura y post clausura del relleno Sanitario Las Violetas a partir del mes de julio del año 2020, y adoptarán un plan para la disposición de los residuos sólidos en otro sitio de manera provisional mientras se termina la construcción del nuevo relleno sanitario; así mismo, el Tribunal ordenó a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS NEGRO -NARE- CORNARE- prestar la asesoría técnica para el plan de cierre, clausura y post clausura del relleno sanitario Las Violetas y para la escogencia del lugar para la construcción del nuevo relleno sanitario y exigir el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos de construcción, funcionamiento y seguridad.

Inconforme con la decisión del fallador de primera instancia el MUNICIPIO DE SAN ROQUE – ANTIOQUIA la impugno, argumentando que no existe prueba técnica que permita advertí la afectación al medio ambiente y a los derechos colectivos invocados por la parte actora y que se han atendido todas las recomendación realizadas por la autoridad ambiental, por lo cual se cuenta con todos los permisos y licenciamientos necesarias para su funcionamiento, indicó que en caso de no prosperar sus argumentos de defensa se amplíe el término para la contracción y puesta en funcionamiento del nuevo relleno sanitaria, como quiera que por motivos presupuestales la elaboración del proyecto y la contratación y ejecución del mismo no se puede realizar en el tiempo previsto en el fallo dada la imposibilidad de contar con los recursos necesarias, y para lo cual se necesita la cooperación presupuestal de otras entidades del orden departamental; por su parte la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE SAN ROQUE prestó escrito de impugnación en el cual señala que no se encuentran afectados los derechos colectivos invocadas como quiera que dentro del plenario no existe elementos probatorio técnica que permita inferir la imposición de sanciones por el incumplimiento del ordenamiento ambiental por parte de la autoridad ambiental. Por su parte CORNARE considera que la orden de prestar la asesoría técnica necesaria para el plan de cierre, clausura y post clausura del relleno y para la escogencia del lugar del nuevo relleno, ocasionaría un conflicto de intereses, impedimento o recusaciones, al ser la autoridad ambiental, la competente para evaluar y aprobar los documentos técnicos elaborados para las actuaciones antes referidas y otorgar los permisos y licenciamientos respecto a las actividades que puedan crea un impacto en el medio ambiente, ello dentro del marco de sus funciones como autoridad ambiental.

Frente al debate procesal que nos ocupa, la tesis que sostendrá el Ministerio Público en este concepto es que se confirme la decisión dada en el fallo de Primera instancia de fecha 31 de octubre de 2019, dado que se encuentra probado dentro del proceso la vulneración a los derecho colectivos invocados por el actor y la responsabilidad que sobre su protección le asiste al MUNICIPIO DE SAN ROQUE – ANTIOQUIA, a la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE SAN ROQUE y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS NEGRO -NARE- CORNARE.

Lo anterior con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación.

2.3.1. La Acción Popular como medio constitucional de protección de bienes e intereses colectivos.

El artículo 88 de la Constitución consagró la posibilidad de instaurar acciones populares con la finalidad de proteger los derechos e intereses colectivos, en los siguientes términos:

“ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella” (Destacados de la Delegada).

De acuerdo con lo anterior, las acciones populares se encuentran actualmente reguladas por la Ley 472 de 1998, que en su artículo 2 las define así:

“Artículo 2o.- Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

Además, el art. 4 de la Ley 472 de 1998 nos trae una lista detallada de los bienes e intereses colectivos, así:

“ARTICULO 4o. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:

a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;

b) La moralidad administrativa;

c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente;

d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;

e) La defensa del patrimonio público;

f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación;

g) La seguridad y salubridad públicas;

h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;

i) La libre competencia económica;

j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;

k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos;

l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;

m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;

n) Los derechos de los consumidores y usuarios.

Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia” (Destacados de la Delegada).

Ahora bien, teniendo en cuenta lo establecido en el literal a), c) y g) de la norma citada, además de la consagración expresa contenida en el artículo 88 de la Constitución, el derecho colectivos a gozar de un ambiente sano, a la existencia de equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y la conservación de las especias animales y vegetales y seguridad y salubridad pública gozan de especial protección por parte del Estado, y pueden ser protegidas a través de las acciones populares consagradas en el art. 88 de la Constitución, reglamentadas por la Ley 472 de 1998 y normas complementarias.

2.3.2. De Los Derecho Vulnerados.

Es pertinente partir de la valoración jurisprudencial que ha realizado el Consejo de Estado de los derechos colectivos invocados y como aquellos se encuentran vulnerado en el presente caso así:

La jurisprudencia del máximo órgano de cierre de lo contencioso administrativo ha considerado que toda persona tiene el derecho a disfrutar de un ambiente libre de elementos que afecten o pongan en riesgo su salud; al respecto ha señalado:

“Decreto 2811 de 1974. al disponer que “Toda persona tiene derecho a disfrutar de ambiente sano”, y al relacionar en el artículo 8, ibídem, como factores que deterioran el ambiente, entre otros: a) La contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables. Se entiende por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente de los recursos de la nación o de los particulares. Se entiende por contaminante cualquier elemento, combinación de elementos, o forma de energía que actual o potencialmente pueda producir alteración ambiental de las precedentemente descritas. La contaminación puede ser física, química o biológica; (…).d. Las alteraciones nocivas del flujo natural de las aguas; k. La acumulación o disposición inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios. (…)”⁽¹¹⁾–

Considerando el anterior planteamiento y los elementos probatorios allegados al expediente y referidos en el acápite correspondiente, es evidente que el relleno sanitario Las Violetas no funciona en las condiciones idóneas requeridas para su operación y en condiciones de seguridad ambiental para el medio ambiente y la salud de la comunidad colindante con aquel, pues las pruebas dan cuenta que la piscina de sedimentación presenta filtraciones que generan el drenaje de lixiviados que no son conducidos al sistema previsto en el relleno para su contención; el informe técnico 112-1534 de fecha 31 de diciembre de 2018 emitido por CORNARE refirió la necesidad de evaluar y ajustar el correcto funcionamiento de los filtros para la conducción de lixiviados sobre el costado norte debido a que se observó drenajes de lixiviados que no se están conduciendo hacia el sistema, así como se advirtió que las dos piscinas sedimentación que componente el sistema de recolección de lixiviados presentan filtraciones, situación que según el informe se advirtió también en la visitas de fecha 17 de diciembre de 2018.

En informe técnico 112-0280-2018 se dejó consignado que hay una fuente de agua que atraviesa el relleno sanitario, respecto de la cual CORNARE sugirió realizar una caracterización anual debido al vertimiento directo de lixiviados en ella, hechos que fue resaltado por los testimonios de los señores Luis Nabor Carvajal Restrepo y Jorge Luis Carvajal Restrepo quienes al respecto fueron coincidentes en señalar que en la zona de ubicación del relleno sanitaria existen un humedal y que las aguas que allí se encuentran forman la fuente de agua denominada La Florida la cual aguas abajo confluye con la quebrada San Roque.

Es evidente que la filtración de lixiviados es un riesgo para la vida de la población colindante al relleno sanitario, ya que la piscina de oxidación se encuentra a 45 metros de la fuente de agua denominada La Florida y que a 16 metros de las viviendas de la población colindante con el relleno sanitario, identificada por el Municipio como una zona sub urbana o de expansión en la cual según los testimonios de los señores Luis Nabor Carvajal Restrepo y Jorge Luis Carvajal Restrepo hay aproximadamente 30 viviendas y el centro del salud se encuentra a 400 metros lineales de distancia del relleno sanitario, con lo cual se está exponiendo a la comunidad al contacto con agua contaminada que puede presentar sustancias que afecten la salud de la población; así mismo se advierte del material probatorio allegado al proceso que el vertimiento de lixiviados en la fuente de agua denominada La Florida sin previo tratamiento para su descontaminación, hecho que además de poner en riesgo la vida de la población ribereña, pone en peligro la flora y fauna que componen los ecosistemas que hacen parte del mismo.

Coincide esta Delegada con lo manifestado por el fallador de primera instancia, en cuanto a que era de conocimiento del Municipio y de la EPS la problemática respecto al vertimiento de lixiviados en la fuente hídrica antes referida y que aquellos mostraron poca diligencias en realizar actuaciones tendientes a su mitigación; por su parte lo visto en el plenario permite advertir que siendo conocedora CORNARE respeto a la fallas en el sistema de contención de los lixiviados y a la existencia de una fuente hídrica afectada por el relleno sanitario, no ha adoptado ninguna medida contundente para resolver tal situación o adoptado media sancionatoria al respecto en procura de proteger los derechos colectivos en peligro, conclusión a la que se llega por cuanto los mismos informes técnicos allegados al proceso, evidencian los incumplimientos, pero no se adopta ninguna medida correctiva definitiva por parte de la autoridad ambiental.

El derecho a la seguridad y salubridad públicas, como derecho colectivo, se encuentra asociado a las condiciones mínimas para la vida en comunidad, traducidas, desde el punto de vista de la seguridad, en la prevención de delitos, contravenciones y accidentes, y desde el punto de vista de la salubridad, la garantía a la salud. En efecto, en estos términos se ha manifestado el Consejo de Estado⁽¹²⁾–:

“En diferentes ocasiones la jurisprudencia se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas, lo cuales han sido tratados como parte del concepto de orden público. Uno y otro lo constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria”.

Bajo esta lógica el material probatorio permite advertir que el relleno sanitario Las Violetas está prestando servicios desde el año 1992, que además su operación está poniendo en peligro la fuente hídrica La Florida y a su vez a los pobladores de la zona colindante al relleno, la flora y fauna ribereña a la quebrada referida; pero como quiera que la vida útil del relleno sanitario Las Violetas termina en el mes de junio de 2020, se hace necesario, en consonancia con lo expuesto por el fallador de primera instancia, de un nuevo sistema que actualice el Plan de Manejo Ambiental que garantice que el nuevo sistema cumpla el ordenamiento ambiental y no continúe contaminando fuetes hídricas del municipio que afecten la vida y salud de la población.

Lo anterior, demuestra la evidente obligación que tiene el Municipio de garantizar de forma definitiva las condiciones que permitan desarrollar la vida en comunidad de la población del Municipio que se puede ver afectada con enfermedades derivadas de la contaminación de la fuente hídrica La Florida y del inadecuado manejo de las basuras en el municipio dado las carencias que presenta el relleno sanitario Las Violetas, hecho que de ninguna forma garantiza la salud de la población, lo anterior en clara vulneración al derecho colectivo invocados por los actores. Lo cual hace necesaria que dado la terminación de la vida útil del relleno, como ya se refirió, el municipio de San Roque y la Empresa de Servicio Públicos de aquel Municipio adopten las medidas ordenadas en el fallo de primera instancia de fecha 31 de octubre de 2019 emitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia para estructurar un nuevo proyecto para la construcción de un nuevo relleno sanitaria que cumpla las especificaciones técnicas solicitadas por la autoridad ambiental en su plan de manejo ambiental y adoptar un plan de cierre, clausura y post clausura para el relleno sanitario Las Violetas y así no continúen poniendo en peligro a la población colindante al rellano sanitaria Las Violetas, así como no continuar la contaminación del al fuerte hídrica la Florida como consecuencia del mal manejo de los lixiviados dentro del relleno sanitario.

2.3.3. Respecto al término de ejecución de las órdenes impartidas en el fallo de fecha 31 de octubre de 2019 emitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

El fallo de fecha 31 de octubre de 2019 emitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, entre otras disposiciones, para amparar los derechos colectivos invocados dispuso en su numeral SEGUNDO y TERCERO:

SEGUNDO: SE ORDENA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE SAN ROQUE, que en el término de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, presente el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, señalando el lugar o potenciales lugares para la localización del nuevo relleno sanitario e inicie los trámites de licenciamiento ante CORNARE, (….).

TERCERO: Se ordena al Municipio de San Roque y a La Empresa de Servicios Públicos de San Roque S.A.S. E.S.P. realizar todas las diligencias necesarias para la construcción y puesta en funcionamiento del nuevo relleno sanitario (…); en un plazo de seis (6) meses a partir de la ejecutoria de la presente providencia. (…)

Considera esta Delegada del Ministerio Público que dada la carencia en el plenario de elementos probatorios que permitan advertir que el Municipio de San Roque o la Empresa de Servicios Públicos de aquel municipio, han adelantado actuaciones para el cumplimento de las ordenes antes trascritas, así como actividades presupuestales en la consecución de los recursos necesarios para el proyecto y su construcción, se considera que los términos concedidos por el Tribunal resulta insuficiente para el cumplimiento de la órdenes impartidas; razón por la cual se sugiere que aquel sea considerado de seis (6) meses para la presentación del Plan Gestión Integral de Residuos Sólidos señalando el lugar para la localización del nuevo relleno sanitario e iniciar los trámites de licenciamiento ante CORNARE y de dos (2) años para adelantar labores tendientes a la construcción y puesta en funcionamiento del nuevo relleno sanitario; términos que deberán contarse a partir de la ejecución de fallo de segunda instancia que deba de proferir el Consejo de Estado.

Estima el Ministerio Público que la solicitud de ampliación de los términos antes referidos se justifica al considerar que la orden impartida al Municipio de San Roque se da mediante fallo de fecha 31 de octubre de 2019 cuando el periodo constitucional del Alcalde Municipal, señor FREDDY OSVALDO RODRÍGUEZ HENAO, finaliza el 31 de diciembre de 2019, por lo que dada la interposición del recuro de apelación, no podrá ejecutar las actividades para dar cumplimiento al fallo, además que dado el fin del periodo constitucional de aquel y el impedimento legal de comprometer recursos para la ejecución de las órdenes judiciales impartidas⁽¹³⁾, sería el mandatario entrante quien tendrá que adelantar las actuaciones administrativas y presupuestales para el cumplimiento de la orden impartida.

En aquella coyuntura es evidente que el mandatario entrante, así como su equipo de trabajo y quien asuma o continúe al frente de la Empresa del Servicios públicos de San Roque, tiene que asumir las actuaciones tendientes a la estructuración Plan Gestión Integral de Residuos Sólidos, el cual por su naturaleza es un documento técnico que requiere su presentación ante CORNARE quien estudiara e impondrá requerimientos técnicos ambientales que requieren términos de evaluación y los cuales a juicio de esta Delegada no se cumplirían en tan solo dos meses dada las demás responsabilidades que como autoridad ambiental tiene que asumir la Corporación y al periodo de transición administrativa de la alcaldía; además se hace necesario localizar el potencial lugar del nuevo relleno, una decisión que no pude ser arbitraria del Municipio la cual requerirá una concertación con la comunidad, un estudio conjunto con el plan de ordenamiento territorial del municipio, y estudiar si el municipio cuenta con un lote de su propiedad o tendrá que adquirir uno, en el segundo caso aquello tiene que surtir los tramites de compra o adquisición que se prolongan en el tiempo, y lo cual a juicio del ministerio público se prolongarían más del término dispuesto en el fallo de primera instancia. Superado el proceso de adquisición del lote, se considera que se debe contar con la suficiencia presupuestal para la elaboración y ejecución del proyecto de construcción del nuevo relleno, el cual requiere un esfuerzo conjunto entre el Municipio y el Departamento ya que el primeo no cuenta con la solvencia presupuestal que requiere el proyecto, como lo señaló en su escrito de apelación.

Dada la coyuntura antes enunciada, es la administración entrante la cual dirigirá los destinos del Municipio de San Roque en el periodo constitucional 2020-2024, los encarados de iniciar los procesos de gestión para la cofinanciación de recursos, con entidades públicas del orden departamental o nacional, administración que tendrá que estructurara su plan de desarrollo entendiendo los presupuesto y órdenes impartidas en el fallo de marras y quien afrontara trámites como obtener el cierre financiero para afrontar el proceso contractual selectivo de licitación que les permita ejecutar la obra pública de construcción del nuevo relleno y los predecibles plazos de gestión que demandaría la cofinanciación de los recursos requeridos.

Ahora que como lo que se quiere es que el termino no termine siendo dilatorio de la solución que ciertamente es urgente bajo estos planteamientos, esta Delegada sugiere respetuosamente la creación de un comité de seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas por el Tribunal en el fallo referido, el cual tendría como objeto realizar un acompañamiento a las actividades de ejecución al cumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo el cual se siguiere a la Honorable Sala este compuesto por autoridades como el Personero Municipal de San Roque - Antioquia, el Alcalde Municipal de San Roque - Antioquia o su delegado, el Gobernador Departamental de Antioquia o su delegado, el Procurador Regional de Antioquia, el Defensor del Pueblo del Antioquia, y el Gerente de la Empresa de Servicios Públicos de San Roque - Antioquia, en procurada de maximizar esfuerzos con el objetivo de cumplir las órdenes prevista y dar pronta solución a la problemática que se presente, así como atender las consultas de la comunidad sobre la ejecución de las obligaciones.

2.3.4. De las obligaciones a cargo del CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS NEGRO -NARE- CORNARE.

La orden impartida a CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS NEGRO -NARE- CORNARE se concreta en:

“SÉPTIMO: SE ORDENA a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS Ríos NEGRO -NARE- CORNARE- prestar la asesoría técnica necesaria para el plan de cierre, clausura y post clausura del relleno sanitario las violetas. Así mismo, en relación con el nuevo relleno sanitario, prestará la asesoría técnica para la escogencia del lugar, exigirá el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos de construcción y funcionamiento y seguirá cumpliendo con sus funciones de vigilancia y control.”⁽¹⁴⁾

Las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de su marco funcional tienen como objeto el ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos referentes al medio ambiente y los recursos naturales renovables, como también el cumplimiento y aplicación de las disposiciones legales sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, atendiendo las directrices, pautas y regulaciones dadas por el Ministerio del Medio Ambiente.

El artículo 31 de la Ley 99 de 1993 establece como obligación de las autoridades ambientales, entre otras:

“(…)

5. Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta con las decisiones que se adopten.

(…)

9. Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva.

(…)

10. Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental. Estos límites, restricciones y regulaciones en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente.

11. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta ley

12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos.

(…)” (Subrayado de la Delegada).

Es evidente que de presentarse alguna causal de conflicto de intereses, impedimento o recusación, aquella se presenta respecto del funcionario que conozca los asuntos que sobre el particular deba decidir, y no sobre la entidad comprendida aquella como CORNARE, al respeto el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 señala:

“ARTÍCULO 11. CONFLICTOS DE INTERÉS Y CAUSALES DE IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por:..”

Razón por la cual si se presentara alguna de aquellas tendría que resolverse en la instancia correspondiente por el funcionario competente y respecto de aquel caso en concreto en que algún servidor público de la Corporación considere que su conducta o decisión puede estar incursa en una de las causales previstas en el artículo antes trascrito, pero dicha circunstancia no puede ser predecida en esta instancia procesal, más cuando no se señaló concretamente en que caso de aquellos previstos en el ordenamiento jurídico antes referido, podría acontecer y comprometer la imparcialidad de algún servidor de la corporación antes referida. De tal suerte, que la orden emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia debe cumplirse, más cuando en el trámite procesal se advirtió la falta de accione concretas a cargo de la corporación para impedir o sancionar al Municipio de San Roque y a su EPS por la contaminación con lixiviados de la fuente hídrica La Florida.

III. CONCEPTO

Con base en los argumentos esbozados en el presente concepto, la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado solicita que la Sentencia del 01 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Caquetá, mediante la cual se concedió el amparo de los derechos e intereses colectivos invocados, sea CONFIRMADA Y ADICIONADA conforme lo expuesto en precedencia.

Del Honorable Magistrado,

CARLOS JOSÉ HOLGUÍN MOLINA

Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado

NOTAS AL FINAL:

1. Artículo 4o. Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:

a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;

b) La moralidad administrativa;

d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;

e) La defensa del patrimonio público;

f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación;

g) La seguridad y salubridad públicas;

h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;

2. Folio 89 cuaderno principal.

3. Folio 200 a 240 del cuaderno de pruebas.

4. Folio 416 a419 del cuaderno de pruebas.

5. Folios 430 del cuaderno de pruebas.

6. Folios 516 a 520 del cuaderno de pruebas.

7. Folios 521 a 524 del cuaderno de pruebas.

8. Folios 525 del cuaderno de pruebas.

9. Folios 545 a 551 del cuaderno de pruebas.

10. Folio 78 del cuaderno de pruebas.

11. Consejo de Estado – Sección Primera, Sentencia del 15 de mayo de 2008, radicación 05001-23-31-000-2005-00920-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

12. Consejo de Estado – Sección Primera, Sentencia del 3 de septiembre de 2009, radicación 85001-23-31-000-2004-02244-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

13. Ley 819 de 2003. ARTÍCULO 12. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA ENTIDADES TERRITORIALES. (…) En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.

LEY 1483 DE 2011 ARTÍCULO 1o. VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES PARA ENTIDADES TERRITORIALES. (…) PARÁGRAFO 1o. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones.

14. Tribunal Administrativo de Antioquia, Sentencia del fecha 31 de octubre de 2019, radicado 05-001-23-33-000-2018-02149-00, M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.

Concepto 16_20 de 2020 PGN