CONCEPTO 4296 DE 2019

(abril 20)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Bogotá, D.C.,

Señores

XXXXXXXXXXXXXXXXX

E. S. D.

Ref.: Demanda de Inconstitucionalidad contra los artículos 3, numeral 8, y 126 de la Ley 1116 de 2006 “Por la cual se dicta el régimen de insolvencia empresarial en la República de Colombia y se dictan otras disposiciones”

Demandante: MARIO ALFONSO JINETE MANJARRES

Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Expediente No. D- 6685

Concepto No. 4296

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o, de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano MARIO ALFONSO JINETE MANJARRES, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta Política, solicita se declare la inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones:

Artículo 3. Personas excluidas.

No están sujetas al régimen de insolvencia previsto en la presente ley:

(…)

8. Las personas naturales no comerciantes.”

Artículo 126. Vigencia. Salvo lo que se indica en los incisos anteriores, la presente ley comenzará a regir seis (6) meses después de su promulgación y deroga el Título II de la Ley 222 de 1995, la cual estará vigente hasta la fecha en que entre a regir la presente ley.” (lo subrayado es lo acusado)

1. Planteamientos de la demanda

El ciudadano JINETE MANJARRES sostiene que el numeral 8o del artículo 3o y el parágrafo del artículo 126 de la Ley 1116 de 2006 que deroga el Titulo II de la Ley 222 de 1995, desprotegen a las personas naturales no comerciantes porque les impiden acceder a la jurisdicción para promover un proceso concursal o solicitar la aplicación del régimen de insolvencia. Por lo anterior:

1.1. Las normas acusadas desconocen el principio de solidaridad que emerge del artículo 1o de la Constitución, pues marginan a los deudores en dificultades, que son vistos “como fusibles de un sistema de crédito abusivo, a quienes no aplica la palabra solidaridad”.

A juicio del demandante “no podrá la Corte simplemente derogar el numeral 8o del artículo 3o de la Ley 1116 de 2006, dejando en firme la derogatoria del Titulo II de la Ley 222 de 1995, porque ello sería someter a los ciudadanos del común a un marco jurídico concebido para las grandes empresas, los grandes acreedores y los grandes deudores, condenándolos a remontar una montaña insalvable de requisitos imposibles de cumplir”, de tal forma que sólo declarando inexequible la parte acusada del artículo 126 podría conservarse el referido numeral 8o.

1.2. El cargo por violación al artículo 2o de la Carta Política lo sustenta en que el sector bancario fue el promotor de la ley y por ello no hubo interés en expedir normas que protegieran a las personas naturales con dificultades económicas.

La Ley 1116 de 2005<sic, es 2006> es inconstitucional porque no protege a todos los colombianos sino solamente a los bancos y a las grandes empresas. Para superar esta discriminación no sólo hay que permitirles a las personas naturales someterse a la mencionada ley, sino además recobrar la vigencia de la Ley 222 de 1995, con los ajustes que señale la Corte Constitucional para facilitarles el acceso a la administración de justicia y garantizar el debido proceso mientras se expide un régimen especial de insolvencia para ellas.

1.3. La Ley 1116 de 2006 no reconoce la primacía a los derechos de la familia que impone el artículo 5 de la Constitución porque al excluir a las personas naturales no comerciantes del régimen de insolvencia “condena a millares de hogares a seguir en las garras de los agiotistas”. Agrega que en distintos países se han expedido leyes para la protección de los consumidores que hacen falta en Colombia.

1.4. Las disposiciones demandadas violan el principio de igualdad toda vez que la Ley 222 de 1995 derogó el artículo 569 del C.P.C., que consagraba el concurso de acreedores, de tal forma que la situación de las personas naturales no comerciantes se regía por el proceso concursal previsto en aquella ley hasta que fue abolido por el artículo 126 acusado. Por lo anterior, los deudores no comerciantes carecen de un procedimiento que les permita superar su crisis económica.

Esta situación es discriminatoria pues no hay ninguna justificación válida para excluir a las personas naturales no comerciantes del régimen de insolvencia y tampoco para derogar el previsto en la Ley 222, la única razón para hacerlo fue cumplir con una de las tareas del Ministro del ramo. Además, dice el actor, “tiende a colocar exposición de privilegio a los acreedores frente a los deudores”.

Dentro de la argumentación encaminada a fundamentar el cargo de violación al principio de igualdad, sostiene que la Corte Constitucional al establecer la permanencia de la Ley 222 de 1995, debe pronunciarse sobre la exigencia que vienen haciendo los juzgados de presentar balances y flujos de caja a los demandantes no comerciantes, y respecto de la improcedencia de nombrar contralor en los términos del artículo 106 ibídem, por la inexistencia de documentos a verificar y la carga innecesaria y onerosa para el deudor.

1.5. A través del trámite concordatario, el juez garantiza el derecho fundamental al trabajo del deudor que está en una situación económica crítica. Entonces, cuando las disposiciones acusadas niegan la posibilidad de solicitar el concordato, se atenta no sólo contra el derecho al debido proceso, sino también contra el derecho al trabajo, que debe ser especialmente protegido por el Estado.

1.6. En relación con la violación al debido proceso, el demandante sostiene que los comerciantes informales a partir de la derogatoria del régimen concursal de la Ley 222 de 1995, quedaron sin este derecho y sometidos a la extorsión, al embargo y al remate de sus bienes por acreedores arrogantes.

1.7. El derecho de acceso a la administración de justicia también es desconocido pues la Ley 1116 de 2006 sólo es aplicable a los grandes bancos, de tal forma que la persona natural no comerciante queda sin posibilidades de acudir a los tribunales para regular el pago de sus obligaciones vencidas.

1.8. El Estado ha intervenido en la economía agudizando los desequilibrios y las desigualdades, poniéndose a favor de los acreedores y en contra de los deudores no comerciantes al quitarles la posibilidad de rehacer su economía mediante el régimen concursal. Por lo señalado las normas acusadas violan el artículo 334 de la Carta Política.

2. Ineptitud sustantiva de la demanda.

2.1. La acción de control de inconstitucionalidad, por su origen popular o ciudadano, conlleva un análisis flexible cuando de verificar el cumplimiento de los requisitos se trata. Esto, sin embargo, no releva al ciudadano de cumplir con los requisitos materiales mínimos fijados por el legislador para su interposición, con la claridad y precisión que permitan divisar y resolver un problema jurídico constitucional que propone la demanda (sentencia C-1031 de 2002).

2.2. De acuerdo al artículo 2, numeral 3o, del Decreto 2067 de 1991, en la demanda de inconstitucionalidad deben exponerse las razones por las cuales se estiman infringidas determinadas normas constitucionales, es decir, el concepto de la violación, el cual, como lo ha venido precisando la Corte Constitucional, consiste en la exposición clara, cierta, específica, pertinente y suficiente de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de la disposición constitucional es vulnerada por el precepto legal demandado. (sentencia C-831 de 2002).

2.3. Sobre el alcance de estos requisitos en sentencia C-454 de 2006, la Corte Constitucional recordó que:

“Un cargo de inconstitucionalidad satisface el requisito de la claridad si los argumentos que lo sustentan son inteligibles, han sido expuestos de manera ordenada y coherente y siguen un hilo conductor del cual puede inferirse -sin excesivo esfuerzo- la idea representada por el demandante. La claridad de los argumentos exige la especificidad de los mismos; de allí que no sean admisibles los cargos genéricos, vagos, abiertos y gaseosos⁽¹³⁾".

El cargo de inconstitucionalidad es suficiente si el argumento que lo sustenta contiene los elementos argumentativos de tipo jurídico necesarios para evidenciar una oposición –por lo menos preliminar- entre el texto legal que se demanda y el texto constitucional que lo confronta.⁽¹⁴⁾

El cargo es pertinente si se desprende del texto normativo de la disposición acusada, es decir, si existe una congruencia entre lo que la disposición dice y lo que de ella se dice. No es pertinente el reproche si recae sobre una norma diferente a la demandada, si se dirige a controvertir una hipótesis no contemplada en la disposición o si se encamina a resolver un caso particular, pese a que en su solución pudiera verse involucrada la norma que se acusa. Tampoco es pertinente el cargo si pretende la declaratoria de inexequibilidad de la norma porque la misma sea inconveniente o superflua, o si se refiere “a aspectos meramente interpretativos de la ley”. ⁽¹⁵⁾

Cuando el cargo formulado se refiere a la posible violación del principio de igualdad contenido en el artículo 13 constitucional, la jurisprudencia constitucional ha reiterado, y así lo hizo en la sentencia C-1031 de 2002, que no es suficiente la argumentación que se limita a afirmar que la disposición acusada establece un trato discriminatorio contrario a la norma constitucional en cita, pues el actor debe señalar en forma concreta y clara las consecuencias del tratamiento diferenciado establecido en la norma y las razones por las cuales estima que éste es injustificado y discriminatorio, y por tanto contradice a la Constitución. Es decir, cuando se propone un cargo por desconocimiento del principio de igualdad, es menester plantear los supuestos susceptibles de comparación, para determinar cuáles son los que mereciendo trato igual, han recibido un trato divergente por voluntad del legislador.

2.4. En el presente evento el ciudadano JINETE MANJARRES fundamenta el concepto de la violación del preámbulo y de los artículos 1, 2, 5, 29 y 334 de la Carta Política en consideraciones manifiestamente subjetivas respecto del origen, finalidad y fundamentos de la Ley 1116 de 2006, y a partir de ellas deduce la afectación del principio de solidaridad, el desconocimiento de los fines esenciales del Estado, la primacía de la Familia, el debido proceso y de la dirección de la economía por parte del Estado. En efecto, la inconformidad manifiesta del actor radica en que la Ley 1116 de 2006 busca proteger los intereses de los bancos, y deja indefensos a los deudores morosos, fue promovida por el gobierno ante el Congreso de la República con este fin, y se han ignorado los efectos personales, familiares y macroeconómicos que pueden llegar a presentarse si se despoja a las personas naturales no comerciantes de los mecanismos jurídicos que le permitan reorganizar el pago de sus obligaciones; argumentos amplios que no proponen un debate jurídico sobre el contenido normativo de las disposiciones acusadas y su posible incompatibilidad con las previsiones constitucionales.

El actor también presenta razones de conveniencia imposibles de examinar a través de la acción pública de control de constitucionalidad la cual, como quedó señalado, exige la presentación de cargos de naturaleza jurídica constitucional, más no referidos a las ventajas o desventajas de establecer determinados mecanismos de acceso a la administración de justicia.

En este orden, el concepto de la violación expresado en la demanda no contiene razones pertinentes, específicas y suficientes, lo cual conduce a solicitar a la Corte Constitucional un fallo inhibitorio respecto de los cargos por la presunta violación del preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 29 y 334 de la Constitución Política.

2.5. Frente al artículo 13 Constitucional el actor indica que la ley excluye a las personas naturales no comerciantes, quienes por tanto quedan en desventaja frente a las entidades bancarias, de lo cual pudiera deducirse que los supuestos susceptibles de comparación son, de una parte, las personas naturales y, de otra, las entidades bancarias, sin embargo, no es viable adelantar un juicio de igualdad cuando ninguno de los dos extremos realmente está amparado por las disposiciones de la Ley 116 de 2006<sic, es 1116>.

En efecto, el artículo 3o, ibídem, que enuncia las personas excluidas del régimen de insolvencia previsto en la citada ley, consagra que:

“No están sujetas al régimen de insolvencia previsto en la presente ley:

(…)

3. Las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Lo anterior no incluye a los emisores de valores, sometidos únicamente a control de la referida entidad.

4. Las entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que desarrollen actividades financieras, de ahorro y crédito.”

En este orden, es claro que ni las personas naturales no comerciantes, ni a las entidades del sector financiero que prestan servicios bancarios están sujetas al régimen de insolvencia previsto en la Ley 1116, de tal forma que es improcedente estudiar la presunta violación al principio de igualdad cuando ninguno de los dos supuestos susceptibles de comparación son cobijados por la ley cuya aplicabilidad se demanda. Es decir, cuando las disposiciones acusadas en realidad no consagran el tratamiento diferenciado cuestionado por el actor.

A lo anterior cabe agregar que el demandante no señala en forma concreta y clara las consecuencias de ese supuesto tratamiento diferenciado que dice ha sido establecido en la norma y ni las razones por las cuales estima que es injustificado y discriminatorio, y por tanto, contrario a la Constitución.

A ello cabe añadir que es imposible descifrar cuál es la igualdad que se reclama cuando luego de demandar la exclusión del numeral 8 del artículo 3 de la Ley 1116 de 2006, afirma que la Corte Constitucional no puede declararlo inexequible sin dejar vigente el Titulo II de la Ley 222 de 1995 “porque ello sería someter a los ciudadanos del común a un marco jurídico concebido para las grandes empresas, los grandes acreedores y los grandes deudores”.

Conforme con lo señalado se solicitará a la Corte Constitucional inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos por violación del preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 13, 29 y 334 de la Constitución formulados contra el artículo 3, numeral 8o, y la expresión del artículo 126 de la Ley 1116 de 2006.

3. La finalidad de la Ley 1116 de 2006 es brindar mecanismos que le permitan a las empresas superar las dificultades operativas y de este modo garantizar la supervivencia de ella como actor económico por excelencia.

La Ley 1116 de 2006, fue expedida con el fin de establecer un régimen general de insolvencia para el sector empresarial Colombiano que sustituya los mecanismos de concordato y liquidación obligatoria previstos en el Titulo II de la Ley 222 de 1995 y los acuerdos de reestructuración fijados en la Ley 550 de 1999; regulaciones que tampoco fueron previstas para superar las crisis económicas de las personas naturales no comerciantes, sino para las personas naturales comerciantes y las empresas en crisis.

Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-1143 de 2000, indicó:

“En general, los procesos concursales se orientan hacia la protección de la organización empresarial y, a través de ella, hacia el mantenimiento del empleo y la salvaguarda del sistema crediticio. Este triple objetivo se logra mediante la sujeción de las empresas que afrontan crisis económicas a ciertos trámites, que pueden ser de dos clases: a) el concordato, o acuerdo de recuperación de los negocios del deudor, y b) la liquidación obligatoria, o realización de los bienes del deudor para atender el pago ordenado de sus obligaciones. …

La figura del concordato permite que las empresas con dificultades graves en el pago de sus pasivos, lleguen a un acuerdo con sus acreedores, con la finalidad de permitir su recuperación y conservación, en tanto unidades de explotación económica y fuentes generadoras de empleo, y asimismo proteger el crédito (Ley 222/95, art. 94), a la vez que se trazan las reglas a las cuales se someterá el cumplimiento de las obligaciones insolutas a su cargo.

El régimen concordatario encuentra su justificación constitucional, en el deber del Estado de crear mecanismos para promover el sector empresarial, y así preservar la función que éste cumple en materia de desarrollo económico”.

Ahora bien, con el fin de establecer si prospera o no el cargo contra las disposiciones acusadas por violación del derecho de acceso a la administración de justicia, es pertinente recordar que el Título XXVIII del Código de Procedimiento Civil que regulaba el concurso de acreedores fue derogado expresamente por el artículo 242 de la Ley 222 de 1995.

Esta ley reguló en el Titulo II los Concordatos y las liquidaciones obligatorias, figuras jurídicas cuya aplicabilidad podían solicitar los deudores personas naturales ante los jueces penales del circuito. Y, aunque la ley en mención no excluyó abiertamente a las personas naturales no comerciantes de los procesos concursales allí establecidos, teniendo en cuenta que esa normativa, como lo afirmó la Corte Constitucional en la sentencia precitada, debe ser interpretada con base en los objetivos perseguidos por el concordato y de la liquidación obligatoria, (artículos 94 y 95 de la Ley 222 de 1995), es claro que a ella no podían acogerse quienes no desarrollaran profesionalmente actos mercantiles.

El régimen de concordatos y de liquidación obligatoria fue a su vez derogado por el artículo 126 de la Ley 1116 de 2006, ahora demandado.

Con base en la reseña anterior, y teniendo en cuenta que el artículo 3, numeral 8o ejusdem excluyó del ámbito de aplicación del régimen de insolvencia empresarial a las personas naturales no comerciantes, es claro que este grupo de personas no es destinatario de este régimen especial (previsto para quienes desarrollen actividades mercantiles) y tampoco puede someterse a los procesos concursales previstos en el derogado Titulo II de la Ley 222 de 1995.

No obstante lo anterior, en criterio del Ministerio Público, el cargo por la presunta violación del derecho de acceso a la administración de justicia no está llamado a prosperar porque, aunque ciertamente es imposible aplicar tales disposiciones a las personas naturales no comerciantes, esto no quiere decir que éstas carezcan de mecanismos jurídicos para enfrentar eventuales crisis económicas y regularizar el pago de sus obligaciones, pues existen distintos instrumentos jurídicos de naturaleza civil, (no comercial, pues se insiste, no son comerciantes), a los cuales pueden acudir para tal fin, como la celebración de acuerdos de pago, de conciliaciones judiciales y extrajudiciales y el ejercicio del derecho a la defensa en el curso de los procesos ejecutivos que se adelanten contra el deudor (y dentro de él la posibilidad de solicitar la acumulación de demandas, conforme a lo previsto en la Ley 794 de 2003).

A ello cabe agregar que si bien en virtud del artículo 229 de la Constitución Política el legislador debe establecer los mecanismos que permitan el acceso de todas las personas a la administración de justicia, no está obligado a establecer idénticas acciones, procesos o mecanismos para todas las personas sin hacer distinciones en consideración a la actividad que realicen y los objetivos particulares que persiga la actividad legislativa. No hay duda entonces, que dentro del ámbito de libertad de configuración, bien puede el legislador, expedir reglas aplicables sólo a un determinado sector de la población, “las personas naturales comerciantes y las jurídicas no excluidas de la aplicación del mismo, que realicen negocios permanentes en el territorio nacional, de carácter privado o mixto. Así mismo, estarán sometidos al régimen de insolvencia las sucursales de sociedades extranjeras y los patrimonios autónomos afectos a la realización de actividades empresariales” (artículo 2 Ley 1116 de 2006), con el ánimo de proveer las condiciones que permitan a las empresas, integradoras de los factores de producción y generadoras de empleo y riqueza, reactivarse económicamente, cumplir con sus obligaciones y de esta forma contribuir con el desarrollo económico del país.

5. Conclusión

Por lo expresado con anterioridad, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional:

5.1. INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento sobre la demanda presentada contra los artículos 3, numeral 8o, y 126, parcial, de la Ley 1116 de 2006, por ineptitud sustantiva de la demanda en relación con la presunta violación del preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 13, 29 y 334 de la Constitución política.

5.2. Declarar EXEQUIBLES los artículos 3, numeral 8o, y 126 de la Ley 1116 de 2006, en lo acusado y únicamente frente al cargo examinado.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSE MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

NOTAS AL FINAL:

13. Sobre este particular la Corte sostuvo:“El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos 'vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales' que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.” (Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa).

14. Así se señaló en la sentencia C-1052 de 2001 M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.

15. Sentencia C-236/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell.