CONCEPTO 5535 DE 2013

(febrero 27)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

SINDICATO-Bienes jurídicamente protegidos de los miembros de una organización sindical

PERSONERÍA JURÍDICA-Grados funcionales en términos del reconocimiento/ PERSONERÍA JURÍDICA-Según jurisprudencia de la Corte Constitucional

El registro puede tener diversos grados funcionales en términos del reconocimiento de personería jurídica de una determinada asociación u organización sindical, de ahí que existan grados de libertad en materia procedimental que determinan la órbita de acción de dichas organizaciones.

SINDICATO-Constitución de las organizaciones

El artículo 39 de la Carta se inscribe en el sistema de libre constitución al prever que el reconocimiento –que no su existencia o constitución- de los sindicatos u organizaciones sindicales se produce con “la simple inscripción del acta de constitución”, lo que es consecuencia directa de la prohibición general de injerencia externa en el núcleo esencial del derecho fundamental de asociación sindical.

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Reconocimiento de la integración de los Convenios de la OIT ratificados por Colombia/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Según jurisprudencia de la Corte Constitucional

La propia Constitución reconoce la integración de los Convenios de la OIT ratificados por Colombia desde dos perspectivas distintas: (i) los Convenios como integrantes de la legislación interna y, por ende, como normas obligatorias que no requieren de disposiciones concretas con el propósito de incorporar su contenido (CP art 53 inc.3); (ii) los Convenios como parte integrante del bloque de constitucionalidad, bien en sentido lato o bien en sentido estricto (CP art 93).La integración al bloque de constitucionalidad -en sentido amplio- del Convenio 87 de la OIT por conducto de la segunda parte del inciso 1o del artículo 93 de la Constitución, deriva de dos circunstancias: (i) dicho convenio no consagra que los derechos allí establecidos gocen de intangibilidad, es decir, que son susceptibles de limitación en estados de excepción; (ii) al tenor del artículo constitucional citado los contenidos del convenio sirven como criterios relevantes de interpretación complementarios del artículo 39 de la Carta en los juicios de constitucionalidad.

SINDICATO-Derecho a la libertad de asociación

El artículo 39 Superior prohíbe la injerencia o intervención del Estado en el derecho fundamental a la libertad sindical, que entre otras, incluye las siguientes prerrogativas:

(i) Todos los trabajadores sin discriminación alguna tienen el derecho de organizarse, dentro del marco legal y constitucional, bien como sindicatos o bien como asociaciones para la defensa de sus intereses. En este mismo sentido, la prohibición de injerencia incluye que la existencia de la asociación u organización no depende del reconocimiento de alguno de los órganos estatales a los cuales se haya asignado dicha función, de ahí que la Constitución establece que el reconocimiento jurídico, no su existencia, se produce con la simple inscripción del acta de conformidad con el artículo antedicho y en concordancia con el artículo 2 del Convenio de la OIT.

La expresión demandada contraviene claramente esa garantía, ya que está supeditando la protección establecida en las normas demandadas a aquellas organizaciones que cumplan con un requisito que opera en el plano de eventuales derechos de terceros, referentes a temas de pura oponibilidad, estableciendo un trato diferenciado carente de justificación con respecto a aquellas organizaciones que, aun cuando sindicatos y objeto de las mismas conductas, no se encuentran registrados. Así las cosas, encontrar fundada dicha distinción llevaría a conclusiones como la siguiente: la violencia sindical se ejerce exclusivamente contra aquellos sindicatos registrados en el Ministerio de Trabajo (antes Ministerio de la Protección Social), lo cual deviene en un absurdo a la luz de los fines de las normas demandadas y el principio de efectividad de los derechos y su consecuente protección (CP art 2).

(ii) La garantía de prohibición según la cual tanto la suspensión como la cancelación de la personería jurídica de determinada organización o asociación, no puede adelantarse por autoridades administrativas, sino exclusivamente por una autoridad judicial de conformidad con el artículo 39 de la Constitución y en armonía con el artículo 4 del Convenio 87 de la OIT.

Esta garantía se desconoce por las expresiones demandadas por una sencilla razón: la inclusión en ciertas medidas de protección como las previstas en las normas parcialmente demandadas depende del reconocimiento que la autoridad administrativa haya hecho del sindicato u organización, lo cual no supone su cancelación o suspensión en estricto sentido, sino más bien una reducción importante de su protección y, por tanto, de su existencia misma, dado que la ausencia de medidas tendientes a proteger el derecho de asociación sindical puede desestimular la creación de dichas organizaciones y su desaparición progresiva.

(iii) Si bien, el derecho a la libertad sindical no es absoluto, y el legislador ostenta una amplia facultad de configuración en materia de establecimiento de tipos penales, existe una prohibición genérica de expedir medidas tendientes a limitar el derecho de asociación sindical o a entorpecer su ejercicio concreto de conformidad con el artículo 39 de la Carta y en concordancia con el artículo 2 y 8.2 de la Convención ya mencionada de la OIT.

Bogotá, D.C.,

Señores

XXXXXXXXXXXXXXXXXXX

E. S. D.  

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra algunas expresiones contenidas tanto en el título de la Ley 1309 de 2009, como en su artículo 3o, “Por la cual se modifica la Ley 599 de 2000 relativa a las conductas punibles que atentan contra los bienes jurídicamente protegidos de los miembros de una organización sindical legalmente reconocida.” Así como las expresiones contenidas en los artículos 1, 2, 3, y 4 de la Ley 1426 de 2010, “Por la cual se modifica la Ley 599 de 2000, relativa a las conductas punibles que atentan contra los bienes jurídicamente protegidos de los defensores de derechos humanos y periodistas.”

Demandantes: Gustavo Gallón Giraldo y otros

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Expediente D-9455

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de su ciudadanía, presentaron los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Fátima Esperanza Calderón y Juan Camilo Rivera Rugeles contra algunas expresiones contenidas tanto en el título de la Ley 1309 de 2009, como en su artículo 3o, así como las expresiones contenidas en los artículos 1, 2, 3, y 4 de la Ley 1426 de 2010, cuyo texto, con lo demandado en negrillas, es el siguiente:

LEY 1309 DE 2009

(junio 26)

Diario Oficial No. 47.392 de 26 de junio de 2009

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se modifica la Ley 599 de 2000 relativa a las conductas punibles que atentan contra los bienes jurídicamente protegidos de los miembros de una organización sindical legalmente reconocida.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

ARTÍCULO 3o. Modifíquese el numeral 4 del artículo 166 de la Ley 599 de 2000 Circunstancias de Agravación Punitiva, el cual quedará así:

“4. Cuando la conducta se cometa, por razón de sus calidades, contra las siguientes personas: servidores públicos, comunicadores, defensores de derechos humanos, candidatos o aspirantes a cargos de elección popular, dirigentes o miembros de una organización sindical legalmente reconocida, políticos o religiosos, contra quienes hayan sido testigos de conductas punibles o disciplinarias, juez de paz, o contra cualquier otra persona por sus creencias u opiniones políticas o por motivo que implique alguna forma de discriminación o intolerancia”.

LEY 1426 DE 2010

(diciembre 29)

Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se modifica la Ley 599 de 2000, relativa a las conductas punibles que atentan contra los bienes jurídicamente protegidos de los defensores de derechos humanos y periodistas.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

ARTÍCULO 1o. Modifíquese el inciso 2o del artículo 83 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

“El término de prescripción para las conductas punibles de genocidio, desaparición forzada, tortura, homicidio de miembro de una organización sindical legalmente reconocida, homicidio de defensor de Derechos Humanos, homicidio de periodista y desplazamiento forzado, será de treinta (30) años”.

ARTÍCULO 2o. Modifíquese el numeral 10 del artículo 104 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

(...)

“10. Si se comete en persona que sea o haya sido servidor público, periodista, juez de paz, Defensor de Derechos Humanos, miembro de una organización sindical legalmente reconocida, político o religioso en razón de ello”.

ARTÍCULO 3o. Modifíquese el numeral 11 del artículo 170 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

(...)

“11. Si se comete en persona que sea o haya sido periodista, dirigente comunitario, Defensor de Derechos Humanos, miembro de una organización sindical legalmente reconocida, política, étnica o religiosa o en razón de ello”.

ARTÍCULO 4o. Modifíquese el inciso 2o del artículo 347 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

“Si la amenaza o intimidación recayere sobre un miembro de una organización sindical legalmente reconocida, un defensor de Derechos Humanos, periodista o en un servidor público perteneciente a la Rama Judicial o al Ministerio Público o sus familiares, en razón o con ocasión al cargo o función que desempeñe, la pena se aumentará en una tercera parte”.

1. Planteamientos de la demanda

Los demandantes plantean que las normas acusadas vulneran los artículos 13, 38, 39 y 93 de la Constitución Política, por una parte, y por otra, los artículos 2, 3 y 10 del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en tanto normas integrantes del bloque de constitucionalidad.  

Luego de explicar el concepto e importancia del derecho de asociación sindical tanto desde el punto de vista normativo como jurisprudencial, dan cuenta de la situación de violencia contra las organizaciones sindicales en Colombia, estructuran dos cargos que pueden sintetizarse así:

Consideran, en primer lugar, que la expresión “legalmente reconocida” contenida en las normas demandadas vulnera el artículo 39 de la Carta y el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, pues “(…) el ejercicio de la libertad de asociación a través de la conformación de organizaciones de trabajadores se consolida con la voluntad de estos de constituir un colectivo para la defensa de sus intereses, y no con el reconocimiento legal del Estado. Si bien esa constitución del colectivo debe sujetarse al orden legal y a los principios democráticos eso es algo bien distinto a que la consolidación de la organización sindical esté sujeta a registro o formalidades de registro o autorización, ya que esto sería una injerencia desproporcionada de los poderes del Estado en el goce efectivo del derecho de asociación”. Desde esta perspectiva coligen que el respeto a los derechos de asociación y libertad sindical impone que su ejercicio tenga absoluta independencia de un determinado reconocimiento estatal.

Aducen que el registro sindical no opera como un requisito constitutivo de la organización sindical, sino como una mera acción declarativa, ya que de lo contrario “(…) se introduciría un nuevo elemento que dificultaría el ejercicio del derecho a la asociación, contraviniendo las normas internacionales”.

En segundo lugar, argumentan que las disposiciones acusadas desconocen el principio-derecho a la igualdad, comoquiera que la exclusión de las organizaciones sindicales que no han sido legalmente reconocidas genera una discriminación carente de justificación.

Para estructurar el cargo proponen el desarrollo del test integrado de igualdad de la siguiente forma: (i) el juicio de igualdad debe ser estricto, en tanto que el trato discriminatorio establecido por la norma demandada limita el goce efectivo de un derecho constitucional a un grupo determinado que se encuentra en situación de debilidad como lo son las organizaciones sindicales; (ii) el trato discriminatorio establecido por la norma carece de idoneidad, ya que “(…) si este fenómeno [violencia antisindical] se concreta respecto de uno y otro grupo, una medida que pretenda prevenir esta situación y contrarrestarla debe cobijar tanto a un grupo como al otro, ya que de lo contrario solo contribuiría parcialmente a lograr el objetivo planteado”; (iii) para lograr la finalidad establecida por la norma no es necesario ni indispensable distinguir entre sindicatos legalmente reconocidos y los que no ostentan tal condición; y (iv) la norma carece de proporcionalidad en estricto sentido, pues “ el establecimiento de estos requisitos genera un trato diferenciado, el cual no es imprescindible para lograr la protección de la población sindicalizada en su conjunto”.

En suma, consideran que las normas acusadas vulneran el bloque de constitucionalidad en forma directa, además de otorgar un trato discriminatorio sin la debida justificación a las organizaciones que no han sido registradas.

2. Problema jurídico

El problema jurídico puede plantearse de la siguiente forma: ¿vulnera la expresión “legalmente reconocidas” contenida en las normas demandadas la Carta Política y el Convenio 87 de la OIT, por cuanto disponen que la prescripción de la pena y el aumento de las mismas solamente se aplica a los miembros de las organizaciones sindicales con reconocimiento por parte del Ministerio del Trabajo?

3. Análisis jurídico

Para resolver el problema jurídico planteado esta Vista Fiscal desarrollará brevemente dos puntos: (ii) alcance y contenido de las normas demandas a la luz de la Constitución Política y los Convenios integrantes del bloque de constitucionalidad; y (ii) análisis de la constitucionalidad de la expresión demandada frente a los derechos consagrados en la Constitución y su interpretación conforme al Convenio 87 de la OIT.

a) Alcance y contenido de las normas demandas a la luz de la Constitución Política y los Convenios integrantes del bloque de constitucionalidad

El primer problema que suscita el caso es el relativo al contenido de la expresión “legalmente reconocida” como objeto puntual del debate en el presente proceso. Para esta Vista Fiscal es claro que la expresión legalmente reconocida se refiere a la inscripción del sindicato en el correspondiente registro del Ministerio del ramo.

Ahora bien, el registro puede tener diversos grados funcionales en términos del reconocimiento de personería jurídica de una determinada asociación u organización sindical, de ahí que existan grados de libertad en materia procedimental que determinan la órbita de acción de dichas organizaciones. Sobre el particular resulta de enorme relevancia la Sentencia T-251 de 2010⁽¹⁾ que sobre el particular precisó:

Adicionalmente, la legislación nacional, ha planteado tres grandes sistemas en materia de constitución de organizaciones sindicales, teniendo cada uno de ellos características muy particulares. Un primer sistema es el de libre constitución, en virtud del cual los trabajadores y empleadores, pueden instituir las organizaciones que estimen convenientes, sin que existan limitaciones en el procedimiento de constitución, ni tener que sujetarse a norma alguna para el reconocimiento de personería y poder actuar válidamente en la escena jurídica; el segundo es de carácter preventivo y se caracteriza porque los sindicatos sólo se entienden legalmente constituidos, una vez se les haya concedido la personalidad jurídica por la autoridad administrativa competente, vale decir, cuando se produce una autorización previa para su existencia; y el tercero es el sistema intermedio o de registro, que ha sido acogido por la legislación colombiana, el cual encuadra dentro de los mecanismos aceptados en materia de libre constitución y supone que el sindicato se inscriba en un registro, para efectos de la oponibilidad de sus actos, depositando sus estatutos en algún organismo de la administración. (Negrillas en el texto y subrayas fuera del texto).

El artículo 39 de la Carta se inscribe en el sistema de libre constitución al prever que el reconocimiento –que no su existencia o constitución- de los sindicatos u organizaciones sindicales se produce con “la simple inscripción del acta de constitución”, lo que es consecuencia directa de la prohibición general de injerencia externa en el núcleo esencial del derecho fundamental de asociación sindical.

En esta misma línea argumentativa, la propia Constitución reconoce la integración de los Convenios de la OIT ratificados por Colombia desde dos perspectivas distintas: (i) los Convenios como integrantes de la legislación interna y, por ende, como normas obligatorias que no requieren de disposiciones concretas con el propósito de incorporar su contenido (CP art 53 inc.3); (ii) los Convenios como parte integrante del bloque de constitucionalidad, bien en sentido lato o bien en sentido estricto (CP art 93).

La integración al bloque de constitucionalidad -en sentido amplio- del Convenio 87 de la OIT por conducto de la segunda parte del inciso 1o del artículo 93 de la Constitución, deriva de dos circunstancias: (i) dicho convenio no consagra que los derechos allí establecidos gocen de intangibilidad, es decir, que son susceptibles de limitación en estados de excepción; (ii) al tenor del artículo constitucional citado los contenidos del convenio sirven como criterios relevantes de interpretación complementarios del artículo 39 de la Carta en los juicios de constitucionalidad.

Sobre la integración normativa al bloque de constitucionalidad del convenio bajo estudio, la Corte en la Sentencia C-401 de 2005⁽²⁾ precisó sobre el particular:

La opinión de que los convenios internacionales que tienen que ver con el derecho al trabajo quedarían por fuera del bloque de constitucionalidad porque en los Convenios de la OIT no hay mención expresa de que queda prohibida su limitación en los estados de excepción y porque su prevalencia es en el orden interno (inciso 1° artículo 93 de la Constitución Política), es una opinión que se cae de su peso si se considera que el bloque de constitucional se fundamenta en los dos incisos del artículo 93, el segundo de los cuales dice: “Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”, lo cual significa que es en virtud del inciso 2° del artículo 93 que los Convenios 87 y 98 de la OIT hacen parte del bloque de constitucionalidad

Así las cosas, es acertada la postura de los demandantes al incluir como parámetro relevante para el análisis de las expresiones contenidas en las normas demandadas el Convenio 87 sobre libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, así como la mención al Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales de 1966, en el cual se consagró, in genere, el derecho a la sindicación.

b) Análisis de la constitucionalidad de la expresión demandada frente a los derechos consagrados en la Constitución y su interpretación conforme al Convenio 87 de la OIT.

Conforme a lo anterior, este Despacho considera que la expresión “legalmente reconocida” debe analizarse de conformidad con algunos artículos de la Constitución y, en forma complementaria, con el convenio relativo a la libertad sindical y el derecho de sindicación.

El propósito principal de las normas demandadas es el de agravar las penas y su consecuente prescripción, con el fin de prevenir la comisión de conductas contra miembros de asociaciones u organizaciones sindicales, dentro de un creciente contexto de violencia contra éstos. En este sentido, la norma agravó las penas para las conductas punibles relacionadas con la vida, integridad personal y los derechos de reunión y asociación, buscando prevenir y desestimular su recurrente y progresiva comisión.

En este contexto, esta Vista Fiscal considera que la exclusión de los miembros de las organizaciones sindicales que no se encuentran registrados, carece de razón suficiente de conformidad con los derechos y garantías consagradas, en general, tanto en la Constitución como en el Convenio 87 de la OIT –aprobado por la Ley 26 de 1976-, en particular.

El artículo 39 Superior prohíbe la injerencia o intervención del Estado en el derecho fundamental a la libertad sindical, que entre otras⁽³⁾, incluye las siguientes prerrogativas:

(i) Todos los trabajadores sin discriminación alguna tienen el derecho de organizarse, dentro del marco legal y constitucional, bien como sindicatos o bien como asociaciones para la defensa de sus intereses. En este mismo sentido, la prohibición de injerencia incluye que la existencia de la asociación u organización no depende del reconocimiento de alguno de los órganos estatales a los cuales se haya asignado dicha función, de ahí que la Constitución establece que el reconocimiento jurídico, no su existencia, se produce con la simple inscripción del acta de conformidad con el artículo antedicho y en concordancia con el artículo 2 del Convenio de la OIT.

La expresión demandada contraviene claramente esa garantía, ya que está supeditando la protección establecida en las normas demandadas a aquellas organizaciones que cumplan con un requisito que opera en el plano de eventuales derechos de terceros, referentes a temas de pura oponibilidad, estableciendo un trato diferenciado carente de justificación con respecto a aquellas organizaciones que, aun cuando sindicatos y objeto de las mismas conductas, no se encuentran registrados. Así las cosas, encontrar fundada dicha distinción llevaría a conclusiones como la siguiente: la violencia sindical se ejerce exclusivamente contra aquellos sindicatos registrados en el Ministerio de Trabajo (antes Ministerio de la Protección Social), lo cual deviene en un absurdo a la luz de los fines de las normas demandadas y el principio de efectividad de los derechos y su consecuente protección (CP art 2).

(ii) La garantía de prohibición según la cual tanto la suspensión como la cancelación de la personería jurídica de determinada organización o asociación, no puede adelantarse por autoridades administrativas, sino exclusivamente por una autoridad judicial de conformidad con el artículo 39 de la Constitución y en armonía con el artículo 4 del Convenio 87 de la OIT.

Esta garantía se desconoce por las expresiones demandadas por una sencilla razón: la inclusión en ciertas medidas de protección como las previstas en las normas parcialmente demandadas depende del reconocimiento que la autoridad administrativa haya hecho del sindicato u organización, lo cual no supone su cancelación o suspensión en estricto sentido, sino más bien una reducción importante de su protección y, por tanto, de su existencia misma, dado que la ausencia de medidas tendientes a proteger el derecho de asociación sindical puede desestimular la creación de dichas organizaciones y su desaparición progresiva.

(iii) Si bien, el derecho a la libertad sindical no es absoluto, y el legislador ostenta una amplia facultad de configuración en materia de establecimiento de tipos penales, existe una prohibición genérica de expedir medidas tendientes a limitar el derecho de asociación sindical o a entorpecer su ejercicio concreto de conformidad con el artículo 39 de la Carta y en concordancia con el artículo 2 y 8.2 de la Convención ya mencionada de la OIT.

En suma, la expresión demandada vulnera tanto la Carta Política como el bloque de constitucionalidad, además de vulnerar las obligaciones internacionales del Estado derivadas de su pertenencia a la Organización Internacional del Trabajo de conformidad con el artículo 11 del Convenio a cuyo tenor “todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio se obliga a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicación”.

4. Conclusión

Por las razones expuestas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que declare INEXEQUIBLE la expresión “legalmente reconocida” contenida tanto en el título de la Ley 1309 de 2009, como en su artículo 3o; así como las en los artículos 1, 2, 3, y 4 de la Ley 1426 de 2010.

Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

GMR/DFYM

NOTAS AL FINAL:

1. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

2. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

3. Sobre los componentes estructurales del derecho a la libertad sindical resulta relevante la construcción efectuada por la Corte en la Sentencia C-797 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.