CONCEPTO 5987 DE 2015

(octubre 21)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra un apartado del artículo 419 de la ley 1564 de 2012

PROCESO MONITORIO-Garantiza contenidos inmanentes del debido proceso constituyendo excepción a doble instancia según Corte Constitucional

PROCESO MONITORIO-Tiene dentro de su estructura normativa medios que permiten ejercer el derecho de contradicción/PROCESO MONITORIO-Podría considerarse como restrictivo por proceder únicamente para obligaciones dinerarias de mínima cuantía sin título ejecutivo

….Así, por las citadas razones la Sala encontró ajustada al ordenamiento superior la norma en cuestión, en tanto que encontró que el proceso monitorio tenía dentro de su estructura normativa medios que permitían ejercer el derecho de contradicción por parte del demandado de conformidad con las reglas que lo regulan, decidiendo, finalmente, declarar “EXEQUIBLES los artículos 419 y 421 de la Ley 1564 de 2012, por los cargos examinados en esta providencia”. Y, por lo tanto, para el jefe del ministerio público es claro que en este proceso no se discute la constitucionalidad del diseño del proceso monitorio desde la perspectiva del debido proceso, y en particular desde la garantía del derecho de defensa y de contradicción, sino que lo que se discute es la restricción impuesta por el artículo 419 en el sentido que el proceso monitorio proceda únicamente para obligaciones dinerarias de mínima cuantía que no estén respaldas por un título ejecutivo.

NORMA CONSTITUCIONAL-La libertad de configuración normativa del legislador se limita por derechos sustanciales y defensa de garantías esenciales de personas

Ahora, en cualquier evento las regulaciones legislativas en materias de orden procesal deben respetar los principios y valores de la Constitución y, en particular, deben asegurar que los procedimientos propugnen por el acceso efecto a la administración de justicia (art. 229 C.P.) y por garantizar todos los componentes del derecho al debido proceso. Y, así, sobre este punto la Corte Constitucional ha precisado que la “libertad de configuración normativa del legislador en el diseño de los procesos judiciales y los procedimientos administrativos, no es absoluta, puesto que se encuentra limitada por los derechos sustanciales y la defensa de las garantías esenciales de las personas”. Pues bien, precisamente en ejercicio de esta potestad de configuración el legislador expidió el Código General del Proceso y, en particular, reguló, en su artículo 419, las condiciones de procedencia del proceso monitorio. Y al respecto es preciso advertir, en primer lugar, que el proceso monitorio es un proceso declarativo de naturaleza especial que tiene las siguientes características: (i) es un procedimiento que solo es posible bajo la condición de notificar personalmente al deudor; (ii) procede respecto del pago de sumas de dinero, es decir, obligaciones de dar; (ii) las sumas de dinero deben tener origen estrictamente contractual; (iii) procede respecto de sumas que se encuentren dentro de la categoría de mínima cuantía, esto es, 40 salarios mínimos legales mensuales vigentes; y (iv) no requiere de un título ejecutivo.

PROCESO MONITORIO-Finalidad según sentencia de la Corte Constitucional

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Norma demandada no vulnera derecho de acceso a administración de justicia/DERECHO A LA IGUALDAD-No es desconocido por norma demandada/PROCESO MONITORIO-Sus diferencias con proceso ejecutivo justifican un tratamiento diferenciado//PROCESO EJECUTIVO-Tiene como presupuesto la existencia de un título ejecutivo

Sin perjuicio de la conclusión señalada respecto de la inexistencia de una cosa juzgada constitucional, para esta vista fiscal la norma parcialmente demandada en todo caso no vulnera el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia ni el derecho a la igualdad por las razones que pasan a exponerse. Los dos cargos formulados pueden responderse a partir de una consideración fundamental, cual es que las diferencias que existen entre el proceso monitorio y el proceso ejecutivo justifica un tratamiento diferenciado y no desconocen el acceso a la administración de justicia. En efecto, como ya ha tenido ocasión de señalarlo esta jefatura en múltiples ocasiones, en materia procesal el legislador cuenta con una cláusula general de competencia para regular la estructura y las formas propias de cada proceso judicial o la estructura del procedimiento administrativo de conformidad con el artículo 150 (núm. 1º y 2), lo cual significa que cuenta con la amplia facultad para regular, entre otros temas, las etapas, los términos y los recursos de cada uno de los procedimientos judiciales de manera que, además, “puede fijar nuevos procesos y procedimientos, determinar la naturaleza de las actuaciones judiciales, eliminar etapas procesales, requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones judiciales, imponer cargas procesales o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia”

.…Así las cosas, el jefe del ministerio público considera que de la manera descrita el legislador reguló en forma diferenciada situaciones que tienen situaciones diferenciables que, por tanto, justifican un trato diferenciado y, en consecuencia, que la norma parcialmente demandada no desconocen el artículo 13 de la Constitución. Y esto por cuanto simplemente no pueden regularse de la misma forma las dos situaciones mencionadas en tanto que los sujetos que acuden a cada uno u otro procedimiento tienen condiciones distintas que, se reitera, justifican un tratamiento diferenciado. En efecto, el proceso monitorio tiene como propósito el pago de sumas de dinero –obligaciones de dar- que tiene fuente contractual y de mínima cuantía–, mientras el proceso ejecutivo puede referirse a obligaciones de mínima, menor y mayor cuantía que no tienen necesariamente un origen contractual. Por esta razón el proceso ejecutivo cubre, como se indicó, un margen más amplio de acción, pues cubre obligaciones de dar hacer y no hacer, así como obligaciones sujetas a plazo o condición. Y, finalmente, el proceso ejecutivo tiene como presupuesto la existencia de un título ejecutivo, mientras que el proceso monitorio no requiere de esta condición. En este mismo sentido, tampoco puede considerarse que la regulación legislativa del proceso monitorio afecte el acceso a la administración de justicia, pues es claro que el proceso monitorio tiene condiciones concretas, en tanto está dirigido a quienes, en el comercio informal, no acostumbran a documentar sus créditos en títulos ejecutivos y, en consecuencia, encontraban fuertes barreras de acceso a la administración de justicia. Y es que este tipo de transacciones tienen que ver con el pago de obligaciones dinerarias, razón por la cual el proceso monitorio busca promover el acceso formal a la justicia de comerciantes informales que pactan obligaciones contractuales en dinero por montes relativamente bajos. Desde esta perspectiva, por lo tanto, el diseño de la medida legislativa es perfectamente coherente con la realidad que busca regular, pues incluir otro tipo de obligaciones como de hacer o no hacer no solo desnaturalizaría el proceso monolito y su finalidad de promover el acceso de cierta parte de la población a la administración de justicia, sino que, además, su extensión a otro tipo de obligaciones desnaturalizaría también su propósito esencial, debido a que el trámite y la discusión de obligaciones de hacer, por ejemplo, claramente resulta mucho más complejo que el trámite de obligaciones dinerarias de dar. Así, entonces, el legislador previó formas disimiles para determinar medios para acceder a la justicia atendiendo a las diferencias de los sujetos que acuden al proceso monitorio y al proceso ejecutivo, razón por la cual esta vista fiscal concluye que la norma demandada es respetuosa de los mandatos constitucionales invocados como vulnerados. Por las razones expuestas, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte Constitucional que declare EXEQUIBLE la expresión “[q]uien pretenda el pago de una obligación en dinero”, contenida en el artículo 419 del Código General del Proceso por los cargos analizados en la presente demanda.

Bogotá, D.C.,

Señores

XXXXXXXXXXXXXXX

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra un apartado del artículo 419 de la Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.

Demandantes: Sebastián Gómez Alarcón y otros

Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.

Expediente D-10969.

Según lo dispuesto en los numerales 2o, del artículos 242, y 5o, del artículo 278 de la Constitución Política, rindo concepto sobre la demanda que, en ejercicio de la acción pública establecida en los artículos 40, numeral 6o, y 242, numeral 1o, superiores, instauraron los ciudadanos Sebastián Gómez Alarcón, José Joaquín Rodriguez Acevedo y Kelly Johanna Merchán Bejarano, contra el artículo 419 (parcial) del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), cuyo texto se transcribe a continuación (con lo demandado en negrillas):

LEY 1564 DE 2012

(julio 12)

Diario Oficial No. 48.489 de 12 de julio de 2012

Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones

El CONGRESO DE LA REPÚBLICA

DECRETA

[…]

ARTÍCULO 419. PROCEDENCIA. Quien pretenda el pago de una obligación en dinero, de naturaleza contractual, determinada y exigible que sea de mínima cuantía, podrá promover proceso monitorio con sujeción a las disposiciones de este Capítulo.

1. Planteamientos de la demanda

Los accionantes pretenden que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “quien pretenda el pago de una obligación en dinero” como condición de procedencia del proceso monitorio regulado en el Código General del Proceso. Para fundamentar esta pretensión, en la demanda se aduce que dicho segmento normativo demandado desconoce lo dispuesto en los artículos 1, 2, 13 y 229 superiores.  

Así, en primer lugar aducen que el segmento normativo demandado, al prever el proceso monitorio únicamente respecto de obligaciones dinerarias, desconoce el derecho al acceso a la administración de justicia pues “todos aquellos acreedores de una obligación de hacer, no hacer o dar, es decir, obligaciones no dinerarias y que no cuentan con título ejecutivo no podrán acceder al proceso en mención para que se les satisfaga su pretensión”. En este sentido, consideran que las obligaciones no dinerarias tienen procedimientos que no resultan idóneos, dado que sus acreedores deben acudir a procesos declarativos con el propósito de que se reconozca la existencia de la obligación y, por ello, no cuentan con un mecanismo idóneo que asegure el acceso efectivo a la administración de justicia.  

En segundo lugar, y bajo consideraciones similares a las que sustentan el primer cargo, los accionantes argumentan que la previsión de procedencia del proceso monitorio únicamente respecto de obligaciones dinerarias de mínima cuantía, también vulnera el derecho a la igualdad. Y para sustentar esta acusación en la demanda se afirma que dichas condiciones de procedencia crean “un[a] situación jurídica desequilibrada para aquellos acreedores de obligaciones de tipo no dinerarias que se encuentran en situaciones similares, pues al igual que los protegidos por esta disposición, no cuentan con un título ejecutivo y la cuantía de su pretensión no supera la mínima”.  

De otra parte, argumentan que, si bien el legislador cuenta con facultad de configuración en materia procesal, ésta en este caso fue desbordada por cuanto la restricción normativa no cumple con una finalidad legítima y tampoco resulta razonable y proporcionada a la luz de consideraciones similares a las expuestas con ocasión de la sustentación de los cargos anteriores.

Finalmente, los accionantes defienden la ausencia de cosa juzgada respecto de la norma parcialmente demandada con ocasión de lo decidido en Sentencia C-726 de 2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), en la cual se analizó, entre otras, una demanda contra el artículo 419 también demandando en el presente proceso. Lo anterior, pues sostienen que: (i) los cargos de su demanda son disímiles, pues en esa sentencia la Corte analizó la norma desde la perspectiva del derecho fundamental al debido proceso y en particular de las garantías propias del derecho de defensa como integrante de esta garantía; (ii) la Corte Constitucional en la parte resolutiva de aquella sentencia relativizó el efecto de la cosa juzgada al declarar exequible la norma pero únicamente por los cargos analizados en aquella demanda; y (iii) en su demanda ellos solicitan, en último término, que se declare la exequibilidad condicionada de la norma incluyendo a los acreedores de obligaciones de otra naturaleza, más no su inexequibilidad.

2. Problema jurídico

A partir de la demanda aquí resumida, esta jefatura considera que en el presente proceso debe determinarse si el legislador vulnera o no el derecho de acceso a la administración de justicia y el derecho a la igualdad al disponer, en el artículo 419 del Código General del Proceso, que el proceso monitorio únicamente proceda respecto de obligaciones dinerarias de mínima cuantía respaldadas por título ejecutivo.

3. Análisis jurídico

3.1. Respecto de la configuración de cosa juzgada constitucional

El segmento normativo acusado, como bien se afirma la demanda, efectivamente ya fue previamente analizado por la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C-726 de 2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez). En efecto, en dicho proceso el entonces accionante consideró que el artículo 419 resultaba inconstitucional por violación del derecho al debido proceso y del derecho la igualdad. Así, en su demanda argumentaba que el trámite del proceso monitorio previsto en el Código General del Proceso porque, a su juicio, el demandado en dicho proceso no tenía la posibilidad de interponer recursos contra el requerimiento de pago ni contra la sentencia que resolviera el proceso.

De otra parte, quien en ese momento obraba como actor constitucional consideraba que la norma señalada también resultaba contraria al derecho a la igualdad, pues advertía que en el diseño del proceso monitorio el deudor no tiene las facultades jurídicas de otros acreedores.

Con motivo de lo anterior, en la sentencia citada la Sala Plena de la Corte Constitucional se consideró obligada a resolver el siguiente problema jurídico:

“De acuerdo con los cargos formulados en la demanda, corresponde […] determinar si los artículos 419 y 421 del Código General del Proceso, que regulan el trámite del proceso monitorio, sin la posibilidad de que el demandado interponga recursos contra el requerimiento de pago, así como contra la sentencia que resuelve el proceso, vulneran el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, al comparar las oportunidades de defensa del deudor frente a la pretensión del acreedor y en consecuencia, el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política”.

Y precisamente para resolver el problema jurídico así planteado la Corte analizó la estructura del proceso monitorio a la luz de la libertad de configuración del legislador, estudiando tanto la finalidad constitucionalidad como la idoneidad del medio escogido para alcanzar aquella, a partir de lo cual concluyó que:

“En suma, la Corte constata que el procedimiento monitorio garantiza los contenidos inmanentes del debido proceso, como lo son la defensa, el derecho de contradicción, la celeridad en los términos procesales y, aun constituyendo una excepción a la doble instancia, como quiera que esta garantía no es una condición sine qua non, cuando la regulación se ajusta a las condiciones establecidas en la jurisprudencia constitucional, como en efecto ocurre en este caso. De esta manera, al amparo del test leve de razonabilidad, la medida persigue un fin legítimo, y es adecuada, porque en su curso no se rompe el equilibrio de las partes en las diversas fases del procedimiento”.

Así, por las citadas razones la Sala encontró ajustada al ordenamiento superior la norma en cuestión, en tanto que encontró que el proceso monitorio tenía dentro de su estructura normativa medios que permitían ejercer el derecho de contradicción por parte del demandado de conformidad con las reglas que lo regulan, decidiendo, finalmente, declarar “EXEQUIBLES los artículos 419 y 421 de la Ley 1564 de 2012, por los cargos examinados en esta providencia”.

Y, por lo tanto, para el jefe del ministerio público es claro que en este proceso no se discute la constitucionalidad del diseño del proceso monitorio desde la perspectiva del debido proceso, y en particular desde la garantía del derecho de defensa y de contradicción, sino que lo que se discute es la restricción impuesta por el artículo 419 en el sentido que el proceso monitorio proceda únicamente para obligaciones dinerarias de mínima cuantía que no estén respaldas por un título ejecutivo.

3.2. Constitucionalidad de la norma demandada

Sin perjuicio de la conclusión señalada respecto de la inexistencia de una cosa juzgada constitucional, para esta vista fiscal la norma parcialmente demandada en todo caso no vulnera el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia ni el derecho a la igualdad por las razones que pasan a exponerse.

Los dos cargos formulados pueden responderse a partir de una consideración fundamental, cual es que las diferencias que existen entre el proceso monitorio y el proceso ejecutivo justifica un tratamiento diferenciado y no desconocen el acceso a la administración de justicia.

En efecto, como ya ha tenido ocasión de señalarlo esta jefatura en múltiples ocasiones, en materia procesal el legislador cuenta con una cláusula general de competencia para regular la estructura y las formas propias de cada proceso judicial o la estructura del procedimiento administrativo de conformidad con el artículo 150 (núm. 1º y 2), lo cual significa que cuenta con la amplia facultad para regular, entre otros temas, las etapas, los términos y los recursos de cada uno de los procedimientos judiciales de manera que, además, “puede fijar nuevos procesos y procedimientos, determinar la naturaleza de las actuaciones judiciales, eliminar etapas procesales, requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones judiciales, imponer cargas procesales o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia”.

Ahora, en cualquier evento las regulaciones legislativas en materias de orden procesal deben respetar los principios y valores de la Constitución y, en particular, deben asegurar que los procedimientos propugnen por el acceso efecto a la administración de justicia (art. 229 C.P.) y por garantizar todos los componentes del derecho al debido proceso. Y, así, sobre este punto la Corte Constitucional ha precisado que la “libertad de configuración normativa del legislador en el diseño de los procesos judiciales y los procedimientos administrativos, no es absoluta, puesto que se encuentra limitada por los derechos sustanciales y la defensa de las garantías esenciales de las personas”.

Pues bien, precisamente en ejercicio de esta potestad de configuración el legislador expidió el Código General del Proceso y, en particular, reguló, en su artículo 419, las condiciones de procedencia del proceso monitorio. Y al respecto es preciso advertir, en primer lugar, r que el proceso monitorio es un proceso declarativo de naturaleza especial que tiene las siguientes características: (i) es un procedimiento que solo es posible bajo la condición de notificar personalmente al deudor; (ii) procede respecto del pago de sumas de dinero, es decir, obligaciones de dar; (ii) las sumas de dinero deben tener origen estrictamente contractual; (iii) procede respecto de sumas que se encuentren dentro de la categoría de mínima cuantía, esto es, 40 salarios mínimos legales mensuales vigentes; y (iv) no requiere de un título ejecutivo. Y respecto de la finalidad de este proceso, en la ya citada en la Sentencia C-726 de 2014, la Corte Constitucional dijo lo siguiente:

“[L]a introducción del proceso monitorio en el Código General del Proceso constituye una medida de acceso a la justicia para acreedores de obligaciones dinerarias de pequeña o mediana cuantía que no pueden o no acostumbran documentar sus créditos en títulos ejecutivos y que por lo complicado que resulta acudir a un proceso judicial complejo y demorado, desisten de su cobro. El nuevo proceso permite, con la declaración del demandante, en forma rápida y fácil, obtener un requerimiento judicial de pago y ante el silencio del demandado, acceder a la ejecución”.

Mientras que, por su parte, el Código General del Proceso también regula el tradicional proceso ejecutivo y sus diferentes modalidades (art 422) y, de conformidad con esto, se tiene que las características de este proceso son, en síntesis, las siguientes: (i) se trata de un procedimiento que busca un pronunciamiento judicial con el propósito de hacer exigible una obligación clara y expresa; (ii) requiere la existencia de un título ejecutivo, esto es, de una documento emanado del deudor o su causante, que constituyan plena prueba o una sentencia judicial entre otros; y (iii) la ejecución puede versar sobre obligaciones de dar, hacer o no hacer, y además tanto respecto de obligaciones sujetas a plazo o condición, como de obligaciones alternativas. Siendo la finalidad del proceso ejecutivo “obtener la plena satisfacción de una prestación u obligación a favor del demandante y a cargo del demandado; se trata, como lo han definido los doctrinantes de una pretensión cierta pero insatisfecha, que se caracteriza porque no se agota sino con el pago total de la obligación”⁽¹⁾, en donde esta pretensión insatisfecha tiene como fundamento un título ejecutivo en cualquier de sus modalidades.

Así las cosas, el jefe del ministerio público considera que de la manera descrita el legislador reguló en forma diferenciada situaciones que tienen situaciones diferenciables que, por tanto, justifican un trato diferenciado y, en consecuencia, que la norma parcialmente demandada no desconoce el artículo 13 de la Constitución. Y esto por cuanto simplemente no pueden regularse de la misma forma las dos situaciones mencionadas en tanto que los sujetos que acuden a cada uno u otro procedimiento tienen condiciones distintas que, se reitera, justifican un tratamiento diferenciado.

En efecto, el proceso monitorio tiene como propósito el pago de sumas de dinero –obligaciones de dar- que tiene fuente contractual y de mínima cuantía–, mientras el proceso ejecutivo puede referirse a obligaciones de mínima, menor y mayor cuantía que no tienen necesariamente un origen contractual. Por esta razón el proceso ejecutivo cubre, como se indicó, un margen más amplio de acción, pues cubre obligaciones de dar hacer y no hacer, así como obligaciones sujetas a plazo o condición. Y, finalmente, el proceso ejecutivo tiene como presupuesto la existencia de un título ejecutivo, mientras que el proceso monitorio no requiere de esta condición.

En este mismo sentido, tampoco puede considerarse que la regulación legislativa del proceso monitorio afecte el acceso a la administración de justicia, pues es claro que el proceso monitorio tiene condiciones concretas, en tanto está dirigido a quienes, en el comercio informal, no acostumbran a documentar sus créditos en títulos ejecutivos y, en consecuencia, encontraban fuertes barreras de acceso a la administración de justicia. Y es que este tipo de transacciones tienen que ver con el pago de obligaciones dinerarias, razón por la cual el proceso monitorio busca promover el acceso formal a la justicia de comerciantes informales que pactan obligaciones contractuales en dinero por montes relativamente bajos.

Desde esta perspectiva, por lo tanto, el diseño de la medida legislativa es perfectamente coherente con la realidad que busca regular, pues incluir otro tipo de obligaciones como de hacer o no hacer no solo desnaturalizaría el proceso monolito y su finalidad de promover el acceso de cierta parte de la población a la administración de justicia, sino que, además, su extensión a otro tipo de obligaciones desnaturalizaría también su propósito esencial, debido a que el trámite y la discusión de obligaciones de hacer, por ejemplo, claramente resulta mucho más complejo que el trámite de obligaciones dinerarias de dar.

Así, entonces, el legislador previó formas disimiles para determinar medios para acceder a la justicia atendiendo a las diferencias de los sujetos que acuden al proceso monitorio y al proceso ejecutivo, razón por la cual esta vista fiscal concluye que la norma demandada es respetuosa de los mandatos constitucionales invocados como vulnerados.

4. Conclusión

Por las razones expuestas, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte Constitucional que declare EXEQUIBLE la expresión “[q]uien pretenda el pago de una obligación en dinero”, contenida en el artículo 419 del Código General del Proceso por los cargos analizados en la presente demanda.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

ABG/Dym

NOTAS AL FINAL:

1. Corte Constitucional, Sentencia C-454 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.