CONCEPTO 6605 DE 2019

(julio 11)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el Art. 27 parcial de la Ley 1922/18 relativo a la participación de las víctimas en la JEP

DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Protección

El parámetro de control en este caso son los derechos de las víctimas y la garantía de su protección efectiva como mandatos superiores que representan criterios orientadores esenciales por lo que constituyen un eje transversal en el ordenamiento constitucional y en el Sistema Integral de Verdad, Justicia y Reparación Integral

DEBER DEL ESTADO-Garantía y atención de los derechos de las víctimas

ACTO LEGISLATIVO-Que dispone las normas procesales de la JEP

JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Marco dentro del cual se rigen sus actuaciones, procedimientos y decisiones

JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Principios que surgen de la Carta Política según sentencia de la Corte Constitucional

DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Genera la obligación del Estado de proteger su participación en los procesos de la JEP

JUSTICIA TRANSICIONAL-Implica el desarrollo de los derechos de las víctimas y de los fines esenciales del Estado según Corte Constitucional

PARTICIPACION EFECTIVA DE LAS VICTIMAS-Según Ley Estatutaria de la JEP

JUSTICIA TRANSICIONAL-La participación de las víctimas se optimiza y se maximiza si se hace de forma coordinada, colectiva y organizada

PARTICIPACION EFECTIVA DE LAS VICTIMAS-Aplicación de los principios de voluntariedad y de mayor coordinación, eficacia, eficiencia y economía procesal

PARTICIPACION EFECTIVA DE LAS VICTIMAS-Desde la voluntariedad

RECURSOS JUDICIALES-Efectividad

Los recursos judiciales son efectivos si a través de ellos se logra alcanzar la finalidad de reparar el daño causado a las víctimas y a su vez, la efectividad incluye la garantía de ser oídas en las distintas etapas procesales para conocer la verdad, aportar al esclarecimiento de los hechos y, lograr el castigo de los responsables como elementos de una debida reparación, esenciales para alcanzar la justicia a través de la cual se rompen de manera certera los ciclos de violencia y se construyen entornos de paz y reconciliación

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-El enunciado acusado no contiene una potestad discrecional para la exclusión de la participación de las víctimas/PARTICIPACION EFECTIVA DE LAS VICTIMAS-En el proyecto de sanciones con contenido reparador y medidas restaurativas/JUSTICIA TRANSICIONAL-Tiene como eje central a las víctimas/SALA DE RECONOCIMIENTO DE LA JEP-Las víctimas no podrían ser excluidas de los procesos de manera arbitraria e injustificada

De acuerdo con la demanda objeto de estudio, la expresión “podrán” del artículo acusado implica una potestad discrecional de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y Determinación de los Hechos y Conductas (en adelante Sala) que resulta contraria a los derechos de las víctimas, particularmente al acceso efectivo a la justicia y a la relación integral, razón por la cual es inconstitucional. No obstante, el Ministerio Público estima que el aparte normativo acusado se ajusta al ordenamiento constitucional por las siguientes razones

La Ley 1922 de 2018 adoptó las reglas de procedimiento para la JEP. La disposición acusada está ubicada en el libro segundo, que se ocupa de regular los procesos ante la JEP, y, particularmente, los procedimientos relativos a los casos de reconocimiento de responsabilidad cuando el compareciente reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva sobre las conductas cometidas y su comisión. Ahora bien, para el Ministerio Público hay una relación entre los casos de reconocimiento de verdad y la imposición de una sanción propia

En efecto, los artículos 13 y 25 del Acto Legislativo 01 de 2017 se ocupan de las sanciones en el marco del sistema. El artículo 13 prevé que “[l]as sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el listado de sanciones del sub-punto 5.1.2 del Acuerdo Final” y el artículo 25, que regula las reglas del sistema en relación con los miembros de la Fuerza Pública prevé que las sanciones propias del Sistema tendrán un contenido reparador, así como de restricción de libertades y derechos

El legislador estatutario reguló en el artículo 125 de la Ley 1957 de 2019 el tema de las sanciones y en el 126 estableció reglas sobe las sanciones propias. Esta disposición establece que “[l]as sanciones propias de la JEP, que se impondrán a todos quienes reconozcan responsabilidad y verdad exhaustiva, detallada y plena ante la Sala de Reconocimiento, respecto a determinadas infracciones muy graves, tendrán un mínimo de duración de cumplimiento de las funciones reparadoras y restauradoras de la sanción de cinco años y un máximo de ocho años” y “(…) comprenderán restricciones efectivas de libertades y derechos, tales como la libertad de residencia y movimiento, que sean necesarias para su ejecución, y además deberán garantizar la no repetición”

En este contexto, el legislador dispuso que la Sala, como órgano encargado de proponer el proyecto de sanción ante la Sección de primera instancia del Tribunal para la Paz para casos de reconocimiento de verdad y responsabilidad, definirá el contenido reparador y de medidas restaurativas del proyecto, con participación de las víctimas cuando, una vez convocadas, decidan voluntariamente que quieren hacer parte de este procedimiento. Es decir, lo que la norma regula es la posibilidad de que las víctimas participen, si así lo deciden de manera voluntaria, en la elaboración del proyecto de sanciones con su contenido reparador y de medidas restaurativas, pues en su calidad de interviniente especial no están obligadas a hacerse parte del proceso

ACUERDO DE PAZ-Es relevante para la implementación de normas que reproduzcan sus contenidos según Corte Constitucional

ACUERDO DE PAZ-Plasmó el compromiso de garantizar los derechos de las víctimas/ SISTEMA INTEGRAL DE VERDAD, JUSTICIA, REPARACION Y NO REPETICION-Para garantizar los derechos de las víctimas

REPARACION DE LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Acciones para su materialización

JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Contenido restaurativo de las sanciones

SALA DE RECONOCIMIENTO DE LA JEP-Funciones y obligaciones/SALA DE RECONOCIMIENTO DE LA JEP-Mecanismo de consulta con los representantes de las víctimas/SALA DE RECONOCIMIENTO DE LA JEP-Constitucionalidad del mecanismo de consulta según Corte Constitucional

SALA DE RECONOCIMIENTO DE LA JEP-Formas de participación de las víctimas según SIVJRNR/SALA DE RECONOCIMIENTO DE LA JEP-Siempre debe convocar a las víctimas/SALA DE RECONOCIMIENTO DE LA JEP-Procedimiento dialógico

La Sala siempre debe convocar a las víctimas para que en caso de que así lo quieran, participen en el proyecto de sanciones con su contenido reparador y de medidas restaurativas, como parte esencial de la construcción dialógica de la verdad, sin que ello implique la sustitución de las funciones de la Sala. Esto es un mecanismo para armonizar los derechos de las víctimas y las competencias de los distintos componentes de la JEP, pues la duración determinada de la JEP implica que los procedimientos deben efectivamente cumplir su finalidad, razón por la cual tanto el legislador estatutario -en el caso de sanciones que se ejecuten en territorios- como el legislador ordinario en la disposición acusada, estableció un mecanismo de participación de las víctimas que respeta las competencias constitucionales y legales de los componentes de la jurisdicción

SALA DE RECONOCIMIENTO DE LA JEP-Naturaleza facultativa de la participación de las víctimas en sus actuaciones para la construcción dialógica de la verdad

Un análisis sistemático de la norma permite concluir que la postura de los demandantes, según la cual la expresión podrán otorga una facultad discrecional a la Sala para involucrar a las víctimas en la elaboración del proyecto de sanciones con su contenido reparador y de medidas restaurativas, desconoce los elementos esenciales del SIVJRNR, sin los cuales no es posible entender las normas que reproducen el Acuerdo Final y las diferentes garantías fundamentales que se reconocen a las víctimas como componente transversal del sistema, concebido y estructurado bajo el parámetro de centralidad de las mismas

La Procuraduría General de la Nación considera que la expresión acusada del artículo 27 de la Ley 1922 de 2018 se ajusta al ordenamiento constitucional porque está dirigida a denotar la autonomía de la voluntad de las víctimas para definir si quieren participar en la elaboración del proyecto de sanciones

En este sentido, la disposición acusada es plenamente constitucional porque protege los derechos de las víctimas y su participación en los procedimientos de la JEP, su autonomía de la voluntad en la búsqueda de la restauración del daño causado y la reparación, atiende al enfoque diferencial del SIVJRNR que se estableció en el A.L. 01 de 2017 con el objeto de dar especial protección a aquellos individuos históricamente discriminados y a quienes les afectó más gravemente el conflicto armado, lo cual representa uno de los pilares fundamentales del ordenamiento constitucional colombiano y, en consideración a la interpretación sistemática e integral de la disposición con las demás normas de la Ley 1922 de 2018, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia para la Justicia Especial para la Paz y los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017. Por lo anterior, el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional que declare exequible la expresión podrán contenida en el artículo 27 de la Ley 1922 de 2018

Bogotá D.C.,

Señores

XXXXXXXXXXXXXX

E.S.D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 27 (parcial) de la Ley 1922 de 2018 “Por medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la JEP”.

Actor: Soraya Gutiérrez Arguello y otros

Magistrada Ponente: DIANA FAJARDO RIVERA

Expediente No. D-13198

De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 242 y el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por los ciudadanos Soraya Gutiérrez Arguello, Jomary Ortegón Osorio, José Jans Carretero Pardo, Franklin Castañeda Villacob, Harold Vargas Hortúa, y otros, quienes en ejercicio de la acción pública prevista en el numeral 6 del artículo 40 y en el numeral 1 del artículo 242 ibídem, solicitan que se declare la inexequibilidad del artículo 27 (parcial) de la Ley 1922 de 2018, cuyo texto se trascribe a continuación y se subraya lo demandado:

“LEY 1922 DE 2018

(julio 18)

Diario Oficial No. 50.658 de 18 de julio de 2018

Por medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

CAPÍTULO PRIMERO.

PROCEDIMIENTOS ANTE LA SALA DE RECONOCIMIENTO DE VERDAD, DE RESPONSABILIDAD Y DE DETERMINACIÓN DE LOS HECHOS Y CONDUCTAS.

ARTÍCULO 27. CONSTRUCCIÓN DIALÓGICA DE LA VERDAD Y JUSTICIA RESTAURATIVA. En el marco de los principios de justicia restaurativa y centralidad de las víctimas previstos en el Título Primero de esta ley, las salas, y las secciones cuando corresponda, podrán adoptar las medidas que estimen oportunas e idóneas para promover la construcción dialógica de la verdad entre los sujetos procesales e intervinientes, que propendan por la armonización y sanación individual, colectiva y territorial, y promoverán la construcción de acuerdos aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad, en todas las fases del procedimiento. En algunos casos, podrán tomar en cuenta las prácticas restaurativas de las justicias étnicas.

PARÁGRAFO. La Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y Determinación de los Hechos y Conductas incluirá en la Resolución de Conclusiones el proyecto de sanciones con su contenido reparador y de medidas restaurativas que podrán ser definidas con participación de las víctimas. En ningún caso, el compareciente obtendrá beneficios económicos como consecuencia de la sanción ni de la reparación”.

1. Planteamientos de la demanda

Los accionantes solicitan que se declare la inexequibilidad de la expresión “podrán” del parágrafo único del artículo 27 de la Ley 1922 de 2018, porque consideran que desconoce los fines esenciales del Estado (art. 2 CP), el debido proceso (art. 29 CP), al acceso a la administración de justicia (art. 229 CP), así como los postulados que rigen el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición y las garantías procesales propias de la Jurisdicción Especial para la Paz (art. trans. 1 y parágrafo art. 12 A.L. 01 de 2017) y los derechos y garantías contenidas en el bloque de constitucionalidad relacionados con el debido proceso (art. 93 CP, art. 8.1 Convención Americana sobre Derechos Humanos y art. 14.1 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). Para sustentar el concepto de violación exponen, en síntesis, las siguientes razones.

De manera general, consideran que otorgar a la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y Determinación de los Hechos y Conductas la facultad discrecional de determinar si las víctimas deben participar en la elaboración del proyecto de sanciones con su contenido reparador y de medidas restaurativas, desconoce las disposiciones constitucionales invocadas como violadas, así como el bloque de constitucionalidad. Esto debido a que el proyecto de sanciones es un medio para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, y para evitar la restricción injustificada y desproporcionada de los derechos de esta población.

Aducen que las reglas de procedimiento de la Jurisdicción Especial para la Paz (en adelante JEP), no incluyen ningún criterio para definir el marco en el cual se ejerce esta potestad, razón por la cual resulta absolutamente amplia.

En este orden, estiman que “(…) la propuesta de sanciones con su contenido reparador y medias restaurativas -contenida en la resolución de conclusiones-, no constituye una decisión definitiva sobre las sanciones, ni se convierte en un elemento que imponga un desequilibrio desproporcionado para la persona procesada por la JEP”, por lo que la participación obligatoria de las víctimas en la construcción del componente reparador, no agravaría la situación de los procesados y, por el contrario, garantiza los derechos a la verdad, justicia y reparación de las víctimas que acuden a la JEP.

Señalan que el derecho al acceso a la administración de justicia a través de recursos eficaces y el paradigma de justicia restaurativa exige del Estado instrumentos que permitan una participación activa de las víctimas, sobre todo en escenarios de justicia transicional como el ofrecido por la JEP. El derecho a la reparación integral que tienen las víctimas se encuentra ligado a las sanciones y medidas restaurativas que se impongan en el proceso y por lo tanto cualquier decisión afecta directamente a las víctimas.

Por otra parte, reconocen que aunque el proyecto de sanciones no es una decisión definitiva, “tiene un impacto importante sobre el derecho a la reparación”, más aún cuando se da en una etapa en la que ya se reconoció la responsabilidad. Así, la facultad discrecional otorgada por el legislador a la Sala, restringe sin justificación constitucional los derechos de las víctimas, y les impide participar efectivamente en el proyecto de sanciones como una forma específica de reparación.

Agregan que la medida no superaría un test de razonabilidad, y que no se ajusta a los contenidos mínimos que se exigen en los procesos penales dirigidos a definir responsabilidades por la comisión de hechos punibles, tales como: (i) la participación de las víctimas en las distintas etapas procesales, como garantía de los derechos de verdad, justicia y reparación; (ii) el enfoque de justicia restaurativa contenido en el Acto Legislativo 01 de 2017; y (iii) la configuración de mecanismos efectivos para reivindicar los derechos de las víctimas, en especial el de reparación integral.

Por lo anterior, solicitan que se declare inexequible la expresión “podrán” del artículo 27 de la Ley 1922 de 2018, y de manera subsidiaria, que se declare la exequibilidad condicionada en el entendido que la participación de la víctima es necesaria (…) salvo en aquellos casos en los que se demuestre de manera suficiente y razonable que esta no es posible o cuando la víctima decide libremente no participar”.

2. Problema Jurídico

De acuerdo con los planteamientos de la demanda, el Ministerio Público considera que en este caso le corresponde a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:

- ¿La expresión “podrán” contenida en el parágrafo único del artículo 27 de la Ley 1922 de 2018, desconoce los derechos de las víctimas y sus garantías procesales y sustanciales (arts. 2, 29, 228, 229 de la Constitución Política; el art. Transitorio 1 y 12 (parágrafo) del Acto Legislativo 01 de 2017; el art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y el art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), en tanto otorga una potestad discrecional a la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y Determinación de los Hechos y Conductas para determinar la participación de las víctimas en la definición del proyecto de sanción y las medidas restaurativas con su contenido reparador?

3. Análisis constitucional

El Ministerio Público considera que la expresión acusada, contenida en el parágrafo del artículo 27 de la Ley 1922 de 2018 se ajusta al ordenamiento constitucional, es respetuosa de los derechos y garantías de las víctimas del conflicto armado, y en consecuencia, debe ser declarada exequible, como pasa a explicarse.

El parámetro de control en este caso son los derechos de las víctimas y la garantía de su protección efectiva como mandatos superiores que representan criterios orientadores esenciales por lo que constituyen un eje transversal en el ordenamiento constitucional y en el Sistema Integral de Verdad, Justicia y Reparación Integral.

A partir del reconocimiento de la centralidad de las víctimas y de la necesidad de que participen en el proceso de justicia transicional para lograr de manera efectiva la paz estable y duradera se consagró como deber jurídico y concreto del Estado la garantía y atención de los derechos de las víctimas y la correlativa obligación de prevenir nuevos hechos de violencia, generadores de conflicto y el deber de alcanzar la paz⁽¹⁾.

En efecto, el Acto Legislativo 01 de 2017 dispone que las normas procesales de la JEP deben garantizar “los principios de imparcialidad, independencia judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger abogado acreditado para ejercer en cualquier país, participación de las víctimas como intervinientes según los estándares nacionales e internacionales y los parámetros establecidos en el Acuerdo Final (…)”.

Por su parte, el legislador en el artículo 1 de la Ley 1922 de 2018 señaló el marco dentro del cual debía regirse las actuaciones, procedimientos y decisiones de la JEP. Entre ellos se encuentran los principios que surgen de la Carta Política, del bloque de constitucionalidad y los de legalidad, gratuidad, centralidad de los derechos de las víctimas, su participación efectiva; los derechos de las víctimas en casos de violencia sexual; el enfoque diferenciado; los requisitos para acceder al tratamiento especial; el debido proceso; la seguridad jurídica; el derecho aplicable; la paz como principio orientador; el deber del Estado de respetar y garantizar los derechos humanos; la verdad, justicia, reparación y no repetición; la obligación de investigar, esclarecer, perseguir y sancionar; y, la reparación integral en el sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición⁽²⁾.

La Corte Constitucional ha sostenido que es justamente el reconocimiento de los derechos de las víctimas lo que genera la consecuente obligación del Estado de otorgar una protección real y efectiva a la participación en los procesos de la justicia transicional. Esto materializa los mandatos constitucionales que contienen las garantías mínimas y los estándares nacionales e internacionales relativos, por ejemplo, al acceso a un recurso judicial efectivo y demás derechos aplicables, como reglas básicas de la garantía del derecho a la justicia de las víctimas, y que además implica el desarrollo de sus derechos fundamentales y de los fines esenciales del Estado⁽³⁾.

En este sentido, los artículos 14 y 15 de la Ley Estatutaria de la JEP, referentes a la participación efectiva de las víctimas y a sus derechos, establecen “que en los regímenes de transición hacia la paz la garantía del derecho a la participación de las víctimas dentro de los procesos de justicia transicional se optimiza y se maximiza si se hace de forma coordinada, colectiva y organizada⁽⁴⁾”, en aplicación de “los principios de voluntariedad y de mayor coordinación, eficacia, eficiencia y economía procesal para el mejor funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz y, de contera, mayor garantía de sus derechos⁽⁵⁾”.

En conclusión, se evidencia la necesidad de la participación de las víctimas en la búsqueda de la verdad, en la definición de las medidas de reparación efectivas e idóneas y para garantizar la no repetición⁽⁶⁾ http://www.coljuristas.org/documentos/libros_e_informes/Libro_LA_PARTICIPACI%C3%93N_DE_LAS_V%C3%8DCTIMAS_CCJ_15_Marzo_2017.pdf

Adicionalmente, es claro que el SIVJRNR reconoce la importancia del elemento de voluntariedad de la participación de las víctimas, pues una posición contraria, es decir aquella que las obligue a participar, resultaría en una doble victimización e implicaría el desconocimiento de sus derechos y garantías fundamentales, razón por la cual el legislador optó por usar el verbo podrán en el artículo 27 de la Ley 1922 de 2018, en cumplimiento de la obligación relativa a proveer los mecanismos adecuados para el acceso a la justicia y la participación efectiva, que adicionalmente, constituye una garantía esencial para la protección idónea y eficaz de los Derechos Humanos, y tal como lo aducen los accionantes está contenida en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Ahora bien, los recursos judiciales son efectivos si a través de ellos se logra alcanzar la finalidad de reparar el daño causado a las víctimas y a su vez, la efectividad incluye la garantía de ser oídas en las distintas etapas procesales para conocer la verdad, aportar al esclarecimiento de los hechos y, lograr el castigo de los responsables como elementos de una debida reparación, esenciales para alcanzar la justicia a través de la cual se rompen de manera certera los ciclos de violencia y se construyen entornos de paz y reconciliación.

A partir de estos elementos el Ministerio Público analizará la disposición acusada.

El primer punto relevante en el caso sub examine es que el enunciado normativo acusado no contiene una potestad discrecional que autorice la exclusión de las víctimas en la participación en el proyecto de sanciones con contenido reparador y medidas restaurativas. De otra parte, es importante tener en cuenta que el sistema de justicia transicional que se está aplicando en Colombia y que se deriva de las normas de implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final), tiene como eje central a las víctimas.

En este sentido, el Ministerio Público considera que un análisis adecuado de la disposición, a partir de una interpretación sistemática, descarta cualquier interpretación bajo la cual se concluya que las víctimas podrían ser excluidas de los procesos de manera arbitraria e injustificada.

De acuerdo con la demanda objeto de estudio, la expresión “podrán” del artículo acusado implica una potestad discrecional de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y Determinación de los Hechos y Conductas (en adelante Sala) que resulta contraria a los derechos de las víctimas, particularmente al acceso efectivo a la justicia y a la relación integral, razón por la cual es inconstitucional. No obstante, el Ministerio Público estima que el aparte normativo acusado se ajusta al ordenamiento constitucional por las siguientes razones.

La Ley 1922 de 2018 adoptó las reglas de procedimiento para la JEP. La disposición acusada está ubicada en el libro segundo, que se ocupa de regular los procesos ante la JEP, y, particularmente, los procedimientos relativos a los casos de reconocimiento de responsabilidad cuando el compareciente reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva sobre las conductas cometidas y su comisión. Ahora bien, para el Ministerio Público hay una relación entre los casos de reconocimiento de verdad y la imposición de una sanción propia.

En efecto, los artículos 13 y 25 del Acto Legislativo 01 de 2017 se ocupan de las sanciones en el marco del sistema. El artículo 13 prevé que “[l]as sanciones podrán ser propias, alternativas u ordinarias y en todos los casos se impondrán en los términos previstos en los numerales 60, 61, 62 y en el listado de sanciones del sub-punto 5.1.2 del Acuerdo Final” y el artículo 25, que regula las reglas del sistema en relación con los miembros de la Fuerza Pública prevé que las sanciones propias del Sistema tendrán un contenido reparador, así como de restricción de libertades y derechos.

El legislador estatutario reguló en el artículo 125 de la Ley 1957 de 2019⁽⁷⁾ el tema de las sanciones y en el 126 estableció reglas sobe las sanciones propias. Esta disposición establece que “[l]as sanciones propias de la JEP, que se impondrán a todos quienes reconozcan responsabilidad y verdad exhaustiva, detallada y plena ante la Sala de Reconocimiento, respecto a determinadas infracciones muy graves, tendrán un mínimo de duración de cumplimiento de las funciones reparadoras y restauradoras de la sanción de cinco años y un máximo de ocho años” y “(…) comprenderán restricciones efectivas de libertades y derechos, tales como la libertad de residencia y movimiento, que sean necesarias para su ejecución, y además deberán garantizar la no repetición”.

En este contexto, el legislador dispuso que la Sala, como órgano encargado de proponer el proyecto de sanción ante la Sección de primera instancia del Tribunal para la Paz⁽⁸⁾ para casos de reconocimiento de verdad y responsabilidad, definirá el contenido reparador y de medidas restaurativas del proyecto, con participación de las víctimas cuando, una vez convocadas, decidan voluntariamente que quieren hacer parte de este procedimiento. Es decir, lo que la norma regula es la posibilidad de que las víctimas participen, si así lo deciden de manera voluntaria, en la elaboración del proyecto de sanciones con su contenido reparador y de medidas restaurativas, pues en su calidad de interviniente especial⁽⁹⁾ no están obligadas a hacerse parte del proceso.

Ahora bien, en la Sentencia C-630 de 2017 la Corte Constitucional sostuvo que lo dispuesto en el Acuerdo Final es relevante para la implementación de normas que reproduzcan sus contenidos, bien sea estatuarias u ordinarias, como en el caso bajo análisis, y en este orden, son un referente de desarrollo de lo acordado.

Así, en el Acuerdo Final se plasmó el compromiso de garantizar los derechos de las víctimas lo que constituye el fundamento de la creación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), que tiene como sustento el derecho a acceder a la verdad, el principio de reconocimiento de responsabilidad de los partícipes del conflicto armado, la justicia, la reparación del daño causado y la garantía del cese de las graves violaciones a los Derechos Humanos y las graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario⁽¹⁰⁾ https://www.jep.gov.co/Marco%20Normativo/Normativa_v2/01/N01.pdf Loexplica con claridad que tanto la Ley Estatutaria, como la de procedimientos de la JEP establezcan como eje central y garantía transversal los derechos de las víctimas y su participación en distintos procedimientos previstos en el SIVJRNR, y con esto la necesidad de una interpretación armónica y sistemática.

En este orden, el contenido reparador de las sanciones debe ser interpretado de conformidad con el Acuerdo Final y en el marco del SIVJRNR. Así por ejemplo, se acordó que como parte del proceso de reincorporación a la vida civil, los miembros de las FARC-EP, que se acojan a la JEP, realizarán acciones de contribución encaminadas a reparar los daños causados con ocasión del conflicto armado, como por ejemplo “la participación en obras de reconstrucción de infraestructura en los territorios más afectados por el conflicto, la participación en los programas de limpieza y descontaminación de los territorios de minas antipersonal (MAP), artefactos explosivos improvisados (AEI) y municiones sin explotar (MUSE) o restos explosivos de guerra (REG), la participación en los  programas de sustitución de cultivos de uso ilícito, la contribución a la búsqueda, ubicación, identificación y recuperación de restos de personas muertas o dadas por desaparecidas en el contexto y con ocasión del conflicto, y la participación en programas de reparación del daño ambiental, como por ejemplo la reforestación⁽¹¹⁾”.

Asimismo, el “(…) contenido restaurativo de las sanciones propias aplicables a quienes reconozcan la verdad exhaustiva, detallada y plena en la Sala”, regulado mediante el artículo 141 de la Ley Estatutaria de la JEP incluye la obligación de que el proyecto establezca un mecanismo de consulta con los representantes de las víctimas en el lugar donde se ejecute la sanción. En efecto, este artículo dispone en lo pertinente:

“El proyecto deberá establecer un mecanismo de consulta con los representantes de las víctimas residentes en el lugar de ejecución o con las autoridades indígenas del lugar donde vaya a ejecutarse la sanción cuando ésta vaya a ejecutarse en resguardos, para recibir su opinión y constatar que no se oponen al contenido del mismo. El mecanismo de consulta deberá ser aprobado por la Sala y se ejecutará bajo su supervisión. Las víctimas, si lo creen conveniente, podrán comunicar al Tribunal su opinión sobre el programa propuesto, incluso en los casos en los que la propia Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad sea la que lo formule, según lo previsto en el inciso siguiente. El Tribunal tendrá plena autonomía para decidir sobre el proyecto”.

La Corte declaró exequible este inciso en la Sentencia C-080 de 2018, porque consideró que el mecanismo de consulta es idóneo para las víctimas en general, y para los habitantes del territorio y las comunidades indígenas, en particular, en caso de que la sanción deba ejecutarse en sus territorios, de conformidad con el Convenio 169 de la OIT⁽¹²⁾. Ahora bien, la Sala también precisó que “[e]n cualquier caso, como se expuso en el acápite sobre Justicia Restaurativa y Sanción Efectiva, la Jurisdicción tiene plena autonomía para decidir y supervisar la ejecución del proyecto que se presente para las sanciones en el componente restaurativo”⁽¹³⁾.

Así las cosas, el SIVJRNR prevé varias formas de participación de las víctimas que sin lugar a dudas garantizan sus derechos constitucionales y aunque no todas las sanciones se materialicen en territorios, lo cierto es que la Sala siempre debe convocar a las víctimas para que en caso de que así lo quieran, participen en el proyecto de sanciones con su contenido reparador y de medidas restaurativas, como parte esencial de la construcción dialógica de la verdad⁽¹⁴⁾, sin que ello implique la sustitución de las funciones de la Sala. Esto es un mecanismo para armonizar los derechos de las víctimas y las competencias de los distintos componentes de la JEP, pues la duración determinada de la JEP implica que los procedimientos deben efectivamente cumplir su finalidad, razón por la cual tanto el legislador estatutario -en el caso de sanciones que se ejecuten en territorios- como el legislador ordinario en la disposición acusada, estableció un mecanismo de participación de las víctimas que respeta las competencias constitucionales y legales de los componentes de la jurisdicción.

Para terminar, un análisis sistemático de la norma permite concluir que la postura de los demandantes, según la cual la expresión podrán otorga una facultad discrecional a la Sala para involucrar a las víctimas en la elaboración del proyecto de sanciones con su contenido reparador y de medidas restaurativas, desconoce los elementos esenciales del SIVJRNR, sin los cuales no es posible entender las normas que reproducen el Acuerdo Final y las diferentes garantías fundamentales que se reconocen a las víctimas como componente transversal del sistema, concebido y estructurado bajo el parámetro de centralidad de las mismas.

Por lo anterior, la Procuraduría General de la Nación considera que la expresión acusada del artículo 27 de la Ley 1922 de 2018 se ajusta al ordenamiento constitucional porque está dirigida a denotar la autonomía de la voluntad de las víctimas para definir si quieren participar en la elaboración del proyecto de sanciones.

En este sentido, la disposición acusada es plenamente constitucional porque protege los derechos de las víctimas y su participación en los procedimientos de la JEP, su autonomía de la voluntad en la búsqueda de la restauración del daño causado y la reparación, atiende al enfoque diferencial del SIVJRNR que se estableció en el A.L. 01 de 2017 con el objeto de dar especial protección a aquellos individuos históricamente discriminados y a quienes les afectó más gravemente el conflicto armado, lo cual representa uno de los pilares fundamentales del ordenamiento constitucional colombiano y, en consideración a la interpretación sistemática e integral de la disposición con las demás normas de la Ley 1922 de 2018, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia para la Justicia Especial para la Paz y los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017. Por lo anterior, el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional que declare exequible la expresión podrán contenida en el artículo 27 de la Ley 1922 de 2018.

4. Solicitud

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que declare EXEQUIBLE la expresión “podrán” contenida en el parágrafo único del artículo 27 de la Ley 1922 de 2018 “por medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la JEP”, por el cargo analizado.

De los señores Magistrados,

FERNANDO CARRILLO FLÓREZ

Procurador General de la Nación

MCO/Dym/Vfg

NOTAS AL FINAL:

1. Ley 1957 de 2019, Estatutaria de la Administración de Justicia de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz.

2. Arts. 10 a 35 Ibídem.

3. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-080 de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

4. Ibídem.

5. Ibídem.

6. Comisión Colombiana de Juristas. “La participación de las víctimas en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación”. http://www.coljuristas.org/documentos/libros_e_informes/Libro_LA_PARTICIPACI%C3%93N_DE_LAS_V%C3%8DCTIMAS_CCJ_15_Marzo_2017.pdf

7. Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz.

8. Funciones de la Sala de Reconocimiento, artículo 79, literal m, Ley 1957 de 2019.

9. Sujetos procesales, artículo 4, Ley 1922 de 2018.

10. Cfr. Acuerdo Final punto 5.1., https://www.jep.gov.co/Marco%20Normativo/Normativa_v2/01/N01.pdf consultado el 4 de julio de 2019.

11. Acciones concretas de contribución a la reparación, punto 5.1.3.2., ibídem.

12. Corte Constitucional, Sentencia C-080 de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

13. Ibídem.

14. “Procedimiento dialógico. El procedimiento en casos de reconocimiento de la verdad tendrá un carácter dialógico o deliberativo, con participación de las víctimas y de los comparecientes a la JEP. El deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar responsabilidades. Se aplicará de preferencia el principio dialógico sobre el adversarial, respetando y garantizando en todo caso los principios de imparcialidad, independencia judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger profesional del derecho con acreditación, que se encuentra legalmente autorizado por la legislación colombiana para apoderar a personas que deban acudir ante autoridad judicial o administrativa, participación de las víctimas y doble instancia”. Ley 1922 de 2018, artículo 1, literal b.