CONCEPTO 6655 DE 2019

(septiembre 26)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Por transgredir normas constitucionales que atribuyen facultades a la secretaria ejecutiva de la JEP para administrar sus recursos

JUSTICIA ESPECIAL PARA LA PAZ-Autonomía administrativa, presupuestal y técnica/JUSTICIA ESPECIAL PARA LA PAZ-Unidad de Investigación y Acusación/ PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Garantizará a la Unidad de Investigación y Acusación (en adelante UIA) de la JEP, la autonomía administrativa, técnica y presupuestal.

En efecto, en el Acto Legislativo 01 de 2017 y en la Ley Estatutaria para la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz (Ley 1957 de 2019), se dispuso con claridad la conformación de la JEP bajo los principios de autonomía e independencia que le permitan garantizar los derechos de las víctimas, entendidos como un eje transversal del ordenamiento constitucional colombiano.

El artículo 141 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo dispone que el Estado garantizará a la Unidad de Investigación y Acusación (en adelante UIA) de la JEP, la autonomía administrativa, técnica y presupuestal. En este orden, prevé que el director de la UIA ejerza con exclusividad e independencia las funciones correspondientes a determinar la estructura y el funcionamiento de la Unidad, para lo cual se identificará con una sección del Presupuesto Nacional.

Para dichos efectos, la norma establece que el mencionado director podrá asignar la planta de personal y que se será el encargado de fijar los requisitos y funciones de los empleos. Por último, señala que no se podrá exceder el monto global fijado asignado en el presupuesto.

SECRETARIA EJECUTIVA DE LA JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Es la única llamada a administrar y gestionar los recursos de la JEP

ACUERDO FINAL De acuerdo con la Corte Constitucional, el artículo 1° del Acto Legislativo 02 de 2017 prevé que las normas de implementación, deben tener conexidad y respetar las finalidades del mismo

LEY ESTATUTARIA PARA LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN LA JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ-Establecen la composición del presupuesto de funcionamiento y a la autonomía presupuestal plasmada en la facultad de ordenar gastos y de contratación.

Por todo lo anterior, el Ministerio Público estima que la norma es inconstitucional por desconocer lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017 en la Ley Estatutaria 1957 de 2019, en relación con la integralidad de la JEP y las funciones propias de la Secretaría Ejecutiva en materia presupuestal, administrativa y técnica, que no son otra cosa que una expresión del diseño constitucional para el cumplimiento de los fines del sistema, y por lo tanto, otorgar a la UIA autonomía como lo prevé la norma acusada, resulta contrario al ordenamiento constitucional.

PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Este principio está conformado por la autonomía judicial, presupuestal y administrativa.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha definido el principio de autogobierno judicial como uno de los ejes definitorios de la Constitución, entendido como la facultad de gestionarse, de manera independiente y sin interferencia de otros poderes u órganos del Estado. Este principio está conformado por la autonomía judicial, presupuestal y administrativa.

Los principios de autonomía e independencia judicial son una manifestación directa de la separación de poderes, que a su vez es un elemento esencial del ordenamiento constitucional colombiano, y por lo tanto, se ha reconocido como un eje axial de la Constitución, como una garantía de imparcialidad en la administración de justicia.

UNIDAD DE INVESTIGACION Y ACUSACION DE LA JEP-Esta Unidad es parte de la JEP/SECRETARIA EJECUTIVA DE LA JEP-Es el órgano competente para administrar y gestionar los recursos, y en consecuencia, no es posible separar a la UIA de esta competencia

El principio de autonomía presupuestal se materializa con la administración, gestión y ejecución de los recursos e incluye la facultad del jefe de cada órgano que constituya una sección del Presupuesto General de la Nación de contratar, comprometer a su representado y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones que se le asignen y dentro de los topes presupuestales fijados.

Tal como lo sostiene la accionante, el constituyente previó que la JEP fuera un organismo autónomo e independiente, como garantía mínima para implementar lo acordado y para alcanzar los fines propios de la justicia transicional. Así las cosas, separar presupuestal, técnica y administrativamente a la UIA de la Jurisdicción, y con esto de los recursos y asignaciones designados a la misma, a pesar de que esta Unidad es parte de la JEP, desconoce la integralidad del sistema y que su funcionamiento operacional fue previsto de esa manera conjunta.

En efecto, las normas invocadas como parámetro de constitucionalidad establecen con claridad que es la Secretaría Ejecutiva de la JEP, es el órgano competente para administrar y gestionar los recursos, y en consecuencia, no es posible separar a la UIA de esta competencia, como si se tratara de una entidad independiente y ajena a la Jurisdicción. Así lo describen las funciones y facultades orgánicas y operativas de la Secretaría Técnica de la JEP, tanto en el Acuerdo de Paz, como en el Acto Legislativo 01 de 2017.

Bogotá D.C., 26 DE SEPTIEMBRE DE 2019

Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E.S.D.

Expediente No. D-13345

Concepto No. 6655

De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 242 y el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por XXXXX, quien en ejercicio de la acción pública prevista en el numeral 6 del artículo 40 y en el numeral 1 del artículo 242 ibídem, solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, cuyo texto se trascribe a continuación:

“LEY 1955 DE 2019

(mayo 25)

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad'

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTÍCULO 141. UNIDAD DE INVESTIGACIÓN Y ACUSACIÓN (UIA) DE LA JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ (JEP). El Estado, por intermedio del Gobierno nacional, garantizará la autonomía administrativa, técnica y presupuestal de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) de la Jurisdicción Especial para la Paz, para lo cual podrá hacer uso del plan de inversiones para la paz, contenido en el artículo 3o del Acto Legislativo número 01 de 2016.

Con el fin de garantizar el funcionamiento y autonomía administrativa, técnica y presupuestal de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA), el Director ejercerá de manera exclusiva e independiente todas las funciones que correspondan para determinar la estructura y funcionamiento de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) de la Jurisdicción Especial para la Paz.

PARÁGRAFO. El Director de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) en desarrollo de tal facultad, asignará la planta de personal que corresponda a cada dependencia, podrá variarla cuando lo considere necesario y establecerá el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos.

La unidad de investigación y acusación de la Jurisdicción Especial para la Paz se identificará como una sección en el Presupuesto General de la Nación.

En ejercicio de estas atribuciones, el Director de la Unidad de Investigación Acusación (UIA), no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado asignado en el Presupuesto a la unidad de investigación y acusación de la JEP”.

1. Planteamientos de la demanda

La demandante solicita, en su calidad de Secretaria Ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz, que se declare la inexequibilidad artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, en tanto considera que es contrario al parágrafo 2° del artículo 5° transitorio y al inciso 9° del artículo transitorio 7° del Acto Legislativo 01 de 2017, al artículo 1° del Acto Legislativo 02 de 2017, y a los artículos 123 y 124 de la Ley 1957 de 2019.

A su parecer, el artículo acusado “transgrede las normas de orden constitucional que le atribuyen a la Secretaría Ejecutiva de la JEP las facultades de administrar, gestionar, y ejecutar los recursos de la Justicia Especial para la Paz bajo la dirección del Órgano de Gobierno, pues (…) la autonomía administrativa de la Jurisdicción (…) no debe confundirse con la autonomía e independencia funcional de sus componentes”.

Cuestiona que la norma demandada establezca que la Unidad de Investigación y Acusación, a pesar de hacer parte de la JEP, desarrolle sus funciones con competa autonomía administrativa, técnica y presupuestal, y sin restricción alguna.

Como sustento del concepto de violación sostiene que el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 no es compatible con el diseño constitucional bajo el cual se previó la Jurisdicción Especial para la Paz, pues la administración, gestión y ejecución de los recursos corresponde de forma exclusiva a la Secretaría Ejecutiva, sin que ello implique sacrificar la autonomía e independencia funcional de los componentes de la JEP, particularmente de la UIA.

En este contexto, desarrolla algunos aspectos que estima relevantes sobre la autonomía judicial y presupuestal para concluir que esos principios que conforman el autogobierno judicial tienen como consecuencia una institucionalidad centralizada y no que cada órgano que conforma la rama judicial y específicamente la JEP, gestione sus propios recursos.

Agrega que el artículo acusado modifica la estructura interna de la JEP, desconoce lo previsto en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, y por lo tanto vulnera el Acto Legislativo 02 de 2017, así como lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017 en relación con la exclusividad de la Secretaría Ejecutiva para el manejo de los recursos de la Jurisdicción, excluyendo incluso al Consejo Superior de la Judicatura de estos aspectos.

Adicionalmente, sostiene que “se debe poner de presente que la Ley 1957 de 2019 fue expedida con posterioridad a la sanción y promulgación de la Ley 1955 de 2019, de manera tal que, a partir del criterio de temporalidad en la expedición de normas legales, resulta evidente que los contenidos de una ley anterior, en este caso el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, al ser incompatibles con las disposiciones de una ley posterior, en este caso Ley 1957 de 2019, pierden por completo su sustento legal y constitucional”.

Para concluir aduce que la independencia y autonomía judicial de los fiscales de la UIA no se afecta porque se retire la norma del ordenamiento jurídico, y en consecuencia, se cumpla con el principio de unidad de gestión y jerarquía que tiene un alcance meramente administrativo y no incide en contenidos sustanciales. Además según la accionante, “es claro que tener una solo sección presupuestal integrada por una solo unidad ejecutora, no sólo cumple con los mandatos constitucionales y legales ya señalados, sino que permite a la JEP gestionar el presupuesto de manera autonómica, sin perjuicio de las autorizaciones y aprobaciones previstas en la Ley Orgánica del Presupuesto”.

2. Problema Jurídico

De acuerdo con los planteamientos de la demanda, el Ministerio Público considera que en este caso, a la Corte Constitucional le corresponde resolver el siguiente problema jurídico:

- ¿El artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, desconoce los artículo 5 transitorio (parágrafo 2) y 7 transitorio (inciso 9) del Acto Legislativo 01 de 2017, el artículo 1 (inciso 2) de Acto Legislativo 02 de 2017 y los artículos 123 y 124 de la Ley 1957 de 2019, al establecer que la Unidad de Investigación y Acusación tendrá autonomía administrativa, técnica y presupuestal?

3. Análisis constitucional

Para la Procuraduría General de la Nación el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 es inconstitucional porque desconoce que la autonomía administrativa, presupuestal y técnica se le reconoció a la Jurisdicción Especial para la Paz –JEP–, como componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición –en adelante SIVJRNR– y no de manera independiente a los órganos que la conforman.

En efecto, en el Acto Legislativo 01 de 2017^[1] y en la Ley Estatutaria para la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz^[2] (Ley 1957 de 2019), se dispuso con claridad la conformación de la JEP bajo los principios de autonomía e independencia que le permitan garantizar los derechos de las víctimas, entendidos como un eje transversal del ordenamiento constitucional colombiano.

El artículo 141 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo dispone que el Estado garantizará a la Unidad de Investigación y Acusación (en adelante UIA) de la JEP, la autonomía administrativa, técnica y presupuestal. En este orden, prevé que el director de la UIA ejerza con exclusividad e independencia las funciones correspondientes a determinar la estructura y el funcionamiento de la Unidad, para lo cual se identificará con una sección del Presupuesto Nacional.

Para dichos efectos, la norma establece que el mencionado director podrá asignar la planta de personal y que se será el encargado de fijar los requisitos y funciones de los empleos. Por último, señala que no se podrá exceder el monto global fijado asignado en el presupuesto.

Pues bien, la Secretaria Ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz, estima que la norma sub examine es contraria al ordenamiento constitucional porque desconoce que es la secretaría a su cargo la única llamada a administrar y gestionar los recursos de la JEP, y en consecuencia, se desconoce el principio de autonomía administrativa, así como el mandato de centralidad que se estableció para la administración, gestión y ejecución de dichos recursos.

El parágrafo 2° del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 dispone que con el propósito de garantizar la autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la JEP, todas las funciones relativas al gobierno y administración de la jurisdicción las ejercerán de manera exclusiva el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno; el inciso 9 del artículo transitorio 7 del mismo Acto Legislativo señala por su parte que la administración, gestión y ejecución de los recursos de la JEP corresponde al Secretario Ejecutivo.

De esta forma es palmaria la contradicción entre la norma demandada y la disposición citada de la Constitución, pues la primera desconoce las funciones que el constituyente otorgó a la Secretaría Ejecutiva y desarticula la estructura integrada de la jurisdicción especial y de paso, de todo el Sistema Integral.

Este mismo principio fue desarrollado por la Ley Estatutaria para la Administración de Justicia de la JEP que en su artículo 124 (que modifica el art. 91 de la Ley 38 de 1989) eleva a rango de ley estatutaria el principio de que los órganos que son una sección del Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte.

De acuerdo con la Corte Constitucional, el artículo 1° del Acto Legislativo 02 de 2017 prevé que las normas de implementación del Acuerdo Final, deben tener conexidad y respetar las finalidades del mismo, que el Estado debe implementar una política transversal que le permita efectuar los mejores esfuerzos para cumplir con lo acordado de buena fe, en el ámbito competencial de los distintos organismos que lo componen, bajo el principio de progresividad, de estabilidad y seguridad^[3].

Los artículos 123 y 124 de la Ley Estatutaria para la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz, establecen la composición del presupuesto de funcionamiento y a la autonomía presupuestal plasmada en la facultad de ordenar gastos y de contratación.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha definido el principio de autogobierno judicial como uno de los ejes definitorios de la Constitución, entendido como la facultad de gestionarse, de manera independiente y sin interferencia de otros poderes u órganos del Estado. Este principio está conformado por la autonomía judicial, presupuestal y administrativa.

Los principios de autonomía e independencia judicial son una manifestación directa de la separación de poderes, que a su vez es un elemento esencial del ordenamiento constitucional colombiano, y por lo tanto, se ha reconocido como un eje axial de la Constitución, como una garantía de imparcialidad en la administración de justicia^[4].

“En el derecho internacional de los derechos humanos, múltiples instrumentos han reconocido el papel decisivo de la independencia en el acceso a la administración de justicia, en el derecho al debido proceso, y en la materialización de los derechos humanos, así como el deber del Estado de establecer arreglos institucionales y procesales que aseguren este principio.

Así, la mayor parte de tratados internacionales de derechos humanos califica la independencia judicial como elemento constitutivo del derecho al debido proceso, como condición del derecho de acceso a la administración de justicia, y como vehículo para la concreción de los derechos y libertades individuales. Dentro de esta línea se encuentran, por ejemplo, el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Párrafo 27 de la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, el artículo 8.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, y el artículo 7.1. de la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos^[5]”.

El principio de autonomía presupuestal se materializa con la administración, gestión y ejecución de los recursos e incluye la facultad del jefe de cada órgano que constituya una sección del Presupuesto General de la Nación de contratar, comprometer a su representado y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones que se le asignen y dentro de los topes presupuestales fijados^[6].

Tal como lo sostiene la accionante, el constituyente previó que la JEP fuera un organismo autónomo e independiente, como garantía mínima para implementar lo acordado y para alcanzar los fines propios de la justicia transicional. Así las cosas, separar presupuestal, técnica y administrativamente a la UIA de la Jurisdicción, y con esto de los recursos y asignaciones designados a la misma, a pesar de que esta Unidad es parte de la JEP, desconoce la integralidad del sistema y que su funcionamiento operacional fue previsto de esa manera conjunta.

En efecto, las normas invocadas como parámetro de constitucionalidad establecen con claridad que es la Secretaría Ejecutiva de la JEP, es el órgano competente para administrar y gestionar los recursos, y en consecuencia, no es posible separar a la UIA de esta competencia, como si se tratara de una entidad independiente y ajena a la Jurisdicción. Así lo describen las funciones y facultades orgánicas y operativas de la Secretaría Técnica de la JEP, tanto en el Acuerdo de Paz, como en el Acto Legislativo 01 de 2017.

Ahora bien, esto no implica que la UIA carezca de cierto grado de libertad para elegir a sus funcionarios, designarlos y ejercer sus funciones en el marco de sus competencias, pues es claro que la Unidad es el órgano creado para garantizar el derecho a la justicia de las víctimas del conflicto armado cuando haya ausencia de reconocimiento de responsabilidad individual o colectiva, razón por la cual en la Ley Estatutaria tiene asignadas funciones de investigación y acusación, de determinación de medidas de protección para las víctimas, de adopción de medidas de aseguramiento y cautelares, entre otras^[7].

Este grado de autonomía es una característica esencial del principio de independencia judicial, necesario para llevar a cabo con efectividad y diligencia sus funciones, sin que esto requiera autonomía presupuestal y una separación operacional en esta materia con la Secretaría Ejecutiva.

Por el contrario, diferir las funciones de administración y planeación presupuestal a un órgano especializado por fuera de la propia UIA asegura que, dentro de una concepción gerencial moderna, la UIA se pueda concentrar en el objeto propio de su actividad misional, cual es la de investigar y acusar a las personas que no ofrezcan verdad y reconozcan responsabilidad en el marco de la JEP, o aporten verdad parcialmente.

Detrás de la idea del constituyente derivado de concentrar en un órgano especializado las tareas de administración, ejecución y planeación presupuestal está una concepción política y filosófica de la moderna administración pública según la cual, la independencia y autonomía judicial también se alcanza a través de la especialización de los órganos de justicia en las funciones para las cuales fueron creados, sin que otras tareas ajenas a las misionales distraigan el ejercicio de su función.

A pesar de la inconstitucionalidad de la norma acusada, la Procuraduría resalta la importancia de las funciones encomendadas a la UIA, órgano especializado, encargado de una labor jurisdiccional, que debe ser ejercida sin interferencias para garantizar su funcionamiento pleno y con eficacia, de manera tal que se atienda a las necesidades propias del servicio a cargo de esta Unidad, en concordancia con los lineamientos del propio Acuerdo de Paz.

Así por ejemplo el artículo 106 de la Ley 1957 de 2019 prevé un equipo investigación especial para los casos de violencia sexual, que debe conformarse con el propósito de responder a los fines propios del SIVJRNR, con las implicaciones que esto tiene en los derechos de las víctimas, particularmente el acceso a la justicia, entendido como uno de los principales deberes del Estado en el marco del postconflicto.

Por todo lo anterior, el Ministerio Público estima que la norma es inconstitucional por desconocer lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017 en la Ley Estatutaria 1957 de 2019, en relación con la integralidad de la JEP y las funciones propias de la Secretaría Ejecutiva en materia presupuestal, administrativa y técnica, que no son otra cosa que una expresión del diseño constitucional para el cumplimiento de los fines del sistema, y por lo tanto, otorgar a la UIA autonomía como lo prevé la norma acusada, resulta contrario al ordenamiento constitucional.

4. Solicitud

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que declare INEXEQUIBLE el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, por los cargos analizados.

Atentamente,

FERNANDO CARRILLO FLÓREZ

Procurador General de la Nación

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Artículo transitorio 5.

2. Artículo 11, inciso 2°.

3. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-630 de 2017, M.PS. Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez.

4. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

5. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

6. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-652 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

7. Cfr. Artículo 87 Ley 1957 de 2019, Estatutaria de la Administración de Justicia para la Jurisdicción Especial para la Paz.