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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Magistrado Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiséis (2026).
| Medio de control: | NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO |
| Radicación: | 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521) |
| Actor: | ANATILDE ARBOLEDA DE HURTADO Y OTROS |
| Demandado: | NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA |
| Asunto: | Resuelve recurso súplica |
La Sala resuelve el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 1º de diciembre de 2014 por el Magistrado ponent, por medio del cual se declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, se puso fin al proceso.
ANTECEDENTES
- El 30 de agosto de 201, los señores Manuel Crecencio Arboleda, Anatilde Arboleda Vda. de Hurtado, Han Kwang Young y Kyeong Hwan Ju, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formularon demanda contra la Nación - Ministerio de Minas y Energía (en adelante Ministerio de Minas) y la Agencia Nacional de Minería (en adelante ANM, cuyas pretensiones consisten en que se declare la nulidad de las Resoluciones DSM No. 3652 del 22 de noviembre de 2010 y SCT No. 000213 del 2 de febrero de 2012, por medio de las cuales se rechazó y ordenó archivar la solicitud de legalización de minería tradicional No. LGE-15451. A título
- El 22 de octubre de 201, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y ordenó su notificación. Surtido el trámite de notificaciones, el Ministerio de Minas y la ANM, contestaron la demand.
- Agotadas las etapas procesales de rigor, el 25 de junio de 2013 se celebró la audiencia inicia. En ella, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró su falta de competencia funcional para conocer del proceso y la consecuente nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda. Por tal razón, remitió el expediente al Consejo de Estado.
- El 13 de febrero de 201, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación unificó la jurisprudencia en torno a la competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia los medios de control relacionados directamente con asuntos mineros, distintos a los contractuales, en los que intervenga la Nación o una entidad del mismo orden. En consecuencia, admitió la demanda y ordenó su notificación. Por consiguiente, la demanda fue contestada por el Ministerio de Minas y la ANM, el 25 de abril y 20 de mayo de 2014, respectivament.
- Surtido el trámite procesal correspondiente, el 1º de diciembre de 2014 se adelantó la audiencia inicia. En ella, el magistrado sustanciador declaró, de oficio, la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y
- Contra la anterior decisión la parte actora interpuso recurso de súplic, que sustentó mediante escrito presentado el 4 de diciembre de 201. En la impugnación señaló que en los términos del artículo 45 de la Ley 685 de 2001, el contrato de concesión minera es distinto al contrato de concesión de obra y al contrato de concesión de servicio público. A su juicio, el auto recurrido confunde los actos adelantados para la legalización de una solicitud de minería tradicional regulada por el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, con los actos previos a la celebración de un contrato de concesión de obra y de concesión de un servicio público, que son aquellos que se someten a un proceso de licitación pública y a los que se aplica el plazo de treinta días previsto por el inciso segundo del artículo 87 del CCA. En subsidio, solicitó aplicar el término de caducidad de cuatro meses dispuesto por el inciso segundo del artículo 141 del CPACA, por ser norma posterior y favorable.
- Surtido el traslado del recurs, los sujetos procesales se pronunciaron en los siguientes términos:
- La ANM solicitó confirmar la decisió. Para el efecto, señaló que por tratarse de una situación consolidada antes de entrar en vigor el CPACA, al sub lite le resultan aplicables las reglas dispuestas por el CCA. Asimismo, sostuvo que, el término previsto por el artículo 87 del CCA, resultaba aplicable a las controversias originadas en la actividad de las entidades públicas sin distinguir el tipo de contrato estatal que la originó.
- Por su parte, el Ministerio de Minas alegó que el recurrente no desvirtuó ninguno de los argumentos expuestos por el magistrado sustanciador para declarar la caducidad, por lo que se debía confirmar la decisió.
- Finalmente, el Ministerio Público solicitó revocar la decisió. A su juicio, la acción procedente para impugnar los actos de rechazo de las solicitudes de legalización de minería, entre otros, es la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del CCA, bajo el término general de cuatro meses de caducidad (artículo 136-2 del CCA). Advirtió que si se considera que en estos asuntos la acción procedente es la del artículo 87 del CCA que regulaba la acción de controversias contractuales, la competencia para conocer y decidir el litigio no estaría radicada en el Consejo de Estado en única instancia, sino en el Tribunal Administrativo en primera, lo que no viene sucediendo. Por tal razón, solicitó unificar la jurisprudencia, con el propósito de definir si -particularmente para aquellos actos expedidos entre la vigencia de la Ley 446 de 1998 y la entrada en vigencia del CPACA- la acción pertinente es la de “nulidad y restablecimiento del derecho contractual” del artículo 87 del CCA o la que preveía el artículo 85 del CCA y, consecuencialmente, si la competencia es de los tribunales administrativos o del Consejo de Estado.
- Mediante auto de 26 de marzo de 201, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación avocó, con fines de unificación de jurisprudencia por importancia jurídica, el conocimiento del recurso de súplica presentado por la parte actora. Posteriormente, en sesión celebrada el 6 de febrero de 202, ese órgano colegiado decidió devolver el expediente a la Subsección C de la Sección Tercera para que sea esta la que decida el recurso de súplica, por cuanto, en la actualidad, el presente asunto no reviste de la importancia jurídica necesaria para proferir una providencia de unificació.
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
Actor: Anatilde Arboleda viuda de Hurtado y otros
de restablecimiento del derecho, solicitaron dar continuidad al trámite consagrado en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, que, a su juicio, debía culminar con la celebración de un contrato de concesión minera. Asimismo, persiguen que se condene a las entidades demandadas a pagar los perjuicios ocasionados con dichas decisiones.
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
Actor: Anatilde Arboleda viuda de Hurtado y otros
restablecimiento del derecho y, con ello, puso fin al proceso. Como fundamento de la decisión sostuvo que los actos acusados versan sobre una solicitud de legalización de minería tradicional (artículo 165 de la Ley 685 de 2001), procedimiento administrativo que culmina con la adjudicación de un contrato de concesión (artículo 45 ibídem). Por tal razón, consideró que se trata de actos previos a la celebración de un contrato de concesión minera que se profieren con ocasión de la actividad contractual. En ese orden y, atendiendo a lo señalado en el inciso segundo del artículo 87 del CCA (subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998), concluyó que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debió presentarse a más tardar el 16 de mayo de 2012, esto es, dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la Resolución SCT No. 000213 del 2 de febrero de 2012. Por lo expuesto, dispuso que la demanda formulada el 30 de agosto de 2012, fue extemporánea, pues la caducidad de la citada acción es una situación que se encontraba consolidada y en firme al momento que entró a regir la Ley 1437 de 2011.
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
Actor: Anatilde Arboleda viuda de Hurtado y otros
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
Actor: Anatilde Arboleda viuda de Hurtado y otros
Atendiendo que la demanda fue promovida el 30 de agosto de 201
y que el recurso de súplica objeto de estudio se formuló el 1º de diciembre de 201, al
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
Actor: Anatilde Arboleda viuda de Hurtado y otros
trámite y decisión del presente asunto le resultan aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 1437 de 2011, sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 202.
Con relación a la caducidad, debe tenerse en cuenta que los términos que hubiesen empezado a correr en vigencia de una ley anterior deben computarse de conformidad con esta, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 624 del CG
, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887. De ahí que al sub lite, a este puntual aspecto, le resulte aplicable el CCA, comoquiera que los actos administrativos demandados quedaron ejecutoriados el 29 de marzo de 201, esto es, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1437 de 201.
La Sala es competente para resolver el recurso de súplica presentado por la parte demandante contra la providencia proferida el 1º de diciembre de 2014, por medio de la cual el magistrado sustanciador declaró probada la excepción de caducidad
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
Actor: Anatilde Arboleda viuda de Hurtado y otros
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y puso fin al proceso, en virtud de lo dispuesto por el artículo 246 del CPAC
.
Procedencia y oportunidad del recurso de súplica
Atendiendo lo señalado en el artículo 246 del CPAC, el recurso de súplica resulta procedente, toda vez que se promueve contra un auto proferido por el magistrado sustanciador en un proceso de única instancia, que declaró probada la excepción de caducidad y puso fin al proceso, providencia que por su naturaleza sería apelable, en los términos de los numerales 1º y 3º del artículo 243 ibíde
.
Por otra parte, el recurso resulta oportuno, toda vez que la providencia cuya súplica se reclama se notificó por estrados en audiencia inicial celebrada el 1º de diciembre de 2014, dentro de la cual se formuló el recurs y, la sustentación se presentó el 4 de diciembre de 201, esto es, dentro de los 3 días siguientes a su notificación (inciso segundo del artículo 246 del CPACA.
Le corresponde a la Sala determinar si el derecho de acción se ejerció oportunamente o si, por el contrario, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba caducado al momento de la presentación de la demanda. Para tales efectos, primero habrá de precisarse cuál es la naturaleza jurídica del acto administrativo que rechaza y ordena archivar la solicitud de legalización de minería tradicional. Posteriormente, se establecerá si, para aquellos actos administrativos expedidos en los trámites de legalización de
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
Actor: Anatilde Arboleda viuda de Hurtado y otros
minería tradicional -entre la vigencia de la Ley 446 de 1998 y la entrada en vigencia del CPACA-, el plazo de caducidad aplicable es el especial de treinta días previsto en el inciso segundo del artículo 87 del CCA o el general de cuatro meses dispuesto por el artículo 85 del CCA.
Procedimiento de legalización de minería tradicional
En desarrollo de la amplia facultad de configuración normativ, dispuesta en los artículos 33, 33 y 36 de la Constitución Política, para regular las condiciones y requisitos para la explotación de los recursos naturales no renovables -como lo son los minerales yacentes en el suelo o subsuelo de propiedad estatal- el legislador expidió, la Ley 685 de 2001 – Código de Minas.
En virtud de la mencionada codificación, se estableció un único título minero para constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar las minas de propiedad estatal, consistente en la celebración de un contrato de concesió, debidamente otorgado e inscrito en el RM, previo cumplimiento de los requisitos de capacidad e idoneidad del oferente, sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos ambientale y de las leyes especiales que protegen el patrimonio histórico, arqueológico o cultural de la Nació. De manera que los trabajos de exploración y explotación sin la existencia de un título minero debidamente
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
Actor: Anatilde Arboleda viuda de Hurtado y otros
otorgado e inscrito en el RMN configura una actividad ilícita plausible de ser sancionada penalment.
No obstante lo anterior, la ley también previó que la minería ocasional realizada por los propietarios de las superficies, en pequeñas cantidades y por medios manuale; y el barequeo, consistente en el lavado de las arenas por medios manuales, sin maquinaria y con el objeto de separar y recoger metales precioso, fueran permitidos sin requerir de concesión del Estado.
Asimismo, el artículo 165 de la Ley 685 de 200 161
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C-259 , dispuso un mecanismo excepcional y transitorio a favor de quienes venían explotando minas de propiedad
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estatal, sin título inscrito en el RMN, antes de la entrada en vigencia del Código de Minas (17 de agosto de 2001), con el propósito de brindar una oportunidad limitada en el tiempo (3 años contados a partir del 1º de enero de 2002), para que los mineros informales o de hecho -que venían desarrollando la minería tradicional, artesanal o de subsistencia- accedieran a la minería legal. De suerte que cumplidas las condiciones previstas en la ley y si el área solicitada se hallare libre para contratar, el proceso de legalización concluía con la celebración de un contrato de concesió.
Este mismo artículo previó que, hasta tanto no fuera resuelta por la autoridad minera competente la solicitud de legalización formulada en tiempo, no había lugar a proceder, respecto de los sujetos sometidos al proceso de legalización, mediante las medidas previstas en el artículo 161 del Código de Minas, que regula el decomiso provisional de minerales derivados de la explotación ilícita de yacimientos mineros y; en el artículo 306 ibídem, que establece en cabeza de los alcaldes la facultad de suspender la explotación de minerales sin título inscrito en el RMN; ni proseguir las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 del Código de Mina, que se refieren a la exploración, explotación o extracción de un yacimiento minero o arena, material pétreo o de arrastre de los cauces y orillas de los ríos, sin permiso de la autoridad competente o lo que es lo mismo, sin un título habilitante; o, en su lugar, con el incumplimiento de la normatividad existente, por medios capaces de causar graves daños a los recursos naturales o al medio ambiente.
Tales prerrogativas consagradas en la ley integraron la fórmula excepcional y de transición implementada por el legislador, para reducir el impacto que se generaría en los derechos al trabajo y al mínimo vital de los habitantes de las zonas rurales
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
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del país que dependían de la actividad minera que se venía realizando con anterioridad a la expedición de la Ley 685 de 2001, sin título inscrito en el RM C-259 .
En todo caso, el artículo 53 del Código de Minas señaló que las disposiciones generales sobre contratos estatales y las relativas a procedimientos precontractuales, no serían aplicables a la suscripción, perfeccionamiento, validez, ejecución y terminación del contrato de concesión minera, pues tales asuntos estarían sujetos exclusivamente a lo dispuesto en dicha ley, o a las que ésta haga remisión directa y expresa.
Con el propósito de garantizar el cabal cumplimiento del artículo 165 del Código de Minas, se hizo necesario reglamentar el procedimiento a que se someterían los explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero inscrito en el RMN y garantizar a los interesados en la legalización de minería de hecho, el ejercicio efectivo de los derechos constitucionales del debido proceso, defensa, contradicción y presunción de buena fe en las actuaciones que adelantaran ante las autoridades mineras competentes. Para el efecto, el Gobierno Nacional dictó el Decreto Reglamentario 2390 de 24 de octubre de 2002.
La mencionada reglamentación, además de señalar las reglas de legitimación para ser beneficiario del procedimiento de legalizació, exigía presentar ante la autoridad minera, con anterioridad al 31 de diciembre de 2004, un formulario especial de legalizació, al que se debía acompañar una serie de requisito, entre los que se encontraba, allegar como mínimo dos pruebas que acreditaran la ejecución de las actividades de explotación antes del 17 de agosto de 2001, un plano a escala que delimitaba el polígono objeto de legalización y los documentos que identificaban al solicitante.
Diligenciado y presentado el formulario en debida forma, el estudio inicial consistía en verificar la libertad de las áreas a contratar, esto es, que no existieran
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superposiciones y que, además, no se estuviera en presencia de zonas de reserva especial, zonas excluidas de la minería, zonas de minería restringida y demás áreas de protección ecológica y ambiental, según la normatividad vigente. En tales eventos, la solicitud debía ser rechazada, lo que conllevaba: i) el deber de informar a la autoridad ambiental competente, para que ordenara la adopción de las medidas necesarias para mitigar y corregir el impacto ambiental producido por la explotación de hecho y ii) compulsar copias al alcalde del lugar donde se adelantaba la explotación para que efectuara el cierre, suspensión de trabajos y decomiso de mineral, en los términos del artículo 306 del Código de Mina.
Si efectuado el anterior estudio, se determinaba que el área a formalizar se encontraba libre, se continuaba con una visita técnica por parte de la autoridad minera y ambiental competent. En el evento que el informe de la visita conjunta determinara que no era viable continuar con el trámite de legalización, se procedía al rechazo y a la imposición de las mismas medidas previamente señalada. En caso contrario, la autoridad minera procedía, en un término no mayor a seis meses contados a partir de la presentación del informe que avalaba la legalización, a elaborar un Programa de Trabajo y Obras (POT, en el que se definía la forma de efectuar la explotación de los recursos y de cuya aceptación por parte del interesado dependía la posibilidad de suscribir el contrato de concesió. Por su parte, en el mismo plazo, la autoridad ambiental elaboraba e imponía el Plan de Manejo Ambiental respectivo. Finalmente, de ser necesario, en el término de treinta días siguientes a la ejecutoria del acto que imponía el Plan de Manejo Ambiental, se debían solicitar por el interesado, los permisos, autorizaciones y concesiones que se requirieran para el aprovechamiento de los recursos naturales renovable.
En ese orden de ideas, para que procediera el otorgamiento del contrato de concesión derivado de una solicitud de legalización de minería de hecho, debían cumplirse los requisitos de forma y fondo dispuestos por el artículo 165 del Código
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de Minas, reglamentado por el Decreto 2390 de 2002 y que se aprobara por parte de la autoridad minera el Programa de Trabajo y Obras (POT) y por la autoridad ambiental el respectivo Plan de Manejo Ambiental (PMA), lo cual permitía determinar la viabilidad del proyecto desde el punto de vista técnico y de protección ambiental.
La Ley 1382 de 9 de febrero de 2010 modificó el Código de Minas. Específicamente el artículo 12, retomó la posibilidad de legalización de minería tradiciona, con el propósito de fortalecer los procesos de formalización. Por consiguiente, con esta norma se reguló la posibilidad de legalizar la minería tradicional en el país, reconociéndola y concediéndole a las personas, grupos o asociaciones que la llevaban ejerciendo desde antes de la Ley 685 de 2001 la posibilidad de legalizar sus derechos mineros, y planteó igualmente situaciones de transició C-983-10 .
Durante la vigencia de la Ley 1382 de 2010, que fue declarada inexequible mediante sentencia de la Corte Constitucional C-366 de 201, con efecto diferido por dos años, se aplicó el procedimiento administrativo de legalización dispuesto en el referido artículo 12, de manera que a las solicitudes que fueron presentadas ante la autoridad minera en ese plazo, debieron acogerse a los requisitos de la mencionada norma.
Así, el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 estableció en su primer inciso, la norma general respecto de la posibilidad de legalización de la minería tradicional, determinando los requisitos para su procedencia, los cuales consistían en que: i) se tratara de explotadores, grupos o asociaciones de minería tradicional; ii) se explotaran minas de propiedad estatal sin título inscrito en el RMN; iii) se presentara la solicitud de legalización en el término improrrogable de dos años
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contados a partir de la promulgación de esa ley; iv) se formulara la solicitud con el fin de que la mina o minas correspondientes le fueran otorgadas en concesión; v) se llenaran todos los requisitos de fondo y de forma exigidos; vi) se hallare libre para contratar el área solicitada y; vii) se acreditara que los trabajos mineros se venían adelantando en forma continua desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001.
El segundo inciso del referido artículo estableció una excepción a la norma general sobre legalización de minería tradicional para los casos en que el área solicitada se encontrara ocupada por una concesión. En esos eventos el legislador fijó las circunstancias y requisitos particulares para que procediera la legalización de la minería tradicional, los cuales exigían que: i) se demostrara una antigüedad mayor a la que tuviera la concesión; ii) se llevara a cabo un proceso de verificación de las condiciones de cumplimiento de las obligaciones del titular; iii) se determinara por la autoridad competente que el titular se encontraba incurso en causal de caducidad; iv) se declarara la caducidad del contrato -momento en el que sería posible tener como primera opción la solicitud de legalización para continuar con el trámite - y; vi) se presentara la solicitud en debida forma.
El inciso tercero del mencionado precepto legal agregó una excepción a la contenida en el inciso anterior, relativa a que en el evento en que el titular se encontrara al día en sus obligaciones, la autoridad minera mediaría entre las partes para que llegaran a acuerdos, como la suscripción de Contratos de Asociación y Operación debidamente inscritos en el RM, entre otros, que permitieran la explotación por parte de los grupos o asociaciones. Asimismo, dispuso un plazo de seis meses, contados a partir de la solicitud del minero tradicional, para el logro del acuerdo.
Por su parte, el inciso cuarto de la disposición normativa analizada previó que, si el área no se hallaba libre por la existencia de una propuesta de contrato de concesión y se presentaba una solicitud de legalización en los términos del artículo 12, se continuaría el trámite de la propuesta, y en caso de llegar a ser contrato de concesión, la autoridad minera mediaría entre las partes para que se
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llegara a los acuerdos señalados en el inciso anterior. Asimismo, consagró que, si la solicitud de propuesta de contrato de concesión se rechazaba, se tendría como primera opción para continuar el trámite, la solicitud de legalización.
Finalmente, el artículo en comento señaló los plazos para resolver la solicitud de legalización, y dispuso que hasta tanto no fuera decidida, no habría lugar a proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguir las acciones penales a que se refieren los artículos 159 y 160 del Código de Minas.
El Decreto 2715 de 28 de julio de 2010 reglamentó parcialmente la Ley 1382 de 201, en lo concerniente a la formalización de la minería tradicional.
La referida reglamentación legitimaba a los explotadores, grupos y asociaciones que acreditaran ser mineros tradicionale, a regularizar su actividad. Para el efecto, debían radicar ante la autoridad minera la solicitud de legalizació, acompañada, entre otros, de los documentos técnicos y comerciales que demostraran los trabajos de minería tradicional, sin interrupción, por espacio 5 años contados desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001 y de 10 años antes de la vigencia de la Ley 1382 de 201.
Presentada la solicitud con el lleno de los requisitos formales y si en la evaluación técnica inicial, no se advertía la configuración de alguna de las causales de
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rechazo previstas en el artículo 12 de esa reglamentació
, el trámite continuaba con una visita técnica por parte de la autoridad minera competente, con el objeto de verificar la ubicación y antigüedad de las explotaciones mineras, el estado de avance y el mineral objeto de explotación, las condiciones de seguridad, la no presencia de menores en la explotación y las demás condiciones que estimaran pertinentes, a fin de determinar la pertinencia de continuar con el proces.
En los casos de superposición de una solicitud de legalización de minería con una propuesta o contrato de concesión, la autoridad minera competente, con facultad para sugerir fórmulas, mediaría entre las partes para lograr los acuerdos de que trata el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010. En esos casos se debía dar prioridad a la visita de viabilizació.
Cuando durante el desarrollo de la visita se detectaban incumplimientos, se requería al interesado para que subsanara en un plazo máximo de 3 meses, so pena de rechazo de la solicitu.
Dentro de los 30 días siguientes al desarrollo de la visita, o subsanadas las falencias advertidas, la autoridad minera elaboraba el informe técnico de la visit. En el evento que se estimara viable continuar con el trámite de legalización, el solicitante debía presentar a la autoridad minera el POT y a la autoridad ambiental
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el PMA, en un término que no podía ser superior a un año contado a partir de la notificación del informe técnico de la visita, so pena de entender desistido el trámit. Si el POT y/o el PMA no era aprobado por la autoridad respectiva, se procedía al rechazo de la solicitu.
El rechazo de la solicitud conllevaba el deber de informar al alcalde municipal para que procediera al cierre de las explotaciones mineras y a las demás autoridades para lo de su competenci. Además, de los eventos de rechazo, cuando no fuera aprobado el PTO o establecido el PMA, la autoridad minera debía imponer las respectivas medidas de restauración ambienta.
En caso de ser aprobado el POT y/o el PMA, se suscribía con el interesado el correspondiente título minero y se inscribía en el RM. Una vez otorgado el título minero e inscrito, el interesado debía tramitar y obtener ante la autoridad ambiental competente, los permisos y autorizaciones que se requirieran para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, lo cual, debía ser informado a la autoridad minera competent.
Asimismo, el Decreto 2715 de 2010 reiteró que, desde la presentación de la solicitud de legalización y hasta tanto la autoridad minera resolviera las solicitudes de legalización y se suscribiera el respetivo contrato de concesión minera, no había lugar a proceder, respecto a la aplicación de las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguir las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de la Ley 685 de 2001, sin perjuicio de la aplicación de las medidas preventivas y sancionatorias de carácter ambienta.
Las anteriores consideraciones le permiten a la Sala concluir que en materia de legalización minera, el legislador dispuso un procedimiento administrativo especial, excepcional y reglado, con un marco jurídico propio, regido por la
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garantía al debido proceso administrativo y al derecho de defensa, a través del cual un interesado, establece la relación con las autoridades mineras -delegadas constitucional y legalmente-, con el propósito de regularizar -exclusivamente- las actividades de explotación minera tradicional que venía ejecutando desde antes de entrar en vigencia la Ley 685 de 2001, sin la autorización o concesión respectiva por parte del Estado.
En efecto, el procedimiento administrativo minero de legalización dispuesto en las normas atrás reseñadas, tiene como finalidad la producción de una decisión administrativa motivada de contenido individual o particular por parte de la Administración (autoridad minera), en ejercicio de la función administrativa de formalización minera, fundada en el ordenamiento jurídico, sus principios, reglas y valores, respetando las garantías mínimas de acceso a procesos justos y adecuados, legalidad, contradicción e imparcialidad del interesado, bajo los mandatos de formación del acto administrativo y del correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios vigentes.
En ese contexto, la sola presentación o radicación de la solicitud de legalización de minería tradicional no impone a la autoridad minera, la aceptación y posterior legalización de la explotación de manera automática, pues se trata de un procedimiento reglado, en el marco de un trámite administrativo definido previamente por el legislador, que permite a la autoridad minera establecer el cumplimiento o no, de los requisitos técnicos y ambientales definidos por la ley y el reglamento, como presupuesto indispensable a la expedición de la decisión con miras a otorgar el contrato de concesión.
De manera que, al concurrir los presupuestos técnicos y ambientales previstos por el ordenamiento jurídico, si la autoridad minera concluye, mediante acto administrativo motivado, que el explotador de hecho cumple con las condiciones habilitantes para la legalización, formalización o regularización de la actividad de explotación minera que venía ejecutando sin título, tal decisión, por mandato legal (artículo 165 de la Ley 685 de 2001 y artículo 12 de la Ley 1382 de 2010), le otorgaba el derecho a celebrar con el Estado un contrato de concesión, único título habilitante para el ejercicio de la explotación minera a partir de la Ley 685 de 2001.
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
Actor: Anatilde Arboleda viuda de Hurtado y otros
Dicho negocio jurídico, en todo caso, dada su naturaleza solemne, sólo se perfecciona con la inscripción en el RM.
Por el contrario, cuando en el trámite de legalización de minería tradicional no se acreditan los requisitos técnicos y ambientales definidos por la ley y el reglamento, el acto o decisión administrativa que adopta la autoridad minera es la de rechazar la actividad de explotación que el interesado venía realizando de manera irregular, lo que trae como consecuencia, en términos generales, la adopción de medidas ambientales de mitigación y recuperación, así como el cierre, suspensión de los trabajos y decomiso del mineral, en los términos del artículo 306 del Código de Minas.
Lo anterior significa que la decisión de rechazar la solicitud de legalización de minería tradicional corresponde a un acto administrativo expedido al interior de un procedimiento administrativo especial, excepcional y reglado, que tiene como único propósito formalizar la explotación de yacimientos de propiedad estatal que no contaban con título minero, mediante la celebración de un contrato de concesión minera, pero que al no cumplir con los requisitos técnicos y ambientales señalados en la ley y el reglamento para su otorgamiento, debía ser rechazada por la autoridad minera.
Sobre la base de que el trámite de legalización de la minería tradicional en el Código de Minas y sus decretos reglamentarios se rige por reglas especiales, para la Sala es claro que la solicitud promovida para legalizar la explotación de minería tradicional no puede ser asimilada a un proceso de selección de contratistas como el contemplado en el inciso segundo del artículo 87 del CCA, que señala:
“Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”.
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
Actor: Anatilde Arboleda viuda de Hurtado y otros
Lo anterior, atendiendo a que, de conformidad con la norma transcrita, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos separables del contrato, con término de caducidad especial de treinta días, se concibió para cuestionar las decisiones precontractuales en el marco de los procesos de selección de contratistas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Precisamente el legislador con la modificación introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, pretendió “actualiza[r] el Código Contencioso Administrativo de acuerdo con lo establecido en la Ley 80 de 1993, específicamente en el tema de la acción de controversias contractuales, para de esa forma dar agilidad al proceso de selección y estabilidad a las etapas surtidas en este, proceso que se dificultaría en exceso si cada uno de los actos administrativos separables se sometiera a plazos de caducidad más extenso. De allí que la norma expresara que la interposición de esas acciones no interrumpiría el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato.
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
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En línea con lo expuesto, no se puede pasar por alto que el contrato de concesión minera y sus procedimientos previos a la celebración del contrat, no están sujetos al régimen previsto por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública sino a la regulación legal especial contenida en el Código de Minas, en los términos del artículo 76 de la Ley 80 de 199
, en consonancia con lo dispuesto por los artículos 2, 3 25,
y 5 del Código de Minas y la jurisprudencia de esta Corporació, lo que en todo caso, no riñe con el deber de garantizar en el desarrollo de toda la actividad contractual, los principios de la función administrativa y del control fiscal consagrados en los artículos 209 y 267
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
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de la Constitución Política, que son transversales al ejercicio de la función pública en todo tipo de asuntos a cargo del Estado.
En ese orden, aunque el acto administrativo que rechaza la petición de legalización minera corresponde a un acto previo a la celebración del contrato, toda vez que se emite al interior de un procedimiento que tiene como propósito celebrar un contrato de concesión minera, éste no se puede considerar como un acto precontractual en los términos del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, ya que como quedó visto, no se trata de una decisión adoptada en el marco de los procesos de selección de contratistas que regula dicho Estatuto y, porque, en todo caso, el contrato de concesión minera y sus procedimientos previos a la celebración del contrat, están sujetos a la regulación legal especial contenida en el Código de Minas.
Por otra parte, la Sala advierte que la Sección Tercera del Consejo de Estado ha asumido la competencia para conocer en única instancia los procesos judiciales que versan sobre temas mineros relativos a pretensiones de nulidad de los actos administrativos que rechazan y ordenan archivar la solicitud de legalización de minería tradicional en vigencia de la Ley 1382 de 2010 y el consecuente restablecimiento del derecho, atendiendo lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 128 del CCA y, posteriormente, la regulación especial contenida en el artículo 295 de la Ley 685 de 2001, que prescribe:
“Artículo 295. Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”.
Precisamente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ratificó la competencia que le asiste a esta Corporación para decidir sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho relacionada con asuntos mineros, distintos de los contractuales, en los que el acto administrativo lo expidiera una autoridad del orden nacional o del orden territorial, pero con base en
Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
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una delegación de aquélla, en única instancia, de conformidad con lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 128 del CCA y 295 del Código de Mina.
Sumado a lo anterior, en auto de unificación jurisprudencial proferido el 13 de febrero de 2014, con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de la Sección Tercera, dispuso que esta Corporación sólo conoce en única instancia de “las acciones que se [promovieran] sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional [fuera] parte, (se resalta) sin adentrarse en el estudio sobre la naturaleza de los actos que resuelven peticiones de legalización de minería tradicional.
Con base en las normas especiales de competencia que regulan los asuntos mineros, de manera pacífica la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que cuando el demandante persigue la nulidad del acto que rechaza la solicitud de minería tradicional y el consecuente restablecimiento del derecho, este actúa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista de manera general para los actos administrativos ordinarios en el artículo 85 del CCA y 138 del CPACA, cuyo conocimiento corresponde a esta Corporación en única instancia en la medida en que, se trata de una acción promovida sobre un asunto minero distinto del de controversias contractuales y en el que la Nación o una entidad del orden nacional, es parte
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Expediente: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521)
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Bajo esos lineamientos, resulta claro que la acción procedente en este asunto en el que se persigue la nulidad del acto que rechazó la solicitud de legalización de minería tradicional No. LGE-15451 y el consecuente restablecimiento del derecho, es la de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista de manera general para los actos administrativos ordinarios en el artículo 85 del CCA y 138 del CPACA y que la competencia para conocer este asunto está radicada en el Consejo de Estado, en única instancia.
Como consecuencia de lo anterior, el plazo de caducidad aplicable a los actos administrativos proferidos durante el procedimiento administrativo minero para la legalización de la minería tradicional es el contenido en el artículo 136-2 del CCA, es decir, la general de cuatro mese, que se cuentan a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Conforme a los razonamientos expuestos, la Sala analizará la vigencia de la acción en el caso concreto.
Pues bien, está demostrado que la Resolución SCT No. 000123 del 2 de febrero de 2012, fue notificada por edicto desfijado el 29 de marzo de 201. Lo anterior implica, que los demandantes tenían, en principio hasta el 30 de julio de 2012, para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 136-2 del CCA.
No obstante, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 640 de 200, el término
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se suspendió por virtud de la solicitud de conciliación extrajudicial que se presentó el 24 de julio de 201, trámite que concluyó con la constancia de no conciliación expedida el 28 de agosto de 201, cuando faltaban siete días para que venciera el plazo legal para ejercer oportunamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones demandadas. Por lo anterior y atendiendo a que la demanda se radicó el 30 de agosto de 201, la misma resulta oportuna.
En consecuencia, se concluye el ejercicio del derecho de acción fue oportuno, por lo que la Sala revocará la decisión adoptada durante la audiencia inicial celebrada el 1º de diciembre de 2014, mediante la cual se declaró probada de oficio la caducidad del medio de control.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C,
PRIMERO: REVOCAR la decisión adoptada por el magistrado ponente en la audiencia inicial celebrada el 1º de diciembre de 2014, y en su lugar, ordenar la continuación de la misma, en los términos del artículo 180 del CPACA.
SEGUNDO: En firme esta providencia, DISPONER que, a través de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, se devuelva el expediente al despacho del Consejero William Barrera Muñoz, para lo de su competencia.
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Magistrada
