CONCEPTO 157 DE 2026
(abril 14)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Fallo disciplinario
PROBLEMA JURIDICO-Se valoraron las pruebas correctamente para la individualización del disciplinado y si se realizó un control judicial integral suficiente de los actos acusados o se limitó a un examen formal
VALOR PROBATORIO-el operador disciplinario no construyó la responsabilidad sobre el testimonio aislado del querellante, sino que lo articuló con un conjunto de elementos probatorios
RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL - El artículo 217 de la Constitución otorga al legislador la facultad de establecer régimen disciplinario especial para la Fuerza Pública, desarrollado por la Ley 1015 de 2006, cuyo artículo 23 señala como destinatarios al personal uniformado escalafonado y auxiliares de Policía.
FALTA GRAVISIMAS-Falta gravísima realizar conducta descrita como delito a título de dolo en razón del cargo
TIPICIDAD-Operador describió circunstancias de tiempo (31 de julio, 1 y 2 de agosto de 2019), modo (desplazamiento fuera del cuadrante, solicitud de dinero para no proceder al cierre)
PROPORCIONALIDAD DE LA SANCION-La sanción de destitución e inhabilidad general por 11 años se ajustó al artículo 44 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, dentro del rango de 10 a 20 años para faltas gravísimas dolosas
FALTA DISCIPLINARIA-control judicial debe ser integral
PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN 8
TERCERA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
CONCEPTO No. 157-2026
Bogotá D.C., 14 de abril de 2026
Honorables Magistrados
XXXXX
| RADICADO | 68001-23-33-000-2023-00559-01 (0261-2026) |
| DEMANDANTE | Esnehider Orlando Amaya Díaz y otros |
| DEMANDADO | Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional |
| MEDIO DE CONTROL | Nulidad y Restablecimiento del Derecho |
| CONTROVERSIA | Legalidad Fallos Disciplinarios - Reintegro |
En la condición de Ministerio Público en el trámite de la referencia, y estando en la oportunidad procesal[1], procede esta Procuraduría Delegada a rendir concepto[2], en los siguientes términos:
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA.
1.1. Pretensiones. Declarar la nulidad de los fallos de primera y segunda instancia fechados 11 de noviembre de 2021 y 24 de febrero de 2022, proferidos por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá y la Inspección Delegada Región No. 6 de la Policía Nacional, respectivamente, por medio de los cuales se impuso sanción disciplinaria al Patrullero Esnehider Orlando Amaya Díaz dentro del expediente No. MEVAL-2020-88, consistente en la destitución e inhabilidad general para ocupar cargos públicos por el término de once (11) años, y de la Resolución No. 02684 de fecha 31 de agosto de 2022, a través de la cual el Director General de la Policía Nacional ejecutó dicho correctivo.
Restablecer su derecho, condenando a la entidad demandada a reintegrarlo a un cargo de igual o superior categoría y grado, para luego ser llamado a ocupar el cargo que venía desarrollando o uno mejor, y adicional a ello, y se ordene el pago de los sueldos, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir durante su desvinculación, junto con los aumentos y ajustes respectivos; así como la reparación de los perjuicios del daño moral, material y demás causados a él y a su núcleo familiar conformado por su compañera permanente Angélica Yasmin Parra Villamizar y sus hijos menores Abbel Steven Amaya Parra y Luciana Sofía Amaya Parra, con ocasión de la angustia y pesar que le causó su retiro de la institución y las costas y agencias en derecho.
1.2. Sustento fáctico. Del escrito de demanda se destacan los siguientes hechos relevantes:
- Que, el señor Esnehider Orlando Amaya Díaz ingresó a la Policía Nacional como Auxiliar de Policía en el año 2009, y en 2012 accedió al Nivel Ejecutivo, alcanzando el grado de Patrullero tras culminar su formación en la Escuela de Carabineros Provincia de Vélez – Santander.
- Posteriormente, fue destinado a prestar sus servicios en distintas unidades, iniciando en la Policía Metropolitana de Cartagena y siendo trasladado a la Metropolitana del Valle de Aburrá en 2017, y al Departamento de Policía Santander en 2020, donde permaneció hasta la notificación de su destitución.
- Que, durante su carrera policial no registró sanciones disciplinarias distintas a la que hoy se controvierte, destacándose por su desempeño profesional y en julio y agosto de 2019, fue asignado a labores de vigilancia en la Estación de Policía Belén (Valle de Aburrá), cuadrante 21, junto al Patrullero Frank Alexis Ariza, donde realizaban actividades propias de la misionalidad.
- Que, el 03 de agosto de 2019 el ciudadano John Estiven Muñoz Cuartas se presentó a la Oficina de Atención al Ciudadano de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, quien dice ser el propietario de un establecimiento webcam ubicado en la Calle 32F No. 74D-95, Apartamento 101, manifestando que uniformados le habían solicitado dinero los días 31 de julio, 1 y 2 de agosto de 2019 para no cerrarle el negocio, entre ellos el señor Amaya Díaz y su compañero de patrulla, sin que el quejoso acreditara la existencia del establecimiento ni su titularidad sobre el mismo.
- Que, la Oficina de Control Disciplinario Interno inició investigación disciplinaria y formuló dos cargos: el primero por falta gravísima contemplada en el numeral 9 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, en concurrencia con el tipo penal de concusión del artículo 404 de la Ley 599 de 2000; y el segundo por la falta gravísima del numeral 27 del mismo artículo 34, referente a ausentarse del lugar de facción sin permiso o causa justificada.
- Que, la defensa cuestionó la insuficiencia probatoria para identificar plenamente al disciplinado en los videos y audios aportados por el quejoso, la ausencia de reconocimiento fotográfico o videográfico, la falta de cotejo de voz, la no acreditación de la existencia del establecimiento comercial, la ausencia de prueba directa sobre la exigencia dineraria, la falta de cadena de custodia sobre los elementos materiales probatorios audiovisuales, y la ausencia de delimitación geográfica del cuadrante conforme al Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes.
- Que, con ocasión a la sanción disciplinaria, mediante decisión del 11 de noviembre de 2021 se impuso destitución e inhabilidad general por once (11) años, ratificada el 24 de febrero de 2022 por el Inspector Delegado de la Región de Policía No. 6, y ejecutada mediante Resolución No. 02684 del 31 de agosto de 2022, notificada el 19 de septiembre de 2022.
- Que, actualmente el actor se encuentra retirado del servicio activo de la Policía Nacional.
1.3. Disposiciones señaladas como vulneradas y concepto de violación.
- Artículos 1, 2, 4, 6, 15, 21, 25, 29, 83, 90 y 125 de la Constitución Política.
- Ley 734 de 2002: artículos 4, 5, 6, 9, 16, 19, 20, 66, 73, 122, 123, 128, 129, 140, 141, 142, 143 numerales 2 y 3, 162 y 164.
- Ley 1015 de 2006: artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 16, 18, 19 y 20.
- Declaración Universal de los Derechos Humanos y Convención Americana de Derechos Humanos.
El apoderado libelista manifestó que los fallos disciplinarios que nos ocupan se surtieron con irregularidades sustanciales que contrariaron las normas y además se encuentran inmersos en causal de falsa motivación y violación al debido proceso, por cuanto se ejerció la potestad sancionatoria con base en hechos que no se ajustaron a una realidad fáctica suficiente y sin certeza para encausar una falta disciplinaria, ignorando los presupuestos de antijuridicidad material y formal, así como el principio de culpabilidad, ya que no se analizaron de manera integral e imparcial las pruebas contundentes que hubieran conllevado a una decisión diferente y ajustada a la ley.
Sumado a lo anterior, consideró que no se estructuraron los hechos disciplinariamente relevantes, no se acreditó la estructura dogmática de la responsabilidad disciplinaria (capacidad, conducta, tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad), se incurrió en falso juicio de tipicidad al no concretarse la adecuación típica del tipo disciplinario en blanco con el tipo penal complementario, no se realizó valoración probatoria integral, se desconoció la cadena de custodia y autenticidad de los medios de prueba audiovisuales aportados por el quejoso, y se vulneró la presunción de inocencia al no haberse desvirtuado, lo cual conllevaba a la aplicación del principio in dubio pro disciplinado.
Por último, señaló que las decisiones sancionatorias carecen de una fundamentación sólida por la ausencia de certeza probatoria y errores de hecho y derecho, puesto que el accionante no participó en la conducta que se le imputó, ni de forma directa ni indirecta, de lo que se desprende que se trató de argumentos meramente especulativos, por lo que al no probarse su responsabilidad, la única consecuencia jurídica que el operador disciplinario debió materializar era la absolución y posterior archivo definitivo de la investigación conforme al artículo 73 y 164 de la Ley 734 del 2002.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional se pronunció respecto a los hechos y se opuso a todas las pretensiones de la demanda, bajo el argumento que los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme al ordenamiento jurídico aplicable, particularmente las Leyes 1015 de 2006, 734 de 2002 y 1474 de 2011, como quiera que la actuación disciplinaria se adelantó por autoridad competente, con observancia plena del debido proceso, el derecho de defensa y contradicción, y con fundamento en pruebas legal y oportunamente recaudadas, las cuales permitieron establecer la responsabilidad disciplinaria del demandante, por lo que están amparados por la presunción de legalidad y no presentan vicio alguno que justifique su anulación.
De otra parte, afirmó que la sanción impuesta derivada de la comisión de faltas gravísimas relacionadas con conductas constitutivas de delito (concusión) y el incumplimiento del servicio, es el resultado de un análisis probatorio integral, coherente y ajustado a las reglas de la sana crítica, resaltando que durante el proceso disciplinario el investigado contó con garantías efectivas, incluyendo conocimiento de las actuaciones, participación en la práctica de pruebas y asistencia de defensa técnica, lo que descarta cualquier vulneración de derechos fundamentales; por lo cual insistió en que no existe falsa motivación ni irregularidad alguna, ya que las decisiones contienen una adecuada fundamentación fáctica, jurídica y probatoria.
Finalmente, indicó que no hay lugar a reconocer perjuicios ni a ordenar el reintegro del demandante, en tanto la sanción disciplinaria fue legítimamente impuesta como consecuencia de su responsabilidad comprobada, en cumplimiento de los fines preventivos y correctivos del régimen disciplinario policial, y con base en ello, propuso las excepciones de inexistencia de vicios de nulidad e innominada o genérica.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.
El Tribunal Administrativo de Santander, por medio de Sentencia del 19 de agosto de 2025, denegó las pretensiones de la demanda y resolvió no condenar en costas, al encontrar que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos acusados y descartar los cargos de nulidad propuestos en la demanda.
Para efectos de la decisión, indicó que la autoridad disciplinaria realizó un ejercicio valorativo íntegro y conforme a las reglas de la sana crítica, integrando de manera armónica un conjunto probatorio compuesto por declaraciones juradas, documentos oficiales, minutas de servicio, registros georreferenciados, audios y grabaciones de video, que permitieron acreditar de forma clara y coherente que el patrullero Amaya Díaz, durante los días 31 de julio, 1 y 2 de agosto de 2019, se encontraba en servicio y se desplazó fuera del cuadrante asignado sin justificación, coincidiendo su presencia con visitas reiteradas al establecimiento comercial denunciado, donde se solicitó dinero para evitar su cierre.
Frente al principio in dubio pro disciplinado, precisó que dicho principio se activa únicamente ante la existencia de una duda razonable e insuperable sobre la existencia de la falta o la responsabilidad del investigado, lo cual no ocurre en el presente caso, ya que por el contrario, el acervo probatorio incorporado al proceso permitió establecer con el grado de certeza requerido en la vía disciplinaria la existencia de una conducta típicamente antijurídica y atribuible a título de dolo, que la prueba fue legalmente recaudada, valorada en conjunto, y se ajusta a los fines preventivos y correctivos propios del derecho disciplinario.
En consecuencia, verificó que el procedimiento se tramitó con pleno respeto a las garantías del debido proceso, que el señor Amaya Díaz fue notificado del pliego de cargos, tuvo acceso al expediente, ejerció su derecho a la defensa material y técnica, se le permitió aportar y controvertir pruebas, y fue notificado oportunamente de las decisiones adoptadas, para concluir que no se presentó restricción alguna a su derecho de defensa ni irregularidades procesales que generen nulidad.
4. RECURSO DE APELACIÓN.
El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior, reiterando los argumentos expuestos en el libelo introductorio referentes a la falsa motivación tanto del fallador de primera como de segunda instancia, que ejercieron su potestad sancionatoria partiendo de hechos que no se ajustaron a una realidad probatoria con grado de certeza para poder emitir un fallo sancionatorio, a pesar de existir pruebas contundentes, en especial las testimoniales y documentales que permitían llegar a la verdad real respecto a los hechos que se imputaron, pero que no se valoraron de manera imparcial e íntegra, sino que se acomodó una simple tipificación derivada de la subjetividad del operador disciplinario.
Luego expresó que la autoridad disciplinaria dio por cierto que hubo exigencia de dinero al ciudadano John Estiven Muñoz bajo dos premisas: porque para la fecha de los presuntos hechos el accionante era orgánico de la unidad y porque lo asocia con la presencia en el lugar de los hechos, empero que al examinar la queja que impulsa la acción disciplinaria como la jurada que rindiera el quejoso, es claro que llegan a su residencia varios uniformados, pero de su relato infiere el nombre de los señores Martínez y Cardona, a renglón seguido depone otro de nombre Frank Ariza, sin que en ninguno de sus apartes refiera que le hizo exigencia el aquí accionante, ni siquiera hace alusión a sus características morfológicas, y que su ubicación en el lugar se predica por la minuta de vigilancia, pero no porque se haya probado con certeza que estuviese in situ de la presunta exigencia.
Alegó que la veracidad de la información de la minuta de vigilancia fue cuestionada, señalando que a folio 159 del libro de fecha 16 de julio de 2019 se describió que el Patrullero Ramos Garcés se encontraba en turno como integrante del cuadrante uno, sin embargo cuando este vino al estrado depuso que para ese día se encontraba de conductor del señor Intendente Muñoz, que incluso su compañero indicado de servicio en el cuadrante 1 estaba de ensayo de ceremonia, lo cual evidenciaría falencias en la fiabilidad de dicho documento para las fechas de los hechos investigados.
Para terminar, resaltó que el operador disciplinario, en la decisión de primera instancia, utilizó la expresión de que el accionante "muy posiblemente solicitó dinero", lo que a su juicio evidenciaría que aún en sede decisoria no se contaba con certeza para derruir la presunción de inocencia, sino con meros supuestos que se tradujeron en la minuta de servicios, y que eso evidencia que no se probó más allá de toda duda razonable la conducta disciplinaria imputada, ni se cumplió el estándar de investigación integral previsto en el artículo 129 de la Ley 734 de 2002, vulnerándose el debido proceso, la presunción de inocencia y el principio de legalidad, existiendo un defecto sustantivo y material en la motivación e interpretación de las normas.
II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
5. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO.
El debate en sede de segunda instancia, atendiendo el sentido del fallo emitido por el a quo y los argumentos aducidos en el recurso de apelación, se contrae a establecer lo siguiente:
¿El operador disciplinario logró individualizar con certeza al Patrullero Esnehider Orlando Amaya Díaz como autor de la conducta de concusión endilgada, habida cuenta que el quejoso no lo identificó de forma directa y que la prueba de su presencia en el lugar descansa fundamentalmente en minutas de vigilancia cuya fiabilidad fue cuestionada, videos y audios respecto de los cuales se alegó ausencia de cadena de custodia, y que el propio fallo de primera instancia disciplinaria utilizó la expresión «muy posiblemente solicitó dinero»?
¿El Tribunal Administrativo de Santander realizó un control judicial integral suficiente de los actos acusados o, como afirma el recurrente, se limitó a un examen formal sin confrontar los yerros sustanciales denunciados en la demanda y en los alegatos de conclusión?
6. TESIS DEL MINISTERIO PÚBLICO.
Para esta Delegada del Ministerio Público ha de confirmarse la decisión de primer grado en la medida que el operador disciplinario no construyó la responsabilidad del patrullero Amaya Díaz sobre el testimonio aislado del querellante, sino que lo articuló con un conjunto de elementos probatorios convergentes como minutas de vigilancia, registros de georreferenciación del sistema AVL y del Centro Automático de Despacho 123, videos de cámaras de seguridad e informe del GAULA Medellín, que valorados en conjunto bajo las reglas de la sana crítica, permitieron individualizar al disciplinado como uno de los uniformados presentes en el lugar de los hechos y acreditar la configuración de los dos cargos endilgados.
Por otro lado, la defensa del demandante no aportó durante el trámite disciplinario ni en sede judicial elementos probatorios que desvirtuaran su asignación al cuadrante 21 para las fechas de los hechos, ni que controvirtieran de manera eficaz la ubicación de la motocicleta policial en el sector del establecimiento, como tampoco que explicaran de forma razonable la coincidencia entre los turnos de servicio registrados y las visitas al lugar denunciado, conforme a la carga de la prueba que le asiste de acreditar hechos que pretenda hacer valer en su favor.
7. RAZONES EN QUE SE APOYA LA TESIS EL MINISTERIO PÚBLICO.
7.1. Régimen disciplinario de los miembros de la Policía Nacional.
El artículo 217 de la Constitución Política otorgó al legislador la facultad de establecer regímenes especiales de carácter disciplinario aplicables a los miembros de la Fuerza Pública:
"Artículo 217: (...) La ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera prestacional y disciplinario, que les es propio."
En virtud de lo anterior, fue expedida la Ley 1015 de 2006, que en su artículo 23 estipuló que son destinatarios de esa ley el personal uniformado escalafonado y los auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional, aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo.
En cuanto a la potestad disciplinaria, el artículo 1o ibídem dispone que el Estado es el titular de la misma y que corresponde a los funcionarios de la Policía Nacional con atribución disciplinaria conocer de las conductas disciplinables de los destinatarios de dicha ley. El procedimiento aplicable, conforme al artículo 58 ibídem, será el contemplado en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002).
El artículo 34 de la Ley 1015 de 2006 tipifica las faltas gravísimas, y en su numeral 9o consagra:
"9. Realizar una conducta descrita en la ley como delito, a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo."
Se trata de un tipo disciplinario en blanco que requiere remisión al Código Penal y en el caso sub examine, el fallador lo completó con el artículo 404 de la Ley 599 de 2000:
"Artículo 404. Concusión. El servidor público que abusando de su cargo o de sus funciones constriña o induzca a alguien a dar o prometer al mismo servidor o a un tercero, dinero o cualquier otra utilidad indebidos, o los solicite (...)"
A su turno, el numeral 27 del mismo artículo 34 tipifica como falta gravísima:
"27. Ausentarse del lugar de facción o sitio donde preste su servicio sin permiso o causa justificada."
En lo que atañe a los principios rectores, en virtud del principio de legalidad solamente se podrá investigar y sancionar por conductas descritas en la ley vigente como faltas disciplinarias al momento de la realización; se considerará que existe ilicitud sustancial cuando la conducta del uniformado afecte el deber funcional sin justificación alguna.
La presunción de inocencia y la resolución de la duda se encuentran consagradas en los artículos 7 y 6 de la Ley 1015 de 2006, conforme a los cuales a quien se le atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado, y durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla. El artículo 19 ibídem garantiza el derecho a la defensa material y a la designación de un abogado.
Sobre la garantía del debido proceso, el Consejo de Estado[3] ha señalado:
"(...) Son elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria, entre otros: (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in ídem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus.
Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002, disponen que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente, y con observancia de las formas propias de cada juicio.
(...)
Como aspectos importantes del debido proceso disciplinario, la Sala destaca los presupuestos necesarios para la existencia de responsabilidad en materia disciplinaria, a saber: tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, pues todo acto administrativo debe ser expedido con sujeción, no solo al procedimiento legalmente establecido, sino a las formas y presupuestos previamente determinados en las normas aplicables.
(...)"
Conforme lo dispone el artículo 14 de la Ley 1015 de 2006, la sanción disciplinaria cumple esencialmente los fines de prevención, corrección y de garantía de la buena marcha de la institución y el artículo 44 numeral 1o de la Ley 734 de 2002 establece como sanción para las faltas gravísimas dolosas la destitución e inhabilidad general de diez a veinte años.
7.2. Carga de la prueba y control judicial de las decisiones disciplinarias.
El artículo 128 de la Ley 734 de 2002 consagra:
"(...) Artículo 128. Necesidad de la prueba. Toda decisión interlocutoria y el fallo disciplinario deben fundarse en pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso por petición de cualquier sujeto procesal o en forma oficiosa. La carga de la prueba corresponde al Estado (...)."
El artículo 129 ibídem desarrolla el principio de investigación integral:
"(...) Artículo 129. Imparcialidad del funcionario en la búsqueda de la prueba. El funcionario buscará la verdad real. Para ello deberá investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad. Para tal efecto, el funcionario podrá decretar pruebas de oficio (...)."
Lo anterior en todo caso, no exime a la parte investigada de presentar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer en su favor.
En cuanto a la valoración, el artículo 141 ibídem dispone:
"(...) Artículo 141. Apreciación integral de las pruebas. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta (...)."
Y el artículo 142 ibídem establece el estándar de certeza:
"(...) Artículo 142. Prueba para sancionar. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado (...)."
Sobre la potestad de valoración probatoria, ha señalado la Sección Segunda del Consejo de Estado[4]:
"(...)
No puede perderse de vista que en los procesos disciplinarios, como lo ha precisado en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el operador disciplinario cuenta con una potestad de valoración probatoria más amplia que la del mismo operador judicial penal, que le autoriza para determinar, en ejercicio de una discrecionalidad razonada, cuándo obran en un determinado proceso pruebas suficientes para moldear la convicción respecto de la ocurrencia o no de los hechos, los que, a su vez, le conducen a la certidumbre de la comisión de la falta y de la responsabilidad del investigado. Así se colige del texto mismo de las disposiciones sobre el recaudo y valoración de pruebas consagradas en la Ley 734 de 2002, tales como el artículo 128, 129, 141 y 142, entre otros
(...)"
En cuanto al control judicial integral, la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 9 de agosto de 2016[5] estableció:
"(...)
1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva. (...)".
Respecto a la causal de falsa motivación, ha indicado la Sección Segunda[6]:
"(...) La nulidad por falsa motivación de un acto administrativo se configura cuando la administración refiere los motivos de la decisión total o parcialmente tomada, sin embargo, los argumentos expuestos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria.
Lo anterior se puede evidenciar en los siguientes casos; primero, cuando los motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados; segundo, cuando habiéndose probado unos hechos, estos no son tenidos en consideración, los que habrían podido llevar a que se tomara una decisión sustancialmente distinta; o, tercero, por apreciación errónea de los hechos (...)."
7.3. Caso en concreto.
7.3.1. Individualización del disciplinado e insuficiencia probatoria alegada.
Para el Tribunal Administrativo de Santander, la autoridad disciplinaria realizó un ejercicio valorativo íntegro conforme a las reglas de la sana crítica, integrando un conjunto probatorio que permitió acreditar la participación del patrullero Amaya Díaz en los hechos.
No obstante, para la parte apelante el quejoso John Estiven Muñoz Cuartas en ningún aparte de su declaración identificó directamente al señor Amaya Díaz como uno de los uniformados que le hizo exigencia dineraria, ni siquiera hace alusión a sus características morfológicas, y su ubicación en el lugar se predica únicamente por la minuta de vigilancia.
Pues bien, para esta vista pública, el artículo 142 de la Ley 734 de 2002 exige prueba que conduzca a la certeza, pero conforme al artículo 141 ibídem dicha certeza se construye a partir de la apreciación conjunta de las pruebas bajo las reglas de la sana crítica, no de la exigencia de un medio probatorio único y directo, para lo cual examinado el plenario, la autoridad disciplinaria fusionó el testimonio del querellante con: (i) las minutas de vigilancia Nos. 275, 281 y 293, que ubican al señor Amaya Díaz como integrante del cuadrante 21 y compañero de patrulla del señor Ariza; (ii) los registros del Centro Automático de Despacho 123, que confirmaron que la motocicleta policial de placas 37-2511 se desplazó al sector del establecimiento en las fechas y horarios coincidentes; (iii) los videos de las cámaras de seguridad que registraron la llegada de dos uniformados en motocicleta policial al lugar; (iv) el informe de novedad S-2019-200029 MEVAL del GAULA Medellín, que relacionó al patrullero con cédula 1.090.432.561 como uno de los involucrados; y (v) las cámaras del CAD que registraron la reunión de patrullas motorizadas en el sector aledaño. La confrontación de estos elementos constituye prueba indiciaria que permite inferir razonablemente la participación del disciplinado. A diferencia del caso analizado por la Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 11 de junio de 2020[7], en el cual se revocó la sanción por cuanto las pruebas no otorgaron la certeza que la ley exige, en el presente asunto el acervo es plural, autónomo y convergente, lo que permite descartar una duda razonable que activara los artículos 6 y 7 de la Ley 1015 de 2006.
Respecto de la cuestionada fiabilidad de la minuta de vigilancia, la circunstancia del Patrullero Ramos Garcés (folio 159, 16 de julio de 2019) se refiere a otra fecha y otro uniformado, que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado transcrita en el numeral 7.1, el debido proceso en materia disciplinaria exige la observancia de las garantías constitucionales, pero ello no significa que cualquier irregularidad aislada genere per se la nulidad de los actos sancionatorios. Un error puntual en una fecha anterior no invalida un documento oficial para días diferentes, máxime cuando fue corroborado por el sistema AVL, el Despacho Automático 123 y las cámaras de seguridad. La defensa, conforme al artículo 129 de la Ley 734 de 2002, que si bien impone al Estado la carga de la prueba no exime al investigado de presentar las que pretenda hacer valer, no aportó prueba que desvirtuara la asignación al cuadrante 21[8].
7.3.2. Adecuación típica del primer cargo, cadena de custodia y expresión «muy posiblemente».
El numeral 9º del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, al tratarse de un tipo en blanco, exigía demostrar los elementos del artículo 404 del Código Penal: condición de servidor público, abuso de la función y solicitud de dinero.
El operador describió las circunstancias de tiempo (31 de julio, 1 y 2 de agosto de 2019), modo (desplazamiento fuera del cuadrante, llegada al establecimiento, solicitud de dinero para no proceder al cierre) y lugar (Calle 32F No. 74D-95 Apto. 101) y la declaración del ciudadano Muñoz Cuartas es consistente en la exigencia inicial de $2.000.000 y el acuerdo por $1.500.000, además que el informe del GAULA corrobora el operativo de verificación y los audios contienen comunicaciones sobre el pago.
Ahora, conforme al artículo 141 de la Ley 734 de 2002 el fallador disciplinario valora las pruebas según la sana crítica, sin que opere con la misma rigurosidad la cadena de custodia del proceso penal acusatorio[9], ya que los audiovisuales fueron aportados por el quejoso, quien ratificó su procedencia, y la defensa no solicitó prueba pericial tendiente a demostrar adulteración.
En lo que respecta a la expresión «muy posiblemente» del folio 202 de la decisión disciplinaria, conforme a la jurisprudencia transcrita en el numeral sobre la causal de falsa motivación del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, esta se configura cuando los argumentos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria, empero en el sub-lite, se trata de una expresión puntual dentro de un fallo extenso cuya parte resolutiva declaró con firmeza la responsabilidad conforme al artículo 142 de la Ley 734 de 2002, sin que se evidencie que los motivos se hayan basado en hechos no acreditados, que se hayan omitido pruebas que habrían conducido a decisión diferente, ni apreciación errónea, por lo que una expresión aislada no configura la causal cuando el resto del fallo se encuentra debidamente sustentado.
7.3.3. Control judicial y proporcionalidad de la sanción.
Conforme a la sentencia de unificación de 2016[10], el control judicial debe ser integral y si bien la sentencia del Tribunal pudo profundizar más, sí examinó los elementos centrales: acervo probatorio plural, valoración conjunta bajo sana crítica, configuración de las faltas del artículo 34 numerales 9 y 27 de la Ley 1015 de 2006, garantía del debido proceso y respeto de la presunción de inocencia de los artículos 6 y 7 ibídem.
La sanción de destitución e inhabilidad general por once (11) años se ajustó al artículo 44 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, dentro del rango de diez a veinte años para faltas gravísimas dolosas, sin graduación arbitraria, atendiendo a la naturaleza de los dos cargos, la modalidad dolosa, la afectación del deber funcional y la finalidad de prevención, corrección y buena marcha institucional del artículo 14 de la Ley 1015 de 2006.
En consecuencia, de acuerdo con las normas legales y la jurisprudencia aplicables, y teniendo en cuenta que el operador construyó un acervo probatorio convergente que, valorado conforme al artículo 141 de la Ley 734 de 2002, permitió establecer con la certeza del artículo 142 ibídem la comisión de las faltas gravísimas del artículo 34 numerales 9 y 27 de la Ley 1015 de 2006 en la modalidad dolosa, que se garantizó el debido proceso y la defensa conforme al artículo 19 ibídem, que no se configuró la causal de falsa motivación del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, y que la sanción se ajustó al artículo 44 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, esta agencia del Ministerio Público comparte las conclusiones de la primera instancia.
III. CONCEPTO
En atención a las consideraciones expresadas, la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales, solicita respetuosamente al H. Consejo de Estado, CONFIRMAR la Sentencia proferida el 19 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander.
De los H. Consejeros, con respeto,
FERNANDO LOZANO FORERO
Procurador Delegado de Intervención Tercero ante el Consejo de Estado
1. Conforme a los artículos 181 y 182A del CPACA.
2. De conformidad con el ordinal 7o del artículo 277 de la Constitución Política, los artículos 23, 28 y 30 del Decreto Ley 262 de 2000 y los artículos 300 y 303 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde al Ministerio Público intervenir como sujeto procesal especial en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando sea necesario en defensa de los intereses generales, del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales.
3. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 29 de octubre de 2020. Rad. 25000-23-42-000-2016-04930-01. Caso de destitución de miembro de la Policía Nacional (Ley 1015 de 2006), donde se definieron los elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria.
4. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de febrero de 2014. Rad. 11001-03-25-000-2011-00207-00(0722-11).
5. S.C.A., Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 12 de noviembre de 2020. Exp. 19001-23-33-000-2016-00356-01(3059-17).
6. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 2020. Rad. 19001-23-33-000-2015-00155-01 (O-078-2020). CP. William Hernández Gómez. Caso de Patrullero de la Policía Nacional, donde se establecieron los criterios para la configuración de la falsa motivación en actos administrativos disciplinarios.
7. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 11 de junio de 2020. Exp. 25000-23-42-000-2016-03623-01(2838-19). Caso de oficial de la Policía Nacional sancionado por apropiación, donde la Sala revocó la sentencia y declaró la nulidad de los actos disciplinarios al advertir que las pruebas no otorgaron la certeza que la ley disciplinaria exige para la imposición de la sanción.
8. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 8 de julio de 2021. Rad. 15001-23-33-000-2014-00268-01(4058-15). Caso de Patrullero de la Policía Nacional destituido por solicitud de dádiva (art. 34 num. 4 Ley 1015/2006), donde la Sala confirmó al considerar que los argumentos del apelante no resultaron suficientes para hacerle perder solidez a las razones del a quo, con fundamento en el abundante material probatorio analizado a la luz de las reglas de la sana crítica.
9. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 11 de noviembre de 2021. Rad. 05001-23-33-000-2014-01030-01. Caso de Policía Nacional, Ley 1015 de 2006, donde se precisaron los criterios mínimos del debido proceso disciplinario.
10. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de Unificación del 9 de agosto de 2016. Rad. 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-11).
