CONCEPTO 7521 DE 2025
(octubre)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Solicita que declare inexequibilidad de la regla de interpretación de los artículos 19, 84 (parcial) y 129 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en la JEP fijada por la Sección de Apelación de la JEP en Sentencia Interpretativa
La Procuraduría General de la Nación insiste en que la Jurisdicción Especial para la Paz, a través de la SENIT 5, se está abrogando competencias que no fueron previstas por el constituyente, tampoco tienen respaldo en la ley, además, fueron expresamente excluidas por parte del alto tribunal a la hora de realizar el control respectivo sobre el marco jurídico creado para la paz
Lo anterior, no sólo en lo que atañe a las reglas de interpretación que en este caso le ocupan a la Corte, sino también de conformidad con lo que se revisa al interior del expediente D-16754, en el cual se reprocha la competencia creada por la JEP para expulsar comparecientes por realizar aportes insuficientes a la verdad, configurando, además, un nuevo factor de competencia para ese tribunal
En consecuencia, para la Procuraduría es claro que, a través de la SENIT 5, la JEP se ha extralimitado en sus funciones y ha desbordado los términos en los que debe ejercer su autonomía jurisdiccional
Por las razones expuestas, el Ministerio Público le solicitará a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de la regla de interpretación prevista en la SENIT 5, fijada por la Sección de Apelación, la cual faculta a la Sala de Definición de Situación Jurídica para adelantar una selección de segundo orden, con el propósito de remitir a los partícipes no determinantes que no hubieren hecho aportes suficientes a la verdad hacia la UIA para que, si hubiere mérito para ello, iniciare el trámite adversarial respectivo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA UNA POSTURA JUDICIAL-Humberto de la Calle Lombana y Sergio Jaramillo Caro presentaron acción pública de inconstitucionalidad en contra de la interpretación en Sentencia de la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la JEP
SALA DE DEFINICION DE SITUACIONES JURIDICAS-Potestad de seleccionar a partícipes no determinantes que hicieron aportes insuficientes a la verdad y que no reconocieron responsabilidad
UNIDAD DE INVESTIGACION Y ACUSACION DE LA JEP-Juicio adversarial a participes seleccionados por la Sala de Definición de situaciones jurídicas
INTERPRETACION JUDICIAL-Reglas de interpretación de la Sección de Apelación de la JEP
PRINCIPIO DE SELECCIÓN EN LA JEP-Criterios de selección para concentrar el ejercicio de la acción penal en quienes tuvieron participación determinante en los hechos más graves y representativos que debe tener en cuenta la SDSJ y la SRVR de la JEP
INTERPRETACION JUDICIAL-Cargos de inconstitucionalidad contra la regla de decisión de selección de participe no determinante en interpretación contenida en sentencia de la Sección de Apelación de la JEP
PARTÍCIPES-Determinantes y no determinantes
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia frente a interpretaciones judiciales presenta un carácter especial y excepcional
La Corte Constitucional, como guardiana de la supremacía y la integridad de la Constitución, tiene asignada la función de ejercer control sobre las normas jurídicas con fuerza material de ley. Sin embargo, su competencia frente a las interpretaciones judiciales presenta un carácter especial y excepcional, en la medida en que la Carta Política no le otorga la facultad para resolver controversias sobre la aplicación del derecho en casos concretos ni de fungir como juez de instancia frente a las decisiones adoptadas por otras jurisdicciones. En este sentido, la Corte ha sido clara en que no le compete resolver controversias sobre la aplicación o interpretación de la ley, pues este tipo de desacuerdos corresponde a los jueces ordinarios y de cierre de cada jurisdicción
INTERPRETACION JUDICIAL-Mecanismos de control judicial aplicables a las sentencias interpretativas de la JEP solo proceden respecto de aquellas con contenido general, impersonal y abstracto, y no sobre aquellas dictadas en el marco de la resolución de un caso concreto
INTERPRETACION JUDICIAL-Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad presentada contra regla de interpretación fijada por la JEP porque se trata de una hermenéutica proferida por órgano de cierre de la JEP
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad presentada contra la regla de interpretación fijada por la Jurisdicción Especial de la Paz respecto de los artículos 19, 84 (parcial) y 129 de la Ley 1957 de 2019, porque se trata de una hermenéutica proferida por la Sala de Apelación del Tribunal de Paz (órgano de cierre de la JEP) que ha sido reiterada y consistente y que, además, es de carácter vinculante y de obligatorio cumplimiento para los demás órganos de dicha jurisdicción
INTERPRETACION JUDICIAL-El Ministerio Público estima que regla de decisión fijada en la Sentencia de Interpretación SENIT 5 contradice el principio de legalidad, el derecho al debido proceso y los principios de proporcionalidad e igualdad
INTERPRETACION JUDICIAL-Sentencia de Interpretación otorgó competencias a la SDSJ, creó una categoría dogmática cuyos elementos no están descritos en la ley y estableció un régimen procesal aplicable a los eventos en que comparecientes no hicieren aportes suficientes a la verdad
INTERPRETACION JUDICIAL-La Sala de Apelación habría desbordado los límites normativos al exigir a los comparecientes aportes tempranos a la verdad como condición para aplicar el juicio de prevalencia jurisdiccional
REGIMEN DE CONDICIONALIDADES ANTE LA JEP-El aporte insuficiente a la verdad no constituye criterio de selección para adelantar juicio adversarial sino causal de apertura de incidente de incumplimiento del régimen de condicionalidad
Según el marco jurídico para la paz, el aporte insuficiente a la verdad da lugar a la apertura del incidente de incumplimiento del régimen de condicionalidad que conlleva a la pérdida de los beneficios transicionales, así como a la imposición de las sanciones ordinarias, según el caso, pero no a que se adelante un juicio adversarial. Además, ese aporte insuficiente no fue concebido como un criterio de selección, pues el numeral 4 del artículo 19 de la LEJEP, delimita dichas causales a la gravedad de los hechos, la representatividad de los hechos, las características diferenciales de las víctimas, la participación determinante de los responsables y la disponibilidad probatoria
INTERPRETACION JUDICIAL-Sección de Apelación desbordó los límites normativos al crear una categoría intermedia entre la máxima responsabilidad y la participación no determinante
La Sección de Apelación desbordó los límites normativos al crear una categoría intermedia entre la máxima responsabilidad y la participación no determinante, así como al otorgarle una facultad de selección de segundo orden a la SDSJ para conocer a los partícipes no determinantes que hubieren hecho aportes insuficientes a la verdad, configurando de ese modo un nuevo criterio de selección no previsto en la Constitución, en la LEJEP ni en la jurisprudencia constitucional
Bogotá, D.C., octubre de 2025.
Honorables Magistrados
XXXXX
| Expediente: | D-16414 |
| Referencia: | Acción pública de inconstitucionalidad presentada contra la interpretación judicial de los artículos 19, 84 (parcial) y 129 de la Ley 1957 de 2019 "Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz" |
| Concepto No.: | 7521 |
De acuerdo con lo establecido en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir el concepto de rigor en relación con la demanda presentada ante esa Corporación por los ciudadanos Humberto de la Calle Lombana y Sergio Jaramillo Caro, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, contra la interpretación judicial realizada por la Sección de Apelación del Tribunal de Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz de los artículos 19, 84 (parcial) y 129 de la Ley 1957 de 2019, en la Sentencia Interpretativa SENIT 5 de 2023.
I. ANTECEDENTES
El 31 de enero de 2025, los ciudadanos Humberto de la Calle Lombana y Sergio Jaramillo Caro presentaron acción pública de inconstitucionalidad en contra de la interpretación fijada en la Sentencia Interpretativa 5 del 17 de mayo de 2023 (SENIT 5), proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz (en lo sucesivo SA) de la Jurisdicción Especial para la Paz (en adelante JEP).
A partir de esa interpretación, se estableció que la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas (SDSJ) cuenta con una facultad de selección de segundo orden, en virtud de la cual, tiene la potestad de seleccionar a partícipes no determinantes en la comisión de graves crímenes en el marco del conflicto armado interno que hicieron aportes insuficientes a la verdad y que no reconocieron responsabilidad; quienes, además, no fueron previamente seleccionados por parte de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas (en lo sucesivo SRVR).
Así las cosas, una vez son seleccionados por parte de la Sala de Definición, son remitidos a la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP, para que se sometan a un juicio adversarial y, eventualmente, sean sancionados.
Esas reglas de decisión judicial provienen de la interpretación que, en su momento realizó la SA respecto de los artículos 19, 84 (parcial) y 129 de la Ley 1957 de 2019.
Así, se transcriben las normas mencionadas:
"ARTÍCULO 19. PRINCIPIO DE SELECCIÓN. La Sala de Definición de Situaciones Jurídicas y la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad de la JEP, aplicarán criterios para concentrar el ejercicio de la acción penal en quienes tuvieron participación determinante en los hechos más graves y representativos. Con respecto a las personas y hechos que no sean objeto de selección, se podrá renunciar al ejercicio de la acción penal.
Constituyen criterios de selección:
1) Gravedad de los hechos: Grado de afectación de derechos fundamentales individuales y colectivos; modalidad de la comisión de los hechos en términos de violencia y sistematicidad.
2) Representatividad: Efectos de la investigación y judicialización de los hechos: capacidad de ilustración del modus operandi y/o prácticas o patrones criminales de los hechos.
3) Características diferenciales de las víctimas: Condiciones de vulnerabilidad y/o necesidad de adoptar medidas diferenciales de protección derivadas de patrones históricos, sociales y culturales de discriminación que se han identificado a partir de aspectos como: el origen étnico, el género, la edad, la condición de discapacidad, la orientación sexual y la identidad de género y/o rol social de la víctima.
4) Características de los responsables: Participación activa o determinante en la comisión de los crímenes de competencia de esta jurisdicción y/o la prueba de su autoría y participación en los hechos concretos.
5) Disponibilidad probatoria: Calidad y cantidad de las pruebas disponibles, las requeridas para probar el hecho y su dificultad para conseguirlas.
Los criterios de selección dispuestos en este artículo no constituyen criterios para imputar responsabilidad.
PARÁGRAFO 1o. Con respecto a las personas y hechos que no sean objeto de selección, se podrá renunciar condicionadamente al ejercicio de la acción penal cuando:
1. Contribuyan de manera eficaz a las medidas del SIVJRNR, en particular la contribución al esclarecimiento de la verdad en el marco de dicho Sistema.
2. Haya cumplido todas las demás condiciones impuestas por la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas o la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas.
3. Haya suscrito acta de compromiso de no repetición y de abstenerse de cometer nuevos delitos.
PARÁGRAFO 2o. En ningún caso podrá renunciarse al ejercicio de la acción penal cuando se trate de delitos no amnistiables, según lo establecido en el parágrafo del artículo 23 de la Ley 1820 del 30 de diciembre de 2016.
PARÁGRAFO 3o. Las personas cuya competencia revierta a la jurisdicción ordinaria de conformidad con lo normado en el artículo 63 de esta ley, no podrán recibir ningún beneficio, amnistía, renuncia de la acción penal, mecanismo especial o prerrogativa producto del acuerdo y su implementación y en el evento de haberlo recibido, lo perderán, en los términos del artículo 20 de la presente ley.
(...)
ARTÍCULO 84. FUNCIONES DE LA SALA DE DEFINICIÓN DE SITUACIONES JURÍDICAS. La Sala de definición de situaciones jurídicas tendrá las siguientes funciones:
(…)
c. Con el fin de que se administre pronta y cumplida Justicia, determinar los posibles mecanismos procesales de selección v priorización para quienes no reconozcan verdad y responsabilidad. En la adopción de sus decisiones esta Sala valorará las decisiones adoptadas por la Sala de Reconocimiento respecto de la concentración de sus funciones en los casos más representativos, según lo establecido en los literales m). o) y s) del artículo 79 de esta Ley. Los criterios de priorización y selección de casos en la JEP, deberá respetar los siguientes principios: i) transparencia en el proceso de selección de casos; ii) debida diligencia en las investigaciones que adelante la Unidad de investigación y Acusación; iii) recurso efectivo por la Unidad de Investigación y Acusación para en su caso impugnar la decisión de no seleccionar un determinado caso que se considere prioritario;
(…)
h. Definir la situación jurídica de quienes no hayan tenido una participación determinante en los casos más graves y representativos, en particular respecto de las conductas a las que se refiere el artículo 23 de la Ley 1820 de 2016, incluyendo la definición de la situación jurídica de aquellos terceros que se presenten voluntariamente a la jurisdicción en los tres (3) años siguientes de su puesta en marcha y que tengan procesos o condenas por delitos que son competencia de la JEP cuando no hayan tenido una participación determinante en los delitos más graves y representativos. Una vez verificada la situación jurídica, adoptará las resoluciones necesarias, entre otras la renuncia a la acción penal u otro tipo de terminación anticipada al proceso, siempre que contribuyan de manera eficaz a las medidas del SIVJRNR, en particular la contribución al esclarecimiento de la verdad en el marco de dicho Sistema.
(...)
ARTÍCULO 129. SANCIONES INFERIORES A 5 AÑOS. Las sanciones propias y alternativas tendrán una duración mínima de dos (2) años y una máxima de cinco (5) años incluidas las aplicables por concurso de delitos, para quienes no hayan tenido una participación determinante en las conductas más graves y representativas, aun interviniendo en ellas, salvo que se trate de las hipótesis contempladas en el literal h) del artículo 84 de esta ley".
A juicio de los demandantes, la regla de decisión fijada por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz desconocen los artículos 6, 29, 121, 123.2; y los artículos transitorios 1, 5, 6, 7, 15, 27 y 66 de la Constitución; igualmente, los artículos 1.1, 8 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en lo sucesivo CADH), en la medida en que desconoce el principio de legalidad, el derecho al debido proceso, el principio de proporcionalidad de las sanciones, la estricta temporalidad y competencia exclusiva y prevalente de la JEP, así como el régimen de condicionalidad al que deben sujetarse los comparecientes ante dicha jurisdicción.
Para soportar la inconstitucionalidad de la regla de decisión formularon los cinco cargos de inconstitucionalidad, que se explican a continuación[1]:
1) Cargo por violación del principio de legalidad en cuanto a la asignación de competencias a la SDSJ y a la UIA[2]
La SENIT 5 faculta a la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas para continuar con la investigación de los crímenes más graves y representativos. Así, según la JEP la selección de segundo orden se ejerce una vez la SRVR cumplió con su labor de selección negativa y positiva para que la SDSJ continúe con el procesamiento de los partícipes no determinantes excluidos por la SRVR que hayan hecho aportes insuficientes a la verdad y no hayan reconocido la responsabilidad.
Una vez seleccionados, dichos partícipes serán remitidos a la Unidad de Investigación y Acusación para que se adelante el trámite adversarial y, en caso de reconocer responsabilidad antes de la sentencia de primera instancia, podrán acceder a una pena alternativa de las que trata el artículo 129 de la Ley 1957 de 2019, o, en su defecto, se podrá imponer la pena ordinaria en caso de ser vencidos en juicio.
Los accionantes reprocharon esa hermenéutica en tanto le confiere funciones a la SDSJ y a la Unidad de Investigación y Acusación (en lo sucesivo UIA) que no encuentran respaldo en la ley. Así, agregaron que, de conformidad con la Sentencia C-080 de 2018, la SRVR es quien tiene competencia para aplicar la facultad de selección global, mientras que a la SDSJ le corresponde la selección individual de los individuos no seleccionados por la SRVR en los términos estrictos fijados por la ley.
Puntualmente, la selección individual que ejerce la SDSJ está limitada a "(i) la concesión de 'los tratamientos penales especiales que correspondan', y (ii) la verificación del 'cumplimiento del régimen de condicionalidad sobre el universo de casos no seleccionados y remitido por la SRVR a la SDSJ"[3]. En consecuencia, a juicio de los demandantes, la selección en cabeza de la SDSJ no se refiere al "ejercicio de la acción penal para aumentar o complementar el número de personas que serán objeto de investigación, juzgamiento y sanción"[4]. (Subraya propia)
En consecuencia, se desconoce el principio de legalidad, según el cual las autoridades solo están autorizadas para ejercer las funciones conferidas por la ley, así como se vulnera el Acto Legislativo 01 de 2017, los artículos 6, 121, 123,2 constitucionales, los 5 y 66 transitorios de la Constitución y las Sentencias C-674 de 2017, C-007 de 2018 y C-080 de 2018.
Adicionalmente, los demandantes expusieron que la regla de interpretación convierte a la JEP en un tribunal que investiga y juzga "caso a caso", lo cual desnaturaliza el sistema transicional, así como vulnera los derechos de las víctimas y de los comparecientes. Esto, en tanto que, la SDSJ no aplica la renuncia a la persecución penal una vez la SRVR ejerció la facultad de selección global, sino que revisa nuevamente los criterios de selección previstos en el artículo 19 de la Ley 1957 de 2019 (o LEJEP), con el propósito de verificar si, en cada caso, (i) el aporte a la verdad; (ii) el reconocimiento de responsabilidad y que (iii) los delitos en los que haya participado el compareciente sean esenciales para definir el patrón de los macro casos.
2) Cargo por violación del principio de legalidad porque se creó una categoría dogmática intermedia entre la máxima responsabilidad y la participación no determinante[5]
Según la hermenéutica fijada por la JEP, existen personas que se encuentran en un punto medio dentro del espectro de responsabilidad, así, se ubican entre la máxima responsabilidad y la participación no determinante. Por ende, su investigación y judicialización resulta importante para los fines de la transición.
A juicio de los accionantes, la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz desbordó su competencia y asumió una función exclusiva del Legislador al crear un nuevo tipo de compareciente, lo cual, además, desconoce la reserva de ley estatutaria. Al respecto, se insistió en que según el Acuerdo Final de Paz y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sólo existen dos tipos de comparecientes al interior del proceso de selección, para quienes, además, se fijaron consecuencias jurídicas específicas al interior del proceso transicional, estos son:
Los máximos responsables o partícipes determinantes: a quienes se les deberá seleccionar e imponer una sanción.
Los partícipes no determinantes:
- Si fueron seleccionados por la SRVR: recibirán una sanción reducida.
- Si no fueron seleccionados por la SRVR: se renunciará a la acción penal y quedarán sujetos a un régimen de condicionalidad.
En detrimento de ese esquema, la SENIT 5 creó una categoría de comparecientes que se encuentran en un punto medio entre los máximos responsables y los partícipes no determinantes, la cual no está prevista en la ley. En consecuencia, se argumenta el desconocimiento del artículo 29 de la Constitución y 9 de la CADH, que prohíben que las personas sean condenadas por fuera de las conductas y penas estipuladas en la legislación preexistente a los hechos por los cuales se les juzga. Asimismo, se reprochó la vulneración del artículo 66 transitorio, según el cual "los criterios de selección tienen reserva de ley estatutaria y son inherentes a los instrumentos de justicia transicional"[6].
Por último, insistieron en que, según la jurisprudencia de la Corte IDH, el principio de legalidad implica que las normas que estipulan conductas típicas sean claras y previsibles. Sin perjuicio de esa garantía, la categoría de "puntos medios" desarrollada por la SA no tiene una base jurídica y resulta ambigua y difusa.
3) Cargo por violación del derecho al debido proceso y del principio de proporcionalidad de las sanciones en cuanto a la exigencia de reconocimiento de verdad y responsabilidad[7]
La SENIT 5 establece que los partícipes no determinantes objeto de la selección de segundo nivel deben reconocer responsabilidad y hacer aportes suficientes a la verdad. En esos términos, los ciudadanos consideran que se viola el derecho al debido proceso contenido en los artículos 29 de la Constitución y 8 de la CADH, en tanto que, según el artículo 73 de la LEJEP, los únicos que pueden hacer reconocimiento de responsabilidad son los comparecientes seleccionados durante la etapa de selección a cargo del SRVR. Por ende, los partícipes intermedios no tienen una oportunidad procesal para reconocer o no responsabilidad y, en consecuencia, tampoco tienen el deber de hacerlo.
Los accionantes afirman que la obligación de reconocer responsabilidad viola el principio de proporcionalidad de las sanciones, de conformidad con los mandatos derivados de la jurisprudencia constitucional e interamericana. Esto, porque, en la práctica los partícipes no determinantes pueden recibir una sanción más gravosa que los máximes responsables, a pesar de que tuvieron un menor grado de responsabilidad en las conductas materia de investigación.
Al respecto, se insiste en que, según la hermenéutica fijada por la SA, los partícipes medios no podrán ser objeto de una sanción propia, es decir, de una medida no privativa de la libertad en centro carcelario, en tanto que no reconocieron responsabilidad ante la SRVR. Por el contrario, los máximos responsables sí tienen la posibilidad de acceder a la sanción propia al contar con la oportunidad procesal para reconocer responsabilidad.
4) Cargo por violación de la estricta temporalidad y competencia exclusiva y prevalente de la JEP[8]
Según la regla de interpretación, una vez la SRVR ejerció su facultad de investigar y procesar los crímenes más graves y representativos, esta misionalidad persiste en el Tribunal, pero en cabeza de la SDSJ. Así, esta Sala tiene la facultad de definir la situación jurídica de quienes no fueron seleccionados y remitirlos a la UIA para adelantar un trámite adversarial, en el evento en que los partícipes medios no hubieren reconocido responsabilidad ni hecho aportes suficientes a la verdad.
Al respecto, insisten en que, a pesar de haberse agotado la selección global, la SDSJ no renunciará a la acción penal, sino que los comparecientes deberán someterse a un análisis minucioso, que va en contra de la naturaleza propia del principio de selección. Así, según los accionantes, esto desconoce los artículos 1 y 5 transitorios de la Constitución, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional porque el conocimiento "caso a caso" de los distintos comparecientes conduciría a un colapso de la Jurisdicción y obstaculizaría el cumplimiento de su deber constitucional dentro de los términos establecidos.
5) Cargo por violación del derecho al debido proceso y del marco constitucional del régimen de condicionalidad[9]
Para los accionantes la SENIT 5 desconoce el régimen de condicionalidad previsto en el Acuerdo Final y, en consecuencia, se violan los artículos transitorios 1 y 5 y el artículo 29 de la Constitución Política, y los artículos 8 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En esos términos, la facultad de selección de segundo orden "desconoce que los partícipes no seleccionados se encuentran sujetos al régimen de condicionalidad y que, en caso de que exista un incumplimiento de los compromisos que adquirieron en virtud de dicho régimen, como, por ejemplo, el aporte insuficiente a la verdad, el mecanismo procesal que debe aplicar la jurisdicción es la apertura de un incidente de incumplimiento"[10].
Bajo ese entendido, los accionantes afirman que la SENIT 5 omite que los criterios de selección de los que trata el artículo 19 de la ley estatutaria, no fueron concebidos para verificar el cumplimiento del régimen de condicionalidad de quienes no fueron seleccionados por la SRVR. Además, se argumenta que a estos sujetos se les está dando una consecuencia jurídica que dista de la prevista en la ley para quienes incumplen el régimen de condicionalidad.
Una vez precisados los cargos, los accionantes sostienen que la Corte es competente para conocer de la demanda en cuestión porque la hermeneútica reprochada (SENIT 5) tiene un carácter consistente y reiterado, el cual puede verificarse en las Resoluciones 3479 de 2023, 763 de 2024 y 3960 de 2024 de la JEP.
Finalmente, los ciudadanos solicitan que se declare la inexequibilidad de los párrafos 67, 125, 126, 127, 128, 133, 137, 140 y 143 de la SENIT 5, en tanto que desconocen los mandatos derivados de los artículos 6, 29, 121, y 123.2 de la Constitución, los artículos transitorios 1, 5, 7, 15, 27 y 66 de la misma norma, así como los artículos 1.1, 8 y 9 de la CADH. En consecuencia, que se le ordene a la SA emitir una nueva sentencia interpretativa, así como que dejen sin efectos las decisiones adoptadas en virtud de la SENIT 5 por parte de los distintos órganos de la JEP.
La magistrada sustanciadora, mediante Auto Mixto del 28 de febrero de 2025, dispuso la admisión de los cargos primero[11], segundo (parcial)[12] y quinto[13]; así como la inadmisión de los cargos segundo (parcial)[14], tercero[15] y cuarto[16], por las siguientes razones:
En primer lugar, los cargos relacionados con la violación del principio de legalidad en cuanto a la asignación de competencias a la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas y a la Unidad de Investigación y Acusación (primero) y con el desconocimiento del debido proceso y del marco constitucional del régimen de constitucionalidad (quinto), satisfacen los presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
En segundo lugar, el cargo segundo se admitió únicamente respecto de la violación del principio de legalidad en cuanto a la creación de una categoría dogmática no prevista en la ley. Sin embargo, en lo que tiene que ver con el carácter difuso y abstracto de esa categoría dogmática, se concluyó que los demandantes no satisficieron los presupuestos de especificidad y pertinencia, pues no se encontraron argumentos que justificaran el desconocimiento del texto superior. Así las cosas, los ciudadanos debían explicar por qué esa forma de participación es abstracta y difusa y, en consecuencia, viola el principio de legalidad.
En tercer lugar, el cargo relacionado con la violación del derecho al debido proceso y del principio de proporcionalidad de las sanciones (cargo tercero) no cumplió con los requisitos de especificidad y pertinencia, pues consideró que los argumentos estaban dirigidos a demostrar un presunto vacío legal que surge a partir de la interpretación reprochada, sin que necesariamente se hubiere demostrado una violación de la Constitución.
En cuarto lugar, se precisó que el cargo por violación de la estricta temporalidad y de la competencia exclusiva y prevalente de la JEP, cargo cuarto, tampoco cumplía con los presupuestos de especificidad y pertinencia, pues responde a un problema de aplicación de la hermenéutica fijada, más no de constitucionalidad. Además, los ciudadanos no abordaron el hecho de que la facultad creada a partir de la SENIT 5 opera de forma excepcional.
Finalmente, se inadmitió la acusación según la cual la SENIT 5 desconoce los artículos 6, 7 y 27 transitorios de la Constitución porque no satisface los presupuestos de especificidad y pertinencia. Esto, en tanto que, los demandantes no explicaron por qué la hermeneútica desconoce esos preceptos superiores.
Por las razones expuestas, se otorgó a los demandantes el plazo de 3 días hábiles para corregir la demanda respecto de los cargos inadmitidos. Por su parte, mediante escrito del 7 de marzo de 2025, los ciudadanos Humberto de la Calle y Sergio Jaramillo presentaron escrito de corrección en el cual defendieron el cumplimiento de los requisitos de especificidad y pertinencia de los cargos inadmitidos, conforme pasará a explicarse:
Cargo por violación del principio de legalidad por la creación de una categoría intermedia abstracta y difusa entre la máxima responsabilidad y la participación no determinante
Los demandantes explicaron que, de conformidad con el Acuerdo Final de Paz y la normativa que rige la materia, solo existen dos categorías de participación: los máximos responsables y los partícipes no determinantes, para quienes, además, se definieron consecuencias jurídicas precisas. Sin perjuicio de ello, la regla de interpretación fijada por la SA no definió la categoría de "punto medio" y, al no estar contemplada en la ley, tampoco se cuenta con elementos que permitan precisar su alcance.
Los accionantes agregaron que la categoría del partícipe intermedio desconoce el principio de legalidad porque (i) la SENIT 5 no brinda información suficiente para que el sujeto pasivo entienda su alcance y aplicación; (ii) no hay un consenso sobre su significado; (iii) tiene un alto grado de indeterminación porque puede ser objeto de distintas interpretaciones y (iv) no hay criterios específicos que permitan su aplicación.
Cargo por violación del derecho al debido proceso y de los principios de proporcionalidad e igualdad de las sanciones en cuanto a la exigencia de reconocimiento de verdad y responsabilidad
Los demandantes precisaron que el cargo no se dirige a demostrar que la interpretación demandada conduce a un vacío normativo, sino que viola el derecho al debido proceso. Así, reiteraron que, como consecuencia del proceso adversarial adelantado por la UIA, los partícipes no determinantes pueden ser objeto de una sanción alternativa o de una sanción ordinaria, pero no se les podrá imponer una sanción propia.
Lo anterior viola el texto superior porque les impide a los partícipes no determinantes que no fueron seleccionados por la SRVR ser objeto de una sanción propia porque no reconocieron la verdad, a pesar de que no tuvieron el término procesal para hacerlo. Esto, en tanto que, precisamente, no fueron seleccionados por parte de la SRVR, quienes son los únicos sujetos que cuentan con una oportunidad para efectuar dicho reconocimiento.
Puntualmente, explicaron que "cuando un compareciente es vinculado a un macrocaso, este tiene la oportunidad de acceder a la sanción propia si reconoce verdad y responsabilidad ante la SRVR"[17], lo cual, ocurre una vez ha sido seleccionado por la SRVR a través de un auto de determinación de hechos y conductas.
Así, los partícipes no determinantes seleccionados por la SDSJ no tuvieron esa oportunidad procesal porque no fueron seleccionados en primer momento por la SRVR. Eso implica que no tienen la oportunidad de reconocer responsabilidad con el propósito de resultar beneficiarios de una sanción propia, pues dicha "consecuencia" solo está dirigida a quienes fueron seleccionados por la SRVR. Bajo ese entendido, agregaron los ciudadanos, se desconoce el derecho al debido proceso, "pues se incumple el procedimiento establecido en el marco jurídico transicional"[18].
En siguiente orden, los accionantes explicaron que se vulnera el principio de proporcionalidad de las sanciones porque mientras los máximos responsables de los crímenes investigados y juzgados por la JEP pueden acceder a las sanciones propias; los partícipes no determinantes en la comisión de dichas conductas que no fueron seleccionados por el SRVR están privados de acceder a dicho tipo de sanción.
Esto resulta desproporcionado, pues quienes "tuvieron menos grado de responsabilidad pueden terminar asumiendo penas más gravosas que los máximos responsables"[19]. Así, insisten en que la sanción debe guardar una relación con el nivel de participación en los hechos y con el grado de reconocimiento de verdad.
En tercer orden, hay una vulneración del derecho a la igualdad porque la hermenéutica fijada por la JEP brinda un trato diferenciado entre los tipos de comparecientes referidos, el cual no está justificado en criterios de necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.
Cargo por violación de la temporalidad y la competencia exclusiva y prevalente de la JEP
Los accionantes explicaron que el principio de selección que rige la función de la JEP implica que este tribunal se concentre en la investigación y en el juzgamiento exclusivo de los máximos responsables de las conductas más graves y representativas. Así, el tribunal de justicia transicional puede priorizar los casos de mayor impacto.
Sin perjuicio de ello, la SENIT 5 crea un modelo caso a caso, en el que se permite un procesamiento individual de los comparecientes seleccionados en segundo orden por la SDSJ, lo cual contradice la estricta temporalidad y la competencia exclusiva de la jurisdicción.
Bajo ese entendido, aunque la facultad de selección en cabeza de la SDSJ opere de forma excepcional, "en la práctica, el análisis de cada compareciente no seleccionado se convertiría en la regla general"[20]. Sobre este punto, los accionantes explicaron que, si la regla de interpretación demandada no se aplica individualmente, su implementación resultaría arbitraria y subjetiva.
Por otro lado, los accionantes insistieron que la JEP tiene un tiempo delimitado para investigar y juzgar los hechos objeto de su competencia. Por lo tanto, para que se pueda aplicar la SENIT 5 dentro de ese término, los casos se tendrían que remitir a la justicia ordinaria o "que los hechos investigados queden impunes y los comparecientes permanezcan sin una definición clara de su situación jurídica"[21], lo cual, contradice la Constitución.
Finalmente, los demandantes precisaron que, en lo que tiene que ver con la inadmisión de los cargos relacionados con la violación de los artículos transitorios 6, 7 y 27 de la Constitución, estos consagran el "principio de competencia prevalente de la JEP, por lo que solicitaron a la magistrada que tuviera en cuenta los argumentos que expusieron en la corrección de la demanda respecto del cargo por violación dicho principio"[22].
Por su parte, la magistrada sustanciadora, mediante Auto del 25 de marzo, encontró que los demandantes subsanaron las falencias reprochadas respecto de los cargos segundo (parcial)[23] y tercero[24], pues acreditaron los presupuestos de especificidad y pertinencia. Sin embargo, los demandantes no demostraron la contradicción entre la SENIT 5 y los principios de temporalidad y competencia exclusiva y prevalente de la JEP (cargo cuarto[25]). Así, se señaló que los demandantes se limitaron a exponer un problema de aplicación de la norma que no es específico ni pertinente.
Por último, se precisó que los argumentos dirigidos a justificar la violación de los artículos 6, 7 y 27 transitorios de la Constitución, en tanto están encaminados a demostrar el concepto de violación del cargo cuarto, tampoco cumplen con los presupuestos de especificidad y pertinencia.
En resumen:
| CARGOS ADMITIDOS | CARGOS RECHAZADOS |
| PRIMERO. Violación del principio de legalidad en cuanto a la asignación de competencias a la SDSJ y a la UIA. SEGUNDO. Violación del principio de legalidad en cuanto a la creación de la categoría dogmática intermedia entre la máxima responsabilidad y la participación no determinante, por no estar prevista en el marco normativo de la JEP y, por ser de carácter abstracto y difuso. TERCERO. Violación del derecho al debido proceso de los principios de proporcionalidad e igualdad en cuanto a la exigencia de reconocimiento de verdad y responsabilidad y el acceso a las sanciones propias del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. QUINTO. Violación del derecho al debido proceso y del marco constitucional del régimen de condicionalidad. | TERCERO. Violación de los artículos 6, 7 y 27 transitorios de la Constitución. CUARTO. Violación de la estricta temporalidad y competencia exclusiva y prevalente de la JEP. |
Finalmente, en el mismo auto, la magistrada sustanciadora (i) decretó la práctica de pruebas; (ii) fijó en lista la norma acusada por el término de 10 días; (iii) corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera concepto en los términos del artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991 e (iv) invitó a distintas entidades para que emitieran su concepto sobre la interpretación objeto de reproche constitucional.
El 3 de julio de 2025, el Procurador General de la Nación manifestó encontrarse incurso en la causal de impedimento prevista en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, esto es, haber intervenido en la expedición de la norma acusada[26]. Al respecto, mediante Auto 1567 de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional encontró infundado el impedimento. Decisión comunicada a la Procuraduría mediante Oficio SGC-1538 de 20 de octubre 2025.
II. COMPETENCIA
La Corte Constitucional, como guardiana de la supremacía y la integridad de la Constitución[27], tiene asignada la función de ejercer control sobre las normas jurídicas con fuerza material de ley. Sin embargo, su competencia frente a las interpretaciones judiciales presenta un carácter especial y excepcional, en la medida en que la Carta Política no le otorga la facultad para resolver controversias sobre la aplicación del derecho en casos concretos ni de fungir como juez de instancia frente a las decisiones adoptadas por otras jurisdicciones. En este sentido, la Corte ha sido clara en que no le compete resolver controversias sobre la aplicación o interpretación de la ley, pues este tipo de desacuerdos corresponde a los jueces ordinarios y de cierre de cada jurisdicción[28].
En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado la noción de derecho viviente, entendida como la interpretación consolidada y reiterada que los jueces hacen de una norma, hasta el punto de constituir su verdadero sentido en la práctica. Este concepto permite a la Corte Constitucional no limitar su control únicamente al texto literal de la ley, sino también a la forma como ha sido aplicada e interpretada de manera dominante por las autoridades judiciales[29].
No obstante, la misma Corte Constitucional ha señalado que el uso del derecho viviente como criterio para ejercer el control de constitucionalidad exige condiciones estrictas: en primer lugar, la interpretación judicial debe mostrar una cierta estabilidad y coherencia, aunque no sea idéntica en todos los casos, de manera que no exista una contradicción evidente que impida identificar una regla comúnmente aceptada; en segundo lugar, esa interpretación debe encontrarse consolidada y reiterada en el tiempo, pues un único pronunciamiento de los jueces de cierre (ya sea de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado) no es suficiente para configurar una línea dominante; en tercer lugar, debe tratarse de una interpretación jurídicamente relevante, en cuanto permita precisar el alcance real de la disposición legal y sus efectos en la práctica; y, finalmente, la Corte Constitucional ha subrayado que, aunque la derecho viviente puede orientar el control constitucional, siempre corresponde a esta Corporación excluir aquellas interpretaciones judiciales que resulten incompatibles con la Carta Política, incluso si provienen de autoridades judiciales[30].
En este mismo sentido, la jurisprudencia ha señalado que el control constitucional de interpretaciones judiciales es viable, principalmente, frente a los pronunciamientos de las altas cortes en tanto órganos de cierre, siempre que su jurisprudencia haya consolidado una línea de interpretación consistente y vinculante, toda vez que, como se indicó, en principio no le corresponde controvertir las decisiones sino revisar que se ajuste a los mandatos superiores[31].
Por ello, la Corte Constitucional ha reiterado que no procede la acción pública para cuestionar interpretaciones aisladas, coyunturales o relativas a casos individuales, sino únicamente frente a aquellas que adquieren carácter general y abstracto, con vocación de afectar la coherencia del sistema jurídico[32].
De manera concordante, la Corte Constitucional ha sostenido que la inconstitucionalidad de una interpretación judicial se configura cuando existe una trasgresión manifiesta de la Constitución, es decir, cuando el entendimiento acogido por los jueces resulta abiertamente incompatible con la Carta Política[33]. Esto se refuerza en la Sentencia SU-388 de 2023, en la cual la Corte estudió los mecanismos de control judicial aplicables a las sentencias interpretativas de la Jurisdicción Especial para la Paz y señaló que la acción pública de inconstitucionalidad solo procede respecto de aquellas con contenido general, impersonal y abstracto, y no sobre aquellas dictadas en el marco de la resolución de un caso concreto.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad presentada contra la regla de interpretación fijada por la Jurisdicción Especial de la Paz respecto de los artículos 19, 84 (parcial) y 129 de la Ley 1957 de 2019, porque se trata de una hermenéutica proferida por la Sala de Apelación del Tribunal de Paz (órgano de cierre de la JEP) que ha sido reiterada y consistente[34] y que, además, es de carácter vinculante y de obligatorio cumplimiento para los demás órganos de dicha jurisdicción[35].
III. PROBLEMA JURÍDICO
En concordancia con los cargos admitidos, el problema jurídico se circunscribe a determinar si la regla de decisión fijada por la SENIT 5 desconoce:
- El principio de legalidad, en cuanto a la asignación de competencias a la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas y a la Unidad de Investigación y Análisis.
- El principio de legalidad, en la medida en que se crea una categoría dogmática intermedia entre la máxima responsabilidad y la participación no determinante, esta últimas contenidas en la Ley Estatutaria.
- El derecho al debido proceso y el principio de proporcionalidad de las sanciones, en lo que tiene que ver con la exigencia de reconocimiento de verdad y responsabilidad.
- El derecho al debido proceso y el marco constitucional del régimen de condicionalidad, en tanto que, quienes hicieren aportes insuficientes a la verdad y no hubieran reconocido verdad podrían ser sometidos al proceso adversarial, a pesar de la que la ley contempla como consecuencia la perdida de beneficios transicionales y la imposición de sanciones ordinarias.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
En aras de resolver el problema jurídico planteado, el Ministerio Público realizará un análisis sobre: a) el modelo de justicia transicional del Acuerdo Final de Paz y el principio de selección; b) el aporte insuficiente a la verdad y el régimen de condicionalidad; c) los principios de legalidad, debido proceso e igualdad. Finalmente, d) dará solución al caso concreto respecto de los cargos de inconstitucionalidad.
A. El modelo de justicia transicional del Acuerdo Final de Paz
El punto 5 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera creó la Jurisdicción Especial para la Paz como el componente de 'Justicia' del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición. A través del Acto Legislativo 01 de 2017 y de la Ley 1957 de 2019 "Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz", se le encomendó a esa jurisdicción investigar, juzgar y sancionar las conductas más graves y representativas cometidas con ocasión del conflicto armado, así como garantizar los derechos de las víctimas, brindar verdad y justicia, contribuir a una paz estable y duradera y adoptar decisiones que brinden seguridad jurídica a quienes participaron en el conflicto armado interno.
En el Acuerdo se previó que el Estado debía valorar la complejidad, la duración y la gravedad del conflicto armado interno con el propósito de diseñar mecanismos de justicia que permitan alcanzar una paz estable y duradera compatible con las exigencias derivadas del Derecho Internacional Humanitario.
Asimismo, en el texto aprobado se acordó que, para acceder a la imposición de las sanciones propias y alternativas, los comparecientes están obligados a aportar verdad plena, lo cual no implica la obligación de aceptar responsabilidad. Además, se previó que este reconocimiento se realizará ante la SRVR, y, en caso de no aceptar responsabilidad se debía remitir a la Unidad de Investigación y Acusación para adelantar el trámite adversarial respectivo.
Para la implementación de dicho sistema se creó la SRVR, el Tribunal para la Paz, la Sala de Amnistía o Indulto, la SDSJ y la UIA[36]. Específicamente, se estableció que la SRVR tendría las siguientes funciones[37]:
i. Decidir sobre la conexidad de las conductas y el conflicto armado interno.
ii. Recibir los informes en el que se relacionen todas las investigaciones en curso sobre los hechos relacionados con el conflicto armado.
iii. En caso de considerar que existen razones suficientes para concluir que los hechos ocurrieron y que se trata de delitos no amnistiables, requerirá a los responsables para determinar si harán o no reconocimiento de verdad y de responsabilidad.
iv. Recibir las declaraciones de reconocimiento de responsabilidad y de verdad, tanto individuales como colectivas. Los máximos responsables deberán ser identificados de forma individual.
v. Decidir si los hechos no reconocidos serán remitidos a la UIA para adelantar un juicio.
vi. Conocerá de las conductas más graves y/o representativas.
vii. Remitirá a la SDSJ a las personas que (i) no serán objeto de amnistía o indulto y (ii) a quienes no se les exigirá responsabilidad por la causa que fuere.
viii. Requerir a los declarantes en caso de que los aportes a la verdad y el reconocimiento de responsabilidad sea incompleto. En caso de que aquellos sean insuficientes, o no hubiere reconocimiento de responsabilidad ni aporte a la verdad, remitir los casos a la UIA para que decida si hay mérito para enviar a los comparecientes ante la Sala de enjuiciamiento.
ix. Definir y organizar sus tareas, convocar comisiones de trabajo, fijar prioridades, acumular casos y adoptar criterios de descongestión, así como evitar que las conductas graves y representativas queden impunes y prevenir la congestión del Tribunal.
A su turno, se precisó que la SDSJ tendría las siguientes funciones[38]:
i. Definir la situación jurídica de quienes hayan accedido a la JEP y que (i) no serán objeto de amnistía, indulto ni incluidas en la resolución de conclusiones o (ii) no se les exigirá responsabilidad por ser acreedoras de amnistía o indulto.
ii. Definir el tratamiento para quienes fueron objeto de condena en la justicia ordinaria.
iii. Determinar los mecanismos de selección y priorización para quienes no reconozcan verdad y responsabilidad. Para tales efectos se valorarán las decisiones de la SRVR respecto de la concentración de sus funciones en los casos más representativos.
iv. Efectuar la calificación de la relación de las conductas con el conflicto armado interno.
v. Definir la situación jurídica de quienes tengan investigaciones que son competencia de la JEP. Así, definirá si la persona será remitida a la Sala de Amnistía o Indulto, a la SRVR o si procede la renuncia al ejercicio de la acción penal o disciplinaria.
vi. Adoptar la renuncia a la acción penal o formas anticipadas del proceso siempre que se contribuya con las medidas del SIVJRNR, especialmente el esclarecimiento de la verdad.
vii. Definir y organizar sus tareas, convocar comisiones de trabajo, fijar prioridades, acumular casos y adoptar criterios de descongestión, así como evitar que las conductas graves y representativas queden impunes y prevenir la congestión del Tribunal.
viii. Definir la situación jurídica de quienes no hubieren tenido una participación determinante en los casos más graves y representativos. Para tales efectos, adoptar la resolución de renuncia a la acción penal o de cualquier tipo de terminación anticipada en el proceso, siempre que se contribuya a las medidas del SIVJRNR.
ix. Adoptar las resoluciones de: renuncia a la acción penal, suspensión de la ejecución de la pena, cesación del procedimiento, extinción de la responsabilidad y las demás necesarias para definir la situación jurídica.
Asimismo, a la UIA se le atribuyeron las funciones que se exponen a continuación[39]:
i. Investigar y acusar (en caso de haber mérito para ello) a quienes fueren remitidos por la SRVR, SDSJ o por la sección de revisión del Tribunal para la Paz.
ii. Definir las medidas de protección para las víctimas, los testigos e intervinientes.
iii. Solicitar a la sección de primera instancia del Tribunal la adopción de medidas de aseguramiento y cautelares para quienes no reconozcan verdad y responsabilidad.
iv. Definir y organizar sus tareas, convocar comisiones de trabajo, fijar prioridades, acumular casos y adoptar criterios de descongestión, así como evitar que las conductas más graves y representativas queden impunes y prevenir la congestión del Tribunal.
v. Remitir a la SDSJ o a la SAI los casos en los que no sea necesario investigar o acusar.
vi. Realizar registros, incautaciones, allanamientos y asegurar los elementos materiales probatorios.
vii. Liderar y coordinar las funciones de la policía judicial.
viii. Solicitar información a los órganos competentes.
ix. Coordinar labores con la Jurisdicción Especial Indígena.
El Principio de selección
El artículo 66 transitorio de la Constitución estableció que los principios de priorización y de selección son inherentes al sistema de justicia transicional. Así, mediante ley estatutaria se fijarían criterios de selección "que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática". Además, se previó que se autorizaría la renuncia a la acción penal de todos los casos no seleccionados[40].
Por su parte, la Ley 1957 de 2019, fijó los criterios de selección "para concentrar el ejercicio de la acción penal en quienes tuvieron participación determinante en los hechos más graves y representativos"[41], a saber:
"1) Gravedad de los hechos: Grado de afectación de derechos fundamentales individuales y colectivos; modalidad de la comisión de los hechos en términos de violencia y sistematicidad.
2) Representatividad: Efectos de la investigación y judicialización de los hechos capacidad de ilustración del modus operandi y/o prácticas o patrones criminales de los hechos.
3) Características diferenciales de las víctimas: Condiciones de vulnerabilidad y/o necesidad de adoptar medidas diferenciales de protección derivadas de patrones históricos, sociales y culturales de discriminación que se han identificado a partir de aspectos como: el origen étnico, el género. la edad, la condición de discapacidad, la orientación sexual y la identidad de género y/o rol social de la víctima.
4) Características de los responsables: Participación activa o determinante en la comisión de los crímenes de competencia de esta jurisdicción y/o la prueba de su autoría y participación en los hechos concretos.
5) Disponibilidad probatoria: Calidad y cantidad de las pruebas disponibles, las requeridas para probar el hecho y su dificultad para conseguirlas".
Además, esa norma reiteró que se podría renunciar a la acción penal respecto de los hechos y personas que no hubieren sido seleccionados, en los eventos en los que:
"1. Contribuyan de manera eficaz a las medidas del SIVJRNR, en particular la contribución al esclarecimiento de la verdad en el marco de dicho Sistema
2. Haya cumplido todas las demás condiciones impuestas por la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas o la Sala de reconocimiento de verdad y responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas.
3. Haya suscrito acta de compromiso de no repetición y de abstenerse de cometer nuevos delitos".
Por su parte, la Corte Constitucional recordó que la justicia transicional es la herramienta que permite garantizar los derechos humanos en contextos de violaciones masivas a los derechos humanos, con el propósito de que tales conductas no queden en la impunidad. Bajo ese entendido, se cambió la estrategia de investigación de "caso a caso" (propia de la justicia penal ordinaria, la cual dificulta el derecho a la justicia de las víctimas) por la de los macro casos que siguen unos contextos específicos y atienden a las estructuras criminales organizadas[42].
En ese orden de ideas, se insiste en que, la investigación de la JEP se concentra en los máximos responsables de los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra en atención a los criterios de gravedad y representatividad como pilares fundantes del sistema, pues de lo contrario, se trataría de sistemas de investigación caso a caso[43].
En esa línea, la Corte Constitucional explicó que, en tanto "no es factible atribuir la responsabilidad de todos los hechos a todos los responsables en un plazo razonable, la JEP deberá hacer uso de la selección para concentrar sus esfuerzos en los máximos responsables de los hechos más graves y representativos"[44].
Específicamente, el alto tribunal señaló que, el entonces proyecto de ley estatutaria que culminó con la LEJEP, fijó la facultad de aplicar los criterios de selección en varias instancias de la jurisdicción, a saber: "en el artículo 19 asigna la facultad a la SRVR y a la SDSJ; el literal t del artículo 79 asigna esta función a la SRVR; el artículo 84 (literales c y g) asigna esta facultad a la SDSJ; y, por último, el artículo 87 (literal d) lo asigna a la Unidad de Investigación y Acusación"[45].
Así, la Corte advirtió que no se podía entender que la facultad de selección podía ejercerse de manera simultánea por todas las corporaciones respecto de las mismas situaciones, pues cada una debía limitarse al marco de sus competencias[46].
En consecuencia, la Sala Plena explicó que la facultad de selección global le corresponde a la SRVR de conformidad con la Constitución y los lineamientos estatutarios. En ese sentido, esa Corporación cuenta con los informes que le permiten realizar un análisis global de los hechos constitutivos de las graves violaciones a los DDHH y al DIH con el fin de definir los patrones de macro criminalidad, los máximos responsables y atribuir responsabilidades a través del informe de conclusiones bajo la aplicación de los criterios de selección.
Ahora bien, respecto de los casos no seleccionados, el alto tribunal advirtió que la SRVR es la encargada de remitirlos a la SDSJ, quien "definirá la no selección en el caso concreto, y concederá los tratamientos penales especiales que correspondan. De esta manera, la SDSJ aplica la selección en cada caso individual, verificando el cumplimiento del régimen de condicionalidad sobre el universo de casos no seleccionados y remitido por la SRVR a la SDSJ (…). En consecuencia, mientras que la competencia de selección de la SRVR es global y se da primero en el tiempo, la competencia de selección de la SDSJ es individual, y se da en un momento posterior a la decisión global de selección de la SRVR". (Negrilla fuera del texto)
Por su parte, la UIA debe investigar los hechos y situaciones remitidos únicamente por parte de la SRVR para que, en caso de existir mérito para ello, se adelante el juicio adversarial. Bajo ese panorama, explicó la Corte, se deben "las diferentes competencias que tienen las instancias de la JEP en el proceso de aplicación de los criterios de selección"[47].
B. El aporte a la verdad en el SIVJRNR y el régimen de condicionalidad
En el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), el aporte a la verdad plena ocupa un lugar central como condición indispensable de acceso y permanencia en la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).
La Corte Constitucional ha sostenido que los beneficios penales y procesales de esta jurisdicción se encuentran condicionados de manera inescindible al compromiso real y verificable de los comparecientes de contribuir al esclarecimiento de lo ocurrido en el conflicto armado.
Desde la Sentencia C-370 de 2006, al analizar la Ley 975 de 2005[48], la Corte Constitucional señaló que el derecho a la verdad constituye un eje estructural en los modelos de justicia transicional, en tanto asegura tanto la dimensión individual de las víctimas como la dimensión colectiva de la sociedad para comprender lo sucedido. Posteriormente, en la Sentencia C-579 de 2013, la Corte reafirmó que este derecho es inalienable e imprescriptible, y que se encuentra estrechamente ligado al derecho a la justicia y a la reparación.
En relación directa con la JEP, el Acto Legislativo 01 de 2017 incorporó en sus artículos transitorios 5 y 26 la obligación de los comparecientes de aportar de manera efectiva a la verdad. Sobre esta base, la Sentencia C-538 de 2019 reiteró que los tratamientos penales especiales otorgados por la JEP dependen no solo de la concesión inicial, sino también de su mantenimiento en el tiempo, de la verificación constante del aporte sustantivo a la verdad y de la responsabilidad asumida por quienes se someten a la jurisdicción. Este deber encuentra también respaldo en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 1957 de 2019.
De manera complementaria, la Corte en Sentencia C-007 de 2018, enfatizó que el derecho a la verdad no es un simple medio para el ejercicio de otros derechos, sino un valor autónomo y fundamental, especialmente en contextos de violencia generalizada. En esa misma línea, la Sentencia C-080 de 2018 destacó que incluso los miembros de la Fuerza Pública tienen el deber constitucional de contribuir al esclarecimiento de la verdad, en virtud de lo establecido en el artículo 26 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017.
La Corte Constitucional ha reforzado esta exigencia en pronunciamientos más recientes. En la Sentencia SU-029 de 2023, retomando lo dicho en las Sentencias C-674 de 2017 y C-007 de 2018, se precisó que el llamado pactum veritatis no implica una aceptación de responsabilidad, sino la obligación ineludible de contribuir de manera seria, plena y significativa al esclarecimiento de los hechos. En palabras de la Corte Constitucional en dicha sentencia: "Pretender ingresar a la JEP y al conjunto de beneficios que este sistema puede otorgar, sólo ocurre por la voluntad de contribuir, de aportar de manera completa, significativa y seria, al esclarecimiento de los hechos".
El régimen de condicionalidad
En el marco de la justicia transicional, el régimen de condicionalidad se erige como un pilar fundamental para garantizar la efectividad del modelo implementado. Según lo precisó la Corte Constitucional, se trata de una institución jurídico-procesal característica de los sistemas transicionales, mediante la cual se otorgan beneficios, tratamientos especiales o incluso renuncias a la persecución penal a excombatientes, agentes estatales u otros comparecientes, siempre que asuman compromisos concretos y verificables frente a las víctimas y la sociedad. Los cuales se relacionan, de manera prioritaria, con el esclarecimiento de la verdad, la reparación integral, la satisfacción de la justicia y la garantía de no repetición[49].
Este régimen fue previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017[50], que creó el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Así, en desarrollo del mandato previsto en el artículo transitorio 5 de dicho acto legislativo, la Jurisdicción Especial para la Paz fue concebida como un órgano autónomo, con competencia preferente y exclusiva frente a conductas cometidas en el marco del conflicto armado antes del 1o de diciembre de 2016, y sometida a un régimen de condicionalidad fundado en la verdad plena, la reparación a las víctimas y la garantía de no repetición.
Este diseño constitucional transitorio supedita el acceso a los tratamientos especiales de justicia a la estricta observancia de tales deberes, de modo que su incumplimiento conlleva la pérdida de beneficios y la aplicación de sanciones ordinarias, asegurando que el modelo transicional se mantenga anclado en los derechos de las víctimas y en la finalidad de consolidar la paz.
Por su parte, el artículo 20 de la Ley 1957 de 2019 desarrolla el régimen de condicionalidad. Dicho artículo señala que para acceder al tratamiento especial de la JEP es necesario que los comparecientes aporten verdad plena, reparen a las víctimas y garanticen la no repetición.
Aportar verdad plena significa relatar, cuando se disponga de los elementos para ello, de manera exhaustiva y detallada las conductas cometidas, las circunstancias de su comisión y las informaciones necesarias para atribuir responsabilidades, de modo que se garantice la satisfacción de los derechos de las víctimas[51].
Adicionalmente, la norma precisa que el deber de aportar verdad no implica necesariamente aceptar responsabilidades penales, pero sí exige entregar información verificable, entre otras, sobre bienes adquiridos de manera ilegal y sobre quienes hayan prestado su nombre para ocultarlos.
El artículo también establece la obligación de abstenerse de cometer nuevos delitos dolosos de especial gravedad, como los que atentan contra la vida e integridad personal, los bienes protegidos por el derecho internacional humanitario, la libertad individual, la libertad e integridad sexuales, el orden económico y social, los recursos naturales y el medio ambiente, la seguridad y la salud pública, la administración pública y de justicia, la existencia y seguridad del Estado, el régimen constitucional y legal, así como el delito de extorsión o aquellos asociados a la cadena de producción de cultivos ilícitos, siempre que estas conductas se cometan después del 1o de diciembre de 2016.
Igualmente, se incluye la obligación de contribuir a la reparación de las víctimas, especialmente mediante la entrega de bienes y activos, y en el caso de las FARC-EP, se adicionan las condiciones de la dejación de armas, la entrega de menores de edad y el compromiso activo con el proceso de reincorporación a la vida civil.
Por último, en tal artículo se establece de manera explícita que el incumplimiento intencional de las obligaciones allí contenidas (verdad, reparación y no repetición) genera la pérdida de tratamientos especiales, beneficios, derechos y garantías.
Este mandato se refuerza con los artículos 125 a 130 de la misma ley, los cuales precisan que las sanciones de la JEP pueden ser propias, alternativas u ordinarias, según el grado de reconocimiento de responsabilidad y colaboración efectiva.
Así, el compareciente que reconozca verdad plena de manera temprana accede a sanciones propias (restricciones efectivas de derechos y libertades entre 5 y 8 años, sin privación de libertad en establecimiento carcelario). En cambio, quienes realicen un reconocimiento tardío estarán sujetos a sanciones alternativas (penas privativas de la libertad de 5 a 8 años en establecimiento penitenciario). Finalmente, en los eventos de incumplimiento del régimen de condicionalidad, se imponen sanciones ordinarias que pueden oscilar entre 15 y 20 años de prisión, en atención a la gravedad de las conductas.
En el plano jurisprudencial, la Corte Constitucional ha consolidado la comprensión del régimen de condicionalidad como un elemento estructural del modelo de justicia transicional. En este sentido, en la Sentencia C-674 de 2017, la Corte Constitucional también indicó que los tratamientos especiales y beneficios penales reconocidos en el marco de la Jurisdicción Especial para la Paz están supeditados al cumplimiento de compromisos efectivos y verificables con las víctimas.
Allí, la Corte Constitucional precisó que el deber de verdad plena exige que los comparecientes aporten información detallada y suficiente que permita reconstruir los patrones de violencia, identificar responsables y esclarecer contextos de violación a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario.
Posteriormente, en la Sentencia C-080 de 2018, el tribunal constitucional se refirió a las condiciones esenciales de acceso a la Jurisdicción Especial para la Paz y a las condiciones de permanencia en los tratamientos especiales. Para los exmiembros de las FARC-EP, la Corte señaló que los requisitos de acceso incluían la dejación de armas, el sometimiento al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición y la reincorporación a la vida civil. Para otros comparecientes, como agentes del Estado y terceros civiles, las condiciones esenciales son las de verdad plena, reparación y no repetición.
En cuanto a la permanencia, la Corte Constitucional indicó, al igual que en las normas, que los beneficios concedidos pueden perderse en caso de incumplimiento grave, intencional o reiterado de dichas condiciones, subrayando que el régimen de condicionalidad es verificable y que debe aplicarse rigurosamente, con procedimientos claros y pruebas suficientes, para garantizar que las obligaciones no se conviertan en compromisos meramente formales[52].
La jurisprudencia también ha resaltado que este régimen cumple una función de articulación entre los beneficios otorgados a los comparecientes y los derechos de las víctimas. Es decir, opera como un test de proporcionalidad dentro de la justicia transicional, en el que se permite la concesión de tratamientos especiales siempre que exista un correlato real en términos de esclarecimiento de la verdad, reparación material y simbólica, y garantías de no repetición. Así, la condicionalidad preserva la legitimidad del modelo transicional al asegurar que no se desnaturalice como un esquema de impunidad, sino como un proceso orientado a satisfacer los derechos de las víctimas en el marco de la superación del conflicto armado[53].
El funcionamiento del régimen de condicionalidad en la Jurisdicción Especial para la Paz parte de un principio básico: los beneficios jurídicos que se conceden a los comparecientes (como la amnistía, la libertad condicionada, las sanciones propias o las sanciones alternativas) no son automáticos ni definitivos, sino que dependen del cumplimiento de obligaciones permanentes[54].
De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 1957 de 2019, se reitera que la Jurisdicción Especial para la Paz debe verificar en cada caso que los comparecientes aporten verdad plena, contribuyan efectivamente a la reparación de las víctimas y garanticen la no repetición, bajo la advertencia de que el incumplimiento intencional de estas condiciones implica la pérdida de los beneficios concedidos.
De manera complementaria, la Corte Constitucional en la Sentencia C-674 de 2017 precisó que la verificación del régimen de condicionalidad debe ser rigurosa y caso por caso, lo cual significa que la Jurisdicción Especial para la Paz no puede basarse en meras declaraciones, sino en pruebas suficientes que demuestren el cumplimiento de los compromisos asumidos.
Este control estricto garantiza que los beneficios transicionales conserven su legitimidad, al estar vinculados a la satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición. En ese sentido, el régimen de condicionalidad funciona como un eje de equilibrio que asegura que los incentivos jurídicos ofrecidos a los comparecientes tengan como contrapartida compromisos reales y verificables con la sociedad y con las víctimas[55].
En suma, tanto la norma como la interpretación constitucional coinciden en que el régimen de condicionalidad no es un accesorio, sino el núcleo mismo de la Jurisdicción Especial para la Paz, pues de él depende la validez constitucional y la eficacia del modelo de justicia transicional colombiano.
En virtud de lo anterior, se reitera que la Corte ha precisado que los beneficios transicionales están sujetos al cumplimiento de ciertas condiciones mínimas, que incluyen: (i) la dejación de armas; (ii) la contribución activa a la reincorporación a la vida civil; (iii) la obligación de aportar verdad plena; (iv) la garantía de no repetición, absteniéndose de cometer nuevos delitos o conductas permanentes posteriores al 1 de diciembre de 2016; (v) la obligación de contribuir a la reparación de las víctimas, incluyendo la entrega de bienes y activos ilícitos; y (vi) la entrega de menores de edad reclutados en el conflicto[56].
De igual forma, la Corte subrayó que no todo incumplimiento acarrea automáticamente la pérdida de beneficios, sino únicamente aquellos que recaen sobre condiciones esenciales del sistema transicional, evaluando la gravedad y proporcionalidad del incumplimiento[57].
- Incidente de incumplimiento
Para la verificación rigurosa de estas obligaciones, el legislador estatutario previó el incidente de incumplimiento del régimen de condicionalidad, regulado en el artículo 67 de la Ley 1922 de 2018. Este mecanismo procesal puede iniciarse de oficio o a solicitud de sujetos legitimados, como las víctimas, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación o la Unidad de Investigación y Acusación.
Una vez abierto el incidente, se surte una etapa de notificación, traslado para pruebas, práctica de éstas (incluso de oficio), alegaciones y audiencia final, en la que la Sala o Sección competente de la JEP determina si hubo o no incumplimiento.
La Corte Constitucional, en línea con esta perspectiva, ha considerado que el incumplimiento del régimen de condicionalidad y su verificación constituyen una garantía tanto para las víctimas como para la sociedad, pues aseguran que los beneficios del modelo transicional no se conviertan en espacios de impunidad y que los compromisos adquiridos se cumplan de manera efectiva[58].
En suma, la arquitectura normativa de la JEP evidencia un diseño en el que el régimen de condicionalidad y el incidente de incumplimiento se articulan como mecanismos de control y equilibrio.
Por una parte, se garantiza la centralidad de los derechos de las víctimas y el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Acuerdo Final, y por otra, se previene que el sistema de justicia transicional sea instrumentalizado por comparecientes que pretendan beneficiarse sin satisfacer sus deberes esenciales.
Así, el control constitucional y jurisprudencial sobre estas figuras asegura que el modelo de justicia transicional en Colombia se mantenga en estricta armonía con la Carta Política y con los estándares internacionales en materia de verdad, justicia, reparación y no repetición.
C. Principios de legalidad debido proceso e igualdad
El artículo 29 de la Constitución Política establece que "El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. (…)".
Para comenzar, se destaca que el debido proceso contiene un conjunto de garantías encaminadas a proteger a quienes se encuentran vinculados a procesos judiciales de cualquier tipo y obliga a las autoridades a ajustar sus actuaciones a las formalidades propias de cada juicio[59].
Al respecto, es necesario destacar la indiscutible aplicación y relevancia de las exigencias propias del debido proceso en el contexto de la justicia transicional, no solo por el fundamento superior de esta garantía en la Carta Política y las normas internacionales que integran el bloque de constitucionalidad, sino por la exigencia expresa de las reglas particulares aplicables.
En este sentido, el derecho al debido proceso constituye un límite infranqueable a la función interpretativa de la JEP. La Corte ha sostenido que el debido proceso incluye las garantías de defensa, contradicción y participación efectiva en el trámite judicial[60]. En el marco de la justicia transicional, estas garantías son indispensables para la legitimidad de las decisiones de la JEP y para la protección de los derechos de las víctimas y comparecientes[61].
En estos términos, el artículo 21 de la Ley 1957 de 2019, Estatutaria de la Administración de Justicia en la JEP, establece que "Todas las actuaciones en la JEP, de conformidad con las reglas aplicables a la Jurisdicción Especial para la Paz, respetarán los derechos, principios y garantías fundamentales del debido proceso, defensa, asistencia de abogado, presunción de inocencia, a presentar pruebas, a controvertir ante el tribunal para la paz las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho y a la independencia e imparcialidad de los magistrados de las Salas y Secciones, así como de los integrantes de la Unidad de Investigación y Acusación", lo cual es armónico con el Acto Legislativo 01 de 2017[62].
Ciertamente, al efectuar el control automático sobre el proyecto de ley estatutaria 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, "Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz", la Corte Constitucional destacó el contenido, alcance y las principales finalidades de la justicia transicional, siendo estas "la garantía de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario", y "la transición a la paz, a través de la terminación del conflicto armado interno", y precisó la forma en que las distintas normas aplicables exigen, inequívocamente, la observancia del debido proceso en la impartición de la justicia especial[63].
En dicha oportunidad, la Corporación analizó la consagración expresa del deber de garantía del debido proceso, y señaló que el artículo 21 del Proyecto de Ley Estatutaria "desarrolla el derecho constitucional al debido proceso, reconocido en el artículo 29 de la Constitución. Esta garantía procesal es la base de los Derechos Humanos dentro del proceso penal, que en este artículo está regulando las garantías de las personas sometidas a la JEP, pero que también ampara a las víctimas, como lo prevén los artículos 14 y 15 del Proyecto de Ley Estatutaria (…)".
Además, indicó de manera particular que "Todas las normas procesales adoptadas, o que se adopten, para regular el proceso ante la JEP están regidas por las garantías de legalidad, juez natural, independencia judicial, imparcialidad, debida motivación, publicidad, libertad de escogencia de defensor o representante, defensa técnica, participación de las víctimas, presunción de inocencia, derecho de defensa, contradicción, favorabilidad penal, doble instancia, entre otras que integran el debido proceso (art. 29 C.P.)"[64].
La jurisprudencia constitucional ha reiterado esta postura, al señalar que el debido proceso es "aun en la justicia transicional «piedra angular» irremplazable", y ha detallado que "si bien es cierto puede flexibilizarse en aspectos tales como los términos judiciales o la creación de órganos de judicialización entre otros, no podría anular los aspectos que conforman su núcleo esencial"[65]. (Negrilla propia)
Dicho esto, corresponde mencionar que el debido proceso tiene implicaciones importantes en la garantía material y efectiva de todos los derechos fundamentales de quienes se encuentran vinculados a un proceso judicial.
Ahora bien, en segundo lugar, se resalta que el artículo 29 de la Carta Política consagra el principio de legalidad estricta en materia penal, según el cual la ley expedida por el Congreso de la República debe contener una descripción taxativa de los elementos que estructuran el hecho punible, lo que "desde un punto de vista positivo, ordena al legislador actuar con el mayor nivel posible de precisión y claridad; (y) desde una perspectiva negativa implica que son inadmisibles desde el punto de vista constitucional los supuestos de hecho y las penas redactadas en forma incierta o excesivamente indeterminada. Todos los componentes de un tipo penal (sujetos, verbos rectores, ingredientes subjetivos y objetivos, sanción, agravantes, etc) deben estar determinados o ser razonablemente determinables por el intérprete"[66].
En este sentido, el principio de legalidad, entendido como garantía frente a la arbitrariedad y límite esencial del poder público, impone que toda decisión judicial con efectos sancionatorios o que modifique derechos de los comparecientes y de las víctimas debe fundarse en una habilitación legal clara y expresa. Este principio garantiza seguridad jurídica y preserva la coherencia del sistema normativo[67].
Así las cosas, el derecho al debido proceso, desde la dimensión del principio de legalidad[68], es un mandato que guía la actividad del Legislador en tanto nadie puede ser juzgado "sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa". Este principio, cuenta con tres elementos esenciales:
De allí que la jurisprudencia constitucional establezca que esta garantía superior comprenda los elementos de tipicidad y reserva de ley, es decir, que las conductas sancionables estén descritas en norma previa y que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa[69]. Estos principios requieren:
"(i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador;
(ii) que éste señalamiento sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción;
(iii) que la sanción se determine no solo previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable..."[70].
En este contexto, el principio de legalidad estricta es "un presupuesto para que los ciudadanos conozcan realmente las conductas permitidas y prohibidas y no sean entonces sujetos de un poder plenamente discrecional o de una amplitud incontrolable en manos de los jueces"[71] y "obliga al legislador a definir la conducta punible y la sanción de forma clara, precisa e inequívoca"[72].
De este modo, la Corte Constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que "el principio de legalidad exige que (i) los aspectos esenciales de la conducta y la sanción estén contenidas en la ley; y (ii) tanto la conducta como las sanciones deben ser determinadas de tal forma que no haya lugar a ambigüedades."[73].
El principio de legalidad en materia penal es de estricto cumplimiento, en razón a los derechos que se pueden ver afectados, y no admite atenuaciones, como si ocurre, por ejemplo, en los procesos administrativos.
Finalmente, es importante mencionar que los aspectos antes precisados guardan coherencia con las reglas exigidas en el contexto internacional. En efecto, la Corte Constitucional ha indicado que, en atención a los distintos instrumentos internacionales adoptados, hacen parte del bloque de constitucionalidad el debido proceso en sus distintas manifestaciones[74].
Así, se observa que la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) es un instrumento que protege los derechos humanos, que no pueden suspenderse en estados de excepción, y que se incorporó al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 16 de 1972. Por tanto, se integra al bloque de constitucionalidad en sentido estricto, aunque no constituye un parámetro autónomo y autosuficiente de validez de la normativa nacional[75].
La CADH dispone, en su artículo 9, que "Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable", obligación que se reconoce como fundamento del principio de legalidad, y que, en el ordenamiento jurídico interno se traduce en los deberes del legislador de "(i) definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas que son consideradas delitos (nullum crimen sine praevia lege); (ii) señalar anticipadamente las sanciones cuando tengan lugar esas conductas (nulla poena sine praevia lege); (iii) indicar las autoridades competentes (nemo iudex sine lege); y (iv) establecer las reglas sustantivas y procesales aplicables (nemo damnetur nisi per legale indicum), todo lo anterior con la finalidad de garantizar el debido proceso"[76].
La Corte Constitucional se ha referido a la manera en que el principio de legalidad, contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política, "está previsto en los artículos 11.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos"[77].
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 1968, establece en su artículo 9.1 que "Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta". En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha abordado la manera en que el PIDCP integra el bloque de constitucionalidad y en que consagra, tanto el principio de legalidad, como el de taxatividad penal, de lo cual se exige "no sólo que las conductas punibles deben estar descritas inequívocamente, sino que las sanciones a imponer deben estar también previamente predeterminadas"[78].
En síntesis, en el contexto de la justicia transicional, son plenamente exigibles las garantías que integran el núcleo esencial del debido proceso, las cuales incluyen el deber de determinar con precisión los aspectos esenciales de la conducta y la sanción contenidas en la ley (principio de legalidad estricta), todo ello en armonía con las normas que se integran al bloque de constitucionalidad, particularmente las establecidas en el CADH y el PIDCP.
De manera complementaria, el principio de legalidad, entendido como garantía frente a la arbitrariedad y límite esencial del poder público, impone que toda decisión judicial con efectos sancionatorios o que modifique derechos de los comparecientes y de las víctimas debe fundarse en una habilitación legal clara y expresa. Este principio asegura seguridad jurídica y preserva la coherencia del sistema normativo[79].
En el mismo sentido, el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, constituye un límite infranqueable a la función interpretativa de la JEP. La Corte ha sostenido que el debido proceso incluye las garantías de defensa, contradicción y participación efectiva en el trámite judicial[80]. En el marco de la justicia transicional, estas garantías son indispensables para la legitimidad de las decisiones de la JEP y para la protección de los derechos de las víctimas y comparecientes[81].
Por otro lado, el principio constitucional de igualdad ante la ley irradia, de forma transversal, el ordenamiento jurídico en su conjunto. En tal sentido, de conformidad con el artículo 13 constitucional, la ley deber ser aplicada del mismo modo a todas las personas, siendo ésta la primera dimensión de la igualdad cuyo desconocimiento se concreta cuando "una ley se aplica de manera diferente a una o a varias personas con relación al resto de ellas". Esta faceta del principio de igualdad ante la ley, que suele llamarse "formal", se traduce, también en una prohibición de discriminación "por razones de sexo, ideología, color de piel, origen nacional o familiar u otros similares"[82].
Asimismo, el artículo 13 de la Constitución incorpora un mandato de integración social, es decir, que ordena a las autoridades a adoptar las disposiciones y medidas necesarias a favor de personas y grupos de la población que se encuentren en situación de vulnerabilidad o en condición de debilidad manifiesta. Además, el principio de igualdad consignado en el artículo 13 superior se ve protegido reforzadamente por los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia que, por la vía del artículo 93 de la Carta Política, forman parte del bloque de constitucionalidad[83].
Ahora bien, teniendo en cuenta que el concepto de igualdad es relacional, esto es, exige un ejercicio de cotejo entre grupos de personas, requiere, además, un criterio o tertium comparationis con fundamento en el cual resulta factible valorar "las semejanzas relevantes y las diferencias irrelevantes"[84].
Lo anterior, toda vez que, consideradas en abstracto, todas las personas somos iguales, aun cuando en concreto nos perfilamos como individuos distintos y singulares. De ahí que el trato diferenciado esté permitido, siempre y cuando obedezca a criterios de objetividad y razonabilidad, vale decir de ninguna manera el trato diferenciado puede estar fincado en motivos meramente subjetivos o prohibidos por la Constitución como el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión, la opinión política o filosófica[85].
En ese sentido, el alto tribunal ha manifestado que para definir el contenido y alcance del principio de igualdad también resulta indispensable comparar las situaciones o circunstancias fácticas en las que se encuentran dos personas o grupos de personas, de modo que sea factible determinar cuál es el trato que jurídicamente debe conferírseles, pues quienes se hallan en iguales o semejantes circunstancias fácticas, deben recibir el mismo trato y, quienes se encuentran en situación fáctica distinta, deben recibir un trato diferente[86].
En aras de verificar si se configura una violación al artículo 13 superior, la Corte Constitucional ha empelado el test integrado de igualdad, el cual permite evaluar si las medidas que son acusadas realmente lo contradicen. Este test comprende tres etapas de análisis:
(i) La identificación de los sujetos o situaciones reguladas por la medida y el parámetro de comparación predicable de los mismos.
(ii) La escogencia del nivel de intensidad del juicio de igualdad, de acuerdo con la naturaleza de la medida analizada, el cual puede ser leve, intermedio o estricto.
(iii) La verificación de la proporcionalidad de la medida, lo cual implica determinar si se satisfacen los presupuestos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.
La Corte Constitucional ha advertido que el test leve se utiliza en los eventos en los cuales el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración, tales como materias económicas, tributarias o de política internacional.
Por su parte, el test intermedio se utiliza cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental; cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia, o cuando se trata de una medida de acción afirmativa.
Y por último, el test estricto se utiliza en casos, como por ejemplo (i) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como de las que trata el artículo 13 de la Constitución; (ii) cuando la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas; (iii) cuando la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental, entendido en su faceta negativa o prestacional mínima y exigible de forma inmediata en virtud de la Constitución o el DIDH; y (iv) cuando se examina una medida que crea un privilegio.
D. Análisis de los cargos de inconstitucionalidad
Con el fin de dar respuesta integral a los interrogantes planteados, es preciso advertir que los cargos formulados en la demanda se enmarcan en una supuesta afectación al principio de legalidad y al derecho al debido proceso, así como a los principios de proporcionalidad e igualdad. Esta aclaración resulta pertinente porque permite concentrar el estudio de la regla de interpretación demandada en el desconocimiento de los mandatos constitucionales señalados, los cuales se abordarán de forma conjunta.
En esos términos, en la demanda se cuestiona la hermenéutica fijada por la JEP, en la cual se le confirió competencia a la SDSJ para aplicar la facultad de selección de segundo orden respecto de los casos no seleccionados por la SRVR. Así, la SDSJ seleccionará a los partícipes no determinantes que hicieren aportes insuficientes a la verdad y los remitirá a la UIA para que, si hubiere mérito para ello, inicie el juicio adversarial respectivo.
El Ministerio Público estima que a los demandantes les asiste la razón, en tanto que, la regla de decisión fijada en la SENIT 5 contradice el principio de legalidad, el derecho al debido proceso y los principios de proporcionalidad e igualdad conforme pasará a explicarse.
La Procuraduría General de la Nación considera que la hermenéutica objeto de reproche desconoce los artículos 6, 29, 121, 123.2, así como, los artículos 1, 5 y 66 transitorio de la Constitución. Esto porque la SENIT 5 le otorgó competencias a la SDSJ y creó una categoría dogmática cuyos elementos no están descritos en la ley, y, además estableció un régimen procesal aplicable a los eventos en los que los comparecientes no hicieren aportes suficientes a la verdad con sanciones que, en muchos casos, pueden resultar desproporcionadas.
Al respecto, es preciso reiterar que, según el artículo 29 del texto superior "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio". A su turno, se insiste en que el principio de legalidad, entendido como garantía frente a la arbitrariedad y límite esencial del poder público, impone que toda decisión judicial con efectos sancionatorios o que modifique derechos de los comparecientes y de las víctimas debe fundarse en una habilitación legal clara y expresa.
En consecuencia, el alto tribunal establece que la garantía del debido proceso incluye los elementos de tipicidad y reserva de ley, esto es, que las conductas punibles estén descritas en norma previa, permitiendo dilucidar sus elementos y alcance, y que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa o judicial[87].
La Procuraduría reconoce que la Sección de Apelación está facultada para aclarar el sentido de las normas que integran el marco normativo de la justicia transicional a través de las sentencias interpretativas, así como definir criterios de integración normativa y unificar su jurisprudencia. Sin embargo, se insiste, esta facultad debe ejercerse dentro de los límites propios de los principios de legalidad y del debido proceso y con respeto por los precedentes de la Corte Constitucional, pues de lo contrario se compromete la supremacía de la Constitución.
De ese modo, el principio de legalidad es un límite ineludible para las autoridades y es un pilar esencial del derecho sancionador. En consecuencia, el alto tribunal exige que quienes ejercen el poder público lo hagan bajo la sujeción estricta de las funciones contenidas en la ley, lo cual asegura certeza jurídica y previene decisiones arbitrarias[88].
Asimismo, el derecho al debido proceso es una garantía indispensable que también se exige en el marco de la justicia transicional. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que este derecho comprende la defensa, la contradicción de las pruebas y la participación efectiva en el trámite judicial[89].
Al respecto, el Ministerio Público encuentra con preocupación que de la SENIT 5 se derivan una serie de reglas de interpretación que desconocen el principio de legalidad y el derecho al debido proceso. Puntualmente, en la demanda D-16754 se reprochó la hermenéutica según la cual la JEP puede expulsar comparecientes por haber hecho aportes insuficientes a la verdad; lo cual, además, se convirtió en un factor de competencia, a pesar de que ello no tiene respaldo en la ley ni en la Constitución.
En ese proceso, la Procuraduría General de la Nación compartió los argumentos de la demanda, en tanto que, "la Sala de Apelación habría desbordado los límites normativos al exigir a los comparecientes aportes tempranos a la verdad como condición para aplicar el juicio de prevalencia jurisdiccional, configurando de ese modo un nuevo factor de competencia o una causal de exclusión del sistema"[90].
Igualmente, en el caso que ahora nos ocupa, se advierte que la hermenéutica objeto de reproche también desborda los límites de la autonomía e independencia con el cual la JEP está autorizada para desempeñar su rol en el componente de justicia propio del SIVJRNR, pues dicha interpretación contradice de forma arbitraria lo previsto en el marco jurídico para la paz.
En primer lugar, se insiste en que, como se expuso de manera precedente, el Legislador atribuyó la facultad de selección en cabeza de la SRVR, la SDSJ y la UIA, la cual se ejerce de manera diferenciada de acuerdo con sus competencias. En Sentencia C-080 de 2018, la Corte Constitucional precisó que, la facultad de selección global compete de manera exclusiva a la SRVR, quien deberá definir los patrones, los hechos más graves y representativos, así como los máximos responsables. Luego, remitirá a quienes no hubieren sido seleccionados a la SDSJ para que aplique los tratamientos transicionales a los que hubiere lugar.
Por su parte, la UIA sólo recibe los partícipes seleccionados por parte de la SRVR que no hubieren hecho aportes a la verdad, ni reconocido responsabilidad o que, en su defecto, no estuvieren de acuerdo con la individualización proferida por la SRVR, con el propósito de iniciar el juicio adversarial, en caso de encontrarse mérito para ello.
Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, en la ley y en la jurisprudencia constitucional, la SENIT 5 creó una competencia que no encuentra asidero en el marco normativo para la paz, y, además creó una categoría dogmática que tampoco tiene respaldo en la legislación aplicable.
Dicha hermenéutica desconoce los límites del principio de legalidad y del debido proceso, especialmente por cuanto crea una categoría de participación que no existía en la ley, "los partícipes no determinantes que hicieron aportes insuficientes a la verdad y que no reconocieron responsabilidad"; sin que, los posibles sujetos involucrados pudieran conocer previamente el alcance de la norma, así como sus elementos constitutivos.
Esto, además, resulta nugatorio de su derecho a la defensa y contradicción, máxime cuando no tuvieron una etapa procesal que les permitiera realizar aportes a la verdad en el marco del proceso de selección global adelantado por la SRVR.
Al respecto, el literal (e) del artículo 79 de la LEJEP establece que, una vez recibidos los informes por parte de las autoridades competentes, así como de las organizaciones de víctimas sobre todas las investigaciones por conductas ocurridas en el marco del conflicto armado, la SRVR notifica al implicado para que rinda voluntariamente su versión de los hechos.
Luego, según el literal (h) del artículo 79 de la LEJEP la SRVR "en caso de apreciar que existen bases suficientes para entender que la conducta existió, que la persona mencionada participó y que la conducta corresponde a tipos penales no amnistiables, deberá ponerlos a disposición de los presuntos responsables para que por ellos se tome la decisión de comparecer o no comparecer a efectuar el aporte de verdad y reconocimiento o no de responsabilidad o comparecer a defenderse de las imputaciones formuladas".
En esos términos, una vez evaluada esa información, así como las pruebas allegadas, la SRVR debe presentar las resoluciones de conclusiones en dos casos respecto de los crímenes más graves y representativos a cargo de los máximos responsables. Primero, si hubo reconocimiento de verdad y responsabilidad, procederá a calificar jurídicamente las conductas y el proyecto de sanción propuesto[91].
Segundo, la SRVR evaluará si los aportes a la verdad y el reconocimiento de responsabilidad son suficientes y, en los casos de conductas no reconocidas y aportes insuficientes a la verdad, dicha Sala deberá remitir el asunto a la UIA para que, si existe mérito para ello, adelante el juicio adversarial respectivo[92].
Adicionalmente, el artículo 80 de la LEJEP prevé que el reconocimiento de responsabilidad y aportes a la verdad se realiza de forma individual o colectiva, oral o por escrito ante la SRVR, recibidos los informes sobre hechos que se relacionen directamente con el conflicto armado, según el artículo 79 de la LEJEP, una vez se haya instalado dicha Sala.
Así las cosas, la ley prevé que cuando la SRVR recibe los informes de los que trata el artículo 79, convoca a quienes considera que son los máximos responsables de las conductas más graves y representativas con el fin de que comparezcan a reconocer responsabilidad y verdad, determinar si se sigue el trámite ante esa Sala o son remitidos a la UIA.
En ese sentido, no existe una etapa procesal para que los partícipes no determinantes realicen aportes a la verdad o reconozcan responsabilidad ante la SRVR, pues este escenario se activa únicamente para quienes son seleccionados y convocados por parte de esa Sala. En otras palabras, solo después de la selección se habilitan los espacios para el reconocimiento de verdad y responsabilidad.
Por otra parte, también se configura una violación del derecho al debido proceso de los comparecientes "intermedios" porque estos no fueron seleccionados por parte de la SRVR y, según lo previsto en la ley, lo que correspondería sería que la SDSJ otorgue los beneficios transicionales y, verifique el cumplimiento del régimen de condicionalidad. Así, los aportes insuficientes deberán ser directamente proporcionales a la pérdida de tales beneficios, sin que la ley permita remitirlos a la UIA para adelantar un juicio adversarial.
En ese orden de ideas, se insiste en que, según el marco jurídico para la paz, el aporte insuficiente a la verdad da lugar a la apertura del incidente de incumplimiento del régimen de condicionalidad que conlleva a la pérdida de los beneficios transicionales, así como a la imposición de las sanciones ordinarias, según el caso, pero no a que se adelante un juicio adversarial. Además, ese aporte insuficiente no fue concebido como un criterio de selección, pues el numeral 4 del artículo 19 de la LEJEP, delimita dichas causales a la gravedad de los hechos, la representatividad de los hechos, las características diferenciales de las víctimas, la participación determinante de los responsables y la disponibilidad probatoria.
La Corte Constitucional en la Sentencia C-674 de 2017 enfatizó que el régimen de condicionalidad irradia de manera integral el régimen transicional en lo que tiene que ver con el acceso y el mantenimiento a los tratamientos especiales, renuncias de la persecución penal y demás garantías propias del sistema. Así, los beneficios derivados del Acuerdo Final de Paz se justifican ante las ganancias proporcionales relacionadas con la contribución a la verdad, la reparación integral a las víctimas y la implementación de las garantías de no repetición[93].
Sin perjuicio de ello, la no selección de los partícipes no determinantes que hubieren hecho aportes insuficientes a la verdad por parte de la SRVR no da lugar a que la SDSJ pueda seleccionarlos con el propósito de remitirlos a la UIA, pues el incumplimiento de las condiciones propias del régimen de condicionalidad, según la Corte, conduce a que los comparecientes pierdan los beneficios transicionales previstos en el marco jurídico para la paz[94]. Esto, en tanto que, el otorgamiento de beneficios transicionales será directamente proporcional a los aportes que se hagan a la verdad, reparación y no repetición. Luego entonces, la pérdida de dichos beneficios también será proporcional a la dimensión y a la gravedad del incumplimiento[95].
En ese sentido, en aras de verificar continuamente el cumplimiento del régimen de condicionalidad, según el Acto Legislativo 01 de 2017, la JEP deberá valorar el cumplimiento de las condicionalidades que se anuncian a continuación:
"(i) La dejación de armas.
(ii) La obligación de contribuir activamente a garantizar el éxito del proceso de reincorporación a la vida civil de forma integral.
(iii) La obligación de aportar verdad plena en los términos del inciso octavo del artículo transitorio 5o del artículo 1o del Acto Legislativo 01 de 2017.
(iv) La obligación de garantizar la no repetición y abstenerse de cometer nuevos delitos, o delitos de ejecución permanente, después del primero de diciembre de 2016, en particular, las conductas asociadas con cualquier eslabón de la cadena de producción de los cultivos de uso ilícito.
(v) La obligación de contribuir a la reparación de las víctimas, y en particular, a decir la verdad en relación con los procedimientos y protocolos para inventariar todo tipo de bienes y activos.
(vi) La obligación de entregar los menores de edad, en particular las obligaciones específicas establecidas en el numeral 3.2.2.5. del Acuerdo Final".
Por su parte, el parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1957 de 2019 estableció que "El incumplimiento intencional de cualquiera de las condiciones del Régimen de Condicionalidad, o de cualquiera de las sanciones impuestas por la Jurisdicción Especial para la Paz, tendrá como efecto, de conformidad con el Acto Legislativo No. 01 de 2017, la pérdida de tratamientos especiales, beneficios, renuncias, derechos y garantías. Dicho cumplimiento será verificado caso por caso y de manera rigurosa, por la Jurisdicción Especial para la Paz". (Subraya son propias)
Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación recuerda que en que en el marco jurídico para la paz se establecieron consecuencias específicas en los eventos de aportes insuficientes a la verdad, esto es, la pérdida de beneficios transicionales y la imposición de las sanciones ordinarias, según sea el caso.
Por lo tanto, los casos de los partícipes no seleccionados por la SRVR que no hicieren reconocimiento de verdad ni responsabilidad no se erigen como un vacío normativo. Tampoco se está frente a un escenario en el que las normas que regulan la materia puedan ser objeto de diferentes interpretaciones de las cuales se pueda concluir que la SDSJ puede seleccionarlos después de haber sido descartados por parte de la SRVR.
Sobre ello, se insiste en lo señalado por la Procuraduría General de la Nación al interior del proceso D-16754. En esa oportunidad, se explicó que el aporte insuficiente a la verdad como factor de competencia y como causal de expulsión de la JEP constituye un claro desconocimiento del principio de legalidad y del derecho al debido proceso.
Lo anterior, en tanto que, el régimen de condicionalidad tiene consecuencias claras y específicas en la ley. Por un lado, la pérdida de beneficios transicionales y, por el otro, la imposición de sanciones más severas, tal como lo son las sanciones ordinarias. De ese modo, la hermeneútica fijada por la JEP no encuentra respaldo con el diseño institucional propio del marco jurídico para la paz.
En ese orden, la Constitución y la ley son claras al limitar la competencia de cada uno de los órganos que integran la Jurisdicción Especial para la Paz, así como las implicaciones que conlleva no cumplir con el régimen de condicionalidad propio del SIVJRNR.
Así las cosas, los cargos de la demanda están llamados a prosperar, pues la Sección de Apelación desbordó los límites normativos al crear una categoría intermedia entre la máxima responsabilidad y la participación no determinante, así como al otorgarle una facultad de selección de segundo orden a la SDSJ para conocer a los partícipes no determinantes que hubieren hecho aportes insuficientes a la verdad, configurando de ese modo un nuevo criterio de selección no previsto en la Constitución, en la LEJEP ni en la jurisprudencia constitucional.
De ahí que, si bien la realización de aportes a la verdad es una condición legítima para la concesión y mantenimiento de beneficios dentro del régimen de condicionalidad, así como para determinar el tipo de sanción a imponer, ésta no puede erigirse en un presupuesto para que, quienes no tuvieron una oportunidad procesal para efectuarlo, sean luego sometidos a un trámite adversarial a través de un procedimiento inexistente.
Finalmente, en aras de verificar si se configura la violación de los principios de proporcionalidad e igualdad se realizará un test integrado de igualdad, el cual permite evaluar si la regla de interpretación relativa a la selección de segundo orden contenida en la SENIT 5 desconoce el mandato derivado del artículo 13 constitucional, así como si se trata de una regla de interpretación desproporcionada.
Claro lo anterior, la Procuraduría procede a realizar el juicio integrado de igualdad, en los términos que se exponen a continuación.
En primer lugar, se identifican los sujetos comparables:
(i) Máximos responsables que fueron seleccionados por la SRVR. Estos sujetos, además, tienen la oportunidad procesal de reconocer responsabilidad ante esa Corporación y podrán ser beneficiarios de las sanciones propias.
(ii) Partícipes no determinantes descartados por la SRVR pero que son seleccionados por la SDSJS y que hicieron aportes insuficientes a la verdad. Estos sujetos no cuentan con una oportunidad procesal para reconocer verdad ante la SRVR ni pueden, en ningún caso, acceder a las sanciones propias.
En segundo lugar, la Procuraduría estima que procede aplicar el test de igualdad en su intensidad estricta, pues se trata de una regla de interpretación que puede afectar el derecho al debido proceso como garantía fundamental de los comparecientes que acuden ante la JEP, así como los derechos de las víctimas a obtener justicia y verdad.
En tercer lugar, se realizará el juicio de proporcionalidad, a saber:
Primero, se trata de una medida que persigue un fin legítimo, en consideración de la JEP, la facultad de selección de segundo orden busca satisfacer en la mayor medida de lo posible los derechos de las víctimas, conocer la verdad de lo ocurrido en el conflicto armado, así como evitar la impunidad de los partícipes no determinantes "que parecen tener algún grado significativo de responsabilidad en delitos graves y en patrones de macrocriminalidad[96]".
Segundo, la hermenéutica fijada por la JEP no es necesaria, pues existen otros mecanismos que permiten garantizar los derechos de las víctimas, la garantía de no impunidad, así como el esclarecimiento de los patrones macro criminales. Al respecto, se insiste en que, según el marco jurídico para la paz, la justicia transicional no puede funcionar a través de un sistema de investigación de caso a caso.
Más bien, la facultad de selección global atribuida a la SRVR le permite elegir a los máximos responsables de las conductas más graves y representativas, con el fin de estructurar macro casos. En ese orden, en contextos de violación masiva de derechos humanos se exige la aplicación de herramientas de justicia transicional que permitan satisfacer, en la mayor medida de lo posible, los derechos de las víctimas y de la sociedad a obtener verdad y justicia; pues de lo contrario, en atención a la multiplicidad de hechos y sujetos involucrados, resultaría imposible culminar con la investigación de las conductas punibles (una por una) cometidas en el marco del conflicto armado.
Además, con el propósito de satisfacer dicha finalidad, el sistema también prevé que, para quienes no hubieren sido seleccionados por la SRVR, sean remitidos a la SDSJ para que, entre otras cosas, el Estado renuncie al ejercicio de la acción penal bajo el sometimiento del régimen de condicionalidad. Sobre este punto, se insististe en que, para disfrutar de los beneficios transiciones, se debe cumplir con dicho régimen, lo cual implica realizar aportes a la verdad.
Es decir, aun cuando los partícipes no determinantes no hubieren sido seleccionados por la SRVR y la SDSJ deba definir la renuncia a la acción penal, esto no significa que, los partícipes no realicen aportes a la verdad dentro del sistema transicional; pues bajo el sometimiento del régimen de condicionalidad los comparecientes están obligados a cumplir con esa exigencia del SIVJRNR.
En cualquier caso, la hermenéutica reprochada no es conducente para satisfacer, en la mayor medida de lo posible, los derechos de las víctimas. Pues la investigación caso a caso podría retardar el mandato temporal según el cual la JEP ejerce su competencia.
Finalmente, la regla de interpretación no es proporcional en sentido estricto. Esto, en tanto que, los partícipes no determinantes pueden recibir sanciones superiores a los máximos responsables, a pesar de que su grado de responsabilidad en los hechos más graves y representativos puede ser menor.
Sobre esto, el artículo 126 de la LEJEP establece que "las sanciones propias de la JEP, que se impondrán a todos quienes reconozcan responsabilidad y verdad exhaustiva, detallada y plena ante la Sala de Reconocimiento, respecto a determinadas infracciones muy graves, tendrán un mínimo de duración de cumplimiento de las funciones reparadoras y restauradoras de la sanción de cinco años y un máximo de ocho años".
A su turno, respecto de la aplicación de dicho artículo la Sala de Apelaciones en la SENIT 5 determinó que "en ningún caso, los partícipes no determinantes pasibles de selección de segundo orden por parte de la Sala de Definición podrán acceder a sanciones propias inferiores, toda vez que el artículo 126 de la LEJEP restringe esa posibilidad solo para los comparecientes que reconocen verdad y responsabilidad "exhaustiva, detallada y plena" ante la Sala de Reconocimiento"[97].
Esto quiere decir que les asiste la razón a los demandantes en su reproche, pues los máximos responsables, quienes tienen la oportunidad procesal para reconocer verdad ante la SRVR, podrán acceder a las sanciones propias, mientras que los partícipes no determinantes seleccionados por la SDSJ solo podrán acceder a sanciones alternativas u ordinarias.
Lo anterior, desconoce el mandato de proporcionalidad de las sanciones, según el cual exige que la intensidad de la sanción resulte adecuada y equilibrada frente a la gravedad de la infracción cometida. Sin perjuicio de ello, según la hermenéutica objeto de estudio los máximos responsables de las conductas más graves y representativas pueden ser beneficiarios de penas no privativas de la libertad; mientras que los partícipes no determinantes podrían ser recluidos durante al menos cinco años en centros carcelarios.
Finalmente, para la Procuraduría, la facultad de selección global en cabeza exclusiva de la SRVR y el régimen de condicionalidad como componente del SIVJRNR es respetuoso de los derechos de la sociedad y de las víctimas en la mayor medida de lo posible[98], pues se enmarca en las investigaciones siguiendo la metodología de los macroprocesos y se establecen incentivos propicios para que los comparecientes realicen aportes exhaustivos a la verdad y cumplan con los demás compromisos del SIVJRNR dentro de las etapas previstas en el marco jurídico para la Paz.
Al respecto, se insiste en que en el marco de la negociación del Acuerdo Final de Paz se reconoció que la satisfacción plena de los derechos de las víctimas era imposible, pues todas las partes debían hacer concesiones mutuas con el propósito de hacer el tránsito de la guerra hacia la paz. En ese orden de ideas, el sistema contempló que, aun cuando los comparecientes no hicieren aportes a la verdad, seguirían siendo parte de esa jurisdicción, aunque no gozaren de los beneficios transicionales especiales ni de las sanciones propias.
Sobre ello, la Corte Constitucional reconoció que la facultad de selección global no se traduce en un atropello para los derechos de las víctimas. Por el contrario, insistió en que, en el marco de violaciones masivas de derechos humanos, la selección es una herramienta necesaria para "superar la tensión entre los derechos a la paz y a la justicia con los derechos de las víctimas, obviamente como parte de un conjunto de medidas e instituciones del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición"[99].
Con todo, la Procuraduría General de la Nación insiste en que la Jurisdicción Especial para la Paz, a través de la SENIT 5, se está abrogando competencias que no fueron previstas por el constituyente, tampoco tienen respaldo en la ley, además, fueron expresamente excluidas por parte del alto tribunal a la hora de realizar el control respectivo sobre el marco jurídico creado para la paz.
Lo anterior, no sólo en lo que atañe a las reglas de interpretación que en este caso le ocupan a la Corte, sino también de conformidad con lo que se revisa al interior del expediente D-16754, en el cual se reprocha la competencia creada por la JEP para expulsar comparecientes por realizar aportes insuficientes a la verdad, configurando, además, un nuevo factor de competencia para ese tribunal.
En consecuencia, para la Procuraduría es claro que, a través de la SENIT 5, la JEP se ha extralimitado en sus funciones y ha desbordado los términos en los que debe ejercer su autonomía jurisdiccional.
Por las razones expuestas, el Ministerio Público le solicitará a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de la regla de interpretación prevista en la SENIT 5, fijada por la Sección de Apelación, la cual faculta a la Sala de Definición de Situación Jurídica para adelantar una selección de segundo orden, con el propósito de remitir a los partícipes no determinantes que no hubieren hecho aportes suficientes a la verdad hacia la UIA para que, si hubiere mérito para ello, iniciare el trámite adversarial respectivo.
V. SOLICITUD
Por las razones expuestas, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare la INEXEQUIBILIDAD de la regla de interpretación fijada por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial en la Sentencia Interpretativa TP-SA-SENIT 5 de 2023.
Atentamente,
GREGORIO ELJACH PACHECO
Procurador General de la Nación
1. Este acápite se construye de conformidad con lo previsto en la demanda de inconstitucionalidad, el Auto Mixto del 28 de febrero de 2025 y el Auto del 25 de marzo de 2025.
2. Párrafos 67, 125, 127 Y 133 de la SENIT 5.
3. Expediente digital D-16414. Página 25 de la demanda.
4. Ibidem.
5. Párrafo 140 de la SENIT 5.
6. Expediente digital D-16414. Auto del 28 de febrero de 2025.
7. Párrafos 126, 127 y 128 de la SENIT 5.
8. Párrafos 67, 125, 127 y 133 de la SENIT 5.
9. Párrafos 137 y 143 de la SENIT 5.
10. Ibid.
11. Violación del principio de legalidad en cuanto a la asignación de competencias a la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas y a la Unidad de Investigación y Acusación de la Jurisdicción Especial para la Paz.
12. Violación del principio de legalidad en cuanto a la creación de la categoría dogmática intermedia entre la máxima responsabilidad y la participación no determinante por no estar prevista en el marco normativo de la JEP.
13. Violación del derecho al debido proceso y del marco constitucional del régimen de condicionalidad.
14. Violación del principio de legalidad en cuanto a la creación de la categoría dogmática intermedia entre la máxima responsabilidad y la participación no determinante por no estar prevista en el marco normativo de la JEP.
15. Violación del derecho al debido proceso y del principio de proporcionalidad de las sanciones en cuanto a la exigencia de reconocimiento de verdad y responsabilidad. Violación de los artículos transitorios 6, 7 y 27 de la Constitución.
16. Violación de la estricta temporalidad y competencia exclusiva y prevalente de la JEP.
17. Expediente digital D-16414. Auto del 25 de marzo de 2025, pág. 12.
18. Ibid.
19. Ibid.
20. Ibidem, pág. 14.
21. Ibidem.
22. Ibidem.
23. Cargo por violación del principio de legalidad por la creación de una categoría intermedia abstracta y difusa entre la máxima responsabilidad y la participación no determinante.
24. Cargo por violación del derecho al debido proceso y del principio de proporcionalidad de las sanciones en cuanto a la exigencia de reconocimiento de verdad y responsabilidad.
25. Cargo por violación de la estricta temporalidad y competencia exclusiva y prevalente de la JEP.
26. En esa oportunidad expresé que, a pesar de que la demanda está dirigida contra la interpretación que la JEP realizó sobre los artículos 19, 84 (parcial) y 129 de la Ley 1957 de 2019, consideraba estar inmerso en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control, en la medida que la hermenéutica reprochada integra el contenido material de la ley, pues la misma es inescindible para establecer el sentido normativo real de la disposición sobre la cual recae el control de constitucionalidad.
27. Artículo 241 de la Constitución Política.
28. Cfr. Corte Constitucional. Auto A-170 de 2012.
29. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-542 de 2007 y C-426 de 2002.
30. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2006, C-354 de 2015 y Auto 170 de 2012.
31. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-426 de 2002, C-259 de 2015, C-136 de 2017 y C-097 de 2025.
32. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-259 de 2015 y C-524 de 2023.
33. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-569 de 2004 y C-015 de 2018.
34. Al respecto revisar las Resoluciones 3479 de 2023, 763 de 2024 y 3960 de 2024, proferidas por la SDSJ.
35. En la Sentencia SU-388 de 2023 el alto tribunal explicó que es competente para conocer de las acciones públicas de inconstitucionalidad dirigidas contra las sentencias interpretativas que se caracterizan por ser de naturaleza general, impersonal y abstracta, que son proferidas por los órganos de cierre de la JEP.
36. Acuerdo Final de Paz y Artículo 7o transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017.
37. Acuerdo Final de Paz y Artículo 79 de la Ley 1957 de 2019.
38. Acuerdo Final de Paz y Artículo 84 de la Ley 1957 de 2019.
39. Acuerdo Final de Paz y Artículo 87 de la Ley 1957 de 2019.
40. Artículo 66 transitorio de la Constitución.
42. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-579 de 2013.
43. Ibid.
44. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-080 de 2018.
45. Ibid.
46. Ibid.
47. Ibidem.
48. "Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios".
49. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-088 de 2024.
51. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-080 de 2018.
52. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-080 de 2018.
53. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-088 de 2024.
54. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-674 de 2017.
55. Ibid.
56. Ibídem.
57. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-080 de 2018.
58. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-007 de 2018.
59. Corte Constitucional. Sentencia C-163 de 2019.
60. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-799 de 2005, C-055 de 2022 y C-299 de 2024.
61. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-088 de 2024.
62. Cfr. Artículo 1o, que adiciona el Artículo Transitorio 12.
63. Corte Constitucional. Sentencia C-080 de 2018. "4.1.10.3. El derecho procesal aplicable. (…) En efecto, el Congreso aprobó dichas normas procesales que fueron sancionadas como la Ley 1922 de 2018 "por medio del (sic) cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la jurisdicción especial para la paz". No obstante, cabe resaltar que, además de las normas procesales adoptadas por el Congreso de la República, en desarrollo del Acuerdo Final de Paz se han expedido diversas normas constitucionales y legales que regulan procedimientos judiciales de aplicación de la JEP. Estas normas se han expedido con base en el Procedimiento Especial para la Paz contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2016, conocido como fast track.// Todas las normas procesales adoptadas, o que se adopten, para regular el proceso ante la JEP están regidas por las garantías de legalidad, juez natural, independencia judicial, imparcialidad, debida motivación, publicidad, libertad de escogencia de defensor o representante, defensa técnica, participación de las víctimas, presunción de inocencia, derecho de defensa, contradicción, favorabilidad penal, doble instancia, entre otras que integran el debido proceso (art. 29 C.P.). // Entre las normas de implementación que regulan aspectos procedimentales de la Jurisdicción Especial para la Paz se encuentran los Actos Legislativos 01 de 2017, la Ley 1820 de 2016 "por medio de la cual se dictan normas sobre amnistías, indultos y tratamientos especiales", el Decreto 1753 de 2016, el Decreto 277 de 2017, el Decreto 700 de 2017, el Decreto 706 de 2017, el Decreto 900 de 2017 y el Decreto 1252 de 2018. // (…) Ahora bien, el deber de la JEP de administrar justicia en todos los casos está regido por el principio de legalidad, que hace parte de los derechos al debido proceso (art. 29, C.P.) y al acceso a la administración de justicia (art. 229, C.P.), como garantía del principio democrático. Ante vacíos normativos la JEP debía respetar el debido proceso desde una perspectiva amplia del principio de legalidad, siempre haciéndolo compatible con la naturaleza de sus funciones y acudiendo a las reglas previstas en el ordenamiento jurídico para la aplicación del derecho en casos de vacío de regulación".
64. Ibidem.
65. Corte Constitucional. Sentencia C-112 de 2019. Se omiten referencias al pie del original.
66. Corte Constitucional, Sentencia C-091 de 2017.
67. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-710 de 2001 y C-394 de 2019.
68. Este principio también ha sido consagrado en instrumentos de carácter internacional como la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 11.2), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo6.2) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica (artículo 4.2).
69. Corte Constitucional. Sentencia C-710 de 2001.
70. Corte Constitucional. Sentencia C-713 de 2012.
71. Corte Constitucional. Sentencia C-091 de 2017.
72. Corte Constitucional. Sentencia C-080 de 2025.
73. Corte Constitucional. Sentencia C-411 de 2022.
74. Corte Constitucional. Sentencia C-820 de 2005.
75. Corte Constitucional. Sentencia C-146 de 2021.
76. Corte Constitucional. Sentencia SU-373 de 2019.
77. Corte Constitucional. Sentencia C-014 de 2023.
78. Corte Constitucional. Sentencia C-820 de 2005.
79. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-710 de 2001 y C-394 de 2019.
80. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-799 de 2005, C-055 de 2022 y C-299 de 2024.
81. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-SU-088 de 2024.
82. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2021. En otras sentencias C-266 de 2019, C-507 de 2004, C-520 de 2016, entre otras.
83. Ibid.
84. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-741 de 2003.
85. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2021.
86. Ibid. En otras sentencias. C-600 de 2015 y C-138 de 2019.
87. Corte Constitucional. Sentencia C-710 de 2001.
88. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-710 de 2001 y C-394 de 2019.
89. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-799 de 2005, C-029 de 2021, T-279 de 2023, T-051 de 2016 y T-544 de 2015.
90. Expediente digital D-16754. Concepto del Procurador General de la Nación.
91. Literales i al s del artículo 79 de la LEJEP.
92. Ibid.
93. Corte Constitucional. Sentencia C-674 de 2017.
94. Ibidem. Al respecto, tales como la libertad condicionada, o transitoria, condicionada y anticipada, la renuncia a la persecución penal y la imposición de sanciones propias y alternativas.
95. Ibidem.
96. SENIT 5, fundamento 136, página 59.
97. SENIT 5. Párrafo 131, página 58.
98. Ibid.
99. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-080 de 2018.
