DIRECTIVA 2 DE 2026
(enero 30)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
| De: | Procurador General de la Nación |
| Para: | Gobernaciones y Alcaldías Distritales O Municipales, Personerías Municipales, Policía Nacional, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1: Para la Defensa de los Derechos Humanos, Procuraduría Delegada Preventiva y de Control de Gestión 3: Para la Gestión y la Gobernanza Territorial, Procuradurías Regionales de Instrucción, Procuradurías Distritales de Instrucción y Procuradurías Provinciales de Instrucción. |
| Asunto: | Directrices Para la Garantía de Derechos de las Personas Privadas de la Libertad Recluidas En Centros de Detención Transitoria. |
| Fecha: | 30 de Enero de 2026 |
EL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los numerales 1, 3, 4, 5, 7 y 9 del artículo 277 de la Constitución Política y los numerales 6, 7, 8 y 31 del artículo 7o del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, y
CONSIDERANDO
Que la Constitución Política de Colombia en su artículo 02, establece que son fines del Estado, entre otros, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, asimismo, dispone que las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Que la Constitución Política de Colombia en su artículo 13 consigna que todas las personas recibirán la misma protección y trato de las autoridades, adicionalmente, que el Estado debe promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados, protegiendo especialmente a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
Que el artículo 118 Ibidem dispone: "El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personaros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas".
Que el artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y para su desarrollo las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
Que el artículo 275 de la referida carta constitucional establece que el Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público y, de conformidad con el artículo 277 de la referida norma, tiene dentro de sus funciones vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos; proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad; velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas; intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.
Que el artículo 315 de la Constitución Política dispone que los alcaldes son la primera autoridad de policía de los municipios y se les encomienda el mantenimiento del orden público en sus territorios.
Que los artículos 356 y 357 Ibidem, modificados por el Acto Legislativo 03 de 2024, redefinen el Sistema General de Participaciones, fijando las competencias entre la Nación y las entidades territoriales, la destinación prioritaria de los recursos a salud, educación, agua potable y saneamiento básico.
Que, la Ley 65 de 1993, "Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario", establece en su artículo 17 que corresponde a los departamentos municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital, la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva y que en los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios.
Asimismo, el referido artículo de la Ley 65 de 1993 señala "(…) las entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión del sistema penitenciario y carcelario".
Que el artículo 18 Ibidem, permite que los municipios puedan convenir la creación, organización, administración y sostenimiento conjunto de los establecimientos de reclusión.
Que el artículo 28A del Código Penitenciario y Carcelario dispone que la detención en unidades de reacción inmediata o establecimientos similares no podrá exceder de 36 horas, garantizando en todo momento las condiciones mínimas de reclusión como, la separación adecuada entre hombres y mujeres, la ventilación e iluminación natural suficientes, la separación de menores de edad, así como el acceso digno a los servicios sanitarios.
Que, la Ley 715 de 2001 dicta normas de conformidad con los artículos 356 y 357 de la Constitución Política referentes al Sistema General de Participaciones y prevé en su artículo 76.6 que, en materia de centros de reclusión, los municipios -en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)- podrán apoyar la creación, fusión, supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad.
Que el Plan Decenal del Sistema de Justicia 2017-2027[1], suscrito el 8 de junio de 2017, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley 1753 de 2015, advierte que existe un desequilibrio en el sistema penitenciario y carcelario, puesto si bien existe la responsabilidad para las entidades territoriales de crear, fusionar, dirigir, organizar, administrar, sostener y vigilar los centros de reclusión destinados a las personas detenidas preventivamente, según lo establecido en el artículo 17 del Código Penitenciario y Carcelario, la mayoría de mandatarios locales omiten incluir las partidas presupuéstales necesarias para garantizar el funcionamiento de estas cárceles territoriales.
Que según información del Ministerio de Justicia y del Derecho[2], con corte al 30 de noviembre de 2025, existen únicamente 37 cárceles municipales y distritales que albergan a 2.452 personas privadas de la libertad, mientras que, para esta misma fecha, 19.151 personas se encuentran detenidas preventivamente en estaciones de Policía y unidades de reacción inmediata[3], con una sobrepoblación de 9.440 personas y un hacinamiento del 108% en estaciones de Policía, y del 4% en unidades de reacción inmediata. De estas 19.151 personas, 354 han sido condenadas y 18.797 se encuentran en calidad de sindicadas.
Que en el Plan Decenal se menciona que la Ley 65 de 1993 faculta a las entidades territoriales para suscribir convenios con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, con el fin de trasladar las personas detenidas de manera preventiva a los establecimientos de reclusión de orden nacional, no obstante, existe una débil articulación y corresponsabilidad en las relaciones Nación-territorio.
Que en las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia, potencia mundial de la vida" (Ley 2294 de 2023)[4], se prevé la implementación de una estrategia articulada entre el orden nacional y las entidades territoriales, orientada a garantizar la prestación de los servicios de salud, alimentación, educación, trabajo y servicios públicos a la población privada de la libertad. Dicha estrategia contempla, además, la identificación de fuentes de financiación y cofinanciación para las entidades territoriales, con el fin de fortalecer su capacidad de atención frente a la población sindicada.
Que la Ley 1523 de 2012, establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y habitantes del territorio colombiano por tanto: "[e]n cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres".
Que en la Sentencia C-471 de 1995, la Corte Constitucional establece: "[a]hora bien, es cierto que el citado artículo 356 indica que "No se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de Jos recursos fiscales para atenderlas". No obstante, es ¡a propia Ley 65 de 1993 la que obliga a que en los presupuestos municipales y departamentales se incluyan las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, y faculta a los gobernadores y alcaldes respectivamente, para que se abstengan de aprobar o sancionar los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los requisitos señalados en el artículo 17 demandado. De manera que, ha de entenderse que, previamente a ¡a creación o fusión de cárceles, para los fines indicados, deben hacerse las previsiones presupuéstales para que los respectivos recursos fiscales estén asignados en debida forma, o de lo contrario, los gobernadores y alcaldes no podrán ejercer la facultad referida".
Por su parte, la Sentencia T-153 de 1998 de la Corte Constitucional que notifica de la existencia del estado de cosas inconstitucional en las prisiones, en su artículo décimo, ordena entre otros a los gobernadores y alcaldes "que tomen las medidas necesarias para cumplir con su obligación de crear y mantener centros de reclusión propios".
Que en la Sentencia T-388 de 2013 de la Corte Constitucional, se declaró nuevamente la existencia de un estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario colombiano y la Sentencia T-762 de 2015 la reiteró. Sentencias que impartieron órdenes tendientes a la superación de la problemática estructural en el corto, mediano y largo plazo, lo que hace necesario el concurso de las autoridades públicas concernidas en la materia, planteando la necesidad de la reducción de los niveles de hacinamiento a partir de la construcción de más establecimientos de reclusión y la generación de nuevos cupos, así como, de la reducción progresiva de la población carcelaria y la protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de libertad.
Que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia SU-122 de 2022, extendió la declaratoria del estado de cosas inconstitucional a los denominados centros de detención transitoria, dada la grave situación que se presenta en las estaciones y subestaciones de Policía, unidades de reacción inmediata de la Fiscalía General de la Nación y lugares similares, en los cuales permanecen personas detenidas en una situación que supera el límite de 36 horas establecido por la Constitución y la ley, para que se les defina su situación jurídica.
Que la Corte Constitucional, mediante su Auto 1096 de 2025, se pronunció respecto a la situación de los centros de detención transitoria, señalando el incumplimiento sistemático de las directrices impartidas en la Sentencia SU-122 de 2022, cuyo propósito es la superación del estado de cosas inconstitucional vigente en dichas instalaciones.
Que la Corte Constitucional, en las sentencias y el auto citado, vinculó a diferentes entidades del Estado con el propósito de superar el estado de cosas inconstitucional, y específicamente, ordenó a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo hacerse partícipes del proceso de cumplimiento de lo dispuesto en dichas providencias y vigilar que se sigan efectivamente todas y cada una de las órdenes impartidas, tanto las generales, como las específicas de cada caso y se adelanten las gestiones necesarias para emprender y desarrollar su función preventiva de vigilancia al cumplimiento de estos fallos.
Que mediante Directiva 003 del 2 de septiembre de 2014, el Procurador General de la Nación recomendó a los mandatarios de entidades territoriales adoptar medidas precisas y pertinentes con el propósito de poner en marcha el correcto y adecuado funcionamiento de los establecimientos carcelarios de su jurisdicción, con el fin de que puedan permanecer aquellos internos con detención preventiva. Adicionalmente, se solicitó la implementación de los centros de arraigo transitorios, con el objetivo de superar el hacinamiento carcelario, lo anterior, considerando lo establecido en la Ley 65 de 1993 y su modificación contenida en la Ley 1709 de 2014 y en concordancia con lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 y la Sentencia T-153 de 1998.
Que en la Directiva 001 del 09 de marzo de 2016, proferida por-el Procurador General de la Nación se impartieron directrices a los Procuradores Delegados para el Ministerio Público en Asuntos Penales, para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, para la Descentralización y las Entidades Territoriales (en la actualidad para la Gestión y Gobernanza Territorial), para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública y a los Procuradores Regionales y Provinciales, entre otros, para realizar el respectivo seguimiento al cumplimiento de las órdenes proferidas en las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015 de la Corte Constitucional.
Que mediante la Directiva 018 del 29 de septiembre de 2021, la Procuradora General de la Nación exhortó a los dirigentes de entidades territoriales a dar cumplimiento a las obligaciones previstas en los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993, recomendándoles adoptar las medidas necesarias para avanzar en la construcción de establecimientos de reclusión de orden territorial y recordándoles que tanto en los planes de desarrollo, como en los presupuestos, deben prever los recursos suficientes para la construcción y sostenimiento de las cárceles.
Que la Directiva 004 del 5 de mayo de 2025, proferida por el Procurador General de la Nación, se impartieron directrices encaminadas a: (i) velar por el cumplimiento efectivo de lo dispuesto en las Leyes 65 de 1993, 1709 de 2014 y 1952 de 2019, así como de las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015, SU-122 de 2022, del Auto 121 de 2018 y de la Directiva interna 001 del 16 de marzo de 2016, todas ellas relacionadas con la garantía de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad; y, (ii) el fortalecimiento de la función de control preventivo y disciplinario.
Que la directiva.en cita, en su artículo séptimo dispuso que la Procuraduría Delegada Preventiva y de Control de Gestión 3: para la Gestión y la Gobernanza Territorial, deberá verificar que en los planes municipales y departamentales de desarrollo se haya incluido los rubros destinados a la financiación de cárceles municipales y la celebración de convenios interadministrativos con el INPEC, asegurando que dichos recursos resulten proporcionales a las necesidades presupuéstales identificadas.
Que teniendo en cuenta lo acaecido en las estaciones de Policía de Soacha el 04 de septiembre de 2020 y de Funza el 16 de septiembre de 2025, en relación con los incendios donde fallecieron 17 personas privadas de la libertad y en aras de evitar la posible ocurrencia de siniestros similares en cualquiera de las 1.076 estaciones de Policía y 79 salas de detenidos en unidades de reacción inmediata, se requiere ejercer la función preventiva del Ministerio Público y hacer un llamado a las entidades responsables como: gobernaciones, alcaldías distritales y municipales, Policía Nacional y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, sobre el cuidado y protección de la personas privadas de la libertad, como integrantes del Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario para que cumplan y apliquen los parámetros establecidos en la ley, respecto de los estándares mínimos para la prevención de emergencias y desastres al interior de los Establecimientos de Reclusión de Orden Nacional - ERON, y de esta forma prevenir y mitigar los riesgos asociados a la vida en reclusión.
Que, los artículos 75, 75B y 76 del Decreto Ley 262 de 2000 modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, respectivamente, establecen las funciones de las procuradurías regionales, distritales y provinciales de instrucción, en sus circunscripciones territoriales, dentro de las que se encuentra la vigilancia preventiva.
Que, en mérito de lo expuesto,
DISPONE
PRIMERO. RECORDAR y EXHORTAR a las autoridades territoriales (gobernaciones y alcaldías distritales o municipales) la adopción de medidas para poner en marcha el correcto y adecuado funcionamiento de los establecimientos carcelarios dentro de su jurisdicción, de manera que, se implementen los centros de detención transitoria que sean necesarios, priorizando en sus acciones el desarrollo de la política carcelaria a nivel territorial, a efectos de superar lo relativo al creciente hacinamiento en estaciones de policía y unidades de reacción inmediata.
SEGUNDO. INSTAR a las autoridades territoriales (gobernaciones y alcaldías distritales o municipales) para que, en el marco de sus funciones y competencias, den cumplimiento a lo establecido en el artículo 17 y siguientes de la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014, en lo referente a la construcción de establecimientos de reclusión y centros de arraigo, la adecuación de estaciones de Policía y la celebración de convenios con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC.
Dicha obligación no recae únicamente en los alcaldes municipales o distritales, sino que también compromete directamente a los gobernadores, quienes, junto con las alcaldías de sus jurisdicciones, deben garantizar las apropiaciones presupuéstales que ordena la Ley 65 de 1993, para el cumplimiento de estos fines, bajo el entendido qué por tratarse de un mandato legal, la omisión de quienes tienen la responsabilidad de darle cumplimiento puede generar consecuencias administrativas, fiscales y disciplinarias.
TERCERO. EXHORTAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC y a la Policía Nacional, para que coordinen sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de la orden primera del Auto 1096 de 2024 de la Corte Constitucional, en este sentido, procedan con las acciones encaminadas al traslado total de las personas privadas de la libertad en calidad de condenadas desde las estaciones de Policía y las unidades de reacción inmediata - URI, hacia los establecimientos de reclusión del orden nacional, garantizando así el respeto de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad y el cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales vigentes.
CUARTO. EXHORTAR a las autoridades territoriales (gobernaciones y alcaldías distritales o municipales) y a la Policía Nacional para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, establezcan un mecanismo y un protocolo de coordinación a nivel nacional que garantice el traslado de las personas privadas de la libertad en calidad de detenidas preventivamente desde las estaciones de Policía y las Unidades de Reacción Inmediata - URI hacia las cárceles distritales y municipales existentes.
De igual forma, se insta a que entre las entidades territoriales se promuevan y formalicen convenios interadministrativos, con la orientación y acompañamiento del Ministerio de Justicia y del Derecho, con el fin de permitir la recepción de personas privadas de la libertad que no pertenezcan a su jurisdicción. Esta medida busca garantizar la materialización del principio de colaboración armónica, así como el cumplimiento efectivo de los mandatos legales y constitucionales en materia penitenciaria y carcelaria, contribuyendo a la superación de la situación de hacinamiento y a la protección de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad.
QUINTO. RECORDAR Y EXHORTAR a los entes territoriales para que, mediante el uso de mecanismos asociativos, adelanten las gestiones necesarias para la construcción de establecimientos de reclusión de orden territorial, destinados a la privación de la libertad de personas detenidas preventivamente, en cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales vigentes y en garantía de los derechos fundamentales de esta población.
SEXTO. EXHORTAR a las entidades territoriales y a la Policía Nacional para que de manera coordinada y en el marco de sus funciones y competencias constitucionales y legales, creen, socialicen y fortalezcan los procesos, procedimientos y protocolos en los centros de detención transitoria, así como en las cárceles distritales y municipales, orientados al manejo y prevención de emergencias y desastres.
De igual forma, se insta a que se garantice la capacitación y el entrenamiento en gestión del riesgo y atención de emergencias, tanto al personal encargado de la custodia y vigilancia, como a las personas privadas de la libertad, de manera que se asegure una respuesta adecuada y oportuna ante situaciones que puedan poner en riesgo la vida, la integridad personal y la dignidad humana.
Estas acciones deberán estar encaminadas a salvaguardar los derechos fundamentales que asisten tanto á las personas privadas de la libertad, como a quienes ejercen funciones de custodia, vigilancia y atención de dicha población, garantizando condiciones dignas y seguras de vida en reclusión.
SÉPTIMO. ORDENAR a la Procuraduría Delegada Preventiva y de Control de Gestión 3: para la Gestión y la Gobernanza Territorial, en coordinación con las Procuradurías Regionales, Distritales y Provinciales de Instrucción verificar que en los planes departamentales, distritales y municipales de desarrollo se incluyan los rubros destinados a la financiación de cárceles municipales y a la celebración de convenios interadministrativos con el INPEC, garantizando que dichos recursos sean proporcionales a las necesidades presupuéstales identificadas. Así mismo, deberá elaborar un informe de cumplimiento, el cual será trasladado, en caso de evidenciarse omisiones o incumplimientos, a los operadores disciplinarios competentes, para lo de su cargo.
OCTAVO. ORDENAR a las Procuradurías Regionales, Distritales y Provinciales de Instrucción y en coordinación con los personeros distritales y municipales, adelanten visitas preventivas y de control de gestión orientadas a verificar la existencia, aplicación, socialización y capacitación de los planes de emergencia y de atención de desastres en los centros de detención transitoria, particularmente en las estaciones de Policía y en las Unidades de Reacción Inmediata - URI de su jurisdicción.
De igual manera, deberán elaborar un informe detallado con los hallazgos obtenidos, el cual será remitido a la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1: para la Defensa de los Derechos Humanos.
Dicho informe tendrá como finalidad propiciar la adopción de medidas preventivas y disciplinarias, en el marco del deber institucional de protección y garantía de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad, así como del cumplimiento estricto del marco normativo y de las disposiciones legales vigentes en la materia.
NOVENO. COMUNICAR por medio de la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, el contenido de la presente Directiva a las procuradurías involucradas en el presente acto administrativo, así como las respectivas publicaciones en los sistemas de información la entidad.
En cuanto a la comunicación a las entidades externas, la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1: para la Defensa de los Derechos Humanos realizará las coordinaciones necesarias para su cumplimiento.
COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
GREGORIO ELJACH PACHECO
Procurador General de la Nación
1. Plan Decenal Sistema de Justicia 2017-2027. (2017). https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Justicia%20Segundad%20y%20Gobierno/Documento%20Plan%20DecenaLpdf
2. PPL - Municipales, Distritales, Departamentales', Ministerio de Justicia y del Derecho, corte a 30 de noviembre de 2025, https://www. politicacriminal.gov.co/politica-criminal/PPL-Entes-Terrítoriales
3. Fuente: Tablero de control detenidos 30/11/2025, Jefatura Nacional del Servicio de Policía.
4. Colombia, Potencia Mundial de la Vida. Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, 3 de mayo de 2023. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/portalDNP/PND-2023/2023-05-04-bases-plan-nac¡onal-de-inversiones-2022-2026.pdf
