MEMORANDO 2 DE 2025
(mayo 28)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
| De: | PROCURADOR DELEGADO CON FUNCIONES MIXTAS 6 PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA |
| Para: | PROCURADORES JUDICIALES I Y II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS |
| Asunto: | PROYECTO "ConciliA+: Modelo de Justicia Preventiva" |
| Fecha: | MAYO 28 DE 2025 |
Estimados Procuradores(as) Judiciales:
De conformidad con lo establecido en el Decreto-Ley 262 de 2000, en la órbita funcional de los(as) Procuradores(as) Judiciales I y II para asuntos administrativos PJAD y de la Procuraduría Delegada con funciones mixtas 6: Para la Conciliación Administrativa PDCA, como coordinadora de aquellas, se encuentran tres de los cuatro procesos misionales de la Procuraduría General de la Nación: intervención administrativa y judicial, conciliación y prevención[1].
El ejercicio de las funciones misionales indicadas tiene como propósito cumplir los mandatos constitucionales asignados a la Entidad, en especial, la protección del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías de los residentes en el territorio nacional, todo dentro del ámbito de la conflictividad administrativa generadora de daños antijurídicos.
La articulación coherente entre intervención, conciliación y prevención es esencial para contribuir en la transformación del sistema de justicia en Colombia. Con este propósito se implementará un modelo con enfoque estratégico y prospectivo, en el que se promoverá la justicia preventiva, orientada a la protección de los derechos fundamentales, la conservación del patrimonio público y la solución pacífica de los conflictos.
Con fundamento en lo anterior, la PDCA, por medio del presente memorando, fija los lineamientos generales para la puesta en marcha del proyecto "ConciliA+: Modelo de Justicia Preventiva", el cual tiene como pilares la articulación de las competencias misionales, el uso de tecnologías disruptivas y un enfoque territorial diferencial, con el fin último de impulsar una cultura de justicia verdaderamente preventiva y eficiente.
1. MARCO NORMATIVO DEL PROYECTO
El catálogo de funciones de los(as) PJAD en relación con las competencias de intervención, conciliación y prevención está establecido principalmente en el Decreto-Ley 262 de 2000 y sus normas modificatorias. Sin embargo, estas funciones han sido complementadas y reguladas por normativas especiales en diversas áreas. En materia de conciliación extrajudicial, destacan las disposiciones de la Ley 2220 de 2022 y las Resoluciones 035 de 2023 y 333 de 2024 de la Procuraduría General de la Nación. Para la intervención judicial, la Ley 1437 de 2011, artículo 303 y la Resolución 104 de 2017 de la Procuraduría General de la Nación marcan lineamientos importantes. Por su parte, el ámbito preventivo cuenta con un marco normativo respaldado por la Ley 2220 de 2022, así como las Resoluciones 102 de 2011 y 104 de 2017, reforzando así un enfoque integral en el ejercicio de estas funciones misionales.
A continuación, se presenta una relación enunciativa de las funciones más importantes dentro de cada uno de los ejes misionales.
1.1. Funciones preventivas y de control de gestión:
- Interponer acciones populares, de tutela, de cumplimiento, de nulidad de actos administrativos y de nulidad absoluta de contratos estatales, con el fin de garantizar la defensa del orden jurídico, las garantías y los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos, del ambiente y del patrimonio público. (Art. 38, num. 1, Decreto 262 de 2000).
- Intervenir en el trámite especial de tutela ante autoridades judiciales, para salvaguardar el orden jurídico, el patrimonio público y los derechos y garantías fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente.
(Art. 38, num. 2, Decreto 262 de 2000).
- Diseñar y adelantar programas correctivos que prevengan situaciones estructurales lesivas al interés general y al patrimonio público, originadas por actuaciones de las administraciones. (Art. 44, parágrafo, num. 7o., Decreto 262 de 2000, adicionado por Art. 5o. Ley 1367 de 2009).
- Adelantar campañas de difusión y formación destinadas a fortalecer el conocimiento de los deberes y derechos que emanan de las relaciones entre el Estado y los particulares. (Art. 44, parágrafo, num. 8o., Decreto 262 de 2000, adicionado por Art. 5o. Ley 1367 de 2009).
- Capacitar anualmente a los miembros de los comités de conciliación en materia contencioso administrativa (Art. 46, Ley 2220 de 2022).
- Velar por el cumplimiento de las funciones del Comité de Conciliación, para lo cual se realizarán visitas periódicas obligatorias (Parágrafo 2o., art. 120, Ley 2220 de 2022).
- Revisar los informes que remitan los comités de conciliación sobre la procedencia de iniciar la acción de repetición cuando se haya pagado una indemnización derivada de cualquier forma de terminación de un conflicto (num. 7, art. 120, Ley 2220 de 2022) y velar porque se haga efectiva la responsabilidad patrimonial de los servidores o exservidores públicos y los particulares por cuya conducta pueda ser o haya sido obligada una entidad pública al pago de una indemnización derivada de cualquier forma de terminación de un conflicto (Art. 44, parágrafo, num. 1 y 2 Decreto 262 de 2000). El artículo 8o. de la Ley 678 de 2001 le otorga legitimación al Ministerio Público para ejercer la acción de repetición, en los casos en los que las entidades públicas afectadas por la actuación del servidor o exservidor público no la ejerzan en los términos previstos dicha norma.
Con la Resolución 102 de 2011 se asignó a los(as) PJAD la función preventiva de realizar visitas a los comités de conciliación de entidades y organismos de derecho público a nivel nacional, departamental y distrital. En los términos de la resolución las visitas buscan verificar y evaluar las gestiones en defensa judicial, prevención del daño antijurídico y uso de mecanismos alternativos de solución de conflictos por parte de las entidades públicas. La resolución también establece deberes específicos para los(as) PJAD y los funcionarios de apoyo, incluyendo la elaboración de diagnósticos, planes de mejoramiento y capacitaciones.
La Resolución 104 del 03 de abril de 2017, por su parte, estableció como una intervención prioritaria de los(as) PJAD las visitas a los comités de conciliación de las entidades y organismos de derecho público del orden nacional, departamental, distrital y de los municipios capital de departamento y a los entes descentralizados en estos mismos niveles y/o a los representantes legales de las entidades públicas que no lo tengan constituido, con el fin de verificar y evaluar las gestiones dirigidas a disminuir la litigiosidad, optimizar la defensa judicial, la prevención del daño antijurídico, el uso efectivo de la conciliación y demás mecanismos alternativos de solución de conflictos y a la protección del patrimonio público, en los términos de la Resolución 102 de 2011.
Finalmente, con los memorandos 0009 y 0022 de 2018 se establecieron lineamientos para las visitas de intervención administrativa a los comités de conciliación de las entidades públicas, dentro del marco del proyecto "Gerencia Jurídica y Eficiencia Institucional", fijando como objetivos la verificación y evaluación de las gestiones dirigidas a disminuir la litigiosidad, optimizar la defensa judicial, fomentar la conciliación, proteger el patrimonio público y prevenir el daño antijurídico.
Los lineamientos fijados en el año 2018 se recogerán y redefinirán mediante el presente memorando en el marco del proyecto "ConciliA+: Modelo de Justicia Preventiva".
1.2. Funciones de Conciliación
De acuerdo con el artículo 95 de la Ley 2220 de 2022 las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo serán conducidas por los agentes del Ministerio Público. La asignación de estos casos se regirá por las reglas de reparto definidas por el Procurador General de la Nación. Además, se busca garantizar un reparto equitativo de la carga laboral, así como asegurar la imparcialidad y neutralidad de los agentes frente a los asuntos sometidos a conciliación.
Los agentes del Ministerio Público responsables de conducir conciliaciones extrajudiciales en el ámbito de lo contencioso administrativo actuarán como servidores públicos imparciales y capacitados, garantizando que los acuerdos alcanzados no comprometan el patrimonio público, el orden jurídico ni los derechos y garantías fundamentales, y que su fundamento fáctico y jurídico cuente con el respaldo probatorio adecuado.
La Resolución 035 de 2023 de la Procuraduría General de la Nación (modificada parcialmente mediante la Resolución 333 de 2024) establece instrucciones administrativas para implementar la Ley 2220 de 2022 en los procedimientos de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo. Se enfatiza el uso de medios electrónicos para garantizar la eficiencia, transparencia y accesibilidad en estos trámites, y se detallan las condiciones para la realización de audiencias de conciliación tanto virtuales como presenciales.
En los numerales 4 y 5 del parágrafo del artículo 44 del Decreto 262, adicionados por la Ley 1367 de 2009, se establece que los(as) Procuradores(as) Judiciales deben promover acuerdos de conciliación conforme al marco jurídico, validar audiencias y procesos, y solicitar reconsiderar decisiones a los comités de conciliación en caso necesario
1.3. Funciones de Intervención
El Ministerio Público representa los intereses colectivos y la garantía del respeto al orden jurídico, al patrimonio público y a los derechos y garantías fundamentales, lo que le confiere la calidad de sujeto procesal especial en los procesos judiciales que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esa función, de carácter constitucional, autónoma e independiente, trasciende la mera emisión de conceptos y se traduce en una participación activa a lo largo de todo el proceso contencioso-administrativo, con el fin último de materializar la tutela del interés general.
En virtud de lo establecido en el artículo 303 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 41 del Decreto-Ley 262 de 2000, el Ministerio Público está facultado para:
- Solicitar la nulidad de actos administrativos y la nulidad absoluta de contratos estatales.
- Interponer recursos contra autos que aprueben o imprueben acuerdos de conciliación judicial, así como los recursos extraordinarios previstos en la ley.
- Promover la extensión de la jurisprudencia y el mecanismo de revisión eventual de providencias, con miras a uniformar criterios y fortalecer la coherencia del ordenamiento.
- Emitir conceptos técnicos, decreto de pruebas y solicitar a jueces y tribunales la práctica de diligencias, la suspensión de actos y la adopción de medidas cautelares.
Adicionalmente, de conformidad con el artículo 49 de la Ley 1563 de 2012 (Estatuto de Arbitraje), el Ministerio Público puede intervenir en todos los procesos arbitrales y en los trámites de amigable composición en que participe una entidad pública o quien ejerza funciones administrativas. Para tal efecto, los centros de arbitraje o los amigables componedores deben notificar a la Procuraduría General de la Nación la fecha de instalación del tribunal arbitral o de la diligencia de apertura de la amigable composición. Con ello, el Ministerio Público garantiza también en el ámbito de los mecanismos de resolución de conflictos hetero compositivos la defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales.
2. CONCEPTIALIZACIÓN DEL PROYECTO:
"ConciliA+: Modelo de Justicia Preventiva" se concibe como una estrategia integral que articula herramientas tecnológicas, metodológicas e institucionales con un enfoque territorial diferencial, para el seguimiento y fortalecimiento de la resolución de conflictos que involucran a las entidades públicas de todos los órdenes, con el propósito de proteger el patrimonio público, garantizar los derechos y garantías de los involucrados y velar por la legalidad.
3. OBJETIVOS DEL PROYECTO "ConciliA+: Modelo de Justicia Preventiva".
3.1. Articular las competencias misionales: Armonizar el ejercicio de las funciones misionales de intervención, conciliación y prevención a cargo de los(as) PJAD, asegurando que cada una aporte sinergias al resto y se ejecuten de manera coordinada.
3.2. Adoptar un enfoque estratégico y prospectivo: El enfoque estratégico convierte la información disponible en decisiones de impacto y el enfoque prospectivo otorga la visión a futuro que guía dichas decisiones.
3.2.1. Enfoque estratégico: A partir del recaudo sistemático de información se identifican patrones, factores recurrentes y áreas de mayor riesgo. Este análisis permite diseñar actuaciones preventivas, identificar casos de conciliación extrajudicial o judicial y líneas de intervención administrativa o judicial, alineadas con las funciones misionales de los(as) PJAD. Para ello, se formulan planes y programas con metas claras y medibles, cuya efectividad se vigila de forma continua para su ajuste oportuno. Además, se impulsa la cooperación interinstitucional y la capacitación de servidores públicos en metodologías de gestión del conocimiento, conciliación, prevención del daño y actuación estratégica ante conflictos.
3.2.2. Enfoque prospectivo: Con los datos históricos se proyectan escenarios futuros mediante métodos de prospectiva –como el análisis de tendencias, la construcción de escenarios y las simulaciones– que permiten anticipar posibles controversias, patrones de litigiosidad o escenarios judiciales de ganancia o pérdida. A partir de estos insumos, se diseñan estratégicamente actuaciones misionales a cargo de los(as) PJAD –en prevención, conciliación o intervención judicial– orientadas a proteger la legalidad, el patrimonio público y los derechos y garantías de los involucrados. La formulación de estas acciones se ajusta en función de variables emergentes, incluyendo nuevas líneas jurisprudenciales, reformas en discusión o presiones identificadas que apunten a posibles transformaciones normativas.
3.3. Incorporar tecnologías disruptivas: Emplear herramientas de analítica avanzada y plataformas de intercambio de información para optimizar tiempos, mejorar la calidad de la información y garantizar la trazabilidad de cada etapa del ciclo.
3.4. Implementar un enfoque territorial diferencial: Adaptar la intervención judicial, la función preventiva y conciliación a las realidades locales mediante mapas de riesgo, convenios con entidades territoriales y programas de fortalecimiento de comités de conciliación de las entidades pública cada jurisdicción.
3.5. Consolidar una cultura de justicia preventiva: Promover la formación continua de servidores públicos, la difusión de buenas prácticas y la sistematización de lecciones aprendidas para que la prevención sea el criterio rector de la labor misional.
4. LINEAMIENTOS DEL PROYECTO "ConciliA+: Modelo de Justicia Preventiva".
4.1. Diagnóstico Integral de Riesgos: Esta primera actividad estará encaminada a la validación de los mecanismos adoptados por las entidades públicas para la prevención del daño antijurídico y la gestión de conocimiento.
En esta etapa deberá realizarse una caracterización litigiosa de las entidades con base en la información por ellas gestionada directamente o mediante sistemas de información propios o el dispuesto por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado - ANDJE (eKOGUI). En la primera etapa del diagnóstico deberá estimarse la gestión de la entidad para el manejo de su conflictividad, lo que supone una valoración sobre el funcionamiento del comité de conciliación de las entidades o la dependencia que asuma sus funciones. De la información disponible debe extraerse, cuando menos:
- Cumplimiento de las funciones a cargo del comité de conciliación y de su secretaría técnica.
- Conflictos que potencialmente puedan ser resueltos a través de la conciliación extrajudicial, teniendo en cuenta la caracterización litigiosa de la entidad.
- Conflictos que deben ser priorizados en la intervención judicial a cargo de la Procuraduría General de la Nación, así como de aquellos asuntos en los que resulte procedente solicitar la audiencia de conciliación de que trata el numeral 2 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 132 de la Ley 2220 de 2022.
- Conflictos interadministrativos, esto es, procesos en los que la entidad visitada ha demandado o ha sido demandada por otra entidad pública.
- Comportamiento presupuestal respecto al pago de sentencias y conciliaciones.
- Acción de repetición y llamamiento en garantía con fines de repetición.
La fase de diagnóstico deberá adelantarse bajo el siguiente esquema de trabajo:
Nota: Los resultados obtenidos con esta primera fase permitirán nutrir las siguientes fases del proyecto que se desarrollarán en cada entidad.
4.2. Efectividad Resolutiva de Conflictos: Con los resultados obtenidos en la fase de caracterización se verificará que los comités de conciliación de las entidades estén asignando el mecanismo resolutivo más eficiente a los conflictos con mayor incidencia en la entidad (no jurisdiccionales, mecanismos de resolución de conflictos, jurisdiccionales). En esta fase deberá estimarse, igualmente, la vinculación de las áreas misionales o administrativas de las entidades en las que presuntamente se origina la práctica administrativa potencialmente causante del conflicto y verificar que se establezcan planes correctivos.
La efectividad debe ser estimada con criterios objetivos y comprobables (indicadores y su correspondiente evidencia).
4.3. Protección del patrimonio público: Con los resultados obtenidos en la fase de caracterización, se verificará que los comités de las entidades públicas:
- Utilicen eficazmente el llamamiento en garantía con fines de repetición o el medio de control de reparación directa.
- Presenten oportunamente a la Procuraduría General de la nación los informes de estudio de procedencia del medio de control de repetición.
- Paguen oportunamente las obligaciones dinerarias contenidas en sentencias, conciliaciones o cualquier otro mecanismo de finalización de un conflicto.
- Efectúen valoraciones de sus contingencias judiciales y realicen los aportes al Fondo de Contingencias de que trata la Ley 448 de 1998 y para el caso de las entidades del nivel territorial de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 90 de la Ley 1955 de 2019.
Los(as) PJAD, en caso de encontrar en riesgo el patrimonio público, podrán ejercer cualquiera de las acciones preventivas (p.ej. acciones populares, de tutela, de nulidad, etc.), previo visto bueno del PDCA, sin perjuicio del envió de los informes que correspondan para el inicio de investigaciones disciplinarias.
Los mecanismos de protección del patrimonio público deben ser estimados con criterios objetivos y comprobables (indicadores y su correspondiente evidencia).
4.4. Aprendizaje y Mejora Continua: Esta es una fase transversal dentro del proyecto que tiene como objetivo medir el impacto, pertinencia y eficacia de cada fase. Se apoya en procesos de "monitoreo y reporte" de las actividades de identificación, análisis y evaluación de riesgos (num 3.1.) que facilitan la retroalimentación estructurada y preservación de "lecciones aprendidas".
5. IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO "ConciliA+: Modelo de Justicia Preventiva".
5.1. Segundo trimestre de 2025:
- Presentación del proyecto y expedición del memorando. A cargo de la Procuraduría Delegada con funciones mixtas 6: Para la Conciliación Administrativa.
- Fase de selección y diagnóstico: Los(as) PJAD con competencias en el nivel territorial deberán seleccionar, con la coordinación del funcionario de apoyo, la(s) entidad(es) que priorizarán en el territorio para ejecutar el proyecto. Cada PJAD deberá tener a su cargo mínimo dos (2) entidad y máximo cinco (5). Este número podría variar previa justificación razonada ante el PDCA.
Para la fase de selección deberá considerarse, entre otros aspectos, mayor volumen de litigios, la cuantía de los conflictos, la posibilidad de concretar mecanismo de resolución temprana de conflictos (priorizando la conciliación extrajudicial, la existencia de jurisprudencia reiterada o sentencia de unificación sobre conflictos previamente identificados).
En la selección de las entidades podría considerase la priorización efectuada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE en la circula externa 02 del 11 de febrero de 2025.
Para la fase de selección y diagnóstico se podrán realizar los requerimientos de información, reuniones con los comités de conciliación, con cada uno de sus integrantes y demás funcionarios involucrados en la gestión litigiosa y la prevención del daño antijurídico, sin perjuicio de las demás acciones que permitan la ejecución de la primera fase.
Por intermedio del funcionario de apoyo, deberá presentarse ante el PDCA un primer informe a más tardar el 30 de julio de 2025, con el resultado de esta primera fase. En ningún caso podrá destinarse más de dos (2) PJAD a una misma entidad.
El informe debe incluir la caracterización de las entidades seleccionadas, el plan de trabajo específico y los indicadores a los que se les realizará seguimiento específico y los resultados esperados.
La selección de objetivos específicos, de acuerdo con el proceso de caracterización, supondrá la determinación de los indicadores a utilizar por cada objetivo fijado y serán medidos trimestralmente.
5.2. Tercer y cuarto trimestre 2025:
Desarrollo del plan de trabajo. Los(as) PJAD deberán hacer mesas de trabajo trimestrales con la coordinación de los funcionarios de apoyo para discutir avances, metodologías de trabajo, dificultades y posibles opciones de mejora. Semestralmente, los(as) PJAD deberán presentar ante la PDCA un informe consolidado por región con resultados obtenidos en las diferentes líneas de trabajo definidas en el plan.
5.3. Aspectos generales (Transición, Gobernanza y Seguimiento):
- El cumplimiento de las funciones de visitas a los comités de conciliación establecida en el parágrafo 2o. del artículo 120 de la Ley 2220 de 2022 se concentrará en las entidades priorizadas para la ejecución del proyecto objeto del presente memorando.
- Las actividades que se desarrollarán en cumplimiento del presente memorando guardan coherencia con el plan de acuerdos y la concertación de compromisos laborales en punto de objetivos y escala de medición y, por lo mismo, no supone ninguna variación.
- En atención a las capacidades institucionales, para las entidades no priorizadas se podrán realizar visitas, capacitaciones u otro tipo de actividades solo por demanda (solicitud de la entidad), privilegiando el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
- Los criterios de asignación y rotación de entidades podrán variar según volumen de litigios, tasa de pérdida y nivel de riesgo y prórrogas por desempeño. Para estos efectos deberá realizarse un nuevo proceso de caracterización cada dos (2) años, para estimar la rotación o continuidad. En consecuencia, cada entidad será asignada por un periodo máximo de 2 años, salvo que antes de ese periodo se estimen superadas las condiciones que motivaron su priorización, lo cual deberá constar en los informes que se remitan al PDCA.
- Podrán crearse Comités de Seguimiento trimestral para el análisis de la información y la implementación de medidas específicas.
- A la finalización de cada semestre del año deberá remitirse al PDCA, por intermedio del funcionario de aporto, el informe consolidado respectivo.
- Las entidades que no se prioricen en cumplimiento de lo señalado en el presente memorando y siempre que se esté ejecutando un plan de mejoramiento específico, deberán ser informadas de la finalización anticipada del proceso.
El presente memorando reemplaza el memorando 0009 de 2018.
Atentamente,
JULIÁN FERNÁNDEZ
Procurador Delegado con funciones Mixtas 6 para la Conciliación Administrativa
1. Sin perjuicio de la función disciplinaria eventual que podrían ejercer en los términos del artículo 39 del Decreto-Ley 262 de 2000.
