MEMORANDO 16 DE 2021
(julio 26)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
| De: | Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa |
| Para: | Procuradores Judiciales I y II para Asuntos Administrativos, sustanciadores, judicantes y demás funcionarios de la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa. |
| Asunto: | Metodología para la fijación de lineamientos en conciliación extrajudicial en materia contencioso-administrativa |
| Fecha: | 26 de julio de 2021 |
En cumplimiento de las funciones asignadas a la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa - PDCA por el Decreto Legislativo 262 de 2000 y, especialmente, por las funciones de control y coordinación asignadas a este Despacho en la Resolución 104 de 2017 por el Procurador General de la Nación, por medio del presente memorando se define la metodología para la fijación de lineamientos que deberán seguir los funcionarios asignados a esta Procuraduría Delegada y que tengan a su cargo el trámite de conciliaciones extrajudiciales en asuntos contencioso administrativos (en adelante CEACA)
Para efectos de lo anterior, en primer lugar, se debe señalar que durante el primer semestre del año 2021 y producto de varias reuniones iniciales adelantadas con los procuradores judiciales del país, en la PDCA se han recibido inquietudes de diversa índole (sustancial y procesal) en relación con el trámite de las conciliaciones extrajudiciales en asuntos contencioso administrativos. Igualmente, se han realizado importantes aportes de procuradores judiciales en los que se plantean, desde el punto de vista jurídico, las posibles soluciones frente a diversas problemáticas que suscita la aplicación de las normas que regulan el trámite de la conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos e, incluso, la ausencia de normas específicas.
Por lo anterior, fue conformado al interior de la PDCA un equipo de trabajo que tiene como objetivo adelantar estudios y realizar propuestas encaminadas a mejorar la eficacia y eficiencia de las CEACA. mediante la revisión jurídica de cada uno de los asuntos administrativos y normativos que se relacionan con el trámite de la conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos.
Para el cumplimiento del objetivo antes mencionado, se establece:
1. Consultas e inquietudes para el trámite de CEACA
En casos particulares en los que, no obstante la verificación del marco normativo existente y la consulta de los documentos entregados a cada procuraduría judicial para asuntos contencioso administrativos en el proceso de inducción, se generen inquietudes sobre el trámite y desarrollo de un procedimiento de CEACA. estas deberán ser canalizadas a la PDCA a través de los funcionarios de apoyo y coordinación de las Procuradurías Judiciales I y II para asuntos administrativos, la consulta deberá ir acompañada de una síntesis del caso concreto y el problema jurídico que se plantea en el que deberá concretarse el marco normativo que fue verificado para el efecto. Los funcionarios de apoyo y coordinación de las Procuradurías Judiciales I y II para asuntos administrativos remitirán la consulta a la funcionaría que se designe por parte del Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa quien adelantará el estudio de la misma y en caso de ser necesario, lo expondrá al Delegado para la Conciliación Administrativa con la finalidad de resolverla.
2. Definición de lineamientos en CEACA
Tal como se indicó previamente, durante el primer semestre del año 2021 se ha adelantado un proceso de revisión de asuntos que requieren la fijación de lineamientos por parte de la PDCA para efectos de garantizar la uniformidad del trámite de la CEACA y, con ello, evitar decisiones contradictorias, disímiles que generen incertidumbre en relación con las normas a aplicar, el desarrollo del trámite y, en general, afecten la eficacia y eficiencia de la CEACA.
Dada la competencia de la PDCA para fijar lineamientos en materia de CEACA y previa verificación de los importantes aportes realizados por diversos procuradores judiciales para asuntos administrativos, es preciso fijar lineamientos en la materia Este proceso se adelantará durante el transcurso del segundo semestre del año 2021 mediante la expedición de varios anexos al presente Memorando en los que se contendrán lineamientos que deben adoptarse por los despachos de las diferentes procuradurías judiciales en el trámite de la CEACA.
Los anexos al presente Memorando tendrán numeración sucesiva y, de ser necesario, se acompañarán de los formatos que deberán ser utilizados por las procuradurías judiciales para asuntos administrativos para efectos de adelantar el trámite de la CEACA.
Con esta iniciativa y con los instrumentos que resulten de su ejecución se espera dinamizar el proceso de la CEACA, facilitar el trabajo de los despachos de las procuradurías judiciales, mejorar el servicio público de conciliación extrajudicial a cargo de la Procuraduría General de la Nación y brindar seguridad jurídica.
Cordial saludo,
LUIS RAMIRO ESCANDÓN HERNÁNDEZ
Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa
LINEAMIENTOS EN CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN MATERIA
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA.
1. RÉGIMEN JURIDICO APLICABLE AL TRÁMITE DE LAS CONCILIACIONES EXTRAJUDICIALES EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
El trámite de conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos (en adelante CEACA) es un procedimiento de naturaleza administrativa especial, el cual debe adelantarse conforme con las normas que lo regulan, esto es. las leyes 23 de 1991, 446 de 1998, 640 de 2001, 1285 de 2009, 1367 de 2009, 1395 de 2010, 1551 de 2012 (artículo 47), Ley 1564 de 2012 (artículo 613) y el Decreto 1069 de 2015, entre otras, las cuales deben analizarse de manera armónica y sistemática.
De acuerdo con la naturaleza administrativa especial del procedimiento para adelantar la CEACA, en el evento que existan vacíos normativos sobre el procedimiento, estos deben ser colmados por las normas de la parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2o, el cual establece el ámbito de aplicación de las normas de la primera parte del dicho código y señala los sujetos destinatarios de las mismas, incluyendo a los organismos autónomos e independientes[1].
En el evento en que las normas del CPACA no permitan superar el vacío normativo para adelantar la CEACA, de acuerdo con lo previsto en el artículo 306 del código antes mencionado, deberá darse aplicación a las normas del Código General del Proceso siempre que sean compatibles con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a las autoridades y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Lo anterior teniendo en cuenta que al procedimiento de la CEACA debe aplicarse la norma especial en la materia, es decir, el CPACA. Así mismo, el procedimiento para adelantar la CECA no puede ser considerado como un procedimiento judicial, por las siguientes razones:
En primer lugar, la CEACA se adelanta, como su nombre lo indica, por fuera de un proceso judicial, extrajudicialmente, al punto que una de sus finalidades es prevenir la judicialización de los conflictos.
En segundo lugar, debido a que la conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos supone, para su perfeccionamiento, la aprobación judicial, los agentes del Ministerio Público que la adelantan no ejercen, en los términos del artículo 116 de la Constitución Política, ningún tipo de función jurisdiccional, su actuar en el procedimiento de la CEACA se hace en el marco de una actuación de naturaleza administrativa y en cumplimiento de una función administrativa.
Este anexo está acompañado con el flujograma que deberá aplicarse en el trámite del procedimiento de CEACA.
LUIS RAMIRO ESCANDÓN HERNÁNDEZ
Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa
LINEAMIENTOS EN CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN MATERIA
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA.
2. CONCLUSION DEL TRÁMITE EN ASUNTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL
El parágrafo 1o del artículo 2.2.4.3.1.1.2 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1o del Decreto 1167 de 2016, señala los asuntos que no son susceptibles de conciliación en asuntos de lo contencioso administrativo, tales son: I) los que versen sobre conflictos de carácter tributario; II) los que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, salvo las excepciones específicas establecidas en la ley y iii) aquellos en los que el medio de control haya caducado.
En los eventos antes mencionados, el numeral 3 artículo 2o de la Ley 640 de 2001 establece que la constancia que acredita la radicación de conciliaciones extrajudiciales en asuntos contencioso administrativos, CEACA, debe expedirse dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la presentación de la solicitud. Esta norma ha sido objeto de diversas interpretaciones por parte de las procuradurías judiciales I y II para asuntos administrativos en lo relacionado con la procedencia o no del recurso de reposición contra el auto que declara que el asunto no es susceptible de conciliación y el momento en que debe expedirse la constancia con la cual concluye la actuación. Por lo tanto, es necesario fijar lincamientos que permitan a la ciudadanía y a los procuradores judiciales tener seguridad jurídica y uniformidad al momento de aplicar las normas que regulan las CEACA.
Teniendo en cuenta la naturaleza administrativa del procedimiento especial para adelantar las CECA, aspecto objeto de estudio en el Anexo 1o cuando se evidencie que el asunto no es susceptible de conciliación, en los términos de los artículos mencionados anteriormente, es necesario expedir un auto a través del cual el conciliador declara que el asunto no es susceptible de conciliación, en el que debe señalarse que contra este procede el recurso de reposición en concordancia con lo previsto en el artículo 74 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En consecuencia, en el auto que declara que el asunto no es susceptible de conciliación, debe indicarse la procedencia del recurso de reposición y el plazo para su interposición, advirtiendo, que transcurrido el plazo legal de diez (10) días hábiles al cual se refiere el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, sin que se haga uso de dicho recurso, la decisión quedará en firme y se procederá el día siguiente a la expedición de la constancia prevista en el artículo 2o de la Ley 640 de 2001.
En aquellos eventos en que el convocante haga uso del recurso de reposición el conciliador seguirá el procedimiento previsto en el artículo 76 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, por lo tanto, mediante auto definirá si confirma la decisión o la repone. Si se confirma se expedirá al día siguiente de la notificación del auto la constancia con la cual culmina el procedimiento extrajudicial. Si se repone, se adoptará la decisión que corresponda, por ejemplo, admitir o inadmitir la CEACA.
En el evento en que estén corriendo los términos para presentar el recurso y el convocante renuncie de manera expresa a su presentación, se podrá expedir la constancia con la que culmina el procedimiento extrajudicial.
Lo anterior, como garantía del derecho al debido proceso, el cual debe ser acatado en todo procedimiento administrativo y judicial según lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política; igualmente, para brindar a los ciudadanos la posibilidad de reponer la decisión que declara un asunto no susceptible de conciliación, la cual pone fin al procedimiento y crea una situación jurídica.
Lo expuesto permite que, en los casos en que sea posible el asunto pueda concluir en sede extrajudicial, evitando la judicialización del mismo. Los lineamientos que se exponen brindan certeza a las partes sobre el momento en el cual concluye la actuación, cesa la suspensión del término de caducidad del eventual medio de control y se reanuda su conteo, según lo previsto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y 2.2.4.3.1.3 del Decreto 1069 de 2015.
Lo anterior teniendo en cuenta que el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 señala que la suspensión del término de caducidad del respectivo medio de control va hasta que "...se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. (Subrayas fuera de texto).
LUIS RAMIRO ESCANDÓN HERNÁNDEZ
Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa
LINEAMIENTOS EN CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN MATERIA
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA.
3. REMISIÓN POR COMPETENCIA
En atención a la falencia que se presenta en el sistema SIGDEA, la cual impide remitir las solicitudes de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo al punto de radicación creado en el mencionado sistema, a cada una de las sedes a nivel nacional de las procuradurías judiciales, entre otros casos, cuando: i) se ha aceptado la correspondencia en el SIGDEA, y ¡i) se ha clasificado la solicitud de conciliación en el punto de radicación como correspondencia (derecho de petición, solicitud de información, entre otros); así como la dificultad manifestada por los ingenieros encargados de realizar en forma inmediata los ajustes necesarios en el SIGDEA, se procede a fijar el siguiente lineamiento en pro de unificar el trámite, y manejar un solo sistema y punto de radicación:
La regla general para remitir por competencia una solicitud de conciliación extrajudicial es la siguiente:
Recibida la solicitud de conciliación extrajudicial a través de SIGDEA, se debe aceptar la correspondencia, a fin de iniciar el expediente en el sistema SIM y determinar por parte de la Procuraduría Judicial a la cual fue repartida si es competente para adelantar el trámite.
Verificada la incompetencia, la Procuraduría Judicial procederá a proferir el auto de remisión en el formato de calidad autorizado, a comunicar a la parte convocante la decisión y a subir en el sistema SIM la providencia. Acto seguido se enviará la solicitud con sus anexos a través de la función denominada “traslado de competencia” establecida en el sistema SIM, determinando el grupo para asignación de reparto correspondiente, conforme a la capacitación brindada por los funcionarios del SIM en el mes de octubre de 2021 a todos los Procuradores Judiciales y Sustanciadores de cada Procuraduría Judicial.
Realizado el reparto por parte del SIM, se deberá informar al correo electrónico del Procurador Judicial designado en el mencionado sistema, la remisión por competencia, así como a la parte convocante el número de la Procuraduría judicial a la cual le fue repartida la solicitud.
Teniendo en cuenta el presente lineamiento, el Procurador Judicial no deberá reportar el caso a la mesa de ayuda de la Procuraduría General de la Nación, sino al funcionario de apoyo, quien durante los cinco (5) primeros días de cada mes deberá remitir al funcionario de la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa encargado de cada sede, el informe en el que relacione los casos que se presentaron durante éste y la naturaleza del mismo, con el fin de consolidarlos para enviarlos a la Oficina de Sistemas y a la División de Registro y Control de Correspondencia.
4. FECHA DE PRESENTACIÓN DE LAS SOLICITUDES DE CONCILIACIÓN PARA EFECTOS DE INTERRUPCIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN
Atendiendo las solicitudes elevadas por algunos Procuradores Judiciales se recuerda que conforme lo establece el anexo 1o del Memorando No. 16 de 2021, el trámite de las solicitudes de conciliación extrajudicial es de naturaleza administrativa, por ende, en el evento en que existan vacíos normativos sobre el procedimiento, estos deben ser colmados por las normas de la parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA.
Así las cosas, se reitera la directriz impartida en la Resolución 462 de 2020, en cuanto a que, para efectos de caducidad de la acción o medio de control, se tendrá en cuenta la fecha de presentación de la solicitud de la conciliación en los medios virtuales dispuestos por la Procuraduría General de la Nación para su radicación (sede electrónica y correos electrónicos), independientemente de la fecha en que sea registrada en el Sistema SIGDEA. Es decir, que es a partir del día de recibo del mensaje de datos que se suspende el término de caducidad del medio de control invocado, conforme lo establece el artículo 2.2.4.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015.
Lo anterior, en aplicación del artículo 13 de la Resolución 330 de 1 de diciembre de 2021, por la cual se establece el reglamento interno para el trámite del derecho de petición en la Procuraduría General de la Nación y se adoptan otras disposiciones, que establece que los canales de atención al público definidos para la presentación de peticiones, estarán dispuestos los días hábiles de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. Las peticiones recibidas a través de los canales virtuales u otros medios electrónicos que disponga la entidad, fuera del horario establecido, se entenderán recijíidas a la primera hora y día hábil siguiente.
LUIS RAMIRO ESCANDÓN HERNÁNDEZ
Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa
LINEAMIENTOS EN CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL: ACUMULACIÓN
SUBJETIVA DE PRETENSIONES EN LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN
EXTRAJUDICIAL.
5. De la acumulación subjetiva de pretensiones en la conciliación extrajudicial.
En vista de las divergencias de criterio que se han venido presentado frente a la acumulación subjetiva de pretensiones en las solicitudes de conciliación extrajudicial, resulta necesario establecer lineamientos que aporten seguridad jurídica a los usuarios de este servicio en asuntos de lo contencioso administrativo.
Al efecto, para resolver si resulta procedente la acumulación subjetiva de pretensiones, es importante destacar el lineamiento impartido por este Despacho en el Anexo No. 1o al Memorando No 016 de 2021, donde se definió que los vacíos normativos que pudieran presentarse en la regulación especial del procedimiento conciliatorio extrajudicial debían ser colmados por las normas de la parte primera del C.P.A.C.A, y en subsidio con las normas del Código General del Proceso, de conformidad con la cláusula remisoria establecida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
No obstante, se tiene debe indicarse que la única referencia normativa de la parte primera del C.P.A.C.A. que resulta afín al asunto que nos ocupa es la contenida en el artículo 36 cuyo propósito no es otro al de prevenir la duplicidad de actuaciones que puedan conllevar a decisiones contradictorias en un mismo asunto y para ello regula la 'Acumulación de expedientes', que es distinta a la de acumulación subjetiva de pretensiones.
Así las cosas, es procedente acudir al Código General del Proceso, no solo porque así se dispuso en el lineamiento institucional previamente emitido, sino también porque el artículo 165 del C.P.A.C.A se ocupó única y exclusivamente de la acumulación de medios de control o, lo que es lo mismo, de la acumulación objetiva de pretensiones.
En consecuencia, la norma aplicable al asunto que nos ocupa, por remisión del mismo OPACA[1], es el artículo 88 del Código General del Proceso[2] que en su parte pertinente establece:
(...) podrán formularse en una demanda pretensiones de uno o varios demandantes o contra uno o varios demandados, aunque sea diferente el interés de unos y otros, en cualquiera de los siguientes casos:
a) Cuando provengan de la misma causa.
b) Cuando versen sobre el mismo objeto.
c) Cuando se hallen entre si en relación de dependencia.
d) Cuando deban servirse de unas mismas pruebas. (...)'
Conforme lo expuesto, los requisitos legales previstos para la acumulación subjetiva de pretensiones no son de carácter concurrente y, por lo mismo, basta con que alguno de ellos se configure para que sea procedente la acumulación subjetiva de pretensiones. Bajo esta perspectiva es conveniente ahondar en el tratamiento que la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha venido aplicando a la institución procesal en comento, cuando ella se sustenta en la causal prevista en el literal a) de la norma en cita, así:
1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sede de tutela[3], concluyó que la acumulación subjetiva propuesta por un grupo de soldados profesionales resultaba procedente comoquiera que las pretensiones i) se dirigieron contra el mismo demandado, ii) buscaban el reconocimiento de la misma prestación social (la diferencia salarial del 20 % y el reajuste del subsidio familiar), y iii) éstas se debían tramitar bajo el mismo procedimiento y ante el mismo juez competente. Lo anterior, sin que las pretensiones cuya acumulación se admitió por parte del alto tribunal versaran sobre el mismo acto administrativo.
2. En sentencia de tutela del 27 de febrero de 2020[4]. la Sección Quinta del Consejo de Estado, decidió amparar los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, de una integrante de un grupo de funcionaros de la Unidad Administrativa del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, que concurrieron en una demanda ante lo contencioso administrativo, solicitando el reconocimiento, liquidación y pago de horas extra. En efecto, al examinar el caso, en providencia del 3 de febrero de 2020. la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Subsección F ordenó el desglose del proceso al estimar que no se cumplían los requisitos del artículo 88 del C.G.P. para la acumulación subjetiva de pretensiones. Para dejar sin efectos el referido auto, la Sección Quinta del Consejo de Estado consideró:
"(...) Así, al revisarse el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se observa que esta normativa solo reguló la acumulación objetiva en su artículo 165, pero nada dispuso cuando se presenta la subjetiva, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 306, se acude a lo regulado en el tema por el Código General del Proceso. (...)
Pues bien. como se observa de su lectura, dicha normativa regula dos aspectos, por un lado, la acumulación objetiva y, por el otro, la subjetiva, que es la que nos interesa frente al problema constitucional que estudia la Sala.
La anterior disposición es clara en indicar que podrán formularse en una demanda pretensiones de uno o varios demandantes o contra uno o varios demandados, aunque sea diferente el interés de unos y otros, en cualquiera de los casos allí indicados y. es ese adjetivo el que debe defina- el conflicto que se ha presentado entre la señora PAOLA ANDREA PEÑA SALDARRIAGA y la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Subsección F. de cara a las providencias cuestionadas.
Pues bien. la Real Academia de la Lengua, en su tercera acepción, define cualquiera, en los siguientes términos: «3. adj. indef. Uno u otro, sea el que sea. U. pospuesto a sustantivos...».
Ahora bien, el artículo 28 del Código Civil, establece que las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras.
Así las cosas, le asiste razón a la tutelante, pues cuando la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Subsección F. en las providencias cuestionadas. exigió el cumplimiento acumulativo de los casos establecidos por el articulo 88 del Codigo General del Proceso, como son cuando las pretensiones a) provengan de la misma causa, b) versen sobre el mismo objeto, c) se hallen entre si en relacién de dependencia y d) deban servirse de unas mismas pruebas, realizé una interpretacién irrazonable pues le otorga a la disposicién juridica un sentido y alcance que esta no tiene.
Pues se insiste, que al establecer dicha norma que en cualquiera de esos casos opera la acumulación subjetiva de pretensiones, es decir, «uno u otro, sea el que seax, con darse uno de dichos supuestos, es posible dicha acumulacién.
En el presente asunto, se observa que frente a las pretensiones planteadas, es que se debe analizar los casos contemplados en el articulo 88 del CGP, y como lo explicé el apoderado de la tutelante y lo observa este juez constitucional, frente a los 12 ciudadanos que presentaron la demanda ordinaria que, con las providencias cuestionadas ordend su desglose en demandas independientes, se evidencia, lo siguiente:
a) Cuando provengan de la misma causa: A todos se les negé el reconocimiento, liquidacion y pago de horas extras, por parte de la Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogota.
b) Cuando versen sobre el mismo objeto. La declaratoria de nulidad de la Resolucién No. 195 del 4 de marzo de 2019, que contiene dicha negativa.
c) Cuando se hallen entre si en relacion de dependencia. Las pretensiones de los 12 accionante es la misma, dejar sin efecto el acto administrativo que negé su reclamacién administrativa.
d) Cuando deban servirse de unas mismas pruebas. En este caso estas son comunes, Como son:
Resolucién No. 195 del 4 de marzo de 2019, que representa el objeto de demanda; igualmente son pruebas comunes que soportan el derecho reclamado: i) el escrito petitorio del 30 de julio de 2018, con el cual se interrumpe prescripcion y el del 8 de febrero de 2019, con el cual se agota la via gubernativa, ii) la bitacora de trabajo y/o minuta de servicios y/o libro de entrada y salida donde reposan los turnos de trabajo desarrollados por los demandantes desde el aflo 2015 en adelante, iii) las órdenes del dia u ordenes internas darias de trabajo donde la demandada establece dla a dla los tumnos de trabajo de cada compañia y de cada uno de los bomberos, iv) la relacién de pagos que la entidad demandada ha efectuado a cada uno de los demandantes por razón de los servicios prestados desde el afio 2015, en adelante y v) la certificacién de asignaciones bdsicas pagadas a los demandantes desde el afio 2015 en adelante y todos aquellas pruebas que en acápite de demanda fueron solicitadas.
Otra cosa distinta, es si se declara la nulidad del acto, caso en el cual el restablecimiento sera diferente frente a cada uno de los accionantes, dependiendo de las horas extras laboradas por cada uno ellos, pero dicho supuesto no lo consagra el articulo 88 del CGP, para poder admitir una demanda con acumulación subjetiva de pretensiones (...)
3. La Seccion Segunda del Consejo de Estado, también acogió el criterio favorable a la acumulacion subjetiva de pretensiones, cuando exista identidad de causa o de obieto dentro de la controversia. In extenso, en decision del 4 de febrero de 2010[5], se preceptud por parte de la Sala:
"(...)Las pretensiones planteadas en la demands, en estricto sentido, no constituyen indebida acumulacién de pretensiones, pues de acuerdo con el artlculo 82 del Codigo de Procedimiento Civil, una misma demanda puede ser formulada por varios demandantes (acumulacién subjetiva), cuando se presenten cualquiera de los condiclonamientos alli señalados, es decir que las pretensiones provengan de una misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre si en relación de dependencia, o se sirvan de las mismas pruebas. Por tanto no es de recibo el aumento del a quo al respecto, pues Ia presente accion versa sobre el derecho que tiene cada demandante de percibir la prima de vida cara, con fundamento en normas expedidas por entes temitoriales, que hacen que exista identidad de causa y objeto dentro de la controversia y proceda la acumulacién subjetiva de pretensiones (...)"
4. Por su parte, la Corte Constitucional en la sentencia T-1017 de 1999[6], frente a las acumulaciones de procesos y pretensiones subjetivas, precisdé que es un instrumento que promueve el principio de economia procesal y la seguridad juridica, por los fundamentos que a continuacion se exponen:
"En efecto, una interpretacién de las normas procesales que facilite la acumulacion promueve el principio de economia procesal segun el cual todos los agentes involucrados en el proceso de administracion de Justicia, deben intentar obtener el mejor resultado, tanto para las partes como en témminos globales, con el menor costo en tiempo y recursos. Ciertamente, si un número plural de procesos puede ser resuelto por un mismo funcionario judicial, a partir de la solucién de un idéntico problema juridico, nada Justifica el hecho de que Jos procesos no puedan acumularse.
Adicionalmente, la acumulacién de pretensiones de distintos demandantes tiende a asegurar la coherencia entre los distintos fallos y a ewitar la existencia de sentencias contradictonias. Este comportamiento promueve, sin duda, la igualdad y la segundad juridicas.
De lo expuesto, surge que la interpretación mas garantista. en tanto se ajusta de mejor manera a los principios de economía procesal, celeridad y eficacia, y que la acumulación subjetiva de pretensiones materializa, es aquella que examina la identidad de causa en sentido amplio, es decir desde una perspectiva que trasciende el fundamento meramente individual de cada pretensión acumulada y, en su lugar, atiende los contornos generales del supuesto táctico y normativo que motiva la acción de cada demandante para efectos de favorecer la acumulación de sus pretensiones en aquellos eventos donde existe similitud entre: i) la condición jurídica de cada convocante; ii) el fundamento legal del derecho reclamado; y iii) la identidad del nicho litigioso, de manera independiente a si la controversia se deriva del mismo o de distintos actos administrativos.
Una interpretación en contrario, conllevaría un excesivo formalismo que podría desincentivar el empleo de la acumulación de pretensiones como instrumento para promover la economía procesal y el acceso a la administración de justicia, pero además, dado que la consolidación de la relación jurídico-procesal se configura con la admisión de la demanda por parte del juez de lo contencioso administrativo[7], por lo que someter el examen de la solicitud de conciliación extrajudicial al rigor típico del control judicial puede comportar una injerencia excesiva en una decisión que pudiera llegar a adoptar un juez, en este punto.
Este lineamiento, tampoco resulta contrario a la posibilidad de acumular subjetivamente las pretensiones, a las disposiciones que rigen el trámite la conciliación extrajudicial en asuntos administrativos. Al respecto es posible evidenciar que la Ley 448 de 1998[8] al definir la conciliación extrajudicial adujo que se trata de un mecanismo por el cual "(...) dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias (...) (negrilla fuera del texto original); por su parte el Decreto 1069 de 2015[9] al tocar lo relativo a la petición de conciliación extrajudicial, explicó que podría "(...) presentarse en forma individual o conjunta por los interesados. (...)(negrilla por fuera de texto original); en el caso de la Corte Constitucional, esta avaló en sentencia C-893 de 2001[10] M.P., Clara Inés Vargas Hernández, la posibilidad de acudir en un numero plural de individuos al mecanismo de la conciliación, cuando éstos están (...) trabados entro sí ñor causa de una controversia jurídica(...)
Conforme lo anterior, puede decirse, que el marco jurídico previsto para la conciliación extrajudicial administrativa no impone que los interesados deban acudir de forma individual a este mecanismo, o les esté proscrito de manera expresa en esta instancia la posibilidad de acumular subjetivamente pretensiones.
Adicionalmente, promover en sede de la conciliación extrajudicial la acumulación subjetiva de pretensiones, bajo el lineamiento jurídico anteriormente expuesto, permitirá entre otras ventajas: (i) reducir el traumatismo en la radicación de solicitudes de conciliación: (ii) concentrar actuaciones al interior del trámite de la conciliación extrajudicial (autos admisorios o inadmisorios (Vbr. una sola acta de audiencia y una sola constancia para todos los casos); (iii) optimización en el tiempo empleado para actualizar las plataformas SIGDEA y SIM; entre otras y, por ende, una menor carga laboral.
En consecuencia, siendo procedente la acumulación subjetiva de pretensiones, resulta potestativo del apoderado de la parte convocante en los términos antes indicados, hacer uso de este mecanismo procesal desde la misma presentación de la solicitud de conciliación, con el número de convocantes (y sus pretensiones) que desee acumular, sin que se le pueda limitar tal derecho, ni inadmitir la solicitud por el uso de la tal facultad.
Este Despacho es consciente de las dificultades que pueden originarse con ocasión de la acumulación subjetiva de pretensiones, en especial, cuando se trata de grupos numerosos; por tanto, en aras de lograr el cometido de un trámite expedito y conforme a derecho, en aquellos territorios o ciudades donde se prevé la presentación de un gran número de solicitudes de conciliación, los Procuradores Judiciales podrán realizar mesas de trabajo con los apoderados de la parte convocante, con el fin de poder acordar aspectos logísticos. operativos y administrativos, que permitan crear acuerdos de servicio para la radicación de las solicitudes de conciliación y así evitar traumatismos.
Así mismo, para evitar problemas de duplicidad en las solicitudes de conciliación judicial, se recomienda recordar a los solicitantes la manifestación bajo la gravedad del juramento prevista en el literal i) del artículo i) 2.2.4.3.1.1.6 del Decreto 1069 de 2015; en todo caso, de existir duplicidad de solicitudes se deberá seguir el trámite respecto de la primera solicitud de la que se tenga conocimiento.
LUIS RAMIRO ESCANDÓN HERNÁNDEZ
Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa
LINEAMIENTO CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL - ARTÍCULO 47 LEY 1551
DE 2012.
En atención a la solicitud de lineamiento institucional en torno al alcance de la conciliación extrajudicial prevista en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, nos permitimos indicar lo siguiente:
La Ley 1551 de 2012, tendiente a organizar el funcionamiento de los municipios, en su artículo 47 prevé una modalidad de conciliación extrajudicial señalando:
"La conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos.
El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un abogado. Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, v su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente.
El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la gue el representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de los créditos gue acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999. (EXEQUIBLE Sentencias C-533 y C-830 de 2013, bajo el entendido de que el requisito de la conciliación prejudicial no puede ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo).
En la audiencia de conciliación se excluirán de la programación de pagos aquellas obligaciones que el representante del municipio no acepte por ser procedente, a su juicio, alguna de las excepciones de mérito que obran en los procesos ejecutivos.
Así mismo, se excluirán aquellas a las que no se haya vencido el plazo previsto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011. (.....)"
Conforme al inciso primero de la norma en cita, la conciliación se tramita "siguiendo el procedimiento y requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos", lo cual implica remitirnos a las reglas previstas en la Ley 1437 de 2011 y, para el efecto, lo primero es acudir a los criterios material y de especialidad previstos en el artículo 104 ibídem, cuyo numeral 6 establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá entre otros asuntos, de los "ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. "
Igualmente, el artículo 164 ibídem prevé el término de caducidad cuando se pretenda la ejecución de títulos derivados de contratos, decisiones judiciales proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales proferido en el marco de controversias contractuales estatales.
A su vez el artículo 297 otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los títulos derivados de:
- Sentencias ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dineradas.
- Decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.
- Contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
- Copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa.
Así, en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, se estableció una modalidad de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, la cual se tramita siguiendo el procedimiento previsto en Código General del Proceso, norma a la que reenvía el artículo 298 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021 y conforme a los "requisitos establecidos" para tales asuntos, esto es, la materia, competencia, cuantía y procedimiento previsto en el CPACA y las que los modifiquen.
Ahora, el legislador otorgó a los "delegados del Ministerio Público" competencia para tramitar como conciliador esta audiencia prejudicial, norma que se debe acompasar con la competencia en materia conciliatoria extrajudicial, función asignada inicialmente a los agentes del Ministerio Público asignados a la jurisdicción (artículo 70 de la Ley 446 de 1998 y 23 de la Ley 640 de 2001) y reiterada en la Ley 1285 de 2009, artículo 13, y los artículos 3o y 4o de la Ley 1367 de 2009 que adicionaron el artículo 36 y 37 del Decreto Ley 262 de 2000 en virtud de la cual en su momento, el señor Procurador General de la Nación, en atención a las facultades previstas en el Decreto Ley 262 de 2000 profirió entre otras las Resoluciones 0035 de 1997 y 440 de 16 de octubre de 2008[1], en las que asignó a los Procuradores Judiciales I y II el conocimiento de los asuntos de competencia de las autoridades judiciales ante las cuales ejercían las funciones de intervención, Vbr., Tribunales Administrativos y Juzgados Administrativos. Al efecto, aplicó en su momento, lo previsto en el Decreto 2511 de 1998, posteriormente el Decreto 1716 de 2009, subsumido por el Decreto 1069 de 2015 y, a partir del 31 de diciembre de 2022, será aplicable la Ley 2220 de 2022 - Estatuto de Conciliación.
Los Procuradores Judiciales Administrativos son competentes para conocer de las solicitudes de conciliación prejudiciales en materia de ejecución forzosa únicamente, respecto de los asuntos de los que conoce la jurisdicción ante la cual intervienen y los títulos enlistados en la Ley 1437 de 2011 y normas que la modifiquen, conforme a la distribución fijada a través de acto administrativo por el señor Procurador General de la Nación[2], más no de la totalidad de solicitudes de conciliación en las que los municipios sean parte sin atender la jurisdicción a la que corresponde, precisamente por los criterios de especialidad y material de los asuntos en que pueden intervenir.
Asumir competencia irrestricta bajo una interpretación amplía del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, para conocer de las conciliaciones prejudiciales en procesos ejecutivos en los que la parte ejecutada sea un municipio, sin atender la jurisdicción llamada a conocer del asunto, implica desconocer la existencia de otros funcionarios habilitados para conciliar atendiendo la especialidad o materia, tales como los Procuradores Judiciales en Asuntos Civiles (artículo 45 Decreto Ley 262 de 2000), que en el caso de Bogotá cuentan con un centro de conciliación y lo propio respecto de los asuntos laborales[3] (artículo 48 Decreto Ley 262 de 2000 y 11 de la Ley 712 de 2001) para lo cual existen Procuradores Judiciales en algunas ciudades sobre los correspondientes temas, u otras autoridades a las que se deben remitir los asuntos según corresponda[4]; por lo que se declarará la falta de competencia funcional para conocer de tales solicitudes de conciliación y de ser el caso, se enviará a la dependencia de la PGN o autoridad que sea competente cuando esta exista en el lugar, o en su defecto se devolverá la solicitud para que el interesado la presente ante la autoridad competente o el centro de conciliación de su preferencia.
Es preciso recordar, que en aquellas ciudades y/o municipios en los que no existan Procuradores Judiciales habilitados por especialidad y materia, serán los Centros de Conciliación, delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, Personeros Municipales como parte del Ministerio Público o notarios[5], quienes podrán ser conciliadores solo en las materias autorizadas por el legislador, advirtiendo que, en todo caso, dichos servidores, carecen de competencia en asuntos reservados a los Procuradores Judiciales Administrativos en los que el ejecutado sea un Municipio y se trate de un asunto de conocimiento privativo de la jurisdicción de lo contencioso administrativa.
LUIS RAMIRO ESCANDÓN HERNÁNDEZ
Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa
1. Artículo 2o. Ley 1437 de 2011. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código. (Subrayas fuera de texto)
1. Articulo 306. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Cédigo se seguird el Cédigo de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdiccién de lo Contencioso Administrativo.
1. Acto derogado a través de Resoluciones 099 de 2010 que mantuvo las competencias para determinar los criterios de reparto en materia conciliatoria extrajudicial, el cual se ha mantenido a la fecha entre otras en la Resolución 236 de 2012, derogada por la Resolución 003 de 2021.
2. Articulo 1o. Este cbdigo regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios.
Se aplica, ademas, a todos los asuntos de cualquier jurisdiccién o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes.
2. En concordancia con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 2220 de 2022, que rige a partir del 31 de diciembre de 2022.
3. Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccién Cuarta, C.P.: Julio Roberto Piza Rodriguez. veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021), Rad: 11001-03-15-000-2020-04369-01(AC). Vale aclarar que dicha providencia modificé el criterio anterior manejado por la Seccién Cuarta del Consejo de Estado, sobre la acumutacion subjetiva de pretensiones: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 7 de marzo de 2018, C.P. Julio Roberto Piza Rodriguez, expediente: 110010310002017-02277-01. Sobre la acumulacién subjetiva de pretensiones también pueden examinarse las sentencias: Consejo de Estado, Seccién Tercera, Subseccion B, 1999-00191, mar. 27/2014. Rad. 050012333000201200124 01 (48578). M.P. Ramiro Pazos Guerrero). y Corte Constitucional, Sentencia. T- 1017/99, dic. 13/99. MP. Eduardo Cifuentes Mufioz
3. Artículo 2o Decreto 2158 de 1948, modificado por el artículo 2o de la Ley 712 de 2001.- La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (...)
5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.
4. Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Seccién Quinta, Sentencia del 27 de febrero de 2020, exp: 2020-00377-00 (AC).
4. Artículo 27 de la Ley 640 de 2001. Derogado a partir del 30 de diciembre de 2022. - La conciliación extrajudicial en derecho en materias que sean de competencia de los jueces civiles podrá ser adelantada ante los conciliadores de los centros de conciliación, ante los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del ministerio público en materia civil y ante los notarios. A falta de todos los anteriores en el respectivo municipio, esta conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos municipales.
El respectivo asunto es señalado en el artículo 11 de la Ley 2220 de 2022 que entrará en vigencia el 30 de diciembre de 2022.
5. Consejo de Estado, Seccién Sequnda Sentencia. 2003-2424 del 4 de Febrero de 2010. Rad. 05001-23-31-000-2003-2424-01(2702-08). M.P. Bertha Lucia Ramirez de Pdez
5. Esto al tenor de lo previsto en el artículo 27 de la Ley 640 de 2001, reiterado en el artículo 11 de la Ley 2220 de 2022, el cual entrará en vigencia el 30 de diciembre de 2022.
6. Corte Constitucional Sentencia T-1017/99, del 13 de diciembre de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Mufioz
7. Consejo de Estado, Seccién Quinta, Auto del 1 de julio de 2020, rad: 11001-03-28-000-2020-00011-00 C.P. Rocio Araujo Oñate.
8. ARTICULO 64, Ley 448 de 1996. La conciliacién es un mecanismo de resolucion de conflictos a través del cual, dos o mas personas gestionan por si mismas la solucién de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador.
9. Articulo 2.2.4.3.1.1.6. del DECRETO 1069 DE 2015: que "La peticién de conclacién o extrajudicial podra presentarse en forma individual o cunjunta por los interesados, ante el agente del Ministerio Público(reparto) correspondiente, (...)."
10. In extenso la referida providencia conceptud: (...) es un procadimiento por el cual un nGmero determinado de individuos, trabados entre si por causa de una controversia juridica, se re(nen para componeria con la intervencién de un tercero neutral – conciliador - quién, ademas de proponer formulas de acuerdo, da fe de la decisión de arreglo (...).
