CIRCULAR 5 DE 2018

(enero 17)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

DAÑE

<Esta norma no incluye análisis de vigencia>

PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION

El Procurador General de la Nación en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, en especial las señaladas en el artículo 277 de la Constitución Política, numerales 2, 16 y 36 del artículo 7o del Decreto 262 de 2000 y, teniendo en cuenta que:

1. La Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada en el año 1989 por la Asamblea General de la ONU y ratificada por 190 países, entre ellos Colombia, reconoció que los niños como seres humanos menores de 18 años son individuos con derecho de pleno desarrollo físico, mental y social que tienen derecho a expresar libremente sus opiniones. Con la Ley 12 del 22 de enero de 1991, Colombia ratifica la Convención de los Derechos del Niño y hace obligatorio su cumplimiento.

2. Con la promulgación de la Constitución Política de 1991, esos derechos son incorporados y reconocidos expresamente como fundamentales en los artículos 44 y 45.

3. El Estado colombiano antes y después del año 1991 ha ratificado diferentes instrumentos internacionales que, por su naturaleza, hacen parte del llamado bloque de constitucionalidad al que se refiere el artículo 93 de la Carta Política, referente normativo de carácter superior entre otros que, junto con los  desarrollos legislativos internos como las Leyes 1098 de 2006 -Código de la Infancia y la Adolescencia- y 1622 de 2013 -Estatuto de Ciudadanía Juvenil-, se constituyen en el marco de obligatorio cumplimiento por todos los agentes estatales para la garantía de los derechos de la niñez, la adolescencia y la juventud.

4. La Corte Constitucional en la Sentencia C-740 de 2008 señaló que “Los niños han concentrado la atención de los Estados y de los organismos internacionales, que han consagrado en diversos instrumentos de Derecho Internacional su protección especial por parte de la familia, la sociedad y el Estado, por su falta de madurez y consiguiente vulnerabilidad o indefensión, la necesidad de garantizarles un proceso de formación o desarrollo en condiciones adecuadas y ser quienes representan el futuro de los pueblos”.

5. El artículo 311 de la Constitución establece que “Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.

6. El artículo 298 constitucional señala que “Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución. Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes”.

7. La Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, establece en su artículo 3o, literal e) como uno de los principios generales el siguiente: “Prioridad del gasto público social. Para asegurarla consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de la Nación y de las entidades territoriales se deberá tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación”.

8. El artículo 7o de la Ley 1098 de 2006, al consagrar el postulado de la Protección Integral, señala lo siguiente: “Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior. La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos”.

9. El artículo 204 de la Ley 1098 de 2006 al señalar los responsables de las políticas públicas de infancia y adolescencia, establece que: “Son responsables del diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas públicas de infancia y adolescencia en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal, el Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes [...]”

En el nivel territorial se deberá contar con una política pública diferencial y prioritaria de infancia y adolescencia que propicie la articulación entre los Concejos Municipales, Asambleas y Congreso Nacional, para garantizar la definición y asignación de los recursos para la ejecución de la política pública propuesta”.

10. El artículo 6o. de la Ley 1551 de 2012, al modificar el artículo 3o de la Ley 136 de 1994, señala como una de las funciones de los municipios la de "Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional”.

11. El artículo 16 de la Ley 1622 de 2013, Estatuto de Ciudadanía Juvenil, establece dentro de las competencias generales de las entidades territoriales departamental, distritales y municipales la de “3. Garantizar la asignación continua y sostenida de recursos físicos, técnicos, humanos especializados y financieros que permitan el funcionamiento del sistema de juventud y de la implementación de políticas públicas, planes, programas y proyectos para el goce efectivo de los derechos de las y los jóvenes”.

12. A nivel normativo, la estructura institucional territorial tiene asignadas las competencias para atender las necesidades básicas insatisfechas de niños, niñas, adolescentes y jóvenes, razón por la que desde los planes de desarrollo se impone la concreción de las políticas establecidas para dicha población como lo dispone el artículo 204 del Código de la Infancia y la Adolescencia.

13. En el marco del proceso de rendición pública de cuentas territorial 2015, a través del trabajo de la Estrategia Hechos y Derechos⁽¹⁾, se priorizaron 163 indicadores⁽²⁾ para dar cuenta en los territorios del respeto y garantía de los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud, permitiendo a los mandatarios territoriales formular sus políticas públicas enfocando su accionar en la protección de aquellos. Igualmente se constituyen en un insumo transversal de referencia en cada departamento y municipio para informar a la ciudadanía sobre las acciones desarrolladas por los entes territoriales, así como avances, logros y retos previstos.

14. La Declaración de los Derechos del Niño consagra diez (10) principios, los cuales deben regir las políticas públicas de infancia, adolescencia y juventud, a saber: El derecho a la igualdad, sin distinción de raza, religión o nacionalidad; el derecho a tener una protección especial para el desarrollo físico, mental y social del niño; el derecho a un nombre y a una nacionalidad desde su nacimiento; el derecho a una alimentación, vivienda y atención médicos adecuados; el derecho a una educación y a un tratamiento especial para aquellos niños que sufren alguna discapacidad mental o física; el derecho a la comprensión y al amor de los padres y de la sociedad; el derecho a actividades recreativas y a una educación gratuita; el derecho a estar entre los primeros en recibir ayuda en cualquier circunstancia; el derecho a la protección contra cualquier forma de abandono, crueldad y explotación; y el derecho a ser criado con un espíritu de comprensión, tolerancia, amistad entre los pueblos y hermandad universal.

15. Por su parte, el momento histórico que vive el país hacia la construcción de la paz, exige que la formulación, ejecución y seguimiento de las políticas públicas territoriales orientadas a garantizar los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud sean la base sobre la cual se construya una sociedad más justa, inclusiva y equitativa.

16. En el marco del acuerdo final de paz, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial PDET's, concebidos como el instrumento de planificación y gestión para implementar los planes sectoriales y programas de la Reforma Rural Integral en los 170 municipios priorizados en el Decreto 893 de 2017, de acuerdo con los artículos 4o y 14 de esta norma, deben tener en cuenta en su estructuración el bienestar y el buen vivir de la población en zonas rurales especialmente de los niños y niñas, adolescentes y jóvenes; el enfoque de género que reconozca las necesidades particulares de las mujeres rurales; los mecanismos de rendición de cuentas y control social (con inclusión de herramientas de difusión y acceso a la información); así mismo, lineamientos dentro del enfoque étnico relacionados con mujer, familia y generación.

17. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), también conocidos como los Objetivos Mundiales, son un llamado universal a la adopción de políticas para poner fin a la pobreza, proteger el planeta y garantizar que todas las personas gocen de paz y prosperidad. Representan para Colombia, entre otras, una oportunidad para la construcción de la paz, a través de la generación de desarrollo sostenible en las regiones afectadas por el conflicto y el cierre de brechas a nivel territorial.

18. La ejecución transparente, eficiente y eficaz de estas políticas también exige de los servidores públicos de nivel directivo, asesor, profesional, técnico y operativo, especialmente del orden territorial, un conjunto de conocimientos, capacidades técnicas, administrativas y financieras, habilidades y destrezas que les permita consolidar su capacidad de gestión institucional y por ende, de la eficiencia del gasto público, lo cual es una premisa fundamental para alcanzar un mayor nivel de desempeño de las administraciones territoriales y cumplir de forma efectiva con los objetivos de los planes de desarrollo territorial y de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial PDET's y en especial para entender, analizar y dar respuesta efectiva a cualquier evento de la planificación, la ejecución y el seguimiento a las políticas públicas que buscan la garantía de los derechos de niños, niñas, adolescentes y jóvenes.

19. Desde la planeación territorial se tiene que promover la ejecución real de políticas públicas que operen dentro de un sistema de garantía y materialización de los derechos reconocidos a la niñez, infancia y juventud en el ordenamiento jurídico internacional como en el nacional.

20. La función preventiva y de control de gestión de la Procuraduría General de la Nación frente a la garantía de los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud, tiene su principal referente en las administraciones locales, pues el municipio como entidad territorial fundamental de la división política- administrativa del Estado, tiene como finalidad el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio, lo que lleva a afirmar que es en lo territorial y fundamentalmente en el nivel municipal en donde se deben desarrollar las acciones directas encaminadas a garantizar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes.

21. En este orden de ideas, la Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función preventiva (artículo 277 constitucional) realizó la Vigilancia Superior a la gestión pública territorial frente a la garantía de los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud, en el marco del proceso de rendición pública de cuentas territorial que hicieron las administraciones locales 2012-2015.

22. De esta Vigilancia Superior se concluyó que uno de los aspectos más relevantes de orden estructural que en Colombia condiciona la efectividad de las políticas públicas tendientes a garantizar los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud, es la débil capacidad técnica de los territorios. Esta conclusión se sustenta en la valoración de las capacidades técnicas territoriales que se realizó a los 1.100 municipios, el Distrito Capital y los 32 departamentos, en relación con (i) el nivel de cumplimiento de los aspectos relacionados con la Fase I del proceso de rendición pública de cuentas territorial; (ii) el nivel de conocimiento de los indicadores del contexto territorial; (iii) la capacidad técnica para analizar la situación de los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud a través de los indicadores situacionales y de los indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM; (iv) la arquitectura institucional favorable a la garantía de los derechos; (v) el nivel de capacidad en el abordaje de entornos protectores.

23. Los resultados globales obtenidos a nivel país fueron los siguientes: capacidad técnica Alta en el 34.4% de los departamentos y el 3.5% de los municipios; capacidad técnica Medía en el 56.3% de los departamentos y el 51.8% de los municipios; capacidad técnica Baja en el 9.4% de los departamentos y el 33.6% de los municipios; Capacidad técnica Muy Baja/Sin información: en el 11.1% de los municipios. El documento de análisis se puede consultar en el link https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/171121VIGILANCIA-INFANCIA.pdf

24. Así mismo, se constató que existen limitaciones en la calidad de la información de los indicadores mencionados en el numeral 14 de esta circular, información que fue entregada para el proceso de rendición pública de cuentas territorial 2012-2015, por parte de las entidades del nivel nacional destinatarias de esta circular, que son fuente de información. Se valoró el nivel de la calidad de la información de cada indicador, cuando el objetivo particular y fundamental de su utilización era analizar la situación de los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud en los territorios, con los siguientes resultados: calidad Alta: 12 indicadores (8%); calidad Media: 56 indicadores (37%); calidad Baja: 27 indicadores (18%); calidad Muy Baja-sin información: 57 indicadores (37%). El documento de análisis se puede consultar en el link https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/171121VIGILAIMCIA-INFANCIA.pdf

25. De lo anterior se observó que si bien es evidente la potencial utilidad que tiene en los territorios la información estadística nacional para la garantía de los derechos, también se constató que: (i) la utilización de las estadísticas se ve significativamente limitada porque su oportunidad y calidad no corresponden con la necesidad de adoptar decisiones bien fundadas en materia de política pública para la infancia, la adolescencia y la juventud: (ii) por la falta de desagregación, las estadísticas oficiales aún no permiten analizar la situación de las mujeres, de las poblaciones étnicas y del área rural, y; (iv) las limitaciones de la información afectan la obligación de rendir cuentas por parte de las entidades territoriales.

26. Así mismo, la Procuraduría General de la Nación concluyó en su informe de Vigilancia Superior que la falta de capacidad técnica responde a un problema de orden estructural que impide que cualquier medida, plan o programa que se implemente en los territorios sobre los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud, tenga el impacto que se espera, demostrando que existen serias dificultades para que las capacidades locales se conviertan en el principal aliado de la gestión pública territorial.

27. La Procuraduría General de la Nación también concluyó que para avanzar en la construcción de una paz duradera, Colombia necesita trascender de las formas tradicionales de gestión y seguimiento frente a la garantía de los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud, mediante la implementación de visiones y metodologías diferenciadas, lo cual está íntimamente relacionado con el fortalecimiento de las capacidades técnicas y procesos de gestión del conocimiento con efectos sobre la gestión territorial; e igualmente disponer de información estadística actualizada y oportuna que permita generar estrategias innovadoras para cerrar las brechas de desarrollo territorial, especialmente aquellas enmarcadas en los Objetivos de Desarrollo Sostenible ODS, así como medir y evaluar los resultados e impacto de la implementación de acciones emprendidas por los departamentos y municipios para garantizar los derechos fundamentales de la población infantil, adolescente y joven.

28. El esfuerzo que cada entidad territorial y nacional dedique a fortalecer las capacidades técnicas constituye un elemento diferenciador para mejorar la gestión pública y en consecuencia para avanzar en la construcción de la paz.

Por lo expuesto, el Procurador General de la Nación por medio de la presente.

Circular, solicita:

A TODOS LOS DESTINATARIOS DE ESTA CIRCULAR:

a. ATENDER las disposiciones normativas aquí señaladas.

b. SE RECUERDA que desconocer la problemática que genera la debilidad en la capacidad técnica territorial y en la capacidad de la información de la batería de indicadores situacionales, trae serias consecuencias políticas, económicas y sociales, especialmente sobre aquellos municipios de menor tamaño, pues ello contribuye a profundizar las inequidades territoriales y sociales y a la vulneración de los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud.

A) A LOS GOBERNADORES Y ALCALDES:

a. SE SUGIERE poner en marcha procesos y acciones estratégicas para el fortalecimiento de capacidades técnicas locales de manera concreta y continua, que impacten la capacidad de los territorios, entre otros, para: (i) la realización de diagnósticos que permitan formular y ejecutar las políticas públicas, especialmente aquellas dirigidas a la infancia, la adolescencia, la juventud y las mujeres; (ii) llevar a cabo procesos de seguimiento y monitoreo; (iii) el análisis de información estadística, que permitirá la eficacia en el uso de los recursos asignados (humanos, presupuéstales, técnicos, etc).

En consecuencia, se sugiere que los procesos y acciones estratégicas a implementar tengan en cuenta, entre otros, los siguientes factores:

- La revisión de las debilidades en la capacidad técnica de los funcionarios y servidores a nivel local que tienen a cargo las acciones dirigidas a la infancia, la adolescencia y la juventud.

- El desarrollo de nuevas competencias en los servidores públicos del nivel territorial encargados de dinamizar las políticas públicas.

- La priorización de temas de capacitación como la utilización de los enfoques de derechos.

- La articulación directa con las entidades nacionales responsables de la información de la batería de indicadores priorizados para el proceso de rendición pública de cuentas territorial así como de la transferencia de conocimiento al respecto.

b. SE INVITA a fortalecer la arquitectura institucional relacionada con las dependencias y recurso humano encargados de dinamizar las políticas públicas, y con los mecanismos de seguimiento, con el fin de mejorar la capacidad local para responder a los nuevos escenarios que enfrenta el país en el proceso de la construcción de paz y el cumplimiento de los compromisos nacionales con los Objetivos de Desarrollo Sostenible ODS.

c. SE EXHORTA a fortalecer los sistemas de información del nivel local, en armonía con los sistemas nacionales de tal forma que exista coherencia entre las dos fuentes de información.

B) A LAS ENTIDADES NACIONALES FUENTE DE INFORMACIÓN, DESTRATARIAS DE LA PRESENTE CIRCULAR:

a. SE SUGIERE fortalecer, según la competencia de cada entidad nacional y las directrices del DANE, los procesos de registro, depuración, consolidación y publicación de información de la batería de indicadores que sirven de referente en el proceso de rendición pública de cuentas territorial, con el objetivo de satisfacer los requerimientos que demanda la obligación constitucional y legal de garantizar los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud en los territorios, así como el ejercicio de la rendición pública de cuentas, como un escenario de trascendental importancia para el país en la construcción de la paz, en los que se sugiere, se tengan en cuenta entre otros, los siguientes factores:

- El ajuste de los instrumentos de registro para que las variables susceptibles de desagregación (sexo, etnia, grupo etáreo, área urbana/rural, discapacidad, LGBTI) queden incorporadas desde la fuente primaria y sirvan a los territorios para identificar, caracterizar y cuantificar la población, especialmente la “carente” o “víctima”, en el marco de la garantía de sus derechos.

- La revisión y ajuste de las fichas técnicas de los indicadores, según la competencia de cada entidad nacional fuente de información, de tal forma que todos los elementos que configuran el indicador tengan las especificaciones y definiciones que permitan al usuario comprender el alcance del mismo en términos de la situación en la que se enmarca cada uno de ellos.

- La precisión sobre la realidad de la municipalización de los indicadores.

- Revisión y validación de la generación y uso de la información producida desde el nivel local en los procesos de planeación territorial y en la toma de decisiones.

- Los procesos necesarios para minimizar el desfase en el tiempo que se genera en la entrega de la información oficial, generando con ello oportunidad y disponibilidad de la información para todos los municipios y departamentos del país, según la competencia de cada una de las entidades nacionales responsables, así como para el Sistema Único de Información de la Niñez (SUIN), a cargo del ICBF.

b. SE INVITA a revisar y ajustar las condiciones, procesos y metodologías, existentes a la fecha, a través de los que se desarrolla la asistencia técnica a los territorios en las temáticas asociadas a los indicadores situacionales. Lo anterior, con el fin de que se adecúen a las necesidades actuales de los departamentos y los municipios, de tal forma que sea un proceso estandarizado que permita aportar conocimientos prácticos, especializados y técnicos, y capacidad de análisis de la información reportada.

C) AL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA-DANE-:

a. IMPULSAR una mayor difusión y alcance del Sistema de información estadística de apoyo territorial (SIEAT), que respalde efectivamente la toma de decisiones en los procesos de planeación, ejecución y evaluación de las administraciones territoriales y nacionales.

b. SE RECOMIENDA revisar y actualizar la estrategia de fortalecimiento estadístico territorial existente a la fecha, con el fin de mejorar la capacidad técnica a nivel local y generar un mayor aprovechamiento de la información estadística reportada y consolidada.

c. AJUSTAR Y/O FORMULAR una estrategia para revisar periódicamente las disparidades regionales que se evidencian en la dinámica poblacional respecto

a las tendencias demográficas resultantes de las proyecciones de población, que permita que las decisiones de política pública y asignación de recursos se tomen sobre bases certeras.

d. APOYAR el fortalecimiento de la gestión estadística de las entidades nacionales, teniendo en cuenta los procesos de registro, depuración, consolidación y publicación de información con el objetivo de satisfacer los requerimientos que demanda la obligación constitucional y legal de garantizar los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud en los territorios, así como el ejercicio de la rendición pública de cuentas.

e. SE INVITA a impulsar una metodología estándar para la construcción de las fichas técnicas que deben soportar los indicadores generados por las diferentes entidades de orden nacional.

Por último, la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia y los procuradores judiciales en asuntos de familia, los procuradores regionales donde no hay procuradurías de familia, así como los personeros municipales, harán el seguimiento al cumplimiento de lo aquí solicitado y rendirán los informes que sean del caso.

Cordialmente,

FERNANDO CARRILLO FLORÉZ

Procurador General de la Nación

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Son socios fundantes de la Estrategia Hechos y Derechos, la Procuraduría General de la Nación, UNICEF, el ICBF, la Dirección del Sistema Nacional de Juventud "Colombia Joven" y la Federación Nacional de Departamentos.

2. ESTRATEGIA HECHOS Y DERECHOS. Lineamientos para el proceso de Rendición Públicas de Cuentas Territorial sobre la garantía de los derechos de la Primera Infancia, la Infancia, la Adolescencia y la Juventud 2012-2015 - Caja de Herramientas: Guía 2.1, Guía 2.2 Guía 2.3)

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2018

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