Control inmediato de legalidad

El control inmediato de legalidad tiene (i) su carácter jurisdiccional: por lo tanto, la naturaleza del acto que lo decide es una sentencia; (ii) es inmediato y automático porque una vez se expide el reglamento por el Gobierno Nacional se debe remitir para ejercer el examen, por lo que no requiere de una demanda formal De igual forma, ha precisado que la norma debe ejecutarse inmediatamente, pues hasta tanto no se anule, goza de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos y no requiere su publicación en el diario o gaceta oficial para que proceda el control; (iii) es oficioso, porque de incumplirse con el deber de envío a esta jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento; (iv) es autónomo porque el control se puede realizar antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio y de los decretos legislativos que lo desarrollan; (v) hace tránsito a cosa juzgada relativa porque el juez contencioso administrativo, en cada caso, tiene la facultad de fijar los efectos de su pronunciamiento; (vi) el control es integral dado que es un control oficioso, en el que el juez contencioso administrativo asume el control completo de la norma (competencia para expedir el acto, cumplimiento de requisitos de fondo y forma, conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación y la proporcionalidad) y (vii) es compatible y-o coexistente con los cauces procesales ordinarios, por lo que puede ejercerse la acción pública de nulidad contra los actos administrativos que se adopten en desarrollo de los derechos legislativos.

El artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código ha de entenderse que los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, cuando se refieren al control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general en ejercicio de la función administrativa que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción", incluyen a todos aquellos expedidos a partir de la declaratoria de emergencia, con el fin hacer frente a los efectos de la pandemia, así no pendan directamente un decreto legislativo; pues estos, en ciertos casos, tienen el potencial de generar restricciones arbitrarias a los derechos humanos, al Derecho Internacional Humanitario, a las libertades fundamentales de las personas y a los derechos sociales de los trabajadores, los cuales no pueden suspenderse ni desmejorarse según lo consagran los artículos 212 a 215 de la Constitución".

Establece el artículo 136 del CPACA que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sería la encargada de ejercer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración.

(...) la Corte Constitucional, en la sentencia C-004 de 1992, sostuvo que la denominación de decreto legislativo" no se limitaba a los decretos que desarrollan los estados de excepción, en tanto que comprende a estos últimos. En efecto señaló que: "[…] 2. El numeral 7o. del artículo 241 de la Constitución Nacional, al asignar a la Corte Constitucional la función de "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Decretos Legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213, 215 de la Constitución" no excluye a los que declaran uno de tales estados excepción ni circunscribe dicha competencia a los decretos que se dicten en desarrollo de la misma. Como se ve, no hace excepción alguna al respecto. Por tanto, el decreto que declara el estado de excepción queda, por razón de su propia denominación [decreto legislativo], comprendido en el alcance de dicho precepto y, como tal, está sujeto al control jurisdiccional de la Corte como quiera que el tenor literal de la norma en comento es claro al indicar que todos ellos son objeto de control [...]" (...) En suma, en la medida en que el artículo 136 del CPACA no distinguió, para efectos del control inmediato de legalidad, la clase de decreto legislativo expedido durante el estado de excepción sobre el cual ejercería tal control y que las autoridades administrativas, en uso de sus facultades, pueden dictar medidas generales en ejercicio de la función administrativa sustentadas en el decreto legislativo mediante el cual se declara el estado de excepción, lo cual no las convierte en legislativas, no le asiste razón al agente del Ministerio Público en sus alegaciones relacionadas con la improcedencia del control inmediato de legalidad en el presente asunto. En vista que se reúnen los presupuestos previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA para la procedencia del control inmediato de legalidad, la Sala procederá al planteamiento del problema jurídico que debe resolverse en el presente asunto".

(…) la Sala para efectos del Control Inmediato de Legalidad no se limitará a la mera confrontación de la norma sometida a control con el decreto legislativo que reglamenta, sino que además, como corresponde el examen comprenderá la eventual transgresión del ordenamiento jurídico en los aspectos que serán objeto de estudio. Sobre este tema ha definido la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: …el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos."" (Sala Plena, S. 3-may-1999, Rad. CA- 011, C.P. Ricardo Hoyos Duque)".

Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica. Así mismo se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno (…) Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción (…) Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico. No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad. En otras palabras, si la Sala se percata de la violación de un marco normativo distinto al proferido en el ámbito del estado de excepción y que no haya sido suspendido o derogado por éste, debe proceder a decretar la nulidad correspondiente, pero sin que ello signifique que se cierre la posibilidad a un debate ulterior sobre estos mismos preceptos y por motivo de ilegalidad diferente, vía acción ciudadana en sede del contencioso objetivo de anulación. Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia (…) por lo mismo no empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.

La doctrina y la jurisprudencia han discurrido sobre la naturaleza y alcance del acto condición y en oportunidades le han denominado acto mixto para significar que participa de la doble condición de acto general, impersonal y abstracto y de acto particular y subjetivo. No obstante, para los efectos del control inmediato de legalidad regulado en el artículo 20 de la ley 137 de 1994, la Sala reitera que los actos de cuya revisión se trata solo tienen el alcance de atribuir a una persona un derecho subjetivo, dado que todas las regulaciones generales e impersonales que le son inherentes a la condición de empleados públicos que por virtud de aquellas adquieren, tienen origen en otras normas jurídicas. Al respecto la jurisprudencia de la Corporación ha precisado: La Sala observa, a pesar de que el acto que se examina constituye un desarrollo del Decreto Legislativo Núm. 258 de 1999, expedido en cumplimiento de la función administrativa, pues se trata de actividad reglamentaria, que dicho acto no es, sin embargo, de contenido general, ya que se limita a indicar los nombres de las entidades oficiales habilitadas para recibir donaciones con destino a la rehabilitación de la Zona del Eje Cafetero. Dado que el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre "las medidas de carácter general", entendidas éstas como actos de contenido general, habrá de concluirse que, por cuanto el acto examinado se limita a indicar los nombre de las entidades oficiales en donde deben depositarse las donaciones con destino a la reconstrucción del Eje Cafetero, lo cual no constituye una situación jurídica general, el conocimiento de legalidad de dicho acto [ no ] queda comprendido en los términos del predicho artículo 20." (Sala Plena, A. 11-sep-2000, Exp N°CA-051). Las razones sucintamente examinadas permiten concluir que el acto revisado no cumple con el presupuesto de ser una medida de carácter general, exigido por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y por tanto, no es procedente dicho control de legalidad sobre sus prescripciones".

¿Es procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que interpuso el señor (…), si la sentencia impugnada fue proferida en aplicación y vigencia del Decreto 01 de 1984? La Sección sostendrá una tesis positiva pues, como se explicó, el hecho de que la sentencia objeto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia haya sido proferida a la luz del Código Contencioso Administrativo, no es óbice para que en su contra pueda impetrarse este medio impugnatorio pues, en consonancia con la posición de esta judicatura, debe entenderse que por la naturaleza extraordinaria del recurso se genera un nuevo trámite que, al iniciar en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe someterse a esta conforme lo ordena su artículo 308. En el caso concreto, la sentencia impugnada mediante el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se dictó en segunda instancia el 22 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, en aplicación del Código Contencioso Administrativo, lo que no es impedimento para que resulte viable el recurso en cuestión como quiera que este constituye un nuevo trámite que deviene procedente, al haberse iniciado en vigencia del CPACA con su instauración el 11 de agosto de 2014.

Si nos atenemos a la regla procesal general sobre transición entre estatutos procesales, prevista en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, arriba trascrito, habría que concluir que la Ley 1437 de 2011, aplicaría a los procesos en trámite iniciados en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984, a partir de la fecha en que entró en vigencia dicha norma. Sin embargo, la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 308 consagró un régimen de transición diferente para el ordenamiento jurídico procesal en el ámbito de la jurisdicción de lo contencioso administrativo… dispuso, de una parte, su aplicación con efecto general e inmediato a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren desde el 2 de julio de 2012; y de otra, reservó la fuerza obligatoria de la ley antigua para las situaciones jurídicas surgidas con anterioridad a esa fecha pero que no se hubiesen agotado en ese momento, otorgándole un efecto ultractivo hasta su terminación. En conclusión, el nuevo código únicamente se aplicará, a partir de su entrada en vigencia, a las situaciones enteramente nuevas, nacidas con posterioridad a su vigor, y la ley antigua, en este caso el Decreto Ley 01 de 1984 y las normas que lo modifiquen o adicionen, mantienen su obligatoriedad para las situaciones jurídicas en curso, independientemente del momento en que culminen. Por lo tanto, a los trámites, procesos, actuaciones, procedimientos, demandas y actuaciones iniciadas antes del 2 de julio de 2012 se les aplica, en estricto rigor, el Decreto Ley 01 de 1984, desde su inicio y hasta su culminación, independientemente de la fecha en que ocurra esta última (…) Con el fin de establecer la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia… podemos decir que este recurso es nuevo pues no estaba consagrado en el Código Contencioso Administrativo y fue establecido por la Ley 1437 de 2011, que de acuerdo al artículo 308 dispuso que regiría a partir del 2 de julio de 2012 (…) Así las cosas, resulta improcedente la interposición del recurso extraordinario de unificación jurisprudencial formulado por la parte actora y contemplado en el nuevo estatuto procesal contenido en la Ley 1437 de 2011, toda vez que, en estricta aplicación del artículo 308 ibídem, la presente causa judicial se rige por lo normado en el Decreto 01 de 1984, el cual no consagró el aludido medio de impugnación.

[E]l argumento esgrimido por la parte recurrente sobre la aplicación de la Ley 1437 de 2011, en cuanto al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, no se encuentra llamado a prosperar, pues las disposiciones sobre su vigencia establecieron de forma clara y expresa las circunstancias para su aplicación, de suerte que, como se dijo, los criterios de solución frente a situaciones de conflicto entre normas resultan improcedentes para analizar el presente asunto. En estas condiciones, fue acertada la apreciación del a quo, al considerar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, establecido por primera vez en el artículo 256 y subsiguientes del C.P.A.C.A., es una institución que deberá ser aplicada, para efectos de esta jurisdicción, en atención a la regla general de vigencia, para todas las demandas y procesos que se hayan instaurado con posterioridad al 2 de julio de 2012. En virtud de lo anterior, se avalará la decisión impugnada en el sentido de que fue bien denegado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que fue solicitado por la parte actora el 19 de junio de 2015, en contra de la sentencia proferida el día 4 del mismo mes y año, por el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, comoquiera que el proceso ahora analizado se rigió por las disposiciones del Decreto 01 de 1984 y no por la Ley 1437 de 2011.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, es un medio judicial extraordinario que procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos, cuando se alegue que éstas se oponen a un fallo de unificación proferido por el Consejo de Estado. La decisión sobre el recurso le corresponde por competencia asumirla a la Sección de esta Corporación a la que por especialidad le está asignada el conocimiento del medio de control donde se profirió la sentencia cuestionada.

Este recurso debe interponerse en sede judicial ante el operador jurídico que profirió la decisión cuestionada, en un término de cinco (5) días después de la ejecutoria del fallo que se opone a una sentencia de unificación y que se dice incumplida. Este plazo perentorio tiene por propósito superar los efectos adversos que se puedan generar del cumplimiento de un fallo que se reputa contrario a una sentencia de unificación, lo que además se garantiza con la posibilidad de solicitar la suspensión de la providencia cuestionada, previo otorgamiento de una caución en aquellos procesos en los que se estime necesaria. La presentación debe realizarse por quien ha actuado como parte o tercero en el trámite procesal en el que se dictó la providencia cuestionada, pues la legitimación de este mecanismo extraordinario recae únicamente en ellos, conforme lo dispone el artículo 260 de la Ley 1437 de 2011. Si el proceso tuvo dos instancias, debe probarse que el recurrente apeló o adhirió a la apelación con lo cual el parágrafo del artículo 260 de la Ley 1437 de 2011 determina una condición para la legitimación por activa para las partes o terceros, siempre y cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella.

El propósito y el fin de este recurso de carácter extraordinario es el de asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida. Está restringido al examen de las sentencias que en segunda o en única instancia dicten los tribunales, pues con tales decisiones se agota el proceso judicial ordinario, cuando no es susceptible de conocimiento del Consejo de Estado.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia más que abogar por la protección de intereses subjetivos de los sujetos procesales propende por la defensa del interés supremo del Estado y la comunidad jurídica en la conservación, respeto y garantía de las normas, con el fin de asegurar, conforme al preámbulo de la Constitución, un marco de justicia material, efectiva, concreta y comprometida con el anhelo de paz y orden. Dado que este recurso es de carácter extraordinario y excepcional solo puede ser invocado para impugnar aquellas sentencias judiciales que hayan violado normas sustanciales o quebrantado aquellas que prevén requisitos indispensables de procedimiento. De ahí que no se trata de una tercera instancia y tampoco puede equipararse a los recursos ordinarios. Lo anterior por cuanto su finalidad es la de revisar la legalidad de la sentencia de segunda instancia.