Procedimiento administrativo de cobro coactivo
La jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como un privilegio exórbitante" de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales".
(...) el proceso de jurisdicción coactiva es de naturaleza administrativa, por cuanto su objetivo es hacer efectiva la orden dictada por la administración de cobro de una obligación tributaria. En otras palabras esta jurisdicción es el uso de la coacción frente a terceros y la expresión de una autotutela ejecutiva.
El artículo 829-1 del ET. dispone que en el procedimiento administrativo de cobro no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa, puesto que se entiende que fueron controvertidas en el proceso de determinación del impuesto. Pero también puede ocurrir que la autoridad tributaria decida no ejercer la facultad de fiscalización, caso en el que la liquidación privada y sus correcciones contenidas en las declaraciones tributarias presentadas son actos jurídicos que pueden adquirir firmeza por el paso del tiempo previsto en la ley. De manera que, por regla general, ocurrida la firmeza, se entiende que la administración acepta de manera tácita y definitiva la declaración presentada y, por tanto, las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas son ejecutables si el contribuyente omitió pagar el impuesto autoliquidado. El artículo 829-1 del ET. establece que "en el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa". Esta restricción impide que se debatan dentro del procedimiento administrativo de cobro, argumentos que debieron ser controvertidos en la actuación administrativa. Lo anterior, como se anotó, es extensivo a las declaraciones privadas, en los términos precisados por la jurisprudencia que se reitera".
Del conjunto de las disposiciones contenidas en el Título VIII del Estatuto Tributario resulta pertinente destacar los artículos 829-1, 831 y 835, que, en términos generales, limitan el objeto de las controversias que puedan surtirse en torno a los actos administrativos que se expiden en el marco de este procedimiento y, en concreto, de las que pueden ser discutidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 829-1 del ET dispone que en el procedimiento administrativo de cobro no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa. La Sala ha precisado que el procedimiento administrativo de cobro coactivo tiene por objeto la ejecución de obligaciones claras, expresas y exigibles. Que, como tal, parte del presupuesto de que frente al origen, la causa, la liquidación y la vigencia de la obligación que se pretende cobrar, han sido agotado todas las etapas de discusión administrativa o jurisdiccional, y que, por tanto, no es dable controvertir aspectos diferentes a aquéllos dirigidos a enervar la eficacia del título ejecutivo.
La ejecutoria de los actos administrativos tributarios, dentro de los cuales se encuentran las liquidaciones oficiales, se regula por el artículo 829 del Estatuto Tributario. De acuerdo con esta disposición, los actos quedan en firme cuando (i) contra ellos no proceda recurso alguno, o (ii) procediendo alguno no se haya ejercitado en tiempo o debidamente, o (iii) habiendo sido ejercido se desista del recurso, o (iv) haya sido resuelta con carácter definitivo cualquier controversia respecto del acto en vía gubernativa o judicial En definitiva, cuando concluya toda litispendencia abierta o posible.
El Título VIII del Estatuto Tributario regula el procedimiento administrativo coactivo para el cobro de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones de competencia de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales. El artículo 828 del Estatuto Tributario, señala entre otros documentos que prestan mérito ejecutivo, las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación". En torno a la materia, la Sección ha precisado "que las declaraciones tributarias que se presentan en cumplimiento del deber legal de declarar son actos jurídicos que, mientras no sean revisados, contienen la aceptación tácita de la administración, pues, gozan de la presunción de veracidad y se entiende que el Estado acepta, de buena fe, lo autoliquidado por el contribuyente. No obstante, se reitera, la administración tributaria tiene la potestad de desvirtuar esa presunción mediante el ejercicio de la facultad de fiscalización y, cuando lo hace, puede proferir un acto administrativo expreso en el que decida modificar la liquidación presentada por el contribuyente".
En primer término la Sala observa que el artículo 828 del Estatuto Tributario establece los documentos que sirven de fundamento o título para la prosperidad del respectivo cobro coactivo, siempre que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible, entre ellos, en el numeral primero prevé: ART. 828. - Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo: 1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación. La Sala observa que la anterior disposición debe ser aplicada en concordancia con lo señalado en el artículo 829 del E.T., que en armonía con el 62 del Código Contencioso Administrativo, establece los eventos en los que se entienden ejecutoriados los actos administrativos así: De tal manera que la ejecutoria del acto juega un papel determinante en la exigencia de la obligación, habida cuenta de que si no se cumple con dicho requisito, no puede iniciarse el proceso administrativo de cobro coactivo, dada la falta de exigibilidad originada en la ausencia de firmeza.
El artículo 828 del Estatuto Tributario señala los documentos que prestan mérito ejecutivo para el cobro coactivo, y que sirven de soporte jurídico para que la administración proceda a iniciar el proceso mediante la expedición del correspondiente mandamiento de pago, en el que se ordena al deudor solucionar las obligaciones pendientes a favor de la entidad fiscal La citada disposición establece, entre otros documentos que prestan mérito ejecutivo, las liquidaciones oficiales ejecutoriadas", los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional y "las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses"".
(...) el procedimiento por cobro coactivo está legalmente definido, como un procedimiento administrativo (artículo 823 del Estatuto Tributario); la ley establece que podrán impugnarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos que deciden sobre excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución (artículo 835 del Estatuto Tributario) y, por interpretación jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, tal posibilidad se ha extendido, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a todos los actos que se presenten en el curso del cobro coactivo, tales como embargos , el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, el fraccionamiento del título judicial, la liquidación del crédito y las costas del proceso, etc.
Queda entonces establecido que para esta Sala cuando el procedimiento para adelantar el cobro coactivo se determine en aplicación de la regla prevista en el ordinal 2.º del artículo 100 del CPACA, el carácter ejecutorio del acto administrativo que determina la obligación por recaudar depende de las previsiones del artículo 89 del CPACA y no de las particulares reglas que sobre esta materia consagra el artículo 829 del ET
Lo dispuesto en la norma referida (Art. 161) debe interpretarse en armonía con el artículo 613 del CGP, que, en relación con los asuntos contencioso administrativos, establece otros eventos en los que no es necesario agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación: i) en los procesos ejecutivos; ii) en los asuntos en los cuales el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial y iii) cuando quien demanda sea una entidad pública. Así las cosas, forzoso resulta concluir que no siempre es obligatorio agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación para acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dado que si el asunto se enmarca en alguno de los supuestos referidos, podría demandarse directamente.
En criterio de esta Corporación, en la medida en que el Título IV de la Parte Primera del CPACA regula con mayor grado de detalle la misma materia abarcada por el artículo 5.º de la Ley 1066, debe entenderse que el CPACA precisó la regla del procedimiento inicialmente establecida en esa norma (Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, concepto del 05 de junio de 2014, expediente 2164, CP: Germán Alberto Bula Escobar). De ahí que, a partir de la vigencia del CPACA, la remisión genérica a los procedimientos de cobro del ET inicialmente consagrada en el artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006, debe analizarse bajo el alcance dado por el citado artículo 100 del CPACA
Sobre el proceso de cobro coactivo de obligaciones tributarias, esta Corporación en varias oportunidades ha expresado que aquel es un privilegio exorbitante de la administración, en cuanto la exime de demandar a los individuos contra los que procede y la faculta para cobrar directamente las deudas a su favor, bajo el entendido que estas corresponden a recursos necesarios para cumplir eficazmente los fines estatales. Este privilegio implica la existencia de una excepción a la regla general de que las controversias originadas por la no ejecución de una obligación, deben ser dirimidas por los jueces. En cuanto a la naturaleza del proceso administrativo de cobro coactivo de obligaciones tributarias, la sección tercera ha señalado que dicho proceso no es más que un un procedimiento administrativo que por su naturaleza no entraña el ejercicio de la función jurisdiccional como que en ella no se discuten derechos sino que se busca poder hacer efectivo el cobro de las obligaciones tributarias o deudas fiscales surgidas de la potestad impositiva del Estado y se pretende exigir su cumplimiento compulsivo cuando el sujeto pasivo de dicha obligación lo ha incumplido parcial o totalmente.
Queda entonces establecido que para esta Sala cuando el procedimiento para adelantar el cobro coactivo se determine en aplicación de la regla prevista en el ordinal 2.º del artículo 100 del CPACA, el carácter ejecutorio del acto administrativo que determina la obligación por recaudar depende de las previsiones del artículo 89 del CPACA y no de las particulares reglas que sobre esta materia consagra el artículo 829 del ET
(...) en el proceso de cobro coactivo no cabe discutir la legalidad de los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo. Su legalidad, discusión o impugnación debe hacerse en sede administrativa o judicial, por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (...) Eso explica el sentido del artículo 829-1 del Estatuto Tributario que prohíbe debatir, en el procedimiento administrativo de cobro, cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa.
El artículo 829, enlista los casos en que se tienen como debidamente ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo, y en el numeral 2 observa que se entiende ejecutoriado el acto Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. Para que la actuación produzca efectos jurídicos, debe darse a conocer a los interesados, a través de las formas de notificación previstas en la Ley. La notificación busca el conocimiento de los actos por el interesado, en cumplimiento del principio de publicidad que debe preceder en todas las actuaciones judiciales o administrativas, a fin de que puedan ser controvertidas por medio de los recursos establecidos por la ley, por quienes resulten afectados con la decisión. En este orden de ideas si el acto administrativo no se notifica al particular en la forma, oportunidad y condiciones prescritas en el marco legal, no produce consecuencias jurídicas al no estar ejecutoriado, por lo que se predica su existencia pero carece de los atributos de ejecutoriedad y ejecutividad.
De acuerdo con el artículo 829 del ET, los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados en los siguientes eventos: (…) 4. Cuando los recursos interpuestos en vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso. El numeral 4 de esta norma contempla dos supuestos en que los actos soporte del cobro coactivo pueden encontrarse ejecutoriados: "i) Cuando se trata de actos administrativos susceptibles de los recursos propios de la vía gubernativa y estos han sido interpuestos, debida y oportunamente. Según esta regla, el acto administrativo que sirve de título ejecutivo queda ejecutoriado una vez la entidad oficial decida los recursos interpuestos, siempre y cuando, el interesado no lo demande ante la jurisdicción, porque de hacerlo se estaría ante el siguiente supuesto legal ii) Cuando los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo fueron demandados ante la jurisdicción, por el afectado, para obtener la declaratoria de nulidad y el restablecimiento de sus derechos. En estos casos, se entenderán ejecutoriados una vez sea proferida la decisión judicial definitiva"".
En los procesos de jurisdicción coactiva, proceden dos clases de medidas preventivas: el embargo y secuestro, las cuales se decretarán y practicarán de acuerdo con las reglas generales establecidas en el Código de Procedimiento Civil Así el artículo 837 del Estatuto Tributario dispone que previa o simultáneamente con el mandamiento de pago, el funcionario de la administración podrá decretar el embargo y secuestro preventivo de bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad." Si bien no existe una cuantificación exacta del valor por el cual se debe embargar y secuestrar bienes dentro de un proceso tributario, el artículo 838 del Estatuto Tributario dispuso que "El valor de los bienes embargados no podrá exceder del doble de la deuda más sus intereses. Si efectuado el avalúo de los bienes, éstos excedieren la suma indicada, deberá reducirse el embargo si ello fuere posible, hasta dicho valor, oficiosamente o a solicitud del interesado".
La caución es una garantía de satisfacción de una obligación y como tal es un medio para otorgar seguridad en el resultado de un proceso ejecutivo, demostrando que la caución debe corresponder a unos límites cuantificables con base en el monto de la misma obligación, lo que hace que su fijación debe responder a un criterio de razonabilidad. Si dentro de un proceso no se fijan criterios razonables tanto para facilitar el cumplimiento de una obligación como para buscar medios eficaces para ese cumplimiento, claro está todo dentro del marco legal, entraríamos dentro de una órbita de arbitrariedad y como tal obstacularizaría el ejercicio de un debido proceso. Más aun cuando el debido proceso conecta las meras formalidades de un proceso con las condiciones de justicia del mismo, establecidas por determinadas normas constitucionales procesales, aplicables a toda suerte de procesos"".