Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos
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La Ley 393 de 1997, que desarrolló la acción de cumplimiento, no previó la posibilidad de desistir de la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia y aunque previó en el artículo segundo que el trámite de la mencionada acción se desarrollaría en forma oficiosa y con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad, para la Sala, nada obsta para que se admita el desistimiento de esta actuación, que no es de la acción. (…) El artículo 344 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en virtud del artículo 30 de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, consagra el desistimiento de otros actos procesales diferentes a la demanda, al señalar que las partes podrán desistir de los recursos interpuestos y de los incidentes, las excepciones y los demás actos procesales que hayan promovido y dispone que el desistimiento de un recurso deja en firme la providencia materia del mismo, respecto de quien lo hace. Lo anterior, para la Sala resulta compatible con la acción de cumplimiento en la medida en que el desistimiento de la impugnación no implica el desistimiento de la acción, pues ya existe un pronunciamiento judicial a través del cual se puso fin al debate judicial (…) siendo el derecho a recurrir de naturaleza dispositiva u optativa para la parte procesal a quien no le ha favorecido una providencia judicial, es razonable que el desistimiento de ese recurso, derecho igualmente facultativo de las partes en el proceso, deba tener todos los efectos de esa declaración de voluntad que conlleva la aceptación del contenido de la decisión que se pretendía recurrir y por ende su firmeza. Por ello, habiéndose decidido la acción de cumplimiento mediante sentencia de primera instancia, para la Sala debe aceptarse el desistimiento de la parte actora del recurso de apelación que interpuso contra esa decisión, pues dicha intención lleva consigo la conformidad con la decisión del Tribunal e implica que la misma quede en firme y ejecutoriada.
(...) la Sala considera que existe mérito para modificar la postura contenida en el auto del 27 de septiembre de 2012 que rezaba: -- Como corolario de lo anterior, siempre será susceptible que los agentes del Ministerio Público -como representantes de la sociedad- actúen en el proceso contencioso administrativo, inclusive a través de la interposición de recursos legales, pero deben razonar y justificar de manera expresa la relación que existe entre el mecanismo de impugnación específico y cualquiera -o todos- de los objetivos de intervención delimitados en la Constitución Política de 1991 -- Y en su lugar unificar en esta materia la conclusión de que la apelación por parte del Ministerio Público, se entiende interpuesta en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o las garantías fundamentales sin que le sea exigible manifestar esto expresamente, so pena de ser rechazado el recurso de alzada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…) declaró improcedente la acción por considerar que … (i) el actor tiene a su disposición otros instrumentos idóneos y eficaces para lograr el cumplimiento…" concluye la Sala que no fue debidamente acreditado el requisito de constitución de la renuencia respecto del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacional de Colombia, razón por la cual la sentencia impugnada será revocada y en su lugar se rechazará la demanda que es lo procedente en los casos en que no aparece aportada la prueba del agotamiento del requisito de procedibilidad (…) Como excepción al cumplimiento de este requisito, la norma dispuso la posibilidad de que pueda surgir el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el actor y que deberá en todo caso sustentarse en la demanda, lo cual no ocurrió en este caso".
(…) aquel escrito presentado para la constitución de la renuencia del Fondo de Previsión Social del Congreso, antes del ejercicio de la acción, no fue aportado por el actor con la demanda (…) Observa la Sala que en la demanda y en el escrito de subsanación y sustitución, el señor Giraldo Arcila no sustento la posibilidad excepcional que tenía de prescindir de dicha exigencia por el riesgo de sufrir un perjuicio irremediable, como lo contempla la regulación legal de este mecanismo constitucional (…) En consecuencia, la decisión impugnada será revocada y en su lugar se rechazará la demanda por no haberse aportado la prueba de la renuencia.
(…) la posibilidad excepcional de prescindir de la constitución de la renuencia no está basada en la situación particular del demandante sino en la posibilidad de sufrir el perjuicio a raíz del cumplimiento del requisito de procedibilidad de la acción, lo cual no fue sustentado en la demanda. Por las razones expuestas, la Sala modificará la sentencia dictada por el a quo y en su lugar rechazará la demanda, por cuanto es lo procedente en los casos en que no haya sido agotado el requisito de previo para el ejercicio de la acción.
(…) considera la Sala que la condición de ser un estudiante de escasos recursos, como indicó en la demanda, no constituye una razón que pueda eximirlo de la obligación de cumplir dicha exigencia previa establecida en el artículo octavo de la Ley 393 de 1997 (…) Advierte la Sala que en la demanda el actor no incluyó ninguna referencia al posible riesgo de un perjuicio irremediable, ni sustentó aquellos motivos por los cuales dicha situación podría llegar a ocurrir, lo cual hace que no pueda sustraerse del agotamiento del requisito de procedibilidad.
(…) podría pensarse que ante la ausencia de una norma constitucional expresa que autorice a toda persona el no cumplir actos administrativos contrarios al ordenamiento superior, cabría una interpretación analógica del artículo 4°de la Constitución, según la cual así como cualquier autoridad debe dar aplicación prevalente a las normas constitucionales sobre cualesquiera otras que resulten contrarias a ellas, de igual manera debe inaplicar disposiciones contenidas en actos administrativos de cualquier índole, cuando contradicen a aquellas otras que les son superiores jerárquicamente (…) la Corte descarta esta posible interpretación analógica (…) Siendo entonces que todo el soporte de la eficacia del ordenamiento jurídico radica en el principio de obligatoriedad del mismo, los casos excepcionales en los cuales los particulares o las autoridades pueden inaplicar las normas o las disposiciones de las autoridades, no pueden ser deducidos analógicamente (…) no hay en la Constitución un texto expreso que se refiera al ejercicio de la excepción de ilegalidad, ni a la posibilidad de que los particulares o la autoridades administrativas, por fuera del contexto de un proceso judicial, invoquen dicha excepción para sustraerse de la obligación de acatar los actos administrativos, sino que la Carta puso en manos de una jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad de los mismos, ilegalidad que debe ser decretada en los términos que indica el legislador. Así las cosas el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, debe ser interpretado de conformidad con las consideraciones precedentes, pues entenderlo en el sentido de conferir una facultad abierta para que autoridades y particulares se sustraigan al principio de obligatoriedad del ordenamiento jurídico, desconoce la Constitución (…) la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida por el demandado, o aún puede ser pronunciada de oficio. Pero, en virtud de lo dispuesto por la norma sub exámine tal y como ha sido interpretado en la presente decisión, tal inaplicación no puede ser decidida por autoridades administrativas, las cuales, en caso de asumir tal conducta, podrían ser demandadas a través de la acción de cumplimiento, que busca, justamente, hacer efectivo el principio de obligatoriedad y de presunción de legalidad de los actos administrativos (…) Por las razones anteriores la Corte encuentra ajustado a la Constitución el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, en la interpretación que de él se ha hecho conforme a la Constitución.
En lo que corresponde a las partes, recuerda la Sala, como lo hizo el a quo, que esta corporación mantiene el criterio en virtud del cual […] considera que pare estar en presencia del fenómeno de la cosa juzgada en las acciones de cumplimiento, en principio, no es necesaria la identidad de partes, en específico de la demandante, pues al igual que acontece con las acciones populares, el carácter público de la acción de cumplimiento implica que puede instaurarse por cualquier persona y que así mismo la sentencia que decide la solicitud de cumplimiento respecto de actos administrativos de carácter general y abstracto o de normas con fuerza material de ley genera efectos erga omnes y, por tanto, cobija a toda la comunidad y no a un sujeto en particular […]" En la demanda de este proceso y en la impugnación, el actor no aportó ningún elemento de juicio que permita establecer que la controversia resuelta mediante la sentencia de noviembre tres (3) de 2017 haya cambiado frente al alegado incumplimiento del artículo quince (15) de la Ley 1757 de 2015. Entonces, la sentencia del a quo será confirmada".
(…) el artículo 7º de la Ley 393 de 1997 prevé que en la acción de cumplimiento la sentencia que ponga fin al proceso hará tránsito a cosa juzgada, cuando el deber omitido fuere de aquellos en los cuales la facultad de la autoridad renuente se agota con la ejecución del primer acto" Tal circunstancia se da en el presente caso, pues tratándose del ejercicio de la facultad reglamentaria respecto del artículo 2º, numeral 4, literal a) de la Ley 1562 de 2012, es claro que ésta se agota por parte del Ministerio de Salud y Protección Social al cumplir efectivamente la orden que mediante sentencia del 10 de febrero de 2014 le impuso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…) en atención al hecho de que la acción de cumplimiento busca la satisfacción del interés general, la materialización efectiva de las normas con fuerza de ley y de los actos administrativos y el respecto por la legalidad en el ordenamiento jurídico, no cabe duda de que la actora (…), en los términos del artículo 29 de la Ley 393 de 1997, se encuentra legitimada para iniciar el correspondiente incidente a fin de que, como primera medida, el Ministerio de Salud y Protección Social dé efectivo cumplimiento a la orden contenida en el fallo (…) que valga la pena reiterar, tiene efectos erga omnes (…) si bien el Tribunal Administrativo del Huila (…) concluyó acertadamente que el Ministerio de Salud y Protección Social incumplió el deber imperativo e inobjetable (…) la circunstancia de que tal materia ya haya sido objeto de pronunciamiento (…) conlleva a que tal decisión, como se anticipó, deba revocarse para, en su lugar, declarar la existencia de cosa juzgada".
(…) la acción de cumplimiento, entre otros, se torna improcedente cuando la misma persona nuevamente demanda y presenta afirmaciones fácticas y/o jurídicas, idénticas, frente a las cuales ya se hubiere decidido, en el ámbito de competencia de la misma autoridad. Sin embargo, en el presente caso, se entiende que a pesar de haberse adoptado una decisión por los mismos hechos, pero frente a otra persona el ICFES, la nueva demanda, contra otra persona no se torna improcedente
¿Es procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que interpuso el señor (…), si la sentencia impugnada fue proferida en aplicación y vigencia del Decreto 01 de 1984? La Sección sostendrá una tesis positiva pues, como se explicó, el hecho de que la sentencia objeto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia haya sido proferida a la luz del Código Contencioso Administrativo, no es óbice para que en su contra pueda impetrarse este medio impugnatorio pues, en consonancia con la posición de esta judicatura, debe entenderse que por la naturaleza extraordinaria del recurso se genera un nuevo trámite que, al iniciar en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe someterse a esta conforme lo ordena su artículo 308. En el caso concreto, la sentencia impugnada mediante el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se dictó en segunda instancia el 22 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, en aplicación del Código Contencioso Administrativo, lo que no es impedimento para que resulte viable el recurso en cuestión como quiera que este constituye un nuevo trámite que deviene procedente, al haberse iniciado en vigencia del CPACA con su instauración el 11 de agosto de 2014.
Si nos atenemos a la regla procesal general sobre transición entre estatutos procesales, prevista en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, arriba trascrito, habría que concluir que la Ley 1437 de 2011, aplicaría a los procesos en trámite iniciados en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984, a partir de la fecha en que entró en vigencia dicha norma. Sin embargo, la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 308 consagró un régimen de transición diferente para el ordenamiento jurídico procesal en el ámbito de la jurisdicción de lo contencioso administrativo… dispuso, de una parte, su aplicación con efecto general e inmediato a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren desde el 2 de julio de 2012; y de otra, reservó la fuerza obligatoria de la ley antigua para las situaciones jurídicas surgidas con anterioridad a esa fecha pero que no se hubiesen agotado en ese momento, otorgándole un efecto ultractivo hasta su terminación. En conclusión, el nuevo código únicamente se aplicará, a partir de su entrada en vigencia, a las situaciones enteramente nuevas, nacidas con posterioridad a su vigor, y la ley antigua, en este caso el Decreto Ley 01 de 1984 y las normas que lo modifiquen o adicionen, mantienen su obligatoriedad para las situaciones jurídicas en curso, independientemente del momento en que culminen. Por lo tanto, a los trámites, procesos, actuaciones, procedimientos, demandas y actuaciones iniciadas antes del 2 de julio de 2012 se les aplica, en estricto rigor, el Decreto Ley 01 de 1984, desde su inicio y hasta su culminación, independientemente de la fecha en que ocurra esta última (…) Con el fin de establecer la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia… podemos decir que este recurso es nuevo pues no estaba consagrado en el Código Contencioso Administrativo y fue establecido por la Ley 1437 de 2011, que de acuerdo al artículo 308 dispuso que regiría a partir del 2 de julio de 2012 (…) Así las cosas, resulta improcedente la interposición del recurso extraordinario de unificación jurisprudencial formulado por la parte actora y contemplado en el nuevo estatuto procesal contenido en la Ley 1437 de 2011, toda vez que, en estricta aplicación del artículo 308 ibídem, la presente causa judicial se rige por lo normado en el Decreto 01 de 1984, el cual no consagró el aludido medio de impugnación.
[E]l argumento esgrimido por la parte recurrente sobre la aplicación de la Ley 1437 de 2011, en cuanto al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, no se encuentra llamado a prosperar, pues las disposiciones sobre su vigencia establecieron de forma clara y expresa las circunstancias para su aplicación, de suerte que, como se dijo, los criterios de solución frente a situaciones de conflicto entre normas resultan improcedentes para analizar el presente asunto. En estas condiciones, fue acertada la apreciación del a quo, al considerar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, establecido por primera vez en el artículo 256 y subsiguientes del C.P.A.C.A., es una institución que deberá ser aplicada, para efectos de esta jurisdicción, en atención a la regla general de vigencia, para todas las demandas y procesos que se hayan instaurado con posterioridad al 2 de julio de 2012. En virtud de lo anterior, se avalará la decisión impugnada en el sentido de que fue bien denegado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que fue solicitado por la parte actora el 19 de junio de 2015, en contra de la sentencia proferida el día 4 del mismo mes y año, por el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, comoquiera que el proceso ahora analizado se rigió por las disposiciones del Decreto 01 de 1984 y no por la Ley 1437 de 2011.
(...) la Sala considera que existe mérito para modificar la postura contenida en el auto del 27 de septiembre de 2012 que rezaba: -- Como corolario de lo anterior, siempre será susceptible que los agentes del Ministerio Público -como representantes de la sociedad- actúen en el proceso contencioso administrativo, inclusive a través de la interposición de recursos legales, pero deben razonar y justificar de manera expresa la relación que existe entre el mecanismo de impugnación específico y cualquiera -o todos- de los objetivos de intervención delimitados en la Constitución Política de 1991 -- Y en su lugar unificar en esta materia la conclusión de que la apelación por parte del Ministerio Público, se entiende interpuesta en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o las garantías fundamentales sin que le sea exigible manifestar esto expresamente, so pena de ser rechazado el recurso de alzada.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, es un medio judicial extraordinario que procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos, cuando se alegue que éstas se oponen a un fallo de unificación proferido por el Consejo de Estado. La decisión sobre el recurso le corresponde por competencia asumirla a la Sección de esta Corporación a la que por especialidad le está asignada el conocimiento del medio de control donde se profirió la sentencia cuestionada.
Este recurso debe interponerse en sede judicial ante el operador jurídico que profirió la decisión cuestionada, en un término de cinco (5) días después de la ejecutoria del fallo que se opone a una sentencia de unificación y que se dice incumplida. Este plazo perentorio tiene por propósito superar los efectos adversos que se puedan generar del cumplimiento de un fallo que se reputa contrario a una sentencia de unificación, lo que además se garantiza con la posibilidad de solicitar la suspensión de la providencia cuestionada, previo otorgamiento de una caución en aquellos procesos en los que se estime necesaria. La presentación debe realizarse por quien ha actuado como parte o tercero en el trámite procesal en el que se dictó la providencia cuestionada, pues la legitimación de este mecanismo extraordinario recae únicamente en ellos, conforme lo dispone el artículo 260 de la Ley 1437 de 2011. Si el proceso tuvo dos instancias, debe probarse que el recurrente apeló o adhirió a la apelación con lo cual el parágrafo del artículo 260 de la Ley 1437 de 2011 determina una condición para la legitimación por activa para las partes o terceros, siempre y cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella.
El propósito y el fin de este recurso de carácter extraordinario es el de asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida. Está restringido al examen de las sentencias que en segunda o en única instancia dicten los tribunales, pues con tales decisiones se agota el proceso judicial ordinario, cuando no es susceptible de conocimiento del Consejo de Estado.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia más que abogar por la protección de intereses subjetivos de los sujetos procesales propende por la defensa del interés supremo del Estado y la comunidad jurídica en la conservación, respeto y garantía de las normas, con el fin de asegurar, conforme al preámbulo de la Constitución, un marco de justicia material, efectiva, concreta y comprometida con el anhelo de paz y orden. Dado que este recurso es de carácter extraordinario y excepcional solo puede ser invocado para impugnar aquellas sentencias judiciales que hayan violado normas sustanciales o quebrantado aquellas que prevén requisitos indispensables de procedimiento. De ahí que no se trata de una tercera instancia y tampoco puede equipararse a los recursos ordinarios. Lo anterior por cuanto su finalidad es la de revisar la legalidad de la sentencia de segunda instancia.