Conciliación en lo contencioso administrativo

"El despacho advierte que el Ministerio Público no puede rechazar de plano una solicitud de conciliación prejudicial, así la misma no reúna los requisitos, aunado a que tampoco impone al solicitante subsanar las falencias advertidas; comoquiera que, de presentarse, lo que sigue es el entendimiento de la falta de ánimo conciliatorio, circunstancia que no obsta para el cumplimiento del requisito de procedibilidad. Lo anterior, se explica porque, si bien el mecanismo de que se trata fue previsto por el legislador para tratar de solucionar y poner fin a las controversias, al margen de la administración de justicia, no por ello se trata de una barrera para acceder a la misma, de manera que basta que la controversia planteada en la conciliación se identifique, al margen de las particularidades que habrá de considerarse con la demanda".

"La Corte no puede perder de vista que al ser el Ministerio Público la única entidad facultada para actuar como conciliador en materia administrativa, a través de sus procuradores judiciales, tiene que atender un sin número de solicitudes que obligaba al legislador a reconocer en cabeza de los Agentes del Ministerio Público algunas facultades para hacer más ágil y expedito este mecanismo, pues si una solicitud de conciliación no cumple los requisitos mínimos exigidos para el efecto, no tiene ningún sentido llegar a la audiencia de conciliación por cuanto ésta no va a cumplir su razón de ser: tratar que las partes acuerden sus diferencias, evitando prolongados procesos judiciales que resultan onerosos tanto para la administración como para el administrado. En ese sentido, la inadmisión de la solicitud de conciliación tiene una finalidad legítima y no prohibida constitucionalmente".

"El despacho advierte que el Ministerio Público no puede rechazar de plano una solicitud de conciliación prejudicial, así la misma no reúna los requisitos, aunado a que tampoco impone al solicitante subsanar las falencias advertidas; comoquiera que, de presentarse, lo que sigue es el entendimiento de la falta de ánimo conciliatorio, circunstancia que no obsta para el cumplimiento del requisito de procedibilidad. Lo anterior, se explica porque, si bien el mecanismo de que se trata fue previsto por el legislador para tratar de solucionar y poner fin a las controversias, al margen de la administración de justicia, no por ello se trata de una barrera para acceder a la misma, de manera que basta que la controversia planteada en la conciliación se identifique, al margen de las particularidades que habrá de considerarse con la demanda".

"(…) se reitera que el numeral 7 del artículo 9 del Decreto 1716, al establecer el término en que los interesados pueden justificar su inasistencia a la audiencia de conciliación, hace referencia a circunstancias constitutivas de fuerza mayor o caso fortuito y por ende, a situaciones excepcionales; después de todo, la simple inasistencia a dicha diligencia de conformidad con el establecido por el artículo 11 del mencionado Decreto, es entendida como inexistencia de ánimo conciliatorio. Por lo tanto, teniendo en cuenta que el numeral 7 del 9 artículo, precisa que son circunstancias de caso fortuito y fuerza mayor, aquellas en la que parte que no asistió a una audiencia de conciliación puede justificar válidamente su conducta, en criterio de la Sala le corresponde al conciliador en primer término valorar dichas excusas. Lo anterior, porque en el evento que se advierta que por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito una de las partes no asistió a la audiencia de conciliación, debe procurarse que la misma antes acudir a la Jurisdicción, cuente con la oportunidad de resolver el conflicto existente, sobre todo cuando la conciliación como requisito de procedibilidad tiene como fin procurar la solución de las controversias existentes antes de iniciar un proceso judicial, y no simplemente erigirse como un requisito meramente formal antes de acceder a la administración de justicia".

"En el caso sub examine (…) existe decisión previa de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Informe 21/97), en la que se concluyó que el Estado Colombiano incurrió en una violación de derechos humanos y se estableció como recomendación la indemnización de los correspondientes perjuicios; de igual manera, consta Resolución No. 1/97 expedida por el Comité constituido por: el Ministro del Interior; el Ministro de Relaciones Exteriores; el Ministro de Justicia y del Derecho; el Ministro de Defensa Nacional en la que rindieron concepto previo y favorable al cumplimiento de la decisión del órgano internacional (…) La Sala advierte que el solo acuerdo de voluntades no resulta suficiente para que la conciliación sea aprobada en materia contenciosa administrativa, toda vez que si bien las partes son las llamadas a lograr la solución del conflicto, se observa que el acuerdo logrado con la aprobación del Procurador Judicial Cuarto Administrativo, no estaba llamado a prosperar debido a que la prueba no suministraba bases ciertas para fijar que el monto reconocido por concepto de gastos funerarios correspondiese al del daño causado. Por lo tanto, el Tribunal debió improbar el acuerdo logrado".

"(…) nos encontramos frente al trámite de aprobación o improbación de un acuerdo conciliatorio surtido como requisito de procedibilidad, previamente a la presentación de la eventual demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetraría la sociedad (…), tendiente a que se declare la nulidad de las Resoluciones (…), por medio de las cuales la Superintendencia de Puertos y Transportes sancionó a dicha sociedad (…) [T]eniendo en cuenta la regla existente respecto de la competencia territorial para conocer de las demandas impetradas en contra de actos administrativos que imponen sanciones (…) es claro que el hecho que dio lugar a la imposición de la sanción tuvo ocurrencia en el departamento de Sucre. Cabe resaltar que la anterior postura ha sido la consagrada por este Despacho al resolver asuntos similares al que nos ocupa, como consta, entre otras, en las providencias de 13 de octubre de 2016 y 13 de agosto de 2018. Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 156 del CPACA, las autoridades judiciales competentes para conocer de la eventual demanda (…) en contra de la Superintendencia de Puertos y Transportes, con ocasión de la sanción impuesta, serían los Jueces Administrativos del Circuito de Sincelejo (…) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO: DECLARAR que el competente para aprobar o improbar el acuerdo conciliatorio (…) es el Juez Tercero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo".

"(…) de conformidad con el esquema normativo y jurisprudencial antes precisado, hay lugar a concluir que, así como el juez de lo Contencioso Administrativo debe improbar un acuerdo conciliatorio cuando este resulte lesivo para el patrimonio público, de manera correlativa y en estricto plano de igualdad, también debe proceder de idéntica manera cuando la fórmula de arreglo sea evidentemente lesiva, desequilibrada, desproporcionada o abusiva en contra del particular, afectado por la actuación u omisión del Estado (…) mal podría el juez de lo Contencioso Administrativo mantenerse indiferente, permanecer mudo o peor aún impartir su aprobación ante los acuerdos conciliatorios que resulten exageradamente de proporcionados, leoninos, vejatorios y/o abusivos en contra de las víctimas (…) Ahora bien, sin que de manera alguna implique una regla inmodificable que deba aplicarse en todos los casos, puesto que se insiste en la necesidad de que en cada proceso se valoren las circunstancias particulares que emergen del respectivo expediente, a manera de sugerencia y como criterio que pueda orientar a las partes, la Sala formula los siguientes parámetros para que sirvan de guía en las negociaciones que se realicen tratándose de conciliaciones extrajudiciales o judiciales y en especial en aquellos eventos en los cuales la entidad pública, en ejercicio de una posición de dominio pueda, en un momento determinado, imponer las condiciones del acuerdo que corresponda: i) Cuando exista sentencia condenatoria de primera instancia y el acuerdo tenga como objeto un porcentaje de esa indemnización, la conciliación podrá convenirse entre el 70% y el 100% de esa condena. ii) Cuando la sentencia de primera instancia no hubiere sido estimatoria de las pretensiones o ésta aún no se hubiere proferido, el monto del acuerdo conciliatorio podría acordarse entre el 70% y el 100% de las sumas que esta Corporación, también de forma indicativa, ha señalado como plausibles para el reconocimiento de las indemnizaciones a que puede haber lugar según el perjuicio de que se trate en razón de la situación fáctica y la intensidad y prolongación del daño -entre otros factores-, según corresponda. Por último, debe precisarse que las consideraciones y los parámetros antes señalados no están llamados a aplicarse en aquellos eventos en los cuales, aunque se encuentre acreditado el daño, no suceda lo mismo en relación con el quantum del perjuicio (…) cuando en estas circunstancias se pretenda alcanzar un acuerdo conciliatorio, el margen de negociación entre las partes será mayor y serán ellas las que en su criterio y libre disposición -eso sí respetando los postulados de razonabilidad y proporcionalidad y evitando siempre el abuso de la posición dominante de una de las partes- definan los términos de su respectiva conciliación y, por su puesto, corresponderá al juez competente evaluar y definir, de conformidad con las particularidades de cada caso concreto, la legalidad del respectivo negocio jurídico. Finalmente cabe reiterar que, en todo caso, toda entidad pública que en un momento dado y bajo determinadas circunstancias ocupe una posición de dominio, tiene el deber de ejercer esa prerrogativa de forma razonable, motivada y proporcional de tal forma que en sus relaciones negociales, de cara en especial a la contraparte débil o aquella que no se encuentre en una posición de igualdad real, se logren acuerdos justos y equilibrados (…) Para la Sala, dada su naturaleza de entidad pública y su aparato institucional, no cabe duda que en el acuerdo conciliatorio finalmente alcanzado por las partes, la Fiscalía General de la Nación ejerció una posición de dominio que le permitió proponer de manera unilateral una fórmula de conciliación que reduce a un 60% de los perjuicios materiales y a un 70% los perjuicios morales de la condena impuesta en primera instancia a favor de los demandantes allí relacionados (…) En consecuencia (…) el acuerdo conciliatorio objeto del presente estudio no reúne los presupuestos para su aprobación, comoquiera que no se ajusta a los principios y reglas aplicables previstos en el ordenamiento, por lo cual se improbará".

"(…) la actividad de conciliar contiene dos aplicaciones de la autonomía de la voluntad: i) negociar el contenido del acuerdo y, posteriormente, ii) decidir si se concilia o no. Respecto a la primera dimensión, existe una gran diferencia con el contrato de adhesión pues, como se explicó, en éste no es posible negociar el contenido de las cláusulas, mientras que en la conciliación, la negociación del acuerdo es el objeto mismo de la audiencia. En la segunda dimensión, si bien coinciden en que es libre la voluntad de aceptar o no, en el contrato de adhesión se tiene que ésta es únicamente respecto al ofertado, mientras que en la conciliación ambas partes conservan esta facultad. Esta es entonces la principal diferencia que hace necesario reformular la interpretación previamente acogida por la Sala (…) De esta manera, la restricción que hizo la Sala, de aprobar los acuerdos sólo si se concilia entre el 70 y el 100% de la condena de primera instancia, afecta la autonomía de la voluntad privada y la capacidad negocial de las partes. Pues, si ambos interesados se ponen de acuerdo en una cifra inferior, como se viene de explicar, esta decisión obedecerá a la voluntad libre y espontánea del ciudadano y de la entidad estatal, quienes -por lógica- habrán actuado de acuerdo a la persecución de sus intereses y su bienestar, teniendo en cuenta que si lo aprobaron, es porque previamente existió negociación en el sentido de definir el monto de la obligación, la forma de pago, el plazo, etc. Y que ambas partes conservaron hasta el final la facultad de conciliar o no (…) [L]a Sala ha sustentado su negativa a permitir acuerdos parciales con dos argumentos principales: uno de tipo legal, en tanto aplica una interpretación gramatical o literal de la norma, negando de plano la posibilidad de ampliar su contenido y, de otro lado, sostiene que aprobar parcialmente un acuerdo se traduce en una injerencia en la autonomía de la voluntad de las partes, pues el juez remplazaría la voluntad manifestada, por su propia voluntad (…) [S]i se atiende a la finalidad del artículo 24 de la Ley 640 de 2001, es claro que lo que la expresión trae implícito es el ejercicio que debe hacer el juez de verificar la legalidad y la materialización de los fines del Estado en cada acuerdo conciliatorio, y que de ello se desprenderá su decisión de otorgar efectos jurídicos o no, los cuales pueden ser parciales en tanto esto no contraría el sentido de la normativa. En conclusión, es evidente la necesidad de realizar un cambio jurisprudencial, en tanto se está desconociendo la importancia de los acuerdos válidos que logran las partes, subordinándolos al devenir de los acuerdos que no cumplieron con los requisitos para su aprobación. Entonces, como la aprobación parcial no significa una injerencia en la esfera privada de los administrados, en tanto no se está resolviendo el sentido de los temas improbados, puesto que queda abierta la posibilidad que tienen las partes de volver a conciliar sobre estos o permitir su trámite vía jurisdiccional, nada obsta para que se permita aprobar parcialmente los acuerdos conciliatorios, en aras de realizar los fines de los mecanismos alternativos de solución de conflictos y contribuir con la descongestión judicial (…) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, R E S U E L V E, PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia en relación respecto a: i) inexistencia de porcentajes vinculantes en los acuerdos conciliatorios y prevalencia de la autonomía de la voluntad dentro de los límites a que se refiere la parte motiva ii) la capacidad de las partes para conciliar, y iii) el ejercicio de la patria potestad en el trámite de la conciliación y; iv) la posibilidad de aprobar parcialmente los acuerdos conciliatorios".

Falta de pruebas necesarias: "De esta documentación, se evidencia la reclamación proveniente de la Fundación con ocasión del presunto desequilibrio económico del contrato debido a causas ajenas al contratista, lo cierto es que no están acreditados en la actuación los valores dejados de percibir por la Fundación que dependían de un hecho futuro e incierto como lo es el cantidad de servicios médicos prestados durante determinado tiempo en determinadas condiciones. La sola afirmación y relación de valores no constituye prueba suficiente para estos, ya que no aparecen soportes contables, facturas de prestación de servicios médicos que correspondan a los años 2007 a 2009, época en la que se ejecutó el contrato 116 de 2007, auditorías para verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales, estudios de mercadeo de los servicios objeto del contrato celebrado y constancias de pago a la Fundación por concepto del porcentaje correspondiente a la prestación de servicios médicos efectuados (…) [L]as partes se limitaron a efectuar una relación de hechos y tasación de perjuicios que presuntamente se le causaron a la Fundación (…) pero no existen los estudios certeros y documentos contables que respalden las sumas que entregan los estudios realizados por la partes, de modo que a estas alturas las pruebas aportadas no fueron suficientes ni soportaron las bases del acuerdo logrado (…) Por las razones expuestas, y considerando que el caso sub examine no se cumple con los requisitos para que el acuerdo se apruebe, la Sala confirmará el auto apelado".

Acuerdo violatorio de la ley: "Es menester señalar que el proceso de liquidación al que fue sometida la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM en liquidación, se rige por el Decreto No 1615 de 2003 (…)El artículo 42 ibídem dispone que, para los efectos de la liquidación de TELECOM, en los aspectos no regulados en el Decreto 1615 de 2003 se aplicará lo señalado por la Ley 254 de 2000 (…), normatividad que exige la observación de las reglas de prelación de créditos para el pago de las obligaciones, según el numeral 2º del artículo 32 de dicho ordenamiento (…) De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que el procedimiento para el pago de las obligaciones surgidas en el proceso liquidatorio de la empresa TELECOM en Liquidación, debe observar las normas relacionadas con la prelación de créditos, lo cual en este caso no está acreditado y si bien el recurrente señaló que las sumas acordadas por las partes tenían una destinación específica, ello no es óbice para haber hecho caso omiso de las reglas generales que debe observar el proceso de liquidación de la citada entidad (…) Si bien en la conciliación las partes son las protagonistas en la solución del conflicto que las anima a realizarla, observa la Sala que en el caso en concreto, la conciliación lograda no podía obtener aprobación, debido a que la suma de dinero acordada no se encuentra debidamente justificada, aunado al hecho de que el acuerdo alcanzado por las partes no se ciñó a las reglas previstas por el ordenamiento jurídico sobre prelación de créditos. Las razones anotadas en este caso son suficientes para improbar el acuerdo conciliatorio al que llegaron las partes, pues de aprobarse éste, podría resultar violatorio del ordenamiento jurídico".

Acuerdo violatorio de la ley, lesivo del patrimonio público, y no fundado en las pruebas necesarias: "Solicita el actor que se reconozcan en dinero 341 días laborados habitualmente en sábados, dominicales y festivos, así como la reliquidación de las prestaciones sociales a que tiene derecho (…)En este caso, tanto en el acuerdo conciliatorio, como en la liquidación aportada por el Departamento de Santander se tuvo en cuenta para liquidar los dominicales y festivos solicitados: la asignación básica, subsidio de transporte y horas extras laboradas por el actor. Considera la Sala que el acuerdo conciliatorio es contrario a la ley porque la norma transcrita dispone que el trabajo ordinario en días dominicales y festivos equivale al doble del valor de un día de trabajo, más el disfrute de un descanso compensatorio y la liquidación efectuada en la conciliación prejudicial incluyó subsidio de transporte y horas extras. De los desprendibles de nómina allegados al expediente se observa que cada mes el actor recibió en dinero lo correspondiente a 30 días de subsidio de transporte, monto que ya tiene incluido lo correspondiente a los días dominicales y festivos. Luego, mal puede tenerse en cuenta este concepto para liquidar lo solicitado por el actor por cuanto ya le fue reconocido. Además, no hay prueba en el expediente de que el actor haya laborado horas extras en los días dominicales y festivos, por lo que no se le puede tener en cuenta este concepto para su liquidación. En este caso, como la liquidación de los dominicales y festivos es contraria a la ley y lesiva del patrimonio del estado, también lo es, la reliquidación de las prestaciones sociales efectuada en el acuerdo conciliatorio. Sólo obra en el expediente constancia expedida por el Gobernador de Santander, donde se certifican los dominicales y festivos de 3 años, pero la entidad no allega documentos que sirvan de soporte de esa información. Por las razones expuestas, la Sala confirmará el auto apelado, porque el acuerdo conciliatorio es contrario a la ley, lesiona el patrimonio del estado y no está fundado en las pruebas necesarias"

Requisitos para la aprobación del acuerdo conciliatorio: "El auto recurrido se confirmará pero por razones diferentes (…) Los requisitos para la aprobación de la conciliación extrajudicial, están contenidos en el artículo 73 de la ley 446 de 1998 (que adicionó el artículo 65A a la ley 23 de 1991), y son: - Que no haya caducado la acción respectiva, - Que se presenten las pruebas necesarias, - Que el acuerdo no quebrante la ley, y - Que el mismo, no resulte lesivo para el patrimonio público. Adicionalmente el artículo 59 de la ley 23 de 1991 establece: - Que las personas jurídicas de derecho público deben conciliar 'a través de sus representantes legales'; - Que verse sobre 'conflictos de carácter particular y contenido patrimonial'. Y la Ley 640 de 2001 dispone, expresamente, que en materia de lo contencioso administrativo el trámite conciliatorio, desde la misma presentación de la solicitud, debe hacerse por medio de abogado titulado quien deberá concurrir a las audiencias (par. 3° art. 1); y que esa presentación debe hacerse ante conciliador o autoridad competente. Esos supuestos legales, que estudia la jurisprudencia, se tienen que acreditar para que el acuerdo conciliatoria pueda aprobarse (…) [L]a Sala observa que hay lugar a confirmar la improbación del acuerdo pero por otra razón como es la caducidad de la acción (…) La época de prestación de esos servicios muestra que la eventual acción de reparación directa está caducada debido a que los hechos ocurrieron con más de dos años de anterioridad a la presentación de la solicitud y en consecuencia también para la oportunidad para conciliar".

Acuerdo lesivo para el patrimonio público: "(…) advierte la Sala que el objeto contractual no se cumplió en su totalidad, toda vez que las sumas recaudadas, y sobre las cuales versa la conciliación, se atribuyen únicamente a actividades relacionadas con la prediación de inmuebles (…) Las demás actividades, las cuales hacían parte del objeto contractual, como contraprestaciones portuarias, regalías y compensaciones, no se cumplieron. Así lo reconoció el Representante Legal del Distrito de Cartagena en la audiencia de conciliación celebrada el 13 de diciembre de 2002: "vengo a transmitir la decisión adoptada por el Comité de Conciliaciones tal como consta en acta de 12 de Diciembre de 2002 en el que se expresa que en atención a los estudios jurídicos efectuados sobre el contrato y la solicitud de conciliación, el comité de conciliaciones considera que no son ajustadas a las cláusulas del contrato, ni a la normatividad jurídica que lo regula, las pretensiones referentes a: Contraprestaciones Portuarias, Regalías y Baldíos, toda vez que durante el término de vigencia del contrato no ingresó al Distrito recursos por estos conceptos y en consecuencia no existe base sobre la cual liquidar honorarios a favor del contratista. Por lo tanto el Comité ratifica la decisión consignada en acta de 21 de octubre de 2002: se ofrece pagar el 2% del pago total en efectivo… Si el solicitante aprueba la fórmula que se propone, el contrato queda liquidado en sede extrajudicial y las partes se declaran a paz y salvo por todo concepto". De otra parte, si bien ingresaron dineros al Distrito de Cartagena como consecuencia de la prediación de inmuebles, no está probado que la recuperación de esos dineros, haya sido el resultado de la gestión desarrollada por el contratista (…) Ahora bien, a pesar de que la conciliación fue autorizada por el Comité de Conciliaciones del Distrito de Cartagena (…) dicho valor no fue justificado, pues no se aportaron documentos que acreditaran que los dineros recuperados por el Distrito se originaran en una gestión desarrollada por el contratista. La Sala advierte, que los valores autorizados por dichos comités, deben estar debidamente justificados. No basta, que éstos se limiten a autorizar el pago de una determinada suma de dinero, sino que, además, es necesario que aquella cuente con un sustento probatorio serio y razonado (…) Luego, el límite de la conciliación, para que resulte procedente, lo marca el hecho de que la misma no sea lesiva a los intereses patrimoniales del Estado, para lo cual habrán de examinarse necesariamente los medios de prueba que conduzcan al establecimiento de la obligación reclamada a cargo del Estado. Es por ello que no se trata de un mecanismo jurídico que, a cualquier precio, permita la solución o la prevención de litigios, sino de uno que implica que dicha solución, siendo justa, equilibre la disposición de intereses con la legalidad. En otros términos, el reconocimiento voluntario de las deudas por parte de las entidades estatales, debe estar fundamentado en pruebas suficientes, de manera tal que el acuerdo logrado no lesione el patrimonio público (…) Lo anterior, a juicio de esta Corporación, es suficiente para improbar el acuerdo conciliatorio".

Acuerdo no lesivo para el patrimonio público: "La Beneficencia de Cundinamarca y el Colegio Santa Rosa de Lima, celebraron el 5 de noviembre de 1999 el contrato No. 00092 de prestación de servicios de salud, educación y complementarios para los usuarios de la Escuela Santiago Samper Brusch de Boquerón durante el periodo comprendido entre el 7 de noviembre de 1999 y el 7 de enero de 2000 (…) Con ocasión del referido contrato y para evitar la paralización de las labores de la Escuela Santiago Samper Brusch, el Colegio Santa Rosa de Lima continuó con la prestación del servicio hasta el 11 de febrero de 2001, mientras se celebraba una nueva contratación (…) [L]a Sala encuentra probada la prestación de los servicios por parte del Colegio Santa Rosa de Lima para atender las necesidades de salud, educación y complementarios de los usuarios de la Escuela Santiago Samper Brusch de Boquerón, de conformidad con (…) las facturas y las certificaciones obrantes (…) [C]ontrario a lo afirmado por el a quo resulta inapropiado hablar de lesividad para el patrimonio público, aún más si se tiene en cuenta que la conciliación lograda en el caso sub judice persigue el restablecimiento patrimonial del Colegio Santa Rosa de Lima, por unos servicios de salud y complementarios (alimentación) prestados efectivamente a la Beneficencia de Cundinamarca y que si bien es cierto no alcanzaron a ser respaldados por un nuevo contrato, se encuentran debidamente acreditados con otros documentos que dan cuenta de la existencia de la referida obligación. En este orden de ideas, la Sala no advierte que con el pago de la obligación conciliada se ocasione un detrimento al patrimonio público, ya que se atiende un derecho que tiene el Colegio Santa Rosa de Lima de recibir un pago por haber prestado sus servicios y la obligación correlativa de la Beneficencia de Cundinamarca de cancelar el valor de los mismos. Por lo tanto, corresponde a quien acrecentó su patrimonio compensar ese indebido acrecimiento a la parte afectada o empobrecida y la conciliación resulta un mecanismo idóneo para precaver el eventual litigio que de dicha situación pudiera surgir. De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra procedente aprobar el acuerdo conciliatorio logrado por las partes".

Falta de pruebas necesarias: "Valorando en su conjunto las pruebas 2, 3 y 4 referidas, esto es, el CONTRATO DE OBRA, la propuesta, la póliza y el recibo, no existe la certeza de que se refieran a una misma obligación; existen imprecisiones en cuanto al fundamento o causa, a las fechas, al nombre del contratista, a los valores, al período del contrato, de las cuales pueda llegar a determinarse un monto específico de eventuales obligaciones generadas para cada una de las partes contratantes (…) También se encuentran las siguientes cuentas de cobro, todas de CINDY E.C.T. a) Sin fecha, por $(…); b) Sin fecha, por $(…) y c) Sin fecha, por $(…); y cuatro "Actas de entrega" sin fecha. Ninguno de estos documentos está suscrito por el REPRESENTANTE LEGAL DEL MUNICIPIO O SU DELEGADO, las cuentas de cobro son solicitudes que pasó la empresa CINDY para su reconocimiento, sin constancia de recibo por parte del MUNICIPIO DE MAGANGUE, y de todas maneras la simple presentación de una cuenta de cobro no implica que la entidad a la cual se le presenten acepte el contenido y valores de las mismas. Y las actas de entrega, tampoco están firmadas por funcionario del MUNICIPIO, luego ninguna obligación puede generarle a éste (…) Estas son, pues, las pruebas que según el recurrente no fueron objeto de cita ni examen por el Tribunal para tomar su decisión. Pero aludidas y valoradas, ninguna de ellas compromete la responsabilidad del MUNICIPIO DE MAGANGUE en forma clara y objetiva, como para reconocer por parte de éste un considerable valor, recurriendo al mecanismo de la conciliación, desdeñando cualquier otro procedimiento para establecer si realmente existió contrato; si éste fue cumplido y en tal caso en qué porcentaje; si el MUNICIPIO DE MAGANGUE recibió a satisfacción los servicios y obras contratadas y en qué fechas; si el interventor dio concepto favorable; es decir, si están inexorablemente probados todos los elementos inherentes a la suscripción, ejecución y terminación del contrato aducido como fuente de la suma conciliada (…)Se advierte entonces la ausencia de pruebas determinantes de la existencia de la obligación conciliada, razón que impone la CONFIRMACIÓN del auto recurrido"

Acuerdo lesivo del patrimonio público: "Esa diligencia, más que una conciliación, fue una 'ratificación' de un acuerdo previo, sin fecha, firmado por la apoderada del Municipio de Guataquí y el apoderado de (…) En la audiencia de conciliación (…) el señor (…) y su apoderado, quienes habían presentado la solicitud, se limitaron a "aceptar" la propuesta del Municipio. Pero independientemente de ello, en esa audiencia, el representante del MUNICIPIO manifestó: "... se propone cancelar a favor del empleado (…) la suma de ... por concepto de acreencias laborales, según el "Acuerdo de pago sobre prestaciones sociales", suscrito entre las partes ...". En otras palabras, lo que se buscaba con la solicitud de conciliación era que en principio la Procuraduría y luego la jurisdicción de lo contencioso administrativo, permitieran ratificar un ACUERDO, sin fecha, sobre las posibles acreencias laborales adeudadas al solicitante. Pero ni en la solicitud, ni en el trámite, ni en la audiencia se presentaron las PRUEBAS que respalden que los conceptos se hayan efectivamente causado, en la forma como fueron liquidados en dicho 'Acuerdo'. Se anexaron los Decretos que permiten por ejemplo el reconocimiento de los viáticos a los empleados del Municipio, pero de ese documento pretendió deducirse que efectivamente el señor (…) tenía derecho al reconocimiento y pago de los mismos durante 4 meses; reserva que el propio Procurador consignó en el texto de la audiencia (…) En esas circunstancias, el acuerdo sometido a conocimiento, no tiene respaldo probatorio y por tanto resulta lesivo para el patrimonio público, porque si bien en apariencia es 'inferior' a lo pretendido en la solicitud, no por ello puede inferirse que lo reconocido en el mismo realmente corresponda a obligaciones cargo del ente territorial convocado (…) Por todo ello, la decisión recurrida será confirmada"

Ratificación del interesado confiere validez al acuerdo conciliatorio: "(…) el Tribunal de instancia improbó la conciliación prejudicial con fundamento en la carencia de poder por parte del representante legal de la sociedad contratista. Sobre el particular la Sala observa lo siguiente: (…) no debe perderse de vista que la sociedad (…), constituye una persona jurídica diferente de los socios individualmente considerados (…) En este caso, el señor (…) al otorgar poder, no invocó la calidad de representante de la firma contratista, pues el mandato, solo cobijo los derechos y obligaciones como persona natural. Es más, ambos poderes generales fueron otorgados a título personal y para la administración de los bienes allí relacionados. En el trámite de esta apelación para subsanar el yerro en el cual incurrió, [se] aportó nuevo poder suscrito por la señora (…) quien alegó la calidad de Representante Legal de la sociedad contratista a favor de la Doctora Consuelo Correal Casas, y para acreditar esa condición aportó certificado de existencia y representación (…) Sin embargo, en el citado documento figura como representante el señor (…) Esto demuestra que la señora (…) no estaba en condiciones de representar a la empresa. Revisado dicho certificado la Doctora Consuelo Correal Casas, quien actuó como apoderada judicial de la sociedad, figura en esta oportunidad como Director Administrativo y en desarrollo de los estatutos de la empresa, esta funcionaría esta en condiciones de representarla judicial y extrajudicialmente: "DIRECTOR ADMINISTRATIVO: TENDRÁ LAS SIGUIENTES FUNCIONES. DIRECCIÓN Y MANEJO DE LAS ACTIVIDADES QUE SE DESARROLLEN EN FUNCIÓN DEL OBJETO SOCIAL DE LA EMPRESA. 2. REPRESENTAR A LA SOCIEDAD JUDICIAL O EXTRAJUDICIALMENTE..." (…) Con la certificación aportada en segunda instancia, se acredita que la Doctora CONSUELO CORREAL CASAS representa los intereses judiciales de la entidad. Ahora, si la apoderada en la actualidad tiene además la facultad de representar judicialmente a la persona jurídica, su actuación expresa convalida y ratifica el acuerdo logrado de conformidad con el artículo 1507 del C.C. (…) En ese sentido el acuerdo conciliatorio está llamado a producir los efectos negociales el cual surte plenos efectos respecto de la sociedad contratista".

Decisión del Comité de Conciliación no suple carencia probatoria: "(…) para efectos de la aprobación o improbación de un acuerdo de conciliación prejudicial celebrado sobre las facturas causadas a raíz de la prestación de un servicio de salud, resulta, como es natural, indispensable para el juzgador contar con dichos elementos de prueba, de modo que pueda establecer si las sumas cobradas están justificadas, tras verificar que las mismas realmente respondan a la prestación de un servicio debidamente autorizado, que fue practicado con el cumplimiento de los lineamientos establecidos por la ley y los reglamentos previstos para el efecto. Así las cosas, ante la carencia de las mismas también se impone improbar el acuerdo señalado. Ahora bien , la sociedad (…) considera que las múltiples falencias probatorias encontradas pueden superarse si se tiene en cuenta que el comité de conciliación dictó concepto favorable para aceptar el acuerdo propuesto, circunstancia que, teniendo en cuenta que es su función velar por la protección del patrimonio de la entidad que representa, implica que no hay razón alguna para sostener que el mismo lesione el patrimonio público (…) [E]l artículo 16 del Decreto n.º 1716 de 2009 establece que [a] los comités de conciliación (…) les compete "[d]eterminar, en cada caso, la procedencia o improcedencia de la conciliación y señalar la posición institucional que fije los pará- metros dentro de los cuales el representante legal o el apoderado actuará en las audiencias de conciliación". Sin embargo, dicha circunstancia no implica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo sea un mero tramitador de los acuerdos aprobados por el comité de conciliación de la entidad respectiva, teniendo en cuenta que el artículo 23 de la Ley 640 de 2001 establece un verdadero control de legalidad de los mismos en cabeza del juez administrativo, y que el artículo 73 de la Ley 446 de 1998 indica que aquellos deben ser improbados cuandoquiera que resulten lesivos al patrimonio público o no se hayan presentado las pruebas necesarias para establecer la responsabilidad de la entidad estatal. Por el contrario, de las normas señaladas se extrae sin dificultad que es voluntad del legislador otorgar al juez de lo contencioso administrativo la potestad y el deber de vigilar que no se haga uso de la conciliación prejudicial para comprometer recursos públicos sin que existan circunstancias fácticas y jurídicas que así lo ameriten. En consecuencia, con independencia de lo manifestado por el comité de conciliación, resulta indispensable que las partes alleguen los medios de prueba pertinentes que permitan al juzgador alcanzar tal convencimiento. Así las cosas, al no haberse cumplido con el deber referido, se impone confirmar el auto de 27 de marzo de 2012, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, y ordenar el archivo del expediente".

No reformatio in pejus: "En primer lugar, corresponde pronunciarse sobre el señalamiento efectuado por la apelante en cuanto afirma que se ha vulnerado el principio de la no reformatio in pejus, predicable en su favor al ser único apelante, para lo cual es necesario aclarar qué casos como el que examina la Sala escapan al ámbito de aplicación del principio (…) [E]l alcance de dicho condicionamiento ha sido precisado por la Corte Constitucional, en los siguientes términos: "(…) tratándose de apelante único, esto es, de un único interés (o de múltiples intereses no confrontados), no se puede empeorar la situación del apelante, pues al hacerlo se afectaría la parte favorable de la decisión impugnada, que no fue transferida para el conocimiento del superior funcional.". La prohibición de empeorar la situación del apelante único se circunscribe entonces al contenido de la decisión que se impugna, es decir, el juez de segunda instancia sólo puede modificarla si con ello el apelante resulta favorecido o mejorado en el reconocimiento de sus pretensiones. De allí que, si el recurso de apelación no prospera y por ende se confirma la decisión que, por desfavorable, fue impugnada, no existe fundamento alguno que permita siquiera considerar el quebrantamiento del aludido principio. Ahora bien, en cuanto atañe específicamente a la institución de la Conciliación Prejudicial, se debe tener en cuenta que la exigencia legal de sometimiento del acuerdo conciliatorio a aprobación judicial se justifica en tanto que, a través suyo, se compromete "el tesoro público y los intereses de la colectividad", razón por la cual puede afirmarse que el control del mismo, confiado al juez administrativo, se surte en favor de la administración. Por esta razón, el juez que conoce de la conciliación, aún en virtud del trámite de segunda instancia, está facultado, y, mejor aún, obligado a revisar integralmente su contenido, para lo cual debe verificar tanto los aspectos inherentes a su legalidad, como aquellos atinentes a la existencia de elementos probatorios suficientes que le permitan adquirir certeza sobre la obligación que se reclama (Ley 446 de 1998, art. 73) para deducir de allí, una alta probabilidad de condena contra el Estado - en el evento de que el interesado decidiese ejercitar las acciones pertinentes -. Bajo este entendimiento, se advierte que si bien la impugnación en contra del auto mediante el cual el a quo decide improbar el acuerdo conciliatorio implica necesariamente la oposición frente a los fundamentos y motivaciones que dieron lugar a tal determinación, ello no significa que sean éstos los únicos aspectos a debatir en segunda instancia".

Falta de pruebas necesarias: "(…) las pruebas que se allegaron al expediente no son suficientes para sustentar las solicitudes del contratista, como tampoco son suficientes para fundar el acuerdo al que llegaron las partes, pues todo el acervo probatorio se reduce a copias de recibos, de actas y extractos bancarios que no tienen una correspondencia precisa y clara con las peticiones de la conciliación y, mucho menos, acreditan la imputabilidad a la administración de los hechos aducidos por el contratista, ni la relación de causalidad que pueda haber entre ellos y los perjuicios reconocidos por el IDU (…) [L]os gastos que el contratista denomina de administración se acreditan con simples copias que no fueron relacionadas de manera precisa con los puntos en que se fundamentó el acuerdo entre las partes (…) se trata de comprobantes de egreso de los cuales no se puede predicar una relación específica con el contrato del que se trata (…) [L]os gastos que aduce el contratista por concepto de pagos de nómina tampoco han sido probados debidamente, pues sólo anexa una lista de nombres sin acreditar su vinculación con la empresa contratista. Respecto de la indemnización que solicita el contratista por haber mantenido disponibles los equipos de trabajo, hay que anotar que no obra en el expediente prueba de tal disponibilidad, pues lo único que se allega al expediente es una lista de equipos, pero no encuentra la sala que se acredite que esos equipos no fueron utilizados en otros proyectos, luego no es procedente reconocer ningún monto por tal concepto. De cualquier manera, las pruebas que obran en el expediente carecen de valor de convicción, pues la debilidad de las mismas las hace casi inoperantes (…) [N]o sobra aclarar que la petición de conceder intereses moratorios por 125 días contados desde la fecha en que se pagó el anticipo, es una solicitud absolutamente infundada, pues el interés de mora supone una sanción para el deudor que no cumple su obligación dineraria a tiempo, así que, cobrar intereses moratorios sobre un monto de dinero efectivamente entregado es tanto como exigir un pago de lo no debido. La administración no puede disponer del erario público de manera ligera, y por ello no es admisible que, sin que se haya probado un daño, indemnice, pues ello supone el quebrantamiento del principio de que la función administrativa está al servicio del interés general, así como del principio de la eficiencia económica, que a su vez, supone la distribución óptima de los recursos disponibles -eficiencia en la asignación- y el rendimiento en la utilización de esos mismos recursos es decir la producción a mínimo costo -eficiencia productiva-".

Acuerdo lesivo para el patrimonio público: "A pesar que (…) LTDA era la encargada de prestar los servicios médicos comprendidos dentro del primer nivel para todos los afiliados de CAPRECOM, en cuyo caso le correspondía a esta última hacer entrega de la nómina total. Lo cierto es que el valor del contrato inicial pactado a un año ascendió a la suma de $ 500.000.000,oo. Si dicho monto no cubría los servicios médicos de la nómina respectiva en los meses de Julio y Agosto, estos debieron reconocerse de acuerdo con las tarifas inicialmente pactadas y no con otras distintas, puesto que el contrato se encontraba en etapa de ejecución y las partes no manifestaron oportunamente su intención de modificar las condiciones iniciales. (la tarifa del contrato inicial fue de $ 3.450,oo. En el acta de conciliación la tarifa aplicada fue de $ 4.660,oo). Ahora bien, este contrato contó con disponibilidad presupuestal e igual suerte corrieron sus adicionales. En estas condiciones, la Sala no se explica porque las partes insisten que la prestación del servicio no tuvo respaldo en el contrato original, cuando este todavía se encontraba en fase de ejecución, pues lo propio era adicionar su valor por los meses de julio y agosto de 1997, con las tarifas inicialmente pactadas. Además, aparentemente no existía razón para una modificación substancial de ellas, tal como se hizo en el acuerdo logrado. Los argumentos señalados permiten deducir que el acuerdo logrado resulta lesivo a los intereses de la entidad pública y por esas razones se mantendrá la decisión del Tribunal".

"(…) advierte el Ministerio Público que quien funge como parte convocante es una persona jurídica denominada (…), representada por su gerente el señor (…), quien a través de apoderado judicial presentó solicitud de conciliación extrajudicial para dirimir las diferencias surgidas entre la precitada sociedad y el Distrito Capital de Bogotá - Secretaria de Gobierno, como consecuencia del incumplimiento de los contratos de arrendamiento (…) [L]a solicitud de conciliación presenta inconsistencias que no corresponden a la verdad y que afectan de manera directa el acuerdo a que llegaron las partes, lo cual hace inviable su aprobación, pues no resulta valido conciliar sobre reclamaciones que hace una persona jurídica que se dice celebró los contratos (…) y el (…) del mismo año, cuando lo cierto es, que éste último lo suscribió el señor (…) como persona natural, y no en nombre y representación de la sociedad que acude como afectada y convocante. Adicional a lo anterior, (…) es evidente que un acuerdo conciliatorio fundado sobre la aplicación de la cláusula penal resulta lesivo para el patrimonio público por ser violatorio de la ley. Basta con analizar las reclamaciones de la convocante a la luz de lo pactado en los contratos (…) y (…) del mismo año, para concluir que el incumplimiento alegado se fundamenta en circunstancias sucedidas con posterioridad a la terminación de esas relaciones contractuales, razón por la cual no resulta ajustado a la ley que las estipulaciones en contratos terminados se hagan extensivas a situaciones acontecidas con posterioridad, o sea cuando la relación contractual ya no tiene vida jurídica (…) [L]as situaciones sucedidas con posterioridad a su terminación por vencimiento del plazo pactado, carecen de la solemnidad que se exige para predicar su existencia, pues no existe documento escrito en el cual consten las supuestas prorrogas alegadas por la convocante (…) Conforme lo previsto en la ley de contratación, la existencia y perfeccionamiento del contrato estatal se produce cuando entre las partes se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. Para el caso concreto tales solemnidades no se cumplieron con respecto a las prórrogas que se alegan por la convocante, por tanto resulta imposible declarar su existencia (…) De conformidad con lo expuesto el Ministerio Público solicita confirmar la decisión de improbar el acuerdo conciliatorio celebrado el día (…) entre la Sociedad (…) y el Distrito Capital - Secretaría Distrital de Gobierno, por las razones que se indican en el presente concepto"

"La Sala, mediante la valoración de las pruebas obrantes en el expediente, considera que la obligación de pago por cuya efectividad se adelantó este proceso no es clara, expresa y actualmente exigible (…) En efecto, si bien es cierto, que se celebró audiencia de conciliación prejudicial (…) ante la Procuraduría (…) también es evidente que el acuerdo conciliatorio para que preste mérito ejecutivo y haga tránsito a cosa juzgada lo debe aprobar el Juez Administrativo. Se trata de un título ejecutivo complejo integrado por el acta de conciliación y por la providencia judicial aprobatoria del mismo. Sobre su validez, la jurisprudencia ha dispuesto: "Para que un acta de acuerdo conciliatorio preste mérito ejecutivo la debe aprobar el Juez Administrativo. A partir de la Ley 23 de 1991 se permitió que las entidades públicas acudieran a la conciliación prejudicial o judicial, como un mecanismo válido de solución alternativa de conflictos, siempre que ésta cuente con la homologación del juez administrativo. Esto, en virtud de que las entidades de derecho público, cuando acuden a este mecanismo, disponen del dinero público -art. 2.470 CC-, actitud que debe rodearse de mayores exigencias a las establecidas en el tráfico jurídico entre particulares. Así las cosas, la validez y eficacia de ese negocio jurídico, en materia administrativa, está condicionada a la aprobación judicial, pues el juez debe ejercer un control tendiente a establecer que obren las pruebas necesarias que justifiquen el acuerdo, que no sea violatorio de la ley y que tampoco sea lesivo para el patrimonio público -art. 65 A de la ley 446 de 1998-, aprobación sin la cual la conciliación no produce efecto" (…) La conciliación lograda en audiencia conforma un acto sometido a la condición de su aprobación. Son así dos elementos que no se entienden separados ya que solo producen sus efectos como una unidad. La conciliación sola sin su aprobación no es más que un principio de auto de terminación del proceso, pero no la conciliación procesal que le pone fin y que tiene los efectos de la cosa juzgada. De esta manera la conciliación aportada no reúne los requisitos antes anotados, en razón a que el Tribunal Administrativo del Tolima en providencia fechada 16 de agosto de 2002, improbó el acuerdo conciliatorio a que nos hemos venido [refiriendo] en esta sentencia; providencia que fue confirmada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en auto del 3 de marzo de 2005".

"El ejecutante afirmó que la obligación que pretende ejecutar se encuentra contenida en el acta de conciliación prejudicial y el auto "aprobatorio de la misma proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin embargo la Sala advierte que ese auto fue revocado por ésta Corporación y en su lugar se dispuso improbar el acuerdo conciliatorio, con lo cual claramente se deduce que no existe título de ejecución (…) Respecto al acta de conciliación como título de ejecución, esta Sala ya ha señalado que constituye una unidad definitoria junto con el auto de aprobación (…) En consecuencia, al no estar aprobado judicialmente el acuerdo logrado entre las partes y contenido en el acta de conciliación prejudicial, es claro que no existe providencia con fuerza ejecutiva que constituya título ejecutivo".